Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 675/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 303/16 w sprawie ze skargi S. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 303/16, po rozpoznaniu skargi S. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - 1. umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z 1 lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...] i decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...]; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1500 zł; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1955 r. Nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1954 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 10 czerwca 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi powyższy wniosek jako organowi właściwemu, który poinformował skarżącego o jego rozpatrzeniu do dnia 30 grudnia 2011 r. (pismo z dnia 4 kwietnia 2011 r.). Następnie organ kilkakrotnie powiadamiał o kolejnych terminach rozpoznania przedmiotowego wniosku tj. do 30 kwietnia 2012 r, do 29 czerwca 2012 r., do 31 sierpnia 2012 r., do 31 października 2012 r., do 31 grudnia 2012 r., a następnym pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował, że wniosek zostanie rozpoznany do dnia 28 lutego 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącego o rozpatrzeniu wniosku do dnia 28 czerwca 2013 r. Natomiast Minister Infrastruktury w prowadzonej sprawie znak: [...] w dniu 29 czerwca 2011 r. wskazał, że z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie było możliwe rozpatrzenie ww. sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. i przewidywany termin rozpoznania wniosku nastąpi do dnia 31 października 2011 r.; kolejnym pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin rozpoznania wniosku wyznaczył do dnia 30 listopada 2012 r.

Jak wskazał skarżący powyższa sytuacja świadczy o tym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji toczyło się dwutorowo przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Ministrem Infrastruktury, a po zmianie nazwy organu przed Ministrem Infrastruktury, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po przekazaniu wniosku przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...]) do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a dalej po zmianie nazwy organu - przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który to organ z kolei powiadomił skarżącego w dniu 18 grudnia 2013 r. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 marca 2014 r., z uwagi na konieczność analizy zebranego materiału dowodowego. Termin ten również nie został przez organ dochowany.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. skarżący wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia 25 lutego 2016 r. powiadomił skarżącego o rozpoznaniu wniosku do końca kwietnia 2016 r., jednak pomimo upływu kolejnych dwóch miesięcy Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, wobec powyższego zdaniem skarżącego wniesiona skarga jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za niezasadne. Organ wskazał, że rozstrzygnął przedmiotową sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Podkreślił również wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 k.p.a.) oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Wskazał nadto na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia są czasochłonne i nie sposób ich pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych od dnia przekazania, tj. 16 czerwca 2010 r. przez Wojewodę [...] organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji i do dnia wniesienia skargi do Sądu decyzja nie została wydana. Oznacza to, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w tej sprawie bezczynny. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności uznał za uzasadniony. W ocenie Sądu I instancji stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji do dnia wyrokowania w zakresie bezczynności organu w tej sprawie upłynęło ponad sześć lat. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, argumenty podniesione przez Ministra w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i analizie zgromadzonego materiału dowodowego, czy prowadzone w toku postępowania reorganizacje organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia i uzasadniać zwłoki organu w wydaniu decyzji. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie mających na celu jej załatwienie, do czasu wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia, należy uznać za bierność, która przesądza o jego bezczynności. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to w opisanym powyżej stanie rzeczy należało wymierzyć organowi grzywnę w określonej wyrokiem wysokości na zasadzie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.")

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 3 i w tej części wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - jego zmianę w zakresie punktu 3 polegającą na uchyleniu tego punktu i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, względnie - zmianę tego punktu przez zmniejszenie wysokości grzywny do kwoty 100 zł. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pobieżną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia skomplikowania sprawy przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny w kwocie określonej przez Sąd I instancji;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, automatyczne wymierzenie organowi grzywny bez odniesienia się do jej funkcji oraz przez zaniechanie uzasadnienia dla wymierzenia grzywny w znacznej wysokości (1500 zł) biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a w szczególności fakt wydania decyzji przed przekazaniem skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

3. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny na skutek nieuwzględnienia stopnia skomplikowania sprawy oraz faktu, że decyzja w sprawie została wydana przed przekazaniem skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że poza wskazanym przez Sąd I instancji relatywnie długim okresem trwania postępowania (tylko jednak w porównaniu z treścią art. 35 § 3 K.p.a., nie zaś w porównaniu z innymi sprawami o podobnym stopniu skomplikowania) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter wyjątkowo poważny. Nie sposób - zdaniem organu - zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na poziomie 1500 zł, albowiem organ naczelny wprawdzie pozostawał w bezczynności mającej charakter rażący, jednak w miarę swych możliwości podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Działania organu były niewątpliwie nakierowane na zakończenie prowadzonego postępowania. Nie stanowiły one zaś instrumentu służącego do uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie i zostały zwieńczone wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wymierzając organowi grzywnę, nie wziął pod uwagę ww. okoliczności, tj. faktu iż Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał w dniu [...].08.2016 r., tj. jeszcze przed przekazaniem skargi (co zostało dokonane pismem z dnia 11.08.2016 r.), decyzję nr [...], w której rozstrzygnął wniosek S. B.. Zatem wniesienie przez skarżącego skargi przyniosło pożądany skutek w postaci wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie kontekście oceny zasadności wymierzenia grzywny, gdyż grzywna w głównej mierze spełnia funkcję dyscyplinującą względem organu. Skoro zaś decyzja została wydana bez konieczności wymierzenia grzywny, to niewątpliwie - zdaniem organu - o spełnieniu funkcji dyscyplinującej przez przedmiotową grzywnę mowy być nie może. Pełnomocnik organu podkreślił, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wprawdzie wskazał, iż bezczynność organu miała charakter rażący, jednak wykluczył celowy i uporczywy charakter działania organu, co jedynie potwierdza, iż wymierzenie grzywny oraz jej wysokość ma charakter całkowicie dowolny i pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem wyroku w pozostałym zakresie. Wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1500 zł w rozważanym przypadku cechuje skrajny rygoryzm, nawet przy założeniu, że organ naruszył prawo pozostając w bezczynności. Również ocena stopnia naruszenia prawa jako rażącego nie uzasadnia nałożenia grzywny w orzeczonej wysokości, zwłaszcza mając na uwadze stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku (str. 5) wskazujące, że działania organu nie miały charakteru wyjątkowo opieszałego i organ nie pozostawał w szczególnie dużej zwłoce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta wyłącznie na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 P.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a swym zakresem obejmowała jedynie punkt trzeci zaskarżonego wyroku, tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywny w wysokości 1500 złotych. Poza zakresem zaskarżenia znalazły się pozostałe punkty wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., w szczególności punkt drugi dotyczący stwierdzenia, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzenia wniosku z 1 listopada 2011 r. i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości określonej w art. 156 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Stwierdzić należy, że skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje sądowi możliwość orzekania z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu grzywny organowi, który pozostaje bezczynny, to korzystając z tego uprawnienia – w szczególności stwierdzając kwalifikowaną postać bezczynności, prowadzącą do rażącego naruszenia prawa – sąd nie postępuje wbrew przepisom postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 1500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności w przyjętym przez skarżącego kasacyjnie rozumieniu, jako grzywny zawyżonej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ ostatecznie wydał decyzję w sprawie. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Okoliczności sprawy uzasadniały sięgnięcie po ten środek represji a określając jego wysokość na kwotę 1500 zł Sąd pogodził funkcję represyjną grzywny z jej funkcją prewencyjną. Nie można przyjąć, że grzywna w tej wysokości jest wygórowana i nieadekwatna do skali naruszenia, jakiego dopuścił się organ, jeżeli zważyć, że postępowanie w tej sprawie trwało ponad 6 lat, a stan bezczynności ustał dopiero po wniesieniu skargi. W tym przypadku służyć będzie ona realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. Represyjno – prewencyjny charakter grzywny powoduje, że nie może mieć ona charakteru symbolicznego i winna obligować organ do takiej organizacji pracy i takiego procedowania, by na przyszłość nie dochodziło do podobnych przypadków opieszałości. Grzywna w rozmiarze 1 500 zł wymogi te spełnia. Z omówionych wyżej przyczyn oczekiwanego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a.

Niezasadny jest także odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił motywy nałożenia grzywny wskazując, że u podstaw tego orzeczenia legło stwierdzenie rażącej bezczynności organu w tej sprawie. W tym zakresie WSA w Warszawie odwołał się do okoliczności sprawy, stanowiących omówione przez niego przyczyny stwierdzenia rażącej bezczynności organu, jak i podstawy do umorzenia postępowania w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku. Wysokość wymierzonej grzywny potwierdza, że przy jej miarkowaniu Sąd częściowo uwzględnił wyjaśnienia organu co do przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania, jak również fakt wydania stosownego aktu przed dniem orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

5