Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2894/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par.1, art. 107 par. 3 w zw z art. 140, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 okt 1 i 2 oraz art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 32 i art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/12 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1110/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie Powiat Grodzki z [...] października 2010 r. umarzającej z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku M. W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Krakowie z [...] października 2010 r. [...] umarzającej z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. W. (inwestora) bez zgody właściwego organu polegających na przebudowie instalacji elektrycznej wewnętrznej, instalacji gazowej wewnętrznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania oraz wykonania otworu w ścianie działowej pomiędzy kuchnią, a częścią jadalną w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Krakowie. Organ ustalił, że weryfikowana decyzja organu stopnia powiatowego nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że PINB w Krakowie postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Inwestor przedłożył żądaną dokumentację techniczną, z której wynikało, że wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z prawem. Zdaniem organu wojewódzkiego brak było zatem podstaw do wydawania jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "uPb"). Uchybienie w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w sytuacji gdy należało na podstawie art. 51 uPb orzec o odmowie nałożenia na inwestora wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych, nie stanowić ma rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. W., GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ jeszcze raz wskazał, że z ustaleń PINB w Krakowie jednoznacznie wynika, że inwestor w październiku 2008 r. dokonał bez zezwolenia lub zgłoszenia prace budowlane. Ponieważ roboty te nie stanowiły budowy obiektu, dlatego też należało rozważyć zastosowanie w sprawie art. 50-51 uPb. W toku postępowania przed organem powiatowym inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną, protokół badania i pomiarów stanu izolacji przewodów elektrycznych, protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej i opinię kominiarską. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodziła konieczność nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego, skoro w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, to nie można przyjąć, że decyzja o umorzeniu postępowania naruszyła prawo, tym bardziej w sposób rażący. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że część zarzutów odwołania wykracza poza zakres sprawy i dotyczy cywilistycznych kwestii własnościowych.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł M. W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że badana decyzja z [...] października 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 138 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu; art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poprawna decyzja umarzająca postępowanie legalizuje wykonane roboty budowlane, art. 51 ust. 3 uPb poprzez jego niezastosowanie oraz art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 4 uPb poprzez ich nieuwzględnienie, co skutkowało nieuzasadnioną ingerencją w prawa majątkowe skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały badaną decyzję z [...] października 2010 r. za nieobarczoną żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa i nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), umorzenie postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem sytuacja, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Natomiast tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w badanej decyzji PINB w Krakowie z [...] października 2010 r. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. PINB w Krakowie po wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych i stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego powinien był wydać decyzję merytoryczną o odmowie nałożenia na inwestora wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych. Jednakże zdaniem sądu wojewódzkiego, zakończenie postępowania decyzją o jego umorzeniu wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo wyjaśniono, że podnoszone przez skarżącego zarzuty o naruszeniu jego prawa własności mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem uprawnione do oceny kwestii własnościowych między skarżącym, a inwestorem wykonanych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i niezasadnym przyjęciu, że badanej decyzji PINB w Krakowie z 19 października 2010 r. nie można zarzucić żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.,

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 138 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że niezasadnie utrzymała ona w mocy decyzję organu I instancji i nie zawierała w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że dokonaną przez organ II instancji konstatację, iż w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego, należało uznać za wynik wybiórczej i nierzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja umarzająca postępowanie, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. legalizuje wykonane roboty budowlane i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;

2) art. 51 ust. 3 uPb poprzez niezasadne przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ powiatowy nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie, oraz

3) art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 4 uPb poprzez ich nieuwzględnienie, co skutkuje nieuzasadnioną ingerencją w prawa majątkowe skarżącego.

Skarżący zwraca uwagę, że o ile MWINB w Krakowie dostrzegł, że w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych powinna być wydana decyzja w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, o tyle GINB, a w ślad za nim sąd I instancji, uznały że brak było podstaw do przyjęcie, iżby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania miało naruszać prawo, a zwłaszcza naruszać go rażąco. Rażące naruszenie prawa upatrywać należy w stworzeniu dla inwestora możliwości kontynuowania inwestycji, co utożsamia skarżący z przyzwoleniem na naruszanie jego praw właścicielskich. Prawa inwestora są przedmiotem kwestionowania przed sądem powszechnym. A. W. nie posiadał zgody skarżącego na wykonanie robót, a tę okoliczność miały zignorować orzekające w sprawie organy. GINB miał nie ustosunkować się do zarzutów odwołania eksponujących treść art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 uPb. Pogląd organu odwoławczego, że nie zachodziły w sprawie podstawy do zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego oznaczać ma z kolei rażące naruszenie "zasad określonych w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.". Kasator przywołał tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09 (LEX nr 597095) w odniesieniu do etapów postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Decyzja o umorzeniu postępowania przez PINB w Krakowie było działaniem nieprawidłowym, gdyż skutkowało pozostawieniem samowoli w stanie nieuporządkowanym, to zaś winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego, PINB w Krakowie winien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 51 ust. 3 uPb. Sąd I instancji dopuścić się miał naruszenia art. 51 ust. 3 uPb przez niezasadne przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ powiatowy nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, cyt. przepis nie miał zastosowania. W konsekwencji decyzję PINB w Krakowie uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej. Sąd wojewódzki oddalając skargę naruszyć miał także gwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności, sankcjonując nierówne traktowanie podmiotów w procesie inwestycyjnym. Inwestor bez zgody skarżącego ma czynić nakłady na części wspólne nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie. Akceptując zapadłe w sprawie decyzje sąd wojewódzki naruszyć miał normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanek nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zasadnie sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że przedmiotem jego kontroli poddane były decyzje wydane w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, celem tego postępowania nie jest roztrząsane merytorycznej zasadności podjęcia badanej decyzji, ale ustalenie czy jest ona dotknięta jedną z tzw. wad kwalifikowanych, a ujętych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. W judykaturze stanowczo wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). Kasator zarzuca m. in. sądowi I instancji niezasadność uznania prawidłowości oceny dowodów dokonanej w sprawie i w tym upatruje naruszenia "zasad określonych w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.". Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakich to dowodów zaniechały organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, które miałyby doprowadzić do odmiennej oceny stopnia wadliwości źródłowej decyzji PINB w Krakowie. Czyni to w efekcie zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów nietrafnym.

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. został wadliwie sformułowany, cyt. przepis składa się z większej ilości jednostek redakcyjnych, skoro składa się z trzech punktów, zaś Kasator nie wskazał, którego z nich dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12 (LEX nr 1295809), wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest uzasadniony z kolei zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. Cyt. art. 107 § 3 K.p.a. ustanawia wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, uzasadnienie faktyczne ma zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadnie sąd wojewódzki uznał, że decyzja GINB spełnia powyższe wymogi, gdy idzie o wyjaśnienie stanowiska organu i wskazania motywów, którymi kierował się utrzymując decyzję MWINB w Krakowie w mocy. To, że skarżący kasacyjnie kwestionuje brak satysfakcjonującego go stopnia odniesienia się do zarzutów odwołania naruszenia przepisów uPb, względnie lakonicznego potraktowania naruszenia jego interesów, jako właściciela nieruchomości, nie dyskwalifikuje a priori poprawności stanowiska GINB.

Kasator obszernie wywodzi, że brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane z tego względu, iż są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności, uzasadniać mają bezprzedmiotowość postepowania legalizacyjnego. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem postępowania było, co raz jeszcze należy podkreślić, zbadanie czy decyzja PINB w Krakowie o umorzeniu postępowania naruszała prawo w stopniu rażącym. Z tego względu przywoływanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, którego tenor Sąd ten podziela, nie jest trafne, skoro wyrok ten nie odnosił się do decyzji wydawanych w trybie postępowania nadzwyczajnego. Niesporne jest, że PINB w Krakowie wydanie decyzji o umorzeniu postepowania poprzedził ustaleniem, że roboty wykonane przez inwestora – A. W., współwłaściciela przedmiotowego budynku, nie wymagają dodatkowych czynności. Z treści przedłożonej ekspertyzy wynikało, że wykonane w warunkach samowoli roboty poprawiły wręcz bezpieczeństwo pożarowe, zdrowotne, higieniczne, a sposób ich wykonania nie był sprzeczny ze sztuką budowlaną. Tych okoliczności nie zwalcza Kasator, ani im nie zaprzeczył skutecznie. Z mocy art. 50 ust. 7 uPb organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego odpowiednio stosując art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy w konsekwencji rozważać mógł wydanie decyzji, w której mógł nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy uPb nie dają jednak wskazówki, jak ma postąpić organ nadzoru budowlanego w przypadku, gdy dochodzi do przekonania, że nie ma przesłanek do wydania ani jednaj, ani drugiej z tych decyzji, wobec zakończenia robót i zbędności nakładania obowiązku podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności. W orzecznictwie uprzednio prezentowano stanowisko, wedle którego gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 493/04, LEX nr 169372). W eksponowanym przez Kasatora wyroku II OSK 1012/09 opowiedziano się za wydawaniem decyzji merytorycznej o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 uPb. W sprawie toczącej się przed PINB w Krakowie wydano decyzję umorzeniową, której strona skarżąca kasacyjnie nie zwalczała w zwykłym trybie instancyjnym, ale domagała się stwierdzenia jej nieważności. Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, że decyzja umarzająca postępowanie naprawcze, prowadzone w stosunku do zakończonych robót budowlanych, które nie wymagają wydania żadnej z decyzji określonych dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, a więc uzasadniałyby wydanie decyzji o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Z tych względów zasadniczy zarzut naruszenia skargi kasacyjnej uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie okazał się uzasadniony. Istotnym będzie zauważenie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, a wydany wyrok w tej sprawie ocenić należy za spełniający powyższe funkcje sądu.

Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 uPb. Cyt. przepisów nie stosowały orzekające w sprawie organy, przeto nie mógł im uchybić poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sąd I instancji. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, a to w szczególności jej art. 21 ust. 1, wedle którego "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych, skoro do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosowania wyrobów budowlanych. Zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP został wadliwie sformułowany, cyt. przepis składa się z większej ilości jednostek redakcyjnych, skoro składa się z dwóch ustępów, zaś Kasator nie wskazał, którego z nich dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, wedle którego "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Kasator zarzut ten powiązał z art. 4 uPb, zgodnie z którym "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Niesporne jest, że M. W. toczy spór z A. W. na tle dopuszczalności czynienia nakładów na ich wspólny budynek przy ul. [...] w Krakowie. Sporu takiego między współwłaścicielami nie można jednak rozstrzygać na kanwie oceny wadliwości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w aspekcie odmowy stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Oznacza to, że podniesiony powyżej zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie jest trafny.

Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.