Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1370/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania płatności ekologicznej na rok 2020 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. po rozpatrzeniu wniosku L. S. (dalej: skarżący) o przyznanie płatności na rok 2020, w którym ubiegano się o przyznanie płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020, zwanej dalej płatnością ekologiczną:

przyznał L. S. płatność ekologiczną na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł w tym:

1. Wariant 10.1.2. uprawy jagodowe po okresie konwersji (kod [...], krajowa pozycja budżetowa [...]) w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Podał, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych,

W tym przyznał L. S. kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł.

Odmówił przyznania L. S. płatności ekologicznej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 do działek zadeklarowanych w ramach:

1. Wariant: 10.1.1 Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji,

2. Wariant: 9.1. Uprawy zielarskie po okresie konwersji

Ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiących powierzchnię:

1. zobowiązanie do gruntów ornych podjęte w dniu 15.03.2017r. na powierzchnię równą 43,05 ha,

2. zobowiązanie do upraw sadowniczych podjęte w dniu 15.03.2017r. na powierzchnię równą 1 ha.

W terminowo wniesionym odwołaniu skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika podał, że wnosi je w części w jakiej odmówiono przyznania płatności na rok 2020 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji i wniósł o uchylenie decyzji w tej części ewentualnie o zmianę decyzji poprzez przyznanie płatności w pełnym zakresie w tej części.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz § 30 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 poprzez uznanie, że rolnik nie przestrzegał wymogów dla wariantu 9.1. co skutkowało nieprzyznaniem płatności za rok 2020, podczas gdy uznać należy, że na gruntach zadeklarowanych do płatności w ramach Wariantu 9.1. w 2020r. istniała uprawa kwalifikująca rolnika do płatności za 2020r.,

2. naruszenie przepisów art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020, poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie wyników kontroli z pominięciem wskazanych przez stronę istotnych dowodów i okoliczności, co miało wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. z pominięciem dokumentów kontroli Agrobiotest i certyfikatu oraz dowodów w postaci zeznań świadków: W. G., J. W., R. B. oraz wyjaśnień strony L. S., co mogło również uzasadniać powołanie dowodu z opinii biegłego, co do przyczyn występowania – w ocenie organu – upraw innych niż deklarowane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe dowody uzasadniały przyjęcie, że na gruntach zadeklarowanych do płatności dla wariantu 9.1. istniała uprawa zgodna z załącznikiem nr 4 rozporządzenia ekologicznego,

3. naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których odmówiono wiarygodności argumentom i dowodom strony podniesionym w toku postępowania, tj. dokumentom Agrobiotest i certyfikatowi, niewskazaniu przyczyn odmowy powołania dowodów w postaci zeznań świadków: W. G., J. W., R. B. oraz wyjaśnień strony L. S., co mogło również uzasadniać powołanie dowodu z opinii biegłego, co do przyczyn występowania w ocenie organu upraw innych niż deklarowane, co uniemożliwia prawidłową weryfikację wydanej w sprawie decyzji w zaskarżonej części, jak również nie wskazano na czym dokładnie miało polegać ustalenie nieprawidłowości odnoszącej się do nieuprawiania rośliny wymienionej w załączniku nr 4 rozporządzenia ekologicznego (nie wskazano jako dowody, oprócz zakwestionowanych przez stronę wyników kontroli uzasadniają twierdzenia organu).

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2021r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1505) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z..

W uzasadnieniu organ podał, że jak wynika z treści odwołania skarżący kwestionuje zasadność wykluczenia z płatności uprawy nostrzyka żółtego deklarowanego w ramach pakietu 9 – Uprawy zielarskie po okresie konwersji, bez przeprowadzenia dowodów, o które wnosił pełnomocnik odwołującego w piśmie kierowanym do Kierownika Biura Powiatowego w Z. z dnia 14 września 2020r. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do złożonych w dniu 14 września 2020r. przez pełnomocnika strony wyjaśnień. Zdaniem organu II instancji zasada przekonywania nie została zrealizowana przez organ I instancji, gdy pominie on milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W opinii Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego w toku przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji doszło do ustalenia stanu faktycznego w sprawie budzącej wątpliwości. Wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzić dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z określonymi w art. 6 i 8 k.p.a. zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ podał, że sformułowany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza konieczność rozpatrzenia każdego przeprowadzonego dowodu. Kierownik Biura Powiatowego w Z. nie odniósł się do złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień i wniosków dowodowych, co skutkuje jej wadliwością. Doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania, która ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – nie ustosunkuje się do twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Zdaniem organu II instancji organ I instancji przeprowadzając postępowanie administracyjne naruszył art. 8, 11 oraz 10 k.p.a. Organ II instancji zwrócił również uwagę na art. 80 k.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całego materiału dowodowego. Podał, że oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. Organ I instancji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie obowiązek dążenia do możliwie najwierniejszego odtworzenia rzeczywistego stanu faktycznego, na podstawie którego ma nastąpić wydanie decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić wówczas, gdy okoliczności sprawy są w pełni wyjaśnione. Dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu powyższej kwestii Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien wydać decyzję administracyjną. Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności ekologicznej skarżącemu.

Organ winien wnikliwie i wszechstronnie zbadać, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego oraz przesłuchać zawnioskowane przez stronę osoby. Z tego też względu, zdaniem organu, niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej weryfikacji wniosku o płatności, z uwzględnieniem wniesionych przez stronę wyjaśnień oraz wniosków dowodowych.

Organ II instancji podkreślił, że wszystkie niejasności lub wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść beneficjenta. Przemawia za tym przedmiot postępowania, czyli przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnictwo ekologiczne, którego celem jest między innymi przyznanie producentowi rolnemu środków pieniężnych za prowadzenie działalności rolniczej ukierunkowanej na ochronę zdrowia oraz środowiska. Przemawia za tym również interes indywidualny oraz szeroko pojęty interes społeczny, a zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a. organ został zobowiązany uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony.

Organ II instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego w Z. ponownie zatem rozpatrzy wniosek L. S. a rozstrzygnięcie organ I instancji zawrze zgodnie z art. 107 k.p.a. w decyzji ponownie rozstrzygającej sprawę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy położyć szczególny nacisk na ustalenia na jakiej powierzchni w 2020r. zostały spełnione warunki określone w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego.

W terminowo wniesionym sprzeciwie skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył w całości decyzję z 9 sierpnia 2021r., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 poprzez uchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy w niniejszym postępowaniu istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydania decyzji w zakresie roku 2020, a ponadto strona objęła swoim odwołaniem jedynie rok 2020r. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu kosztów postępowania na jego rzecz.

W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podał, że wniósł odwołanie co do części decyzji, tj. w zakresie dotyczącym płatności za 2020r., wskazując w tym zakresie na uzasadnione wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania. Wskazał, że wnioskował o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i zeznań świadków na okoliczność przeprowadzonych na nieruchomości rolnej czynności agrotechnicznych i występowania uprawy nostrzyka żółtego w różnych okresach 2020r., czego organ nie uwzględnił.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podając, że pełnomocnik w sprzeciwie wskazał na okoliczności, które nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Dotyczy ona bowiem płatności tylko na rok 2020. Wnoszący sprzeciw w żaden sposób argumentacji organu II instancji w piśmie z 4 września 2021r. nie podważył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Sprzeciw od decyzji jest zasadny.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja Dyrektora ARiMR, mocą której uchylono decyzję organu I instancji z 27 kwietnia 2021r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014 – 2020) na rok 2020 i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu.

Odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz- co do zasady- także zakres postępowania.

Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

W przedmiotowej sprawie L. S. w odwołaniu zaskarżył jedynie część decyzji z 27 kwietnia 2021r., w jakiej odmówiono mu przyznania płatności na rok 2020 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji i wniósł o uchylenie decyzji w tej części ewentualnie o zmianę decyzji poprzez przyznanie płatności w pełnym zakresie w tej części. Tymczasem organ II instancji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. rozpatrzył sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji i uchylił decyzję organu I instancji w całości, nie podając przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na konieczność rozpoznania złożonych przez L. S. wniosków dowodowych w piśmie z 14 września 2020r. w postaci wnioskowanych zeznań świadków i dokumentów kontroli Agrobiotest i certyfikatu, organ II instancji nie wyjaśnił wpływu tych dowodów na całość decyzji organu I instancji.

Zauważyć należy, że kwestionowana przez skarżącego odmowa przyznania płatności na rok 2020r. do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 9.1. uprawy zielarskie po okresie konwersji dotyczyła uprawy nostrzyka żółtego. Organ I instancji odmawiając przyznania tej płatności podał, że kontrola na miejscu 7,9 i 10 lipca 2020r. nie wykazała rozbieżności w powierzchni deklarowanych działek rolnych ale stwierdziła nieprawidłowości w zakresie deklarowanych upraw, m.in. na działkach deklarowanych do wariantu 9.1. występował nostrzyk biały i żółty, czyli dwie uprawy, które należą do dwóch różnych grup płatności a nie jedynie żółty, co uniemożliwiło dokonanie płatności. Skarżący w piśmie z 14 września 2020r. podał, że prowadzi na nieruchomości rolnej uprawę nostrzyka żółtego, na co zawnioskował przeprowadzenie dowodów. Organ II instancji uchylając w całości decyzję organu I instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn konieczność dokonania ustaleń faktycznych dotyczących upraw zielarskich wpływa również na rozstrzygnięcie dotyczące upraw jagodowych i sadowniczych, czyli uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Zasadnie więc w sprzeciwie wskazano, że strona objęła odwołaniem jedynie cześć decyzji a organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji polecił przesłuchanie zawnioskowanych przez stronę świadków i dokładne zbadanie stanu faktycznego. Podał, że wadliwość decyzji organu I instancji sprowadza się do braku odniesienia się do złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień i wniosków dowodowych. Polecił organowi I instancji aby ponownie rozpatrzył wniosek L. S. kładąc szczególny nacisk na ustalenie na jakiej powierzchni w 2020r. zostały spełnione warunki określone w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Dyrektora ARiMR nie uprawniało jeszcze tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem odwołania, znajduje się argumentacja organu I instancji pozwalająca na odkodowanie, w jaki sposób organ ten ustalił nieprawidłowości w zakresie deklarowanych upraw nostrzyka żółtego. W tym zakresie organ I instancji podał bowiem, że w trakcie kontroli do działek zadeklarowanych w pakiecie 9.1. uprawy zielarskie po okresie konwersji nie stwierdzono zadeklarowanych upraw – brak pojedynczej uprawy.

Prawidłowość stwierdzonych nieprawidłowości przez organ I instancji podlega natomiast weryfikacji w ramach kontroli instancyjnej dokonywanej przez organ odwoławczy. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego przyjęto model apelacyjny dwuinstancyjności postępowania. W tym zaś modelu, na skutek odwołania uprawnionego podmiotu, organ odwoławczy nie kontroluje decyzji organu I instancji, lecz ponownie rozpatruje sprawę co do jej istoty. Organ ten jest więc zobowiązany do dokonania ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy posiada szerokie uprawnienia do orzekania merytorycznego. Przewidziane natomiast w art. 138 § 2 Kpa uprawnienie tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego należy postrzegać w kategoriach wyjątku od kodeksowej zasady dwuinstancyjności, będącej symetrycznie źródłem uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.

Ponadto, jak słusznie podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 Kpa słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 Kpa, w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

W kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji kasatoryjnej należy ponadto stwierdzić, że organ odwoławczy nie posiada uprawnień do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku niedostatków redakcyjnych uzasadnienia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na pełną jego ocenę, dokonanie ustaleń faktycznych i ocenę sytuacji materialnoprawnej podmiotu, poprzez wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Podany bowiem przez organ odwoławczy przepis art. 107 Kpa, choć statuuje uzasadnienie faktyczne i prawne jako składnik decyzji administracyjnej, to jednak nie wskazuje jak bardzo szczegółowe musi być uzasadnienie i zawarte w nim wywody. Należy zatem przyjąć, że do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy z treści decyzji nie wynika jaki stan faktyczny został ustalony w zakresie elementów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też rozważania prawne nie pozwalają na ich ocenę pod względem zgodności z prawem materialnym. Nie każde zbyt lakoniczne uzasadnienie może być więc naruszeniem norm prawa procesowego, ale tylko takie, gdzie ta jego skrótowość prowadzi do niemożności weryfikacji rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem procesowym lub materialnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 1218/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi więc o uchybienia kwalifikowane.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji przedwcześnie uznał, że z uwagi na nieodniesienie się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę nie został wyjaśniony stan faktyczny w sprawie. Nie dokonał bowiem własnej oceny znajdujących się w aktach dokumentów ( protokół kontroli organu i dokumentów dostarczonych przez stronę, jej stanowiska w zakresie uprawy nostrzyka żółtego) oraz nie wskazał z jakich przyczyn nie mógł przeprowadzić wnioskowanych dowodów we własnym zakresie. Wskazać należy, że naruszenie przez organ I instancji art. 107 Kpa, czy brak odniesienia się do zawnioskowanych przez stronę dowodów nie zawsze uzasadnia wydanie przez Dyrektora ARiMR decyzji kasatoryjnej. W sprawie tej nie wykazano z jakich przyczyn uznano, że wnioskowane dowody to okoliczności, których wyjaśnienie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga uchylenia i to w całości decyzji organu I instancji. Zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja kasatoryjna Dyrektora ARiMR została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa.

Na zakończenie należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U.2021.2137)

1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.

Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14, CBOSA) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami omawianej ustawy. W konsekwencji, to na skarżącym jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przez organami ARiMR spoczywał procesowy obowiązek wykazania, iż na wskazanych działkach dokonywał uprawy nostrzyka żółtego. Organ zaś winien ocenić, czy wnioskowane dowody kwestionujące ustalenia kontroli są celowe i mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie, organ II instancji nie dokonał oceny sprawy w kontekście dowodów znajdujących się w aktach i nie wyjaśnił zasadności kierowania sprawy w jej całokształcie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł); wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(t.j. Dz. U. 2018 poz. 265) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł)