Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1397/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5 , art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: par 34
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 5 , par 6 , par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Jeżeli, zgodnie z treścią § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.02.75.690 z późn. zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach narażonych na powodzie, a w myśl przepisu art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to organ administracji nie może w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określić warunku, któremu sprzeciwia się przepis prawa powszechnie obowiązującego (§ 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ) pozostawiając tę kwestię rozstrzygnięciu organu budowlanego.______________________________________________________

TEZY

Jeżeli, zgodnie z treścią § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.02.75.690 z późn. zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach narażonych na powodzie, a w myśl przepisu art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to organ administracji nie może w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określić warunku, któremu sprzeciwia się przepis prawa powszechnie obowiązującego (§ 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ) pozostawiając tę kwestię rozstrzygnięciu organu budowlanego.______________________________________________________


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M.J.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22.02.2011 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi, zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek M. J. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki "1" obr: [...] przy ul. [...] w K.". Wskazano, że załączniki: Załącznik nr 1 - Warunki zabudowy, Załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy został złożony w dniu 24.10.2006 r. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 21.09.2010 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia [...].12.2006 r., opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia [...].12.2007 r. i z dnia [...].10.2010 r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia [...].01.2008 r. i z dnia [...].08.2009 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...].09.2010 r. w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy) oraz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy) we wskazanych w ustawie terminach (odpowiednio 21 dni i 14 dni), uzgodnienia z tymi organami organ uznał za dokonane.

Nadto organ stwierdził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odnosząc się do wniesionych w toku postępowania przez strony zastrzeżeń organ I instancji wskazał, że w związku z lokalizacją inwestycji na terenie potencjalnego zagrożenia powodzią ze strony [...] w toku postępowania uzyskano opinie Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z dnia [...].12.2007 r. i z dnia [...].10.2010 r. a wskazania zawarte w tych opiniach zostały uwzględnione w warunkach zabudowy do decyzji pkt. II ppkt. 6. Kwestia odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji została szczegółowo określona w Załączniku Nr 1 do decyzji pkt. II ppkt. 4 lit. c na podstawie wskazań Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. będącego administratorem rowów melioracyjnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zwrócono się również do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., które dokonały milczącego uzgodnienia. Organ podkreślił przy tym, że dokonane "milczące uzgodnienia" wyżej wymienionych organów nie przesądzają o treści ich stanowisk na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowiska będą wymagane przepisami prawa.

Nadto organ I instancji podał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości realizacji inwestycji planowanego rodzaju na danej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki jakie inwestycja ta powinna spełniać. Natomiast dopiero w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, oceniana będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, będzie badana możliwość przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich oraz zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli A. J. i M. W. oraz M. R. i B. R..

A. J. i M. W. domagali się uchylenia decyzji. Wskazali, że jest ona sprzeczna z obowiązującym Studium Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta K., z projektem nowego studium, jak również z projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru [...], który kwalifikował obszar jako "parki rzeczne" i na tym obszarze miał obowiązywać zakaz zabudowy. Ponadto teren objęty postępowaniem jest położony na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, a zatem zastosowanie do niego mają przepisy rozporządzenia nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Odwołujący się podnieśli, że obszar zabudowy objęty WZ jest terenem zalewowym, o czym przekonali się w dniach [...].05.2010, kiedy domy będące w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znalazły się pod wodą. Zarzucili, że nie ma odpowiedniej infrastruktury dostosowanej nawet do istniejącej zabudowy, a co dopiero do planowanych wielu inwestycji na przedmiotowym terenie, m.in. brak odpowiedniej przepustowości wodociągów, brak kanalizacji sanitarnej i burzowo-opadowej, odpowiednich dróg dojazdowych. Melioracja terenu jest w katastrofalnym stanie, co było główną przyczyną ostatniego zalania terenu. Jak wynika z wypowiedzi specjalistów, realizacja przedmiotowej inwestycji tylko pogorszy sytuację zmniejszając retencję wód opadowych, a istniejące już domy, będąc w bezpośrednim sąsiedztwie, będą notorycznie zalewane przez spływające wody opadowe z terenu planowanej inwestycji. Ponadto w ocenie odwołujących się, warunki określone w zaskarżonej decyzji są wewnętrznie sprzeczne w zakresie odprowadzania ścieków (punkt II 2a i punkt II 4c) i w zakresie ograniczeń w zakresie niwelacji terenu (punkt II f i punkt II 2a), jak również niejednoznaczne została wyznaczona szerokość elewacji frontowej. Realizacja inwestycji wraz z drugą inwestycją, która dotyczy budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co do której również toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, doprowadzi do całkowitego zamknięcia przepustów pomiędzy istniejącymi budynkami i stworzenia zwartej zamkniętej i nieprzekraczalnej kilkusetmetrowej bariery ogrodzonych szeregowców aż po same wały przeciwpowodziowe, co zagrozi

obecnie bytującym na tym terenie zwierzętom, a także utrudni lub uniemożliwi prowadzenie ewentualnych akcji ratowniczych.

M. R. i B. R. także zarzucili sprzeczność w ustalonych warunkach zabudowy w zakresie niwelacji terenu (punkt II f i punkt II 2a). Wskazali, że dopuszczenie wysokości wykopów i nasypów do 1,2 m od naturalnego poziomu terenu, z uwagi na fakt, że teren inwestycji znajduje się w terenie zalewowym spowoduje znaczne naruszenie stanu wody na gruncie ich nieruchomości. Wyrazili również swojej oburzenie biernością Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiotowej sprawie, mimo informowania organów o zalewaniu działki na wysokość 1,5 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6.06.2011r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepisy nie przewidują badania zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium zagospodarowania przestrzennego miasta K., czy z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Powyższe akty nie stanowią aktów prawa miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, stosownie do art. 53 ust. 5 i 5c ustawy, za dokonane, skoro w zakreślonych ustawą terminach organy te nie wyraziły swego stanowiska co do planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł, że obszar analizowany w sprawie został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości organu II instancji wzbudziło jednak ustalenie dotyczące szerokości elewacji frontowej poprzez określenie "maksymalnej długości pojedynczego szeregu, mierzonej w widoku ortogonalnym od strony elewacji wejściowych, do 36 m", gdyż nie wiadomo, czego wynikiem jest takie ustalenie, skoro analiza nie zawiera takich zapisów oraz rozważań. Ponadto szerokość elewacji frontowej wejściowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących określono w rozmiarze do 12 m, powołując się przy tym na § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który dotyczy zasad określania obowiązującej linii zabudowy, a nie szerokości elewacji frontowej, a jednocześnie nie wskazano, czy oraz jaki ewentualny związek zachodzi pomiędzy tymi dwoma parametrami. Nadto odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że poszczególne parametry nowej inwestycji powinny być wyznaczone w sposób konkretny lub, w określonych przypadkach poprzez podanie ich wartości granicznych ("od-do"). Organ zakwestionował również prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, która została wyznaczona w przedmiotowej sprawie na podstawie ustaleń analizy urbanistyczno -architektonicznej (§7 ust. 4). Wskazał, że analiza w tej materii dość ogólnie odwołuje się do "podobnej formy budynków zrealizowanych w ostatnich latach", o okapach na wysokości do 4,5 m, a kalenicy do 9 m, jednak z opracowania tego nie wynika, czy przeanalizowano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym i jaki wpływ te ustalenia mają dla planowanej inwestycji.

Kolegium zauważyło także, iż dokumentacja fotograficzna stanowiąca część analizy urbanistyczno -architektonicznej nie jest opisana i nie zawiera oznaczenia działek uwidocznionych na zdjęciach, co rodzi konieczność doprecyzowania zapisów analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy.

Wreszcie organ II instancji podał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Tymczasem z informacji technicznej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K., wynika, że do czasu budowy oraz przebudowy miejskich sieci wodociągowych (do czego przystąpiono) PWiK S.A. nie może zapewnić zasilania w wodę w oparciu o istniejący układ sieci wodociągowej. W związku z tym wyjaśnienia wymaga stan zaawansowania prac związanych z modernizacją, czy budową sieci wodociągowej w rejonie terenu planowanej inwestycji.

Natomiast Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności w decyzji odnośnie wymogu zastosowania sposobu odprowadzania ścieków w oparciu o szczelne zbiorniki wybieralne, z jednoczesnym zakazem stosowania takiego rozwiązania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie. Organ I instancji wskazał bowiem, iż wymóg ten wynika z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie rzutuje na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy, natomiast będzie miał istotne znaczenie przy projektowaniu inwestycji oraz w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła M. J., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji ustalającej warunki wypełniającej dyspozycję przepisu,

- art. 15 k.p.a. poprzez uchylnie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z pominięciem przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. bez uprzedniego wypełnienia dyspozycji z art. 136 k.p.a.,

- art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przyjęcie iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz brak wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej, jak również górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, wskazując, że zostały one określone precyzyjnie, zgodnie z przeprowadzoną analizą. Nadto niezrozumiałe jest dla niej zalecenie zbadania stanu zawansowania prac modernizacyjnych sieci wodociągowej, gdyż jej zdaniem warunek uzbrojenia terenu został spełniony. Podniosła, że uchybienia wskazane przez organ II instancji nie dawały podstaw do uchylenia decyzji i organ bezpodstawnie zrezygnował z uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Nadto skarżąca wskazała na specyfikę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podnosząc, że strony postępowania mylą tę decyzję z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż kwestie przez nie podnoszone będą brane pod uwagę na tym etapie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zatem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest niezasadna.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza tego przepisu, aczkolwiek , o czym niżej, istnieją jeszcze inne, nie wymienione przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania powodujące konieczność wydania decyzji kasacyjnej.

Przyczyną wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej były dostrzeżone wady analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz konieczność wyjaśnienia (w związku z treścią informacji technicznej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K., że do czasu budowy oraz przebudowy miejskich sieci wodociągowych PWiK S.A. nie może zapewnić zasilania w wodę w oparciu o istniejący układ sieci wodociągowej), stanu zaawansowania prac związanych z modernizacją, czy budową sieci wodociągowej w rejonie terenu planowanej inwestycji.

Stanowisko to należy podzielić.

Nadto wskazać należy, że uzupełnienia wymagał sam wniosek inwestora.

Zgodnie z treścią art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art.64 ust.1), wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Inwestor określił planowane zamierzenie jako: "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz trzech [...] mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.". We wniosku podano: powierzchnia zabudowy ok. 100 m kw., powierzchnia użytkowa ok.140 m kw., bez wskazania, czy określone parametry dotyczą każdego z projektowanych budynków. Nadto, w punkcie 3. wniosku, dotyczącym określenia, czy teren jest uzbrojony w media, podano: "projektowane: woda i gaz z działki drogowej nr "2", energia z dz. nr "3". Tak więc inwestor nie określił, czy teren jest uzbrojony w media i jakie.

W protokole z dnia [...].11.2006 r. (k.21 akt administracyjnych) inwestor oświadczył, że wniosek nie obejmuje realizacji infrastruktury technicznej. Na mapie będącej załącznikiem tego protokołu wykreślono przebieg inwestycji liniowej oznaczony przerywaną czerwoną linią. W nie zmienionym kształcie pozostała natomiast linia zielona rozgraniczająca teren inwestycji (granicząca z działką nr "4").

W dniu [...].08.2009 r. (k.141) wniosek został sprecyzowany w ten sposób, że odprowadzenie ścieków z planowanej inwestycji miało być rozwiązane w oparciu o zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ostatecznie określając treść wniosku inwestor oświadczył, że dojazd do terenu inwestycji będzie się odbywał po urządzonej już drodze na działkach "5" i "6" (k.157), a ścieki będą odprowadzane do szamb (k.190).

Rzeczą organu było wezwanie o uzupełnienie wniosku w zakresie określenia dokładnych parametrów poszczególnych budynków oraz szczegółowego określenia w jakie media uzbrojony jest teren inwestycji.

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy.

O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p., co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy.

Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry charakteryzujące działki najbliższe.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli wszystkich działek). Również szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (czyli wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (czyli najbliższych).

Z powyższego przepisu wynika zatem zasada, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne w ten właśnie sposób, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii.

Nadto należy zwrócić uwagę, że § 4 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi o obowiązującej linii nowej zabudowy a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo.

Zgodnie z treścią § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.03.164.1589) w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W myśl zaś ustępu 3 tego przepisu podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą [...] z dnia 11 lipca 2002 r. Stosownie zaś do tej normy "obowiązująca linia zabudowy" oznacza konieczność usytuowania projektowanego obiektu dokładnie wzdłuż tej linii. W przypadku zaś "nieprzekraczalnej linii zabudowy" projektowane budynki muszą być sytuowane w ten sposób, by ich ściany zewnętrzne od strony drogi linii tej nie przekraczały, co oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu. Użycie zatem określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa.

W tym miejscu celowym będzie również przytoczenie podzielanego przez Sąd poglądu, że "podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę.

Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142).

Zaznaczyć również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2011 r, sygn. II OSK 406/10, wyrok NSA z dnia 9.04.2009 r., sygn. II OSK 1311/09, wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., sygn. II OSK 1025/09, wyrok NSA z dnia 31.05.2010 r., sygn. II OSK 860/09).

Podzielając ten pogląd, uznać należy, że odstąpienie od wyznaczenia przez organ I instancji obowiązującej linii zabudowy było prawidłowe.

W analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 16.05.2010 r. (k.170) w punkcie 3 a , dotyczącym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych nie odniesiono się do żadnej działki sąsiedniej.

W punkcie 3 c analizy, dotyczącym wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wymieniono tylko 2 działki – "7" i "8". Z § 5 rozporządzenia cytowane wyżej wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie nie wyjaśniono dlaczego do porównań przyjęto te właśnie działki, stanowiące zresztą znikomą mniejszość działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak więc określona przez urbanistę średnia wskaźnika – do 25 %, nie znajduje oparcia w sporządzonej analizie.

Urbanista wskazał, że zachodzi konieczność zachowania minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej. W załączniku nr 1 do decyzji wskaźnik ten określono jako "min. 70 %", organ nie wyjaśnił jednakże dlaczego ustalił taki wskaźnik.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie w punkcie 3 d, wymieniono jedynie 9 działek, w tym cztery zabudowane budynkami jednorodzinnymi o szerokości od ok. 9 m do ok. 15 m, trzy działki z budynkami w zabudowie szeregowej szerokości ok. 6 m i dwie w zabudowie bliźniaczej o szerokości ok. 12 m. Wskazana w analizie średnia szerokość elewacji frontowych – 12 m nie jest średnią z całego obszaru analizowanego i nie wiadomo w jaki sposób została obliczona, co świadczy o wadliwości analizy.

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W punkcie 3 e analizy nie wymieniono numeru żadnej działki, tak więc analiza nie zawiera informacji, o których mowa w cytowanym przepisie.

Na karcie 167 znajduje się tabela nazwana "Szczegółowe zestawienie poszczególnych wskaźników ...". Tabela ta nie jest podpisana i nie wiadomo jakich wskaźników dotyczy.

W załączniku graficznym analizy (k.166) teren inwestycji został określony inaczej, aniżeli we wniosku inwestora. Linia C – D będąca przedłużeniem granicy między działkami "4" i "9" została wykreślona (bez żadnego wyjaśnienia i parafowania) i zastąpiona inną linią, przebiegającą na przedłużeniu granicy działek "4" i "11".

Ten sam błąd powtórzony został w załączniku nr 2 do decyzji.

Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że właściciele działki nr "4" nie brali udziału w postępowaniu. Zaznaczyć zatem należy, że elementem koniecznym każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ administracji publicznej oraz strony. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 k.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 k.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Tym samym Sąd podziela zastrzeżenia organu odwoławczego (wytykając również dodatkowo inne jej uchybienia) co do wadliwości sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W zakresie spełnienia warunków określonych w cytowanym wcześniej przepisie art.61 ust.1 pkt 3) ustawy, czyli stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ten ostatni przepis stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem), organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W punkcie 4 c. załącznika nr 1 do decyzji sposób odprowadzania ścieków określono w następujący sposób: "z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej, odprowadzanie ścieków sanitarnych rozwiązać w oparciu o system indywidualny: szczelne zbiorniki wybieralne".

Sąd nie podziela stanowiska SKO odnośnie określonego w decyzji warunku odprowadzania ścieków w oparciu o szczelne zbiorniki wybieralne. Zgłoszony w tym zakresie zarzut organ odwoławczy uznał za niezasadny, nie dostrzegając sprzeczności pomiędzy tak określonym warunkiem a wynikającym z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zakazem stosowania takiego rozwiązania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie. Podzielił przy tym pogląd organu I instancji, że przepis ten nie rzutuje na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Będzie miał natomiast istotne znaczenie przy projektowaniu inwestycji oraz w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Przedstawiony pogląd jest błędny.

Jeżeli, zgodnie z treścią § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690 z późn.zm.), zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach narażonych na powodzie, a w myśl przepisu art.55 w związku z art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zm.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to organ administracji nie może w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określić warunku, któremu sprzeciwia się przepis prawa powszechnie obowiązującego (§ 34 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), pozostawiając tę kwestię rozstrzygnięciu organu budowlanego.

Nadto zauważyć należy, że uzgodnienie ZIKiT (k.268) dotyczy działki nr "10", w informacji technicznej z dnia 10.08.2010 r. (k.234) MPWiK S.A. w K. podało, że w terenie brak jest kanalizacji miejskiej a wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie jest przewidziana budowa sieci kanalizacyjnej w tym terenie, nie wiadomo jakiej inwestycji dotyczy informacja o warunkach przyłączenia Grupy "A" z dnia [...].07.2010 r. (k.233).

W oparciu o powyższe uznać należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co prowadzi do konstatacji, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.

Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.