Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 665/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent - stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z [...] Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. P. jest decyzja Wojewody Opolskiego z [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z [...] w sprawie ustalenia odszkodowania w kwocie 2400 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Powiat Oleski nieruchomości położonej w P., działki nr A i B z karty mapy [...], o łącznej powierzchni o,2590 ha będącej własnością strony do dnia przejęcia przez Skarb Państwa.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Ostateczną decyzją z 7 października 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", Wojewoda Opolski stwierdził, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, zajęte pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii drogi wojewódzkie - drogę wojewódzką nr 08675 relacji a – b - c, stanowiące własność A. L. (obecnie A. P.), oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A o powierzchni 0,2350 ha i działka nr B o powierzchni 0,0240 ha, z karty mapy [...], obrębu [...], gmina [...], objęte księgą wieczystą Kw nr 41171, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Powiatu Oleskiego i zajęte pod drogę powiatową o nr 08675 w relacji a – b - c.

Właścicielka nieruchomości złożyła 3 października 2005 r. (data wpływu) wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczone działki.

W toku postępowania przed organem I instancji zlecono rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Rzeczoznawca majątkowy złożył opinię datowaną 26 kwietnia 2006 r. a w jej treści, po opisie i określeniu stanu nieruchomości, rzeczoznawca przedstawił procedurę szacowania, w tym wybór sposobu szacowania. W szczególności stwierdził, że zgodnie z przyjętym celem wyceny oszacowano wartość rynkową prawa własności działek gruntu. Oszacowania dokonano według Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, jako wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania. Podniósł, że wycenę przedmiotowych działek przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą skorygowania ceny średniej. Wywodził, że przy metodzie tej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dla nieruchomości tych muszą być znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ponadto stwierdził, że wartość nieruchomości wycenianej określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cenom tych nieruchomości. W operacie rzeczoznawca wymienił 12 działek porównywalnych do działki wycenianej, położonych w miejscowościach d, e, f, g i h. Na podstawie analizy tych nieruchomości obliczył cenę średnią, określił sumę wskaźników korygujących i zestawił porównanie cech. Ostatecznie dla działki nr A określił odszkodowanie w kwocie 2180 zł , dla działki B określił odszkodowanie w kwocie 220 zł, stosując przy tym § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004 nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej zwane "rozporządzeniem". Decydując się na zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku równoległym wystąpiły transakcje nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, jednak odbiegały one od cen średnich porównywalnych nieruchomości na obszarze położenia działki wycenianej i nie można tych transakcji przyjąć do dalszej analizy. Rzeczoznawca wskazał także, że prowadził analizę rynku pod kątem sposobu sprzedaży (sprzedaż na przetargu i sprzedaż w drodze umowy między osobami fizycznymi), ale tych drugich "odnotowano w 2005 r. zaledwie kilka, natomiast w 2004 r. i wcześniejszych około 6". Zaznaczył przy tym, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu nie odbiegają o więcej niż 20% od cen średnich uzyskiwanych na wolnym rynku za nieruchomości podobne. Zdaniem rzeczoznawcy spełniony został wymóg wynikający z § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

W dniu [...] Starosta Oleski wydał decyzję nr [...] i na podstawie art. 73 ust. 2 pkt. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust.1a i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.) – dalej zwana "u.g.n", ustalił A. P. odszkodowanie w kwocie łącznej 2400 zł, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Powiat Oleski nieruchomości oznaczonej nr A i B na karcie mapy [...], położonych w P. o powierzchni łącznej 0,2590 ha.

W uzasadnieniu decyzji odwołano się do ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z 7 października 2005 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości przez Powiat Oleski oraz zacytowano treść przepisu art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Ponadto wskazano, że "z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. wynika, że wartość przejętej nieruchomości wynosi 2400 zł". Końcowo zaznaczono warunki wypłaty odszkodowania.

Decyzję tą zaskarżyła strona, wnosząc w odwołaniu z 20 lipca 2006 r. o uchylenie decyzji Starosty Oleskiego i ustalenie "wyższego odszkodowania". Strona zaznaczyła, że organ I instancji "naliczył za niską cenę za grunt (0,92 zł za 1 m²) podczas, gdy cena gruntów w regionie (...) wynosi od 10 - 15 zł za 1 m ²".

Wojewoda Opolski nie podzielił argumentów zawartych w odwołaniu i powołaną na wstępie decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony akt Starosty Oleskiego (określony w treści decyzji błędną datą "6 czerwca 2006 r." - przypis Sądu). W motywach orzeczenia organ odwoławczy" omówił przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie. W szczególności odnosząc się do własnej decyzji wywłaszczeniowej z 7 października 2005 r. i wniosku strony z 29 września 2005 r., Wojewoda Opolski zacytował przepisy art. 73 ustawy i art. 128, 130, 134 i 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do okoliczności sprawy Wojewoda zważył, że "w operacie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wyceny działek przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą skorygowania ceny średniej. Wobec braku na lokalnym rynku nieruchomości odpowiedniej liczby transakcji dotyczących gruntów zajętych, bądź przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca dokonał analizy cen rynkowych nieruchomości o takim samym charakterze, jak nieruchomości dominujące w otoczeniu działek wycenianych tj. rola". Zaznaczono, że "przepis dopuszcza możliwość jaką zastosował rzeczoznawca pod warunkiem, że w obrocie rynkowym nie odnotowano gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi". Dlatego zdaniem organu dopuszczalne było zastosowanie w sprawie § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Końcowo organ zaznaczył, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona "przedstawiła alternatywną propozycję ustalenia wysokości odszkodowania". W szczególności nie przedłożyła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców. Argumenty odwołania potraktowano jako polemikę z treścią opracowania rzeczoznawcy majątkowego.

W skardze sądowoadministracyjnej A. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła "rażące naruszenie prawa" bez wskazania konkretnych przepisów. Kwestionowała "błędne założenia i metody wyceny" dotyczące rynku lokalnego. W szczególności podniosła, że w Gminie [...] i w Gminie [...] przeprowadzono transakcje nieruchomości zajętych pod drogi w związku z budową obwodnicy. Uznała, że pogranicze gmin [...] i [...] jest rynkiem lokalnym, który winien być brany pod uwagę przy ustaleniu wartości odszkodowania. Na rynku tym ceny za 1 m² dochodziły do 15 zł. Wnosiła o stosowny wywiad w Starostwie [...] i Starostwie [...].

Na rozprawie pełnomocnik strony wskazał ponadto, że wywłaszczone działki leżą na pograniczu województwa opolskiego i śląskiego (odległość 500 m od granicy) i transakcje z tego rejonu winny być wzięte pod uwagę. Wreszcie zaznaczono, że skarżąca została przez organ I instancji umieszczona na 36 pozycji osób oczekujących na wypłacenie odszkodowania za grunt wywłaszczony pod drogę. Zatem istnieją transakcje porównywalne w odpowiedniej liczbie, wbrew temu co przyjął rzeczoznawca majątkowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153 poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organy procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu .

To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana " P.p.s.a". W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak przeprowadzone badanie sprawy daje podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, choć także z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

I. Przed przejściem do szczegółowej oceny sprawy, na tle wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że prawo do odszkodowania którego wysokość kwestionowana jest w skardze, wywodzi się przede wszystkim z konstytucyjnej normy zawartej w art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Zgodnie z nią wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem Konstytucja formułuje expressis verbis wymóg "słusznego odszkodowania".

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowane zostały liczne postulaty co do "słusznego odszkodowania". Ewentualne niedopełnienie wymogu właściwego a przez to słusznego odszkodowania, powinno być traktowane jako naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w szczególności podkreślał, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił, a nawet – ujmując zagadnienie szerzej – takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem.

Przy tym odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko przez sposób obliczania jego wartości, ale również przez tryb wypłacania (tak orzeczenie T.K z 19 czerwca 1990 r., K 2/90, OTK 1990 poz. 3).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnosi także zagadnienie słusznego odszkodowania do przepisów prawa europejskiego, w szczególności art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten nie zawiera odpowiednika pojęcia "słuszne odszkodowanie".

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, dalej "ETPC", potwierdza się jednak jej obowiązywanie. Źródeł dla obowiązku zapewnienia słusznego odszkodowania poszukuje się przede wszystkim w konieczności właściwego wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Słuszne (należyte) odszkodowanie stanowi w tym rozumieniu element kształtujący stan właściwej równowagi między potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. M. Nowicki "Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 1994 r. str. 388, F. .Zoll "Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej , Przegląd Sądowy 5/98).

Orzeczenia E.T.P.C. powołane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. (P5/99, OTK 2000/2/60) poruszały omawiane zagadnienie, a ekwiwalentność odszkodowania należnego podmiotowi wywłaszczonemu znalazła w nich wyraz. Odnosiły się one do problemu właściwego określenia mechanizmu ustalenia wysokości odszkodowania, jak i terminu wypłaty.

W cytowanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że "przyjęta w art. 73 ust. 5 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom (...), może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania". Sposób ustalania wartości nieruchomości, jak i moment, który ustawodawca nakazuje uwzględnić dla oceny stanu nieruchomości, "koresponduje" w dużym stopniu z ukształtowanym na nowo, wskutek dokonanej nowelizacji art. 73 ust. 4 ustawy, sposobem ustalania i wypłacania odszkodowania.

W szczególności zaś, przyjęcie za punkt odniesienia dla oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości jej stanu z daty wejścia w życie ustawy (praktycznie zbliżonego czasowo do samego momentu formalnego odjęcia własności),nie odbiega od przyjętego i korzystającego z domniemania konstytucyjności unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami (przede wszystkim jej art. 130).

Należy przy tym zważyć, że według powszechnego rozumienia "stan" oznacza stan faktyczny nieruchomości np. zabudowana, zalesiona, stan i charakter budynków i.t.p.

II. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji zważyć trzeba, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano między innymi art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stanowiący, że odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zagadnienie konstytucyjności art. 73 ustawy omówiono wyżej. W tym miejscu godzi się jedynie zwrócić uwagę, że ponieważ decyzja wywłaszczeniowa jest w rozpoznawanej sprawie zastąpiona przez przejęcie nieruchomości na własność z mocy prawa, to należy w każdym indywidualnym wypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

To oznacza stosowanie przypisów Działu III, Rozdziału 5 "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość", u.g.n. w tym:

- art. 129 ust. 1 – ustalenie odszkodowania przez starostę

- art. 130 ust. 2 – ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego

- art. 131 ust. 1 – możliwość przyznania w ramach odszkodowania odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

- art. 134 ust.1 – ustalenie wysokości odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości.

III. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek A. P. w przedmiocie odszkodowania zgłoszony 3 października 2005 r. w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające (...) udział stron w postępowaniu został ograniczony do zawiadomienia z 21 czerwca 2006 r. w trybie art. 10 Kpa. Przepis ten dotyczy zasady udziału stron w postępowaniu. Czynny udział strony w postępowaniu dotyczy całego postępowania , bez względu na jego etap. Umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań związane jest z końcowym stadium postępowania. Następuje przed wydaniem decyzji. Służy realizacji reguły wynikającej z art. 81 Kpa, będącej rozwinięciem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Okoliczność faktyczna może być bowiem uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów.

Postępowaniem dowodowym rządzą natomiast w kolejności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa i przepisy Działu II "Postępowanie", Rozdział 4 "Dowody" kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zawarte w normach art. 77§1 Kpa, art. 79 Kpa i art. 80 Kpa.

Unormowanie zawarte w art. 118 ust. 1 u.g.n., w związku z treścią przypisu art. 89 kpa, oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne bez względu na to, czy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (por.§2 art.89 kpa). Jest niezależne także od zaistnienia przesłanki zapewnienia przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, bądź osiągnięcia celu wychowawczego (por.§ 1 art. 89 kpa). Przeprowadzenie rozprawy wymaga bowiem przepis prawa.

Zdaniem Sądu nie jest natomiast obligatoryjna rozprawa w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania ustalanego i wypłacanego przez Skarb Państwa lub gminę w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) ustawy reformujące administracje publiczną. W szczególności przepis art. 73 ust. 4 tej ustawy odsyła do "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości" zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ściślej do jej Działu III, Rozdział 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". W tych ostatnich odpowiednika art. 118 ust. 1 u.g.n brak. Rozprawa administracyjna przeprowadzona w trybie art. 118 ust. 1 u.g.n poprzedza wydanie decyzji o wywłaszczeniu w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 115 ust.1 u.g.n). Elementem koniecznym decyzji wywłaszczeniowej jest też ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt. 7). Wówczas ustalenie wysokości odszkodowania musi być poprzedzone rozprawą.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia przy odszkodowaniu ustalonym z mocy art. 73 ust.4 ustawy z 13 października 1998 r. Postępowanie w przedmiocie odszkodowania poprzedzone jest odrębną sprawą w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności z mocy prawa, w której decyzję w I instancji wydaje wojewoda bez ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalenie odszkodowania następuje na wniosek właściciela nieruchomości. Uprawnienie to zostało ograniczone w czasie i po 31 grudnia 2005 r. wygasło. Zwrócić też trzeba uwagę, że w pierwotnym brzmieniu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. zakładał ustalenie odszkodowania "według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie". Brak było odesłania do obowiązującej już wówczas ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawodawca zrezygnował jednak z uchwalenia odrębnej ustawy i przed datą początkową terminu składania wniosków w art. 74 ust. 4 znowelizowanym od 15 lutego 2000 r. (art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) Dz. U. Nr 6 poz. 70) odesłał do "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości".

Ponadto trzeba zważyć na cel i okoliczności wydania ustawy z 13 października 1998 r. Przepis art. 73 ust. 1 tej ustawy ma niewątpliwie charakter wywłaszczeniowy. Jest jednocześnie incydentalny. Został ustanowiony dla uporządkowania stanu prawnego dróg, co do których, z różnych przyczyn, stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Przepis ten ma szczególny charakter w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy nabycia ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę lub Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Decyzja tak wydana ma charakter deklaratoryjny.

Tymczasem nabycie własności w drodze wywłaszczenia na podstawie u.g.n. następuje w drodze decyzji konstytutywnej, przy zachowaniu określonych w tej ustawie zasad i trybu postępowania.

Na koniec tej części wywodów przytoczyć trzeba, że w orzecznictwie NSA wypowiedziano w omawianym przedmiocie przeciwstawne poglądy. W wyroku z dnia 5 maja 1992 r. , w sprawie IV SA 111/92, opubl. ONSA/1994/1/4 , iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie jest obligatoryjna rozprawa , a w wyroku z 17 lipca 2003 r., w sprawie SA/Bd/1271/03, opubl. ONSA 2004/2/83 iż w postępowaniu prowadzonym o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) rozprawa administracyjna jest obligatoryjna.

Z uwagi na wcześniej wypowiedziane racje Sąd w tym składzie wypowiada się za pierwszym z nich.

IV. Procedura ustalenia wartości nieruchomości skarżącej A. P. zawierała uchybienia nakazujące wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Wymieniony przepis art. 73 ust. 4 ustawy odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W szczególności, co już zaznaczono, do Działu III, Rozdział 5 u.g.n. Konstytucyjną zasadę "słusznego odszkodowania" rozwija zawarty w nim art. 128 ust. 1 u.g.n. "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającej wartości tych praw".

Dalej normę art.130 ust.1 zdanie 2 u.g.n., co do tego według jakiego stanu następuje ustalenie wysokości odszkodowania "precyzuje art. 73 ust. 5 ustawy oraz § 36 ust. 5 rozporządzenia (stan z dnia wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998 r.).

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a stosownie do ust. 2 tego artykułu przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia z urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się cechy w obrocie nieruchomościami.

Ustalenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taki zapis oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii, ale jednocześnie prawo organu do ustalenia odszkodowania w oparciu o ocenę złożonej opinii. Ta nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00 opubl. LEX 81735). Opinia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) poddawana jest w tym sensie autonomicznej ocenie organu, że to organ, a nie biegły (rzeczoznawca majątkowy), rozstrzyga sprawę. Organ administracji nie może oczekiwać dostarczenia przez stronę konkurencyjnej opinii, sporządzonej w postępowaniu administracyjnym, lecz sam winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, w tym wyznaczyć rozprawę, albo zlecić dowód z innego rzeczoznawcy.(por. też wyrok NSA 5 marca 2002 r., I SA 1978/00 LEX 81669.).

Rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości według zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych (art. 175 ust. w zw. z art. 174 ust.3 u.g.n.).

Przepisy prawa o jakich mowa wyżej to Dział IV, Rozdział 1 "Określenie wartości nieruchomości" u.g.n. i rozporządzenie wykonawcze wydane z mocy delegacji art. 159 u.g.n. (w szczególności cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.).

Spośród przepisów u.g.n podkreślenia wymagają także art. 151 ust. 1 określający pojęcie wartości rynkowej nieruchomości, art. 152 wymieniający sposoby określenia wartości nieruchomości (tzw. podejście do wyceny) i art. 154 oddający rzeczoznawcy majątkowemu prawo wyboru właściwego podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości. Te ostatnie z kolei omawia szczegółowo powołane już wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. Rozdział 2 rozporządzenia).

Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazał, że wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działki Nr A i Nr B wycenił z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowanej ceny średniej. Definicję podejścia porównawczego zawiera art. 153 ust.1 u.g.n., a rozwija § 4 rozporządzenia.

Wynika z nich, że określenie wartości nieruchomości jest konsekwencją założenia, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy tym podejściu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a także ich cech, które wpływają na poziom cen. Stosując metodę skorygowanej ceny średniej określa się wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównania. Jako nieruchomości reprezentatywne rozumie się nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do rodzaju i przeznaczenia w planie miejscowym.

Wreszcie odnotować trzeba, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) (...)

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (ust. 2).

W końcu przepisy prawa uzupełniają standardy zawodowe uchwalone przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, wśród których standard III. 7 odnosi się do wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Wynika z niego między innymi, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, przy czym te ceny i cechy wpływające na ich wysokości oraz warunki dokonania transakcji są znane. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż 2 lata np. wówczas, gdy rynek jest słabo rozwinięty (por. Standard III.7. pkt.1 "Przedmiot i zakres stosowania standardu"). Warto zauważyć także, że według tego standardu w metodzie korygowania ceny średniej wartość rynkową wycenianej nieruchomości zaleca się porównywać z kilkunastoma nieruchomościami.

Oceniając na tle tych przepisów okoliczności faktyczne sprawy zważyć trzeba, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ I instancji, jako podstawa wydanej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wymyka się spod kontroli. Organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły go za podstawę wydanych aktów mimo, że jego treść nie odpowiada wymogom cytowanych przepisów rozporządzenia. Przede wszystkim operat nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie o metodę szacowania w ramach podejścia porównawczego przewidzianego w § 36 rozporządzenia. W szczególności należało wykazać dlaczego przy określaniu wartości rynkowej wycenianych działek rzeczoznawca majątkowy przyjął wyjątek z § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia. Przy tym to Sąd wskazuje dokładne oznaczenie tego przepisu, bo z operatu (karta 12) wynika zastosowanie przez jego autora nieistniejącej normy "§ 36 art. 2 ust. 2".

Zaznaczenia wymaga, że zasadą jest ustalenie odszkodowania według reguł określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Operat nie wyjaśnia ponadto dlaczego za rynek rzeczoznawca przyjął transakcje dotyczące miejscowości f, d, e, g i h. Pierwsze dwie miejscowości to miasta, następne to wioski. Łączy je ponadto jeden wspólny element, mianowicie położenie geograficzne w środkowej i północnej części powiatu, graniczącej z województwem łódzkim. Tymczasem Gmina [...] położona jest na południowym krańcu Powiatu [...], a sama miejscowość a, w której leżą wyceniane działki graniczy z Województwem Śląskim. Winien zatem organ wyjaśnić stronie dlaczego w podejściu porównawczym przyjęto transakcje z zasadniczo innej części powiatu. Przy tym obszar powiatu nie jest decydujący dla określenia rynku właściwego w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten przy metodzie korygowania ceny średniej nakazuje przyjąć do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Zatem w tej sprawie operat rzeczoznawcy, a w konsekwencji decyzja organu w przedmiocie wysokości odszkodowania, winny dotyczyć rynku o zasięgu bezpośrednim dla wsi a. Zasięg bezpośredni dla lokalizacji nieruchomości wycenianych to miejscowości Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...]. Rynek w tym ujęciu nie sprowadza się bowiem do administracyjnych granic powiatów, czy województw.

Jeżeli brak było transakcji na rynku właściwym, o jakim mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca winien to jednoznacznie wskazać w operacie. Poza tym operat zawierał dalsze braki. W operacie rzeczoznawca pisze o rynku równoległym (karta 10) nie wskazując jaki rynek był przedmiotem badań (jakiego obszaru dotyczy).

Rzeczoznawca wskazuje, że przeprowadził analizę rynku pod katem sposobu sprzedaży także bez wskazania konkretnych transakcji i miejsca położenia nieruchomości.

Podnieść dlatego należy, że zgodnie ze standardem III.7 w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przyjęcie do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Rzeczoznawca jednak nie wyjaśnił dlaczego nie sięgnął po okresy wcześniejsze, a organ w wydanej decyzji bezkrytycznie taką możliwość pominął.

Rzeczoznawca majątkowy wskazuje także na spełnienie wymogów z § 5 ust. 2 rozporządzenia odnosząc się do relacji sprzedaż przetargowa i sprzedaż miedzy osobami fizycznymi. Jednocześnie odwołuje się do roku 2005 i lat wcześniejszych, nie wskazując których. Znamienne jest za to użycie w tej części opracowania nieścisłych sformułowań "kilka transakcji", albo "około 6" dla wskazania liczby bezwzględnej podobno zbadanych transakcji (por. karta 10 operatu).

Niedostateczny jest opis stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. Brak ten mógł być uzupełniony przeprowadzeniem oględzin z udziałem stron. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy strony były o tej czynności powiadomione. Rzeczoznawca ogranicza tą część operatu do wskazania daty oględzin, określając ją jako 21 kwietnia 2006 r.

Te uchybienia pominięte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie nakazują przyjąć, że naruszono przepisy postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ rozważy celowość uzupełnienia opinii, lub zlecenia nowej opinii, w której wyjaśnione zostaną wątpliwości rodzące się na tle błędów, niedokładności i innych wskazanych wyżej braków operatu. Oceniając treść uzasadnień organów obu instancji trzeba stwierdzić ponadto naruszenie art. 107 § 3 Kpa przez brak uzasadnienia faktycznego, w tym odniesienie się do przeprowadzanego postępowania dowodowego. Jest to konsekwencja założenia przez organy, że skoro operat opracował rzeczoznawca majątkowy, to tym samym jest on miarodajny dla orzeczenia o odszkodowaniu. W tej sprawie takie stanowisko okazało się dowolne a w konsekwencji błędne. Rzeczoznawca ma prawo wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, lecz nic nie zwalnia go z obowiązku właściwego uzasadnienia wyboru , a następnie przeprowadzanych procedur.

Trzeba ponadto zważyć, że wyjaśnienie treści operatu strony mogą uzyskać nie tylko przez pisemne zgłoszenie zarzutów. Służyć może temu rozprawa prowadzona w trybie art. 89 § 2 Kpa, której celowość organ w każdej sprawie musi rozważyć, stosownie do okoliczności faktycznych i stanu dowodów.

Jeśli skarżąca zarzucała w postępowaniu odwoławczym zaniżenie wyceny należało się do tych zarzutów odnieść, albo przez uzupełnienie operatu o stanowisko rzeczoznawcy na piśmie, albo jego ustne wyjaśnienie w toku wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej.

Brak skorzystania przez stronę z uprawnienia przewidzianego w art. 10 Kpa na skutek zawiadomienia organu pierwszej instancji z 21 czerwca 2006 r., nie oznaczał bowiem, że skarżąca nie mogła podnosić zarzutów, czy składać wniosków w postępowaniu odwoławczym. Zasada wynikająca z art. 15 Kpa, czyli dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała przecież zastosowanie do określenia wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z pominięciem trybu jej określenia według ust. 1. Tymczasem organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu tylko przez zacytowanie przepisu § 36 rozporządzenia, bez jakiegokolwiek nawiązania do okoliczności faktycznych sprawy. Dodać przy tym trzeba, że strona nie ma obowiązku przedłożenia "własnego" operatu w celu uzasadnienia zarzutów adresowanych do opinii zleconej przez organ.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Z tych względów i z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 litera c P.p.s.a skarga podlegała uwzględnieniu. Pozostałe orzeczenia uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 P.p.s.a.