Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1697/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 4, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a, art. 30 ust. 1 pkt 1a, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 1, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 206, art. 207 §2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1375/16 w sprawie ze skarg M. R. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skarg M. R. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Starosta Nowomiejski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla: "P." Sp. z o.o. w M., obejmujące: budowę l etapu inwestycji elektrowni wiatrowej N. ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci elektrowni wiatrowej S. oraz jej fundamentu na działce [...], obręb N., gmina N. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb N.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: E. D. M., W. D. i D. D., podnosząc, że zgodnie z przepisami obowiązującej od 1 lipca 2016 r. ustawy o elektrowniach wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), obszar szkodliwego oddziaływania elektrowni winien być ustalony w znacznie większym rozmiarze, niż przyjął to organ pierwszej instancji. Ustalenie, że obszar ten ma promień 1.700 m a nie – jak przyjęto 250 m – powodowałoby, że ich nieruchomości znalazłyby się w zasięgu szkodliwego oddziaływania elektrowni. Ponadto, podnieśli, że wynikający z art. 4 tej ustawy zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej stanowi arbitralne ograniczenie prawa własności na rzecz prywatnego inwestora, co stanowi rażące naruszenie art. 64 Konstytucji RP oraz art. 144 i inne Kodeksu cywilnego.

Argumentację powyższą powołali K. i D. O., E. i B. G., A. i W. J., E. O., M. R. , L. D. i A. P. w złożonych wnioskach o uznanie za stronę postępowania i wnioskach o przywrócenie terminu.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że uznał za strony postępowania: B. i E. G., A. i W. J., E. O. i M. R. , gdyż w odpowiedzi na wezwanie, wskazali oni nieruchomości, które w ich ocenie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Bez rozpoznania natomiast organ odwoławczy pozostawił pozostałe wnioski, ze względu na niewskazanie przez wnioskodawców nieruchomości, która znajdowałaby się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda zaznaczył ponadto, że odwołania E. M. i W. D. zostały złożone po terminie, w związku z czym, w dniu [...] września 2016 r. wydał postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy wskazał, że art. 4 ust. 1 obowiązującej od dnia 16 lipca 2016 r. ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, określa odległości, w której mogą być lokalizowane i budowane względem siebie elektrownia wiatrowa i budynki mieszkalne, albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Zauważył jednocześnie, że zgodnie z art. 13 ust 3 tej ustawy, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Z akt sprawy wynika zaś, że postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji wszczęto dnia 30 czerwca 2016 r., tj. przed wejściem w życie ustawy. Wobec tego, w powyższej sprawie, organ nie może oceniać projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami powyższej ustawy, lecz z przepisami dotychczasowymi. Wojewoda wyjaśnił, że wprowadzony ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zakaz przyszłej lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej w promieniu 10-krotnej wysokości elektrowni nie obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy, co wynika z art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stwierdził, że w badanej sprawie nie można odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o zakazy zawarte w przepisach tej ustawy. Zakazy te dotyczą bowiem jedynie przyszłych inwestycji i po okresie karencyjnym, określonym na 36 miesięcy, a fakt ich wprowadzenia może co najwyższej uzasadniać przyznanie statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a.

Odnosząc się do kwestii odległości projektowanej elektrowni od S. Obszaru Chronionego Krajobrazu Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1 (dziesięciokrotna wysokość), nie dotyczy obszarów chronionego krajobrazu, w tym położonego w sąsiedztwie S. Obszaru Chronionego Krajobrazu i Obszaru Chronionego Krajobrazu D. D. D., a także Rezerwatu Rzeki D. i obszaru Natura 2000 D. D. [...].

Wojewoda stwierdził natomiast nieprawidłowość związaną z etapowaniem inwestycji. Wskazał, że inwestor wnioskował o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę l etapu inwestycji elektrowni wiatrowej N. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentu na działce nr [...]. Całościowo inwestycja będzie składała się z elektrowni wiatrowej i jej fundamentu oraz infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi gminnej, wewnętrznej drogi dojazdowej i w przyszłości z przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej, wykonanych w podziale na kilka etapów realizacyjnych. Z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że inwestycja obejmuje: budowę 1 elektrowni wiatrowej, wieży wraz z fundamentem, budowę placu manewrowego, budowę drogi dojazdowej wewnętrznej, budowę przyłącza [...] - stacji abonenckiej [...] zlokalizowanej wewnątrz lub obok elektrowni i wyprowadzenie mocy kablem podziemnym [...] wraz z niezbędnymi łączami telekomunikacyjnymi do linii [...] kV. Taki zakres inwestycji wynika również z wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2015 r. W badanej sprawie inwestor wskazał, że elektrownia wiatrowa może funkcjonować, jako samodzielny obiekt energetyczny bez konieczności w obecnym etapie inwestycji wyprowadzenia produkowanej mocy do krajowej sieci elektroenergetycznej, gdyż przystosowana jest do produkcji energii elektrycznej na własne potrzeby i magazynowania jej w zewnętrznych przewoźnych akumulatorach przemysłowych. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Inwestor winien więc był wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji i udzielenie pozwolenia na budowę I etapu obejmującego elektrownię wiatrową wraz z fundamentem. Przy czym projekt zagospodarowania terenu winien zawierać wszystkie planowane elementy inwestycji, czyli elektrownię wiatrową wraz z fundamentem oraz zjazd z drogi gminnej, wewnętrzną drogę dojazdową i przyłącze elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Wojewoda zaznaczył, że udzielenie pozwolenia na budowę I etapu, tj. elektrowni wraz z fundamentem, jest możliwe, gdyż elektrownia wiatrowa przystosowana jest do produkcji energii elektrycznej na własne potrzeby oraz magazynowania jej w zewnętrznych przewoźnych akumulatorach przemysłowych, czyli stanowi obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować. Analiza projektu budowlanego wykazała, że projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni oraz wewnętrzny układ drogowy wraz ze zjazdem na drogę gminną, lecz brak jest przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji [...], linii kablowej [...] oraz linii telekomunikacyjnej.

Wojewoda stwierdził, że obowiązkiem Inwestora będzie dostarczenie projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji z wszystkimi jej elementami oraz wyznaczenie rozszerzonego obszaru oddziaływania inwestycji uwzględniającego przebieg infrastruktury technicznej (drogi, sieci).

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nieprawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Podniósł, że z analizy nieruchomości objętych obszarem oddziaływania inwestycji wynika, że do kręgu stron zaliczono jedynie osoby posiadające nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji (działki znajdujące się w obszarze omiatania łopat wirnika i występowania hałasu), zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, powyższe było nieprawidłowe, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Wojewoda wywiódł z art. 79 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., że ustawa ta wyróżnia dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to jest takie, których wydanie nie jest poprzedzane przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz takie, które mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny, a ich wydanie wymaga udziału społeczeństwa. Jeśli decyzja była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinno następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 K.p.a. nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał też - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - na konieczność wezwania inwestora do dostarczenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji z wszystkimi jej elementami i wyznaczenia rozszerzonego obszaru oddziaływania inwestycji, uwzględniającego przebieg infrastruktury technicznej, a także dokonania kontroli obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o art. 28 K.p.a., z uwzględnieniem przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Na powyższą decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego skargi złożyli: M. R. i P. Sp. z o.o. w M.

M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że organy obu instancji błędnie ustaliły krąg stron postępowania, czym naruszyły art. 28 k.p.a., zaś organ odwoławczy pozbawił pominięte osoby prawa wniesienia odwołania, czym naruszył dodatkowo art. 15 i art. 138 § 3 K.p.a. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji umożliwił, m.in. jemu, przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji powyższego bezpodstawnie organ odwoławczy uznał, z naruszeniem art. 81 K.p.a., że okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji zostały udowodnione. Skarżący wywiódł, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda powinien jednocześnie wskazać na konieczność przeprowadzenia postępowania w całości, w tym powtórzenia całości czynności dowodowych, przy umożliwieniu czynnego udziału w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżącemu oraz innym pominiętym osobom, które powinny występować w postępowaniu w charakterze strony.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzuciły, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uwzględniającego przebieg przyłącza elektroenergetycznego [...] - stacji [...], linii kablowej [...] oraz linii telekomunikacyjnej, podczas gdy projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji obejmuje całe zamierzenie budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Inwestora, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego przyjmując, że realizacja przyłącza i linii telekomunikacyjnej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa przyłącza jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i brak jest ustawowego wymogu, aby przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę. Skarżąca Spółka zarzuciła też, że z naruszeniem art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że krąg stron przedmiotowego postępowania powinien zostać ustalony w oparciu o art. 28 K.p.a. a nie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, choć w przedmiotowym postępowaniu nie istniał obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko i nie była ona przeprowadzana, a tym samym, przedmiotowe postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa. Zdaniem Inwestora, z naruszeniem art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, organ odwoławczy uznał, że kontrola obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinna zostać przeprowadzona w oparciu o zapisy tej ustawy. Inwestor zarzucił ponadto, że osoby uznane przez Wojewodę za stronę postępowania nie przedłożyły dokumentów potwierdzających, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a ponadto nie wykazały interesu prawnego do uznania ich za strony niniejszego postępowania.

Inwestor zarzucił też, że z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił zakres przedmiotowych robót budowlanych, zaniechał wyjaśnienia, czy osobom uznanym za strony postępowania rzeczywiście przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz zaniechał wyjaśnienia okoliczności warunkujących zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca Spółka zarzuciła również, że nie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdyż organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa. Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił podstawy i przesłanki uchylenia decyzji Starosty Nowomiejskiego z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Inwestor podniósł też zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., z uwagi na brak zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z wnioskiem A. W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. i wypowiedzenia się co do jego treści, po jego wpłynięciu do organu w dniu [...] września 2016 r.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu, opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 28 grudnia 2016 r., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Ol 1376/16 ze sprawą II SA/Ol 1375/16 i do prowadzenia pod sygn. II SA/Ol 1375/16.

W odpowiedziach na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem - pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Organ odwoławczy wywiódł, że Inwestor winien wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania dla całej inwestycji oraz udzielenie pozwolenia na budowę I etapu obejmującego elektrownię wiatrową wraz z fundamentem. Przy czym, projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać wszystkie planowane elementy inwestycji, czyli: elektrownię wiatrową wraz z fundamentem, zjazd z drogi gminnej, wewnętrzną drogę dojazdową i przyłącze elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Tymczasem, analiza projektu budowlanego wykazała, że projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni oraz wewnętrzny układ drogowy wraz ze zjazdem na drogę powiatową. Brak jest natomiast wyrysowanego przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji [...], linii kablowej [...] oraz linii telekomunikacyjnej.

Zdaniem Sądu, należy jednak zauważyć, że choć cytowany wyżej art. 33 ust. 1 zd. pierwsze zawiera zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to od tej zasady są wyjątki, co wynika z dalszej części tego przepisu. Za wyjątki należy uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany art. 29a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 1 i 2). Nie ma żadnych przekonujących argumentów, by w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę, w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Należy bowiem zauważyć, że Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W ocenie Sądu, gdyby z art. 33 ustawy Prawo budowlane wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym. Przy czym, w ocenie Sądu, argumentację przedstawioną w powołanym wyroku należy także odnieść do budowli, jaką jest elektrownia wiatrowa. Dotyczy to w szczególności takiego stanu faktycznego, jaki jest opisany w niniejszej sprawie, kiedy elektrownia może funkcjonować jako samodzielny obiekt budowlany i do jej działania nie jest konieczne połączenie elektrowni z systemem energetycznym za pomocą przyłącza.

Zasadnie zatem zarzucił Inwestor, że błędnie organ odwoławczy wywiódł z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji z wszystkimi jej elementami, w tym niewymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, niezasadnie organ odwoławczy zobligował organ pierwszej instancji do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, uwzględniającego przebieg infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu, błędnie również Wojewoda wywiódł w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, że ustalając obszar oddziaływania inwestycji należy stosować art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. – stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma w przedmiotowej sprawie żadnych przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem kwestie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzyga art. 28 Prawa budowlanego.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast w myśl ust. 4 art. 28 Prawa budowlanego - przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) zwanej dalej: u.o.i.ś.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie jego ust. 4. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie wówczas, gdy z u.o.u.i.ś. będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei, według jej art. 72 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jednak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Tezę, że przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, potwierdzają inne przepisy u.o.u.i.ś. W szczególności, przepisy Rozdziału 4 Działu V u.o.u.i.ś. Wynika z nich, że w określonych sytuacjach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas - jak wskazuje art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji. Także z art. 30 u.o.u.i.ś. wynika, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego wynika, że to przepisy u.o.u.i.ś. decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. Powyższe oznacza, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wymaga wskazania przepisu u.o.u.i.ś. lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa (tak NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 588/14, CBOSA). Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że niezasadnie zakwestionowano w zaskarżonej decyzji sposób ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Podzielając powyższe stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd dodatkowo stwierdził, że zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest to, że stroną postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 4 ustanawia zaś wyjątek od reguły przewidzianej w art. 28 ust. 2. Tymczasem, wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Wskazać zatem należy, że tylko wówczas, gdy istnieje wyraźny przepis wskazujący, że przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, należy ustalić krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 4 tej ustawy. Takim przepisem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 u.o.u.i.ś., który stanowi, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust.1. Tymczasem, w niniejszej sprawie, z decyzji Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia [...] lutego 2015 r. wynika wprost, że nie stwierdzono konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 7 sentencji decyzji). W sprawie nie stwierdzono także istnienia przesłanek, wynikających z art. 88 ust. 1 ustawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach wydania pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska, dotyczącego powyższej kwestii, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1341/14, powołanego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Prawidłowo natomiast organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wszczęte w niniejszej sprawie 30 czerwca 2016 r. postępowanie, powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Przedmiotowe postępowanie zostało bowiem wszczęte wnioskiem Inwestora z dnia z dnia [...] maja 2016 r., który wpłynął do organu w dniu [...] maja 2016 r.

W myśl zaś postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Ustawa weszła zaś w życie w dniu 16 lipca 2016 r. Zasadnie więc organ odwoławczy zaznaczył, że w powyższej sprawie nie może oceniać projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami powyższej ustawy, lecz z przepisami dotychczasowymi. Niekonsekwentnie zatem wskazał organowi pierwszej instancji na konieczność uwzględnienia przepisów ustawy o inwestycjach w sprawie elektrowni wiatrowych w zakresie kontroli obszaru oddziaływania spornej inwestycji.

Ze względu na powyższą argumentację, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego M. R. , zawartych w skardze, dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania w całości, w tym powtórzenia całości czynności dowodowych, przy umożliwieniu czynnego udziału w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym skarżącemu oraz innym pominiętym osobom, które powinny występować w postępowaniu w charakterze strony.

Sąd stwierdził, że organ, rozpatrując sprawę ponownie, powinien zweryfikować – w oparciu o powyższe rozważania Sądu - jakim podmiotom w toczącym się postępowaniu będzie przysługiwał status strony. Przy czym, ustalenia, kto może być stroną postępowania powinny być poczynione na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie organ winien także zweryfikować przysługiwanie przymiotu strony skarżącemu M. R. . Będzie on bowiem stroną postępowania tylko wtedy, gdy wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjne wnieśli Wojewoda Warmińsko-Mazurski oraz M. R. .

Wojewoda Warmińsko-Mazurski we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie zobowiązuje inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, nawet w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów,

2. art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten powinien mieć zastosowanie,

3. art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten nie mógł mieć zastosowania,

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że decyzja ta była zgodna z prawem, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

M. R. we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

1. art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych /dalej w skrócie: usa/ oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w tym przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, a nadto przez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia odnośnie do nieuwzględnionych zarzutów, a także przez błędne wskazania co do dalszego postępowania - a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art.176 ust. 1 Konstytucji),

2. art.134 §1 P.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. Z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, w tym błędną ocenę zarzutów (ich treści/znaczenia), a w związku z tym przez nierozpoznanie istoty zarzutów - a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art.176 ust. 1 Konstytucji), naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. 3 §1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez błędne zakwestionowanie przez sąd prawidłowych ustaleń dokonanych przez skarżony organ (w dokonanym zakresie),

3. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej w skrócie: pb) w zw. z art. 3 pkt 3 pb w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 9 pb (w tym w zw. z art.133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

4. art. 29 ust. 1 pkt 20 pb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a pb w zw. z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3 pb, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 pb w zw. z art. 3 pkt 3 pb w zw. Z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 9 pb (w tym w zw. z art. 133 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

5. art. 33 ust. 1 pb w zw. z art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i ust. 4 pb, w tym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 pb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a pb w zw. Z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3 pb, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 pb w zw. z art. 3 pkt 3 pb w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 9 pb (w tym w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

6. art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pb w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym art. 28 K.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art. .3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

7. art.28 K.p.a. oraz ewentualnie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pb oraz w zw. z art. 3 pkt 20 pb - wskazane przepisy w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza jej art.4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 (w tym w zw. z art.133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw, z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

8. art.145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w tym w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. (w zw. Z art.133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 usa oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - przez uchylenie decyzji przy błędnej wykładni prawa materialnego i błędnym zastosowaniu prawa materialnego, a przy tym przy błędnym uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego i M. R. mają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t. ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Z przepisu tego wynika również, że obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Wojewodę oznaczałoby, że art. 29a ustawy Prawo budowlane byłby w znacznej części przepisem martwym. To, że przepis ten przy tego rodzaju interpretacji będzie miał zastosowanie w mniejszej liczbie przypadków nie może być uzasadnieniem dopuszczalności odstępstwa od wymogu, by projekt budowlany zawierał wszystkie elementy pozwalające stwierdzić, że obiekt budowlany może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Planowana inwestycja, to elektrownia wiatrowa, która ma wytwarzać energię elektryczną nie tylko na własne potrzeby. Przesyłanie wytworzonej energii elektrycznej poza elektrownię wymaga tym samym uwzględnienia w projekcie budowlanym przyłącza elektroenergetycznego. Wymóg ten nie musiałby być spełniony tylko wówczas, gdyby elektrownia wiatrowa mogła samodzielnie funkcjonować bez takiego przyłącza. Z projektu budowlanego w wynika, że byłoby to możliwe, gdyż odbiór wytworzonej energii miałby odbywać się poprzez wykorzystanie przewoźnych akumulatorów przemysłowych. To założenie projektu budowlanego powinno być jednak przez organy administracji zweryfikowane. Ustalenia wymaga, czy tego rodzaju rozwiązania praktykowane są w kraju bądź za granicą, by ocenić, czy przyjęte w projekcie budowlanym założenie może być rzeczywiście zrealizowane, czy też jest to jedynie próba obejścia wymogu, by projekt budowlany obejmował także przyłącze elektroenergetyczne. Stąd też przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jeśli przesyłanie wytworzonej energii miałoby odbywać się poprzez wykorzystanie przewoźnych akumulatorów przemysłowych, byłoby realnym rozwiązaniem, to elektrownia wiatrowa byłaby obiektem nadającym się do samodzielnego funkcjonowania. Inwestor miałby oczywiście prawo zmiany sposobu przesyłu energii poprzez wykonanie przyłącza elektroenergetycznego i w takim przypadku mógłby mieć zastosowanie art. 29a ustawy Prawo budowlane. Byłaby to bowiem realizacja odrębnego zamierzenia do obiektu budowlanego, który nadawał się dotychczas do samodzielnego funkcjonowania.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody nie mógł być natomiast zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać się z dwoma poglądami odnośnie do zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który wyłącza w procesie budowlanym ust. 2 tego artykułu, co w konsekwencji oznacza, że zastosowanie ma art. 28 K.p.a. Według pierwszego poglądu art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wówczas, gdy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę było poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Według drugiego poglądu sam fakt, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę poprzedzone było wydaniem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że zastosowanie w sprawie będzie miał art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten będzie miał zastosowanie wówczas, gdy udział społeczeństwa będzie wymagany na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem NSA, podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 tej ustawy i jako taki powinien on być interpretowany zawężająco a nie rozszerzająco. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie art. 28 K.p.a. nie będzie miał zastosowania.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło nie z powodu naruszenia ww. przepisów, tylko z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. było jedynie skutkiem przyjętej przez ten Sąd wykładni przepisów prawa materialnego nie zaś samodzielnym powodem uwzględnienia skargi.

Odnośnie do skargi kasacyjnej wniesionej przez M. R. stwierdzić należy, że większość z podniesionych w niej zarzutów została sformułowana niewłaściwie. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wymienione w punktach 3-7 polegają na wskazaniu przepisów i stwierdzeniu, że przepisy te zostały naruszone poprzez "błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie". Tego rodzaju sposób formułowania zarzutów nie spełnia wymogu wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Formułując zarzut należy wskazać na czym polegała błędna wykładnia przepisu bądź też na czym polegało jego błędne zastosowanie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać jedynie rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych. Merytoryczne ustosunkowanie się do tak sformułowanych zarzutów było tym samym niemożliwe. W tej kwestii można jedynie odesłać do argumentów wskazanych przez NSA wyrażonych w związku z oceną zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę.

Analogicznie ocenić należy prawidłowość zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie ósmym.

Odnośnie do zarzutów opisanych w punkcie pierwszym i drugim skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty te są częściowo zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) nie będą miały zastosowania do wniosku inwestora. Projekt budowlany nie będzie mógł więc być oceniany pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że przepisy tej ustawy nie będą miały w ogóle zastosowania. Będą one miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania. O ile inwestor w niniejszym postępowaniu nie będzie musiał brać pod uwagę odległości wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to w przypadku zrealizowania elektrowni osoba chcąca zrealizować budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej będzie musiała brać pod uwagę odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania.

Niezasadne zaś są pozostałe argumenty skarżącego kasacyjnie zawarte w zarzutach opisanych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem podstawę prawną wydanego wyroku.

Z kolei odnośnie do nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że w skardze do Sądu I instancji skarżący podnosił, iż naruszone zostało jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym. Aczkolwiek Sąd I instancji nie dokonał oceny zasadności tych zarzutów, to uchybienie to samo w sobie nie mogłoby być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody była decyzją o charakterze kasacyjnym. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nawet gdyby przyjąć, że naruszone zostało prawo skarżącego kasacyjnie do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym, to przecież uchylenie przez Wojewodę decyzji organu I instancji skutkowało tym, że sprawa miała być ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Tym samym skarżący kasacyjnie na skutek decyzji Wojewody uzyskał możliwość uczestnictwa zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i przed organem II instancji. To, że Wojewoda wskazał organowi I instancji na konieczność wykonania określonych czynności, nie pozbawiało skarżącego kasacyjnie możliwości składania własnych wniosków dowodowych i domagania się wyjaśnienia innych okoliczności, których Wojewoda nie uwzględnił w swojej decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.