Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 141/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 31 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w Gminie [...] na postanowienie Wojewody W. (dalej jako "wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] , utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji "Zespołu elektrowni wiatrowych [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" - budowa trzech elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych oraz zespołu linii kablowych, złącza kablowo- pomiarowego SN na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w miejscowościach K. i G.".

Pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. [...] w Gminie N.(dalej jako "skarżący", "Stowarzyszenie") złożyło wniosek zbadania legalności ww. decyzji Starosty O. z [...] dnia września 2015 r., nr [...] Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. Wojewoda wezwał Stowarzyszenie do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, poprzez wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie występuje z wnioskiem o zbadanie legalności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., czy jako organizacja społeczna, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Ponadto organ wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu określającej statut, regulamin, formę prawną i zakres działalności Stowarzyszenia. Stosowne uzupełnienia wpłynęły do organu I instancji przy piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. w którym wskazano, że Stowarzyszenie w niniejszej sprawie występuje jako organizacja społeczna, w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda W., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] dnia września 2015 r., nr [...].

Dokonując oceny przedmiotowej sprawy organ I instancji przywołał treść art. 31 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. - dalej: "p.b..") przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Wojewoda stwierdził, że w świetle powyższego w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. ł pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o ośrodowisku przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika z punktu 6 lit. b. regulaminu Stowarzyszenia, przedłożonego wraz z odpowiedzią na wezwanie z dnia 14 lipca 2023 r., celem wnioskodawcy jest ochrona środowiska naturalnego, zatem ww. Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu przytoczonego zapisu prawa. Stowarzyszenie powstało i rozpoczęło działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania; tym samym może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Następnie Wojewoda wskazał, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wymieniając wynikające z przepisów przypadki przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, podniósł, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta N. dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2032 r. znak: [...]) dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "[...] składającej się z 4 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy całkowitej do 12 MW, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) oraz na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) na terenie gminy N.. Jednakże organ w punkcie 9 rzeczonej decyzji stwierdził brak konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego, zatem zdaniem organu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2015 r., nie wymagało udziału społeczeństwa, w rozumieniu przepisów1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący ww. postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia, a polegające w szczególności na:

a) naruszeniu art. 31 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, i dalej, odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak legitymacji czynnej do występowania z przedmiotowym wnioskiem, a to wobec mylnego uznania, iż Stowarzyszenie nie wykazało powiązania przedmiotu postępowania z jego celami statutowymi oraz istnieniem interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy po stronie wnioskodawcy - Stowarzyszenia jako Organizacji społecznej, zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające jej udział w postępowaniu, a w konsekwencji posiada ona legitymację do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji,

b) naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzące w konsekwencji, do niczym nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy rzeczowa decyzja, jako wydana z ewidentnym rażącym naruszeniem prawa jawi się jako bezwzględnie nieważna;

c) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego i dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej kwestionowanej aktualnie decyzji, w szczególności co do niespełnienia przez wnioskodawcę, rzekomo, przesłanek ustawowych i formalnych uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym braku zaistnienia w sprawie okoliczności . przesądzających o konieczności udziału społeczeństwa w postępowaniu jako jednej z przesłanek umożliwiających udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, uniemożliwiającej w dalszej kolejności, właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumieniem tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący;

d) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, istotnych dla wydania prawidłowego i finalnego rozstrzygnięcia w sprawie, i tym samym de facto, zaniechanie przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w sprawie, zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym dotyczących, głównie, kwestii związanych z charakterem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako wymagającego udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 3 p.b.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszeniu art. 28 ust. 3 ustawy p.b. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzące do błędnego w konsekwencji dalej uznania, iż Stowarzyszenie nie jest podmiotem na prawach strony uprawnionym do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 roku, w sytuacji gdy wobec niewątpliwego ekologicznego charakteru rzeczowej organizacji i dalej również, bezsprzecznego w zasadzie charakteru postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jako wymagającego udziału społeczeństwa (i to wbrew błędnym twierdzeniom organu), z uwagi na istotną ingerencję w środowisko, wnioskodawca, jako strona niniejszego postępowania, posiada pełną legitymację czynną do udziału w postępowaniu oraz zainicjowania postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że planowana inwestycja w sposób rażący narusza tak interes mieszkańców okolicznych wsi, jak i również, ma niekorzystny wpływ, zarówno na grunty rolne znajdujące się w okolicy planowanej inwestycji (wyłączające, z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, obszar blisko 3.000 ha ziemi ze swobodnego użytkowania i w takim zakresie ingerująca w gospodarkę gruntami), jak również samo środowisko. Planowana inwestycja bowiem nie uwzględnienia, tak ich interesów, jak i względów oraz uwarunkowań środowiskowych mieszkańców okolicznych gmin. Budowa elektrowni wiatrowej i w konsekwencji wyłączenie, i to zgodnie z projektowanym planem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znacznego wokół niego obszaru, uniemożliwi mieszkańcom, w tym właścicielom nieruchomości jakiekolwiek wykorzystywanie nieruchomości, w tym, ich wykorzystywanie na cele rolnicze, ewentualną sprzedaż. Niemożliwym będzie również, jakkolwiek, dokonanie dalszej zmiany przeznaczenia nieruchomości gruntowych na budownictwo mieszkaniowe i ograniczenie tym samym zabudowy poszczególnych wsi. Uniemożliwienie zaś sprzedaży bądź wykorzystywania, swobodnego, nieruchomości znajdujących się w zasięgu fermy wiatrowej, w konsekwencji, prowadzić będzie również do zahamowania rozwoju poszczególnych, a okolicznych sołectw. Dodatkowo, posadowienie wiatraków, na planowanym terenie, będące przyczyną projektowanych zmian w zakresie zagospodarowania przestrzeni, prowadzić będzie do naruszenia dotychczasowych uwarunkowań środowiskowych. Inwestycja nie uwzględnia przy tym, jakkolwiek, również istniejących w obrębie 500 m trzech zbiorników wodnych, a także przepływającego przez sporny teren, kanału melioracyjnego o dużej przepustowości i wpływającego do zalewu w G.. Na potrzeby inwestycji, w toku postępowań administracyjnych, zaniechano przeprowadzenia zatem odpowiedniej i w sposób należyty analizy środowiskowej terenu, na którym planowane jest przeprowadzenie inwestycji.

Skarżący wskazał, że organ I instancji pominął, iż ww. decyzja o oddziaływaniu na środowisko, mająca stanowić w zasadzie podstawę wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest opatrzona nawet datą (a w konsekwencji, tak, brak możliwości jakiejkolwiek jej weryfikacji, jak i dalej, także uznania dokumentu, w ogóle, jako decyzji administracyjnej). Dodatkowo, jej wykonanie zostało zlecone przez podmiot, który nie istniał w zasadzie w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. W konsekwencji mających miejsce istotnych w zasadzie nieprawidłowości w powołanej tak decyzji, nie może ona, jakiegokolwiek wyznacznika, uzależniającego w zasadzie, jak to poczynił Wojewoda, możliwość skarżącego do wzięcia czynnego udziału postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Organ II instancji podzielił argumentację zawartą w decyzji I instancji

Stowarzyszenie [...] w Gminie N. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji.

Skarżący w uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] dnia września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji "[...] - budowa trzech elektrowni wiatrowych, dróg dojazdowych oraz zespołu linii kablowych, złącza kablowo- pomiarowego SN na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w miejscowościach K. i G.".

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Słusznie organy wskazały, że stosownie do art. 28 ust. 3 p.b., przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów bezspornie wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

W świetle zapisów regulaminu Stowarzyszenia należy uznać, że strona skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tak też stwierdziły organy obu instancji, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, stawiając zarzuty w tym zakresie.

Sąd podziela pogląd organu, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy).

Należy zgodzić się z organem, że w świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

W niniejszej sprawie słusznie organy obydwu instancji wskazały, że nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz G. i Miasta N.w decyzji z [...] marca 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ww. ustawy (pkt 9 ww. decyzji). Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Prawidłowo ustalono, że w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z powyższych przypadków, tym samym należy stwierdzić, że postępowanie zakończone decyzją Starosty Ostrowskiego z dnia 30 września 2015 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jak słusznie przyjął organ, tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Należy podkreślić, że orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa sprzeczne poglądy czy zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 p.b., w myśl którego art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, ma zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, odnoszących się do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

. Zgodnie z jednym z poglądów, zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 p.b. nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, albowiem wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma niebezpieczeństwa nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania, postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn.. akt II OSK 2221/16, LEX nr 2559674).

Natomiast w myśl drugiego poglądu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wszczęte w trybie nadzwyczajnym, w dalszym ciągu dotyczy postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wyłączający możliwość zastosowanie art. 31 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 972/16).

Sąd podziela drugi z powyższych poglądów, zaakceptowany przez organy. Wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b.. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu nieważnościowym (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, LEX nr 2491644; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, LEX nr 2426949; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676).

Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Tym samym skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 p.b. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Tym samym organy w niniejszej sprawie słusznie zastosowały art. 61a k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, podnieść należy, że mają one charakter słusznościowy, wskazujący na sytuacje mieszkańców Gminy Nowe Skalmierzyce, lecz nie odnoszący się do przytoczonych przez organy przepisów będących podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć. Irrelewantne dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejsze sprawie są zarzuty odnoszące się de facto do decyzji Burmistrz Gminy i Miasta N.w decyzji z [...] marca 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (np. kwestia braku daty). Winny one być podnoszone wobec ww. decyzji w odrębnym postępowaniu.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.