Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 962/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i Z. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 962/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.S. i Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 października 2021 r. (znak: SKO.4150.321.2021), którą - na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 30 lipca 2021 r. (nr DPRG-UA-VII.1241.2021) o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 30 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku E. K.-S. i M. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] i [...] oraz fragmentach działek nr [...] i [...] w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. S. wnosząc o uchylenie decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy oraz zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, tj.:

• niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 6 pkt 11a, pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

• niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w związku z art. 37, 77 i 234 ustawy - Prawo wodne (ustawa z 20 lipca 2017 r.),

• niewłaściwe dokonanie uzgodnień, teren powodziowy, uzbrojenie terenu, pozwolenie wodnoprawne, mapa);

2. Niezgodne z prawem zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe określenie obszaru analizy dla funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszar analizy).

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie w skali 1:1000 pokazane zostały minimalne granice tego obszaru, odpowiadające trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (3 x 50,0 m = 150,0 m), od strony działki nr [...] (stanowiącej drogę dojazdową do terenu inwestycji) oraz granice rozszerzone. Kolegium podkreśliło, że organ wydający decyzję urbanistyczną może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zawartego w analizie urbanistycznej, ze względu na położenie działki numer [...], na terenie gdzie wzdłuż działki nr [...] planowany jest zespół zabudowy usługowo-mieszkaniowej, który powinien stanowić spójną całość urbanistyczną oraz z uwagi na fakt, iż w tym samym czasie wpłynęły również inne wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonych wzdłuż działki nr [...], rozszerzono obszar analizowany w taki sposób, aby obszar analizowany był taki sam dla wszystkich rozpatrywanych w tym samym czasie wniosków.

Następnie Kolegium podniosło, iż z treści analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającymi funkcjami gospodarczo-garażowymi oraz zabudowa usługowa (auto serwis ul. [...] 127, zakład ślusarski ul. [...], skład materiałów budowlanych ul. [...], A., zakład elektromechaniki samochodowej ul. [...], A.). Tym samym nie budzi wątpliwości Kolegium, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny stanowi kontynuację funkcji występującej w otoczeniu terenu inwestycji mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy - nie ustala się, ze względu na fakt, że działka [...], zlokalizowana jest na zamknięciu drogi ul. [...];

b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - w przedziale od 0,03 do 0,15;

c) szerokość elewacji frontowej - w przedziale od 10,4 m do 15,6 m;

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 2,7 m do 4,2 m;

e) geometria dachu:

- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - od 0°do 10°;

- wysokość głównej kalenicy - do 5,0 m;

- układ połaci dachowych - wielospadowy;

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równoległy lub prostopadły do tylnej granicy z działką numer [...] (ul. [...]).

Odnosząc się do opisanych wyżej parametrów planowanej zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w istocie w przypadku każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy zastosowano wielkości najbardziej optymalne, tj. zbliżone do średniej z obszaru analizy. Przy czym, skoro wielkość danych parametrów wyznacza przedział "od - do", to zrozumiałym jest, że przynajmniej jedna z wielkości granicznych musi odbiegać od średniej obliczonej na podstawie danych z obszaru analizy. W przypadku zabudowy planowanej na działce nr [...], średnie wielkości z obszaru analizowanego stanowią górne granicę przedziału ustalonego w decyzji. A zatem należy przyjąć, że wszystkie ustalone w decyzji parametry uwzględnią uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Kolegium stwierdziło – w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej – że sporna inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Kolegium ustaliło, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (A., gm. A.), przez projektowany zjazd. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 9, pkt 11a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Sieradzu, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi, Burmistrzem Aleksandrowa Łódzkiego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że uzgodnienia z Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Sieradzu, Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi oraz Burmistrzem Aleksandrowa Łódzkiego dokonane zostały w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (milcząca zgoda).

Natomiast Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (postanowienie z 29 kwietnia 2021r.) argumentując, że istnienie wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiące przesłankę uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że charakterystyka przedsięwzięcia zawarta w projekcie uzgadnianej decyzji powinna jednoznacznie wskazywać istnienie tej przesłanki. W przypadku omawianego przedsięwzięcia, nie ma możliwości jednoznacznego wskazania lub wykluczenia wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jednocześnie w postanowieniu tym wskazano, że teren objęty planowaną inwestycją, tj. działki nr [...], [...] oraz fragmenty działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w Ł. znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 16 pkt 34 ustawy -Prawo wodne.

W tym stanie rzeczy oraz wobec faktu, że zaskarżona decyzja w pkt II.2 nakłada na inwestora obowiązek realizowania inwestycji zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym: ustawą z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020, poz. 1219), ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098), ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U . z 2021 r., poz. 888), ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779) oraz ustawą z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624), Kolegium uznało, że zarzut odwołania dotyczący sprzeczności inwestycji z przepisami ustawy - Prawo wodne nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do zarzutu ustalenia warunków zabudowy dla obiektu opisanego w odwołaniu jako "hala magazynowa" Kolegium stwierdziło, że nie może on dotyczyć zaskarżonej decyzji. Ta bowiem ustala warunki zabudowy dla obiektu o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli A.S. i Z.S. zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nierzetelne i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo nieprzeprowadzenia w sprawie rzetelnego postępowania dowodowego, w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 4 ust.1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wskaźnik powierzchni zabudowy, elewacja frontowa, nachylenie dachu, wysokość kalenicy, linia zabudowy),

- art. 53 ust. 4 pkt 6 pkt 11a, pkt 9, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.,

- niewłaściwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w związku z art. 37, 77 i 234 ustaw - Prawo wodne poprzez niewłaściwe dokonanie uzgodnień (teren powodziowy, uzbrojenie terenu, pozwolenie wodnoprawne, pominięcie zaleceń zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łódź).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej podniesiono.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 30 marca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 30 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczeń skarżących oraz uczestników postępowania potwierdzających możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 4 maja 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także przepisy prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczajacy do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy wymagane było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z lej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do: a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, b) obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym aspekcie podnieść należy, iż rozpoznanie w granicach sprawy - w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a. - oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Uwaga ta dotyczy wydanego w sprawie postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z 29 kwietnia 2021 r., który mocą tego postanowienia odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który wskazał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była uzależniona od braku danych co do ilości planowanego poboru wody i w związku z tym braku możliwości oceny, czy będzie wymagane pozwolenie wodnoprawne. Inwestorowi przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, żeby skorzystał z tego prawa. Fakt natomiast, że inwestor złożył - pismem z 10 czerwca 2021 r. - wyjaśnienia co do planowanego poboru wody nie zmienia sytuacji faktycznej. Pismo to nie zostało bowiem przedstawione do uzgodnienia właściwemu w tym przedmiocie organowi, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W związku z czym, nadal w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o odmowie uzgodnienia.

Podkreślić zatem należy, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia oceny skutków jakie wywierało ww. postanowienie negatywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje przede wszystkim fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego i bezpieczeństwa, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości).

W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Na tle wykładni powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie do przyjęcia jest zatem także sytuacja, jak w niniejszej sprawie, że za wystarczający uznać można byłoby sam fakt złożenia wyjaśnień co do wątpliwości zgłaszanych przez organ uzgodnieniowy, bez przekazania mu powyższych i zagwarantowanie zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Dopóki bowiem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę (por. m.in. wyroki NSA z: z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, z 19 grudnia 2014 r., II OSK 1351/13, z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1490/18).

Z powyższego jednoznacznie wynika zatem wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie główne. Postanowienie uzgadniające negatywnie projekt decyzji o ustaleniu ww. warunków zabudowy było wiążące dla Prezydenta Miasta Ł. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów.

Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym i nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli w obrocie prawnym pozostawało postanowienie uzgadniające negatywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i wskazujące na przeszkody do wydania takiej decyzji. W tych okolicznościach nie ma podstaw, by twierdzić, że organy administracji nie działały na podstawie i w granicach prawa. To właśnie ewentualna weryfikacja ostatecznego postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgodnieniowego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2307/15).

Sąd wskazuje ponadto na inne jeszcze naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści art. 60 ust. 4 tej ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 tej ustawy mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy (zob. też teza 6 komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odsyła teza 3 do art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). W realiach niniejszej sprawy nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowić może nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) - por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129-130. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).

Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, co dodatkowo przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Kolegium nie dostrzegło tej zasadniczej wady i rozpoznało odwołania w oparciu o "analizę" sporządzoną przez osobę co do której nie ma pewności, czy jest osobą uprawnioną do przygotowania projektu decyzji, czy też analizy. Oznacza to, że wszystkie rozważania tego organu są również wadliwe. Okoliczność ta przesądza o naruszeniu wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uznania wadliwości analizy urbanistycznej, która w efekcie nie może zyskać waloru dokumentu urzędowego ani środka dowodowego w kontrolowanym postępowaniu, jest wadliwość wszelkich ustaleń poczynionych w postępowaniu. W rezultacie całe postępowanie dotknięte jest wadą, która obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Innymi słowy, postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Organy nie dopełnił bowiem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec niezebrania pełnego materiału dowodowego w tym zakresie takowa ocena byłaby przedwczesna.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w szczególności ustali, czy analiza sporządzona w niniejszej sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę. Organ winien także przed wydaniem decyzji zagwarantować spełnienie przesłanek w zakresie uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, mając na uwadze decyzji poczynione w niniejszym uzasadnianiu wskazania sądu co do powyższego.

dc