Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2506/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 266/15 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. W. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 266/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w pkt I. stwierdził nieważność w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, w związku z interwencją T.W. z dnia 10 czerwca 2003 r., w sprawie wykonanych robót budowlanych, kwalifikowanych przez interweniującego jako remont drogi gminnej nr 2544178 o nazwie lokalnej "[...]", na działce nr ewid. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Nowym Targu przeprowadził w dniu [...] listopada 2003 r. oględziny wykonanych robót budowlanych. W trakcie oględzin ustalono, że na odcinku 38,2 m ułożone są na żwirze betonowe płyty ażurowe w dwóch równoległych rzędach oraz rozebrano płot i poszerzono drogę do szerokości 3 m. W oparciu o powyżej wskazane ustalenia, PINB w Nowym Targu przeprowadził postępowanie w sprawie remontu drogi gminnej, w toku postępowania organ I instancji wydał w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie z dnia 10 grudnia 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Przy piśmie z dnia 17 maja 2004 r. Wójt Gminy Raba Wyżna, jako inwestor wykonanych robót budowlanych, przedłożył żądaną inwentaryzację.

PINB w Nowym Targu w dniu 15 sierpnia 2004 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, którą nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem przedmiotowej drogi. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, PINB w Nowym Targu wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2006 r., znak: [...], którą w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane odmówił nakazania Wójtowi Gminy Raba Wyżna wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], MWINB w Krakowie uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł w sprawie, odmawiając nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 516/08 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak to dalej wskazano w kwestionowanym obecnie wyroku PINB w Nowym Targu w dniu [...] października 2009 r. wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazującą rozbiórkę dwóch rzędów płyt betonowych oraz korytek ściekowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], MWINB w Krakowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł na nowo w zakresie przywołanej podstawy prawnej i nałożonego obowiązku.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 617/10 WSA w Krakowie uchylił powyższą decyzję MWINB w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie Wójt Gminy Raba Wyżna pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r., w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I ACa 585/13, nakazującym Gminie Raba Wyżna usunięcie ażurowych płyt betonowych znajdujących się na części nieruchomości składającej się z działki ewid. nr [...] położonej w [...], poinformował, że w terminie do dnia 3 września 2013 r. Gmina Raba Wyżna dokona rozbiórki dwóch rzędów płyt betonowych wraz z betonowymi korytkami ściekowymi. W dniu 13 września 2013 r. PINB w Nowym Targu przeprowadził oględziny działki, w trakcie których ustalono, że dokonano rozbiórki dwóch rzędów płyt betonowych wielootworowych typu IOMB oraz rozbiórkę części korytek ściekowych. Mając na uwadze powyższe, PINB w Nowym Targu po powiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, w dniu 18 października 2013 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania dowodowego w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł T.W.

Jak dalej w wyroku II SA/Kr 266/15 wskazano, MWINB w Krakowie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie inwestor naruszył przepisy uPb, ponieważ wykonał roboty budowlane bez zawiadomienia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej na skutek rozebrania wykonanych płyt betonowych oraz części korytek ściekowych, został usunięty stan naruszenia przepisów budowlanych, spowodowany samowolnym wykonaniem robót budowlanych, związanych z przebudową i remontem drogi. Zdaniem tegoż organu, w takim stanie faktyczno-prawnym, w którym skutki samowolnie wykonanych robót budowlanych zostały następnie usunięte, prawidłowo PINB w Nowym Targu wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie.

MWINB w Krakowie stwierdził, że w sprawie remontu drogi gminnej nr 2544178 o nazwie lokalnej "[...]", doszło do naruszenia przepisów, ponieważ inwestor nie poinformował właściwego organu o zamiarze wykonania robót budowlanych, niemniej na skutek rozbiórki został przywrócony stan zgodności z przepisami budowlanymi, a zatem brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego przepisami art. 51 uPb. W przedmiotowej sprawie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, brak bowiem przedmiotu postępowania na skutek rozbiórki wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową drogi.

T.W. na powyższą decyzję wniósł do WSA w Krakowie skargę, w której zarzucił:

- przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego tak przed PINB w Nowym Targu jak i przed MWINB w Krakowie;

- nie wykonanie zaleceń WSA w Krakowie ze sprawy II SA/Kr 617/10, "nadal powiadamia się osoby nieżyjące bądź je się wykreśla z powiadomienia", jak S. C. który nie żyje od kilkudziesięciu lat oraz M. B. również nieżyjąca od kilkudziesięciu lat;

- nie zastosowanie przepisów wobec osoby prawnej, która wykonała nielegalną budowę drogi, a nie jak podaje się, że był to tylko remont;

- nie wyjaśnienie sprawy własności gruntu znajdującego się pod drogą, bowiem jak sam Wójt pisze, że nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- nie wyjaśnienie sprawy nie uwłaszczenia Gminy na drodze przez Wojewodę Małopolskiego;

- nie nałożenie "kary porządkowej za łamanie praw człowieka", a tym samym uPb.

Skarżący wskazał, że decyzje doręczano osobie nieżyjącej, co zgłaszał PINB w Nowym Targu. Ponadto, w ocenie skarżącego tak PINB jak i WINB w Krakowie weszli w sferę własności obrażając Konstytucję. Skarżący podkreślił, że każda nielegalna budowa musi być rozebrana i przywrócona do stanu prawnego, bowiem podczas budowy naruszono własność prywatną przesuwając drogę w inne miejsce, co stwierdził uprawniony geodeta w 2005 r. a potwierdził to biegły sądowy powołany przez sąd w Nowym Targu do sprawy I C 311/11, a także do sprawy cywilnej w Sądzie Okręgowym w Nowym Sączu – I C 1232/08.

Skarżący zażądał zwrotu bezprawnie zagarniętej ziemi i przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Jego zdaniem w sprawie naruszono przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem uwzględniając skargę stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

W motywach wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że w niniejszej sprawie w 1989 r. zmarła strona postępowania – S. C. Podkreślono, że organ administracji prowadząc postępowanie wiedział, że strona zmarła, wynika to wprost z wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 617/10. Fakt ten zgłaszał też skarżący do protokołu już w dniu 11 maja 2009 r. (k. 37 akt adm.). Organ powinien w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Powołując się na dorobek doktryny i judykatury sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że prowadzono postępowanie w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione powinno być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać decyzji.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja MWINB w Krakowie obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to zaś wykluczało dokonanie jej merytorycznej zasadności.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – MWINB w Krakowie zaskarżył w całości ww. wyrok i powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: tj.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie kontroli skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim WSA w Krakowie ustalił, że skierowanie decyzji do nieżyjącego adresata, jest tożsame z przyznaniem temu podmiotowi określonych praw lub obowiązków, a w konsekwencji wydane decyzje obarczone są wadą nieważności

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "rażącym naruszeniem prawa" jest prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji, podczas gdy wyprowadzenie konsekwencji prawnych zastosowania sankcji nieważności jako następstwa skierowania decyzji do osoby, która w dniu wydania decyzji nie żyła, nie jest dopuszczalne w razie wielości stron, gdy tylko pośrednio wywodzić można, że decyzja dotyczyła uprawnienia lub obowiązku tej osoby, a faktycznie weryfikowana przez sąd I instancji decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie przyznawały osobie zmarłej uprawnienia, bądź jej uprawnień nie ograniczały.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy

WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów

postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że zmarły – S. C., nie był podmiotem, w stosunku do którego toczyło się postępowanie, czy też w ramach tego postępowania następowało określenie jego praw (uprawnień) bądź obowiązków.

W dniu 23 maja 2017 r. do biura podawczego Naczelnego Sadu Administracyjnego wpłynęło pismo T.W. zatytułowane "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6.06.2017 r.", w którym skarżący informuje, że z uwagi na stan zdrowia nie będzie mógł stawić się na rozprawie przed NSA. Podtrzymuje on swoją argumentację wyrażoną w skardze do sądu I instancji oraz wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i "utrzymanie w mocy" wyroku WSA w Krakowie oraz uznanie, że organy administracyjne w sposób rażący prowadziły te postępowanie, a także wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

A. Istota sprawy sprowadzała się do oceny trafności stwierdzenia przez sąd wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, przy ustaleniu, że S. C., który traktowany był przez orzekające w sprawie organy jako strona toczącego się postępowania, nie żyje od 1989 r. Sąd pierwszej instancji rekapitulując podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wywiódł, że w ten sposób doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, co potraktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowiska tego, jak również przyjętego przez ten sąd ustalenia faktycznego, że "w niniejszej sprawie w 1989 r. zmarła strona – S. C." – nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

B. Nie jest trafne przyjęte przez WSA w Krakowie ustalenie faktyczne, jakoby "w sprawie zmarła strona". Skoro S.C. zmarł w 1989 r. i ta okoliczność nie jest kwestionowana, a postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się od 2005 r., to oczywiste jest, że S.C. nie żył na długo przed jego wszczęciem. Z tych względów nigdy stroną tego postępowania prowadzonego przez organami nadzoru budowlanego być nie mógł. Odrębną kwestią jest ocena doręczania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji w stosunku do zmarłego przed wszczęciem postępowania – S.C.. Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, że decyzję swą PINB w Nowym Targu doręczał wspólnie S. C. i S. C. na adres [...], zaś organ odwoławczy oddzielnie dokonywał doręczenia wydanej przez siebie decyzji w stosunku do tych osób.

Trafnie co do reguły WSA Krakowie wywodzi, że charakter prawny przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią oraz to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać decyzji. Nie jest jednak zasadne stwierdzenie sądu a quo, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji "w stosunku do osoby zmarłej".

Skarżący kasacyjnie organ zasadnie zauważa, że sprawa dotyczyła samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości [...], rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji nie dotyczyło zatem uprawnień współwłaścicieli działki nr [...] w [...], w ewidencji gruntów wykazanych jako S.C. i S. C.

C. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w jego orzecznictwie, wedle którego przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je oczywiście nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3347/14, LEX nr 2169138). W orzecznictwie jak i piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (na temat tego pojęcia por. M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 709-718 i tam powołane judykaty). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie, jakoby przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości [...] i następnie doręczenie tej decyzji na adres współwłaścicieli działki sąsiedniej – nr [...], przy uwzględnieniu, że jeden ze współwłaścicieli tej działki zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zresztą sąd wojewódzki w swym wyroku nie wskazał w ogóle jaki to przepis naruszono powyższym działaniem.

D. Przywołać wypadnie i te stanowiska judykatury, w których wyklucza się, aby ewentualne wadliwości w doręczaniu podjętego aktu skutkować miały ziszczeniem się przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r., II OSK 3291/14 (LEX nr 2169119) stwierdzono, że okoliczności związane z doręczeniem postanowienia (decyzji) nie mogą być przyczyną stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji). Naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji, a więc po wydaniu przez organ administracji aktu odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 k.p.a., nie ma w związku z tym znaczenia dla oceny, czy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (postanawiania). Stanowisko to podziela orzekający Sąd.

Dokonując oceny faktu doręczania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych osobie, która nie mogła mieć przymiotu strony, ponieważ nie żyła już w dacie wszczęcia tego postępowania, należy mieć na uwadze charakter decyzji organu I instancji oraz skutki, jakie ona wywołała. Decyzją PINB w Nowym Targu osobom dysponującym prawami do działki nr [...] nie nałożono żadnego obowiązku, ani nie pozbawiono ich jakichkolwiek uprawnień.

Jak wskazuje się w doktrynie, wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. oraz wady nieważności wyliczone w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny (nawet jeśli przyczyną ich powstania jest naruszenie szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego). Prowadzą one do ukształtowania w wyniku decyzji ułomnego stosunku materialnoprawnego. W ramach tego stosunku nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw czy obowiązków strony refleksowej, ale jedynie określenie granic realizacji tych praw lub obowiązków uwzględniających ochronę praw refleksowych. Decyzja, jak się wydaje, jest skierowana w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Zatem jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Wyd. III, LEX 2010).

E. Chybione było – w realiach kontrolowanej sprawy – podnoszenie przez sąd wojewódzki jakoby "wydano decyzję w stosunku do osoby zmarłej" (s. 8 wyroku II SA/Kr 266/15). Umknęło przy tym uwadze sądu pierwszej instancji, że odrębną od rażącego naruszenia prawa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest "skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie" (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Rzecz jednak w tym, iż przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". W świetle art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, LEX nr 1305541). W art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Kr 563/16, LEX nr 2118449).

Akceptując wskazane powyżej stanowiska prezentowane w judykaturze wykluczyć należy, aby wydane decyzje przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie poddanej kontroli sądu administracyjnego były "skierowane" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. do S.C. – osoby nieżyjącej. Podzielić należy zatem te wywody skarżącego kasacyjnie organu, w których wykluczono, aby skierowanie decyzji do oznaczonego podmiotu rozumieć inaczej, niż przypadek, w którym chodzi o skierowanie decyzji do strony dysponującej interesem prawnym bezpośrednim, takie stanowisko jest aprobowane zresztą w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., II OSK 3233/14, LEX nr 2167597).

Uwzględniając powyżej wskazane okoliczności nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że decyzja MWINB w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję PINB w Nowym Targu o umorzeniu postępowania, z uwagi na jej wysłanie do S.C. – osoby widniejącej w ewidencji gruntów, jako współwłaściciel działki nie objętej przedmiotem rozstrzygnięcia, wywołała skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności, a zatem, że doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów zasadny jest zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu zawarty w skardze kasacyjnej organu.

F. W konsekwencji uzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, z tym, że nie można – jak to wywodzi autor skargi kasacyjnej – przypisać sądowi pierwszej instancji stwierdzenia przywołanego w petitum tego zarzutu kasacyjnego. WSA w Krakowie nie stwierdził wszak, aby skierowanie decyzji do nieżyjącego adresata, było tożsame z przyznaniem temu podmiotowi określonych praw i obowiązków.

G. Konkludując uwagi odnośnie podstaw kasacyjnych trzeba opowiedzieć się za ich zasadnością, trafnie także organ wywodzi, że ewentualne pozbawienie praw do udziału w postępowaniu następców prawnych osoby pozbawionej zdolności prawnej może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, w tym trybie następuje to na żądanie takiego następcy. Niesporne w judykaturze jest to, że niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13, LEX nr 1578861), zaś okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598).

H. Uznając skargę kasacyjną organu za opartą na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że istota sprawy sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, przeto zachodzą przesłanki – po uprzednim uchyleniu zaskarżonego wyroku – do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 Ppsa. Ta zaś – w ocenie Sądu – nie jest uzasadniona.

I. Prowadząc przez wiele lat postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez Gminę Raba Wyżna robót budowlanych polegających na ułożeniu płyt betonowych oraz zamontowaniu korytek betonowych odwadniających na drodze gminnej, nie jest kwestionowane, że skutki tych robót zostały usunięte poprzez dokonanie robót rozbiórkowych. Zatem usunięto przedmiot postępowania – samowolnie wykonane roboty. Z tych względów dalsze prowadzenie postępowania z przyczyn faktycznych stało się bezprzedmiotowe, zatem zaistniała przesłanka do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego organ umarza postępowanie, jeżeli stało się ono z jakiegokolwiek powodu bezprzedmiotowe. Takie też orzeczenie podjął organ I instancji, a organ odwoławczy trafnie utrzymał je w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zarzuty skargi T.W., wskutek oznaczonego stanu faktycznego sprawy w dacie podejmowania kwestionowanych przez niego decyzji, pozbawione są doniosłości prawnej. Nie ma – z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji – znaczenia zarzut przewlekłego działania organów nadzoru budowlanego, braku wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego do nieruchomości zajętej pod drogę, braku wyjaśnienia kwestii uwłaszczenia się Gminy na gruntach zajętych pod drogę, braku nałożenia "kary porządkowej". Skarżący – jak o tym przekonuje treść skargi – w części oczekuje rozstrzygnięć, które w przedmiotowej sprawie administracyjnej nie należały do właściwości organu nadzoru budowlanego (np. kwestia uregulowania stanów własnościowych). Nie ma także znaczenia brak zastosowania się do "zaleceń" zawartych w wyroku II SA/Kr 617/10, skoro ocena zawarta w tamtym wyroku była konstruowana w odmiennym stanie faktycznym sprawy administracyjnej (jeszcze przed dokonaniem rozbiórki samowolnie wykonanych robót). Ponadto, jak to wyjaśniono w pkt G niniejszego uzasadnienia, kwestia ewentualnego pominięcia następców prawnych zmarłego S.C., nie odnosi się do kwestii uprawnień procesowych skarżącego. Wykonanie rozbiórki przez Gminę Raba Wyżna spowodowało brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygania sprawy samowolnie wykonanych robót, a zarazem skutkowało nakazem umorzenia wcześniej prowadzonego postępowania. Skoro zatem decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania odpowiadała prawu, to nie naruszył go MWINB w Krakowie utrzymując decyzję PINB w Nowym Targu w mocy. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.

J. W konsekwencji uchylenia wyroku i oddalenia skargi, zasadne było na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 205 § 1 Ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie, skoro uwzględniono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę.