Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 218/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, 105, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Robert Sawuła del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 428/14 w sprawie ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., II SA/Wr 428/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił na rzecz E. W.-P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w S. Projekt tej decyzji został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. (dalej DZPK). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało § 5 statutu [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, w którym określono, iż Zespół Parków jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną finansowaną przez Samorząd Województwa [...] oraz że Zespół Parków wykonuje zadania samorządu województwa w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami ustawy o ochronie przyrody, a nadzór nad nim sprawuje Zarząd Województwa. W ocenie Kolegium, brak jest norm, na podstawie których można uznać istnienie interesu prawnego [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. do występowania jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem i wykonywanie zadań, wynikających z ustawy o ochronie przyrody, nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), jak również z samego faktu zbieżnych celów statutowych [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z przedmiotem tego postępowania nie można jeszcze wywodzić interesu prawnego tej jednostki w uczestniczeniu w nim na prawach strony. W odwołaniu [...] Zespół Parków Krajobrazowych nie wykazał, że legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącymi się ze źródeł pozaustawowych, gdyż na podstawie ustawy o ochronie przyrody parkom krajobrazowym, odmiennie jak się ma to do parków narodowych, nie przysługuje żadne prawo własności gruntów znajdujących się w obszarze tego parku. Kolegium jednocześnie nie zanegowało pozycji [...] Zespołu Parków Krajobrazowych do występowania przed organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy w sprawach dotyczących przedmiotu działalności [...] Zespołu Parków Krajobrazowych jako organu pomocniczego, opiniującego planowane na terenie parku krajobrazowego inwestycje. Opinie tego organu są jednak niewiążące, właściwym bowiem do uzgodnienia, w tym zakresie, decyzji o warunkach zabudowy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i to ten właśnie organ może reagować w przypadku gdy planowana inwestycja może niekorzystnie wpływać na park krajobrazowy.

Na powyższą decyzję [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi naruszenie: art. 7 i art. 8 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktów znanych z urzędu związanych z wieloma inwestycjami wnioskowanymi przez tego samego inwestora, w związku z definicją przedsięwzięcia zawartą w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), a ponadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego, uchwalonego uchwałą nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 października 2011 r. i rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz § 3 ust. 1 pkt. 7 tego rozporządzenia Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że - stosownie do art. 127 k.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Ustalenie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 k.p.a. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada niewątpliwie wnioskodawca, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji oraz osoby wywodzące swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są więc, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. Sąd podkreślił, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż stronie skarżącej w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też do żadnej innej nieruchomości położonej w obrębie [...] Parku Krajobrazowego. W istocie strona skarżąca wskazywała, że Dyrektor DZPK, na mocy regulacji art. 105 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego sprawuje zarząd na terenie parku krajobrazowego, w obrębie którego zlokalizowana jest działka, będące miejscem przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, mając na uwadze kontekst rozpatrywanej sprawy, w polskim systemie prawnym powyższy termin "zarząd" znaczeniowo najbliższy jest pojęciu "trwałego zarządu" w rozumieniu art. 43-50 u.g.n., który jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną. Trwały zarząd, poprzez odesłanie do kodeksu cywilnego, zbliżony jest do instytucji użytkowania, nie zaś do użytkowania wieczystego, a tym bardziej prawa własności.

Sąd wskazał, że w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy, będący jedną z form ochrony przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W myśl art. 105 ust. 4 ustawy do zadań dyrektora parku krajobrazowego, który nim kieruje (odpowiednio stosuje się te przepisy do dyrektora zespołu parków krajobrazowych) należy: 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; 2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; 3) (uchylony); 4) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Przywoływane w sprawie rozporządzenie Wojewody [...] określa granice obszaru objętego [...] Parkiem Krajobrazowym, ustala cel ochrony Parku, a także wprowadza zakazy, obowiązujące na obszarze Parku. Powyższe rozporządzenie nie wskazuje żadnej nieruchomości, co do której DZPK miałby tytuł prawny. Zgodnie z § 10 ust. 1 statutu DZPK, nadanego uchwałą Nr XLIV/733/09 Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 września 2009 r., w celu zapewnienia kompleksowej ochrony terenów parków krajobrazowych, do zadań Dyrektora DZPK w szczególności należy: 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, 2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej, 3) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi, 4) przedstawianie stanowiska dotyczącego projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład Zespołu Parków, 6) opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów zmian do przyjętych planów- dla terenów wchodzących w skład parków krajobrazowych, a w szczególności tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, 7) sporządzanie planów ochrony Parków Krajobrazowych. Sąd stwierdził, że z przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, skarżący nie pełni funkcji zarządczych wobec jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład [...] Parku Krajobrazowego, nie ma zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jedynym sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przez analogię również przedstawianie niewiążących stanowisk w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, organ odwoławczy zasadnie odmówił DZPK przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W., opierając ją na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący, nie posiadając tytułu własności lub nie będąc użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, nie posiada statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę,

- art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez zawężającą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej na obszarze chronionym, tj. w [...] Parku Krajobrazowym,

- art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do zajmowania stanowiska i podejmowania działań w sprawach realizacji inwestycji na terenie parku krajobrazowego, będącego obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane, art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 277, poz. 3386) poprzez jego niezastosowanie,

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego (uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 października 2011 r.) i rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 277, poz. 3386),

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.),

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zaniechał kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu nie dokonał ustaleń w zakresie merytorycznym będącym przedmiotem postępowania, nie przeprowadził kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich szczegółów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ustalenie obszaru i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z jej usytuowaniem na terenie objętym ochroną.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie wydanie postanowienia w trybie art. 155 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel. Jednakże zarząd wykonywany przez skarżącego na podstawie ustawy o ochronie przyrody nakazuje podejmowanie wszelkich działań o charakterze ochronnym wyznaczonych przez przepisy tej ustawy oraz przepisy szczególne. Dyrektor zespołu parków krajobrazowych ma legitymację prawną do występowania we wszystkich sprawach w celu zapobieżenia negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania planowanych inwestycji, jeżeli mają one być realizowane na terenie parku. Interes prawny wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 16, art. 105 i 107), a także art. 5 i 74 Konstytucji RP oraz przepisów Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. W.-P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy park krajobrazowy reprezentowany przez dyrektora parku może być stroną postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. W stanie faktycznym tej sprawy park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, ponadto - jak wskazano w skardze kasacyjnej - zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel. Autor skargi kasacyjnej wywodzi interes prawny parku krajobrazowego z przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 16, 105 i 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), które nakazują dyrektorowi parku podejmowanie wszelkich działań o charakterze ochronnym wyznaczonych przez przepisy tej ustawy oraz przepisy szczególne w celu zapobieżenia negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania planowanych inwestycji, jeżeli mają one być realizowane na terenie parku, a także z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz z przepisów art. 5 i 74 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy). W myśl art. 16 ust. 6 powołanej ustawy grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Dodatkowo wskazać należy, iż w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy.

W odniesieniu do uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada tylko dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego.

Zauważyć należy, iż również w przypadku projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, uzgodnienia dokonuje właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody). Dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). Z powołanych przepisów wynika, że dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Przepisy nie określają dokładniej form tej współpracy, lecz jedną z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 i 107 ustawy z o ochronie przyrody, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z przepisów tych nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym projekty planów miejscowych czy decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów (art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego. Przepis ten jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego (uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 października 2011 r.) i rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 277, poz. 3386), § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 277, poz. 3386), § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zarzuty te dotyczą merytorycznie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie będącej przedmiotem tej sprawy kwestii posiadania przymiotu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów ustawy o ochronie przyrody, a przepisy ustawy - Prawo budowlane nie miały w tym postępowaniu zastosowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, wskazać należy, iż z przepisów tych wynika obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy realizacja tego obowiązku należy do organu prowadzącego postępowanie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oraz do organów współdziałających w zakresie ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, wyraźnie wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, 77 k.p.a. poprzez nieustalenie obszaru i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z jej usytuowaniem na terenie objętym ochroną oraz nieprzeprowadzenie kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Stan faktyczny w tej sprawie nie budzi wątpliwości, bezsporne jest, że park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast Sąd nie mógł w tej sprawie dokonać kontroli decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalności jej wydania w świetle przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdyż Sąd nie rozpoznawał tej sprawy merytorycznie, lecz kontrolował jedynie decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że wnoszący odwołanie [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. nie jest stroną tego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.