Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 433/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1509/06 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2006 r. o nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1509/06, po rozpatrzeniu skargi M. Z., wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca o nr [...] i [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Starosta Powiatowy w P., prowadząc postępowania z wniosków J. G. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego: 1) na części działki nr [...] w obrębie M. gm. P. oraz 2) na części działki nr [...] położonej w tym samym co poprzednia obrębie, zgodnie z art. 16 ust. 4 oraz art. 105a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947) – dalej Pgg. zwrócił się odrębnymi pismami do Wójta Gminy P. o zaopiniowanie obu wniosków.

Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...] w odniesieniu do wniosku dotyczącego działki nr 33/4 i o nr [...] w odniesieniu do wniosku dotyczącego działki nr [...], Wójt Gminy P. negatywnie zaopiniował przedstawione mu wnioski. W jednobrzmiących uzasadnieniach wyjaśnił, iż wprawdzie obręb M., na którym znajdują się wnioskowane działki, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., znajduje się na terenie obszaru eksploatacji i potencjalnego występowania złóż surowców mineralnych podlegających rekultywacji po wydobyciu, to jednak protest mieszkańców i opinie stałych komisji Rady Gminy są dla otwarcia nowej kopalni kruszywa jednoznacznie negatywne. Powyższe stanowisko mieszkańców i komisji Rady uzasadnia negatywną opinię organu współdziałającego. Wójt podkreślił, że wnioskowany obszar znajduje się w centrum wsi w pobliżu siedlisk rolniczych, które narażone byłyby na niekorzystny wpływ prowadzonej działalności wydobywczej.

W wyniku złożonego przez zainteresowanego J. G. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. dnia [...] czerwca 2006 r. postanowieniem Nr [...] w odniesieniu do postanowienia nr [...] i nr [...] w odniesieniu do postanowienia nr [...] uchyliło te rozstrzygnięcia i pozytywnie zaopiniowało złożone wnioski o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż na wnioskowanych działkach. W tożsamych co do treści uzasadnieniach SKO w C. wskazało, iż zaskarżone akty wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ wskazał, że z treści art. 16 ust. 5 Pgg. wynika, że udzielenie koncesji na działalność w zakresie wydobywania kopalin wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, iż uzgodnienie nie ma charakteru uznaniowego. Organ odwoławczy przyjął, że związany jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stwierdził, że wnioskowana działalność polegająca na poszukiwaniu i rozpoznaniu złoża jest działalnością mniej inwazyjną niż wydobywanie kopalin i stanowi etap wstępny, poprzedzający eksploatację złoża. Skoro uzgodnienie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to zgodnie z przepisami ustawy prawo geologiczne i górnicze należy rozumieć, że wydanie opinii w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża następuje na podstawie tej samej wykładni prawa.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. stanowisko organu opiniującego w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. nie może być uzależnione od opinii mieszkańców wsi. Stanowisko mieszkańców w sprawie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno mieć odzwierciedlenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie w akcie administracyjnym wydanym w toku postępowania koncesyjnego. SKO powołało się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r. (II SA 298/03, LEX nr 159750) , zgodnie z którym żaden z przepisów prawa materialnego nie określa osób zamieszkałych na terenie obszarów górniczych jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Żaden z aktów normatywnych nie reguluje praw, obowiązków lub postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do osób zamieszkujących obszary górnicze. Osobom tym przysługują prawa o charakterze cywilnym w zakresie dochodzenia ewentualnych odszkodowań z tytułu szkód górniczych. Jednakże udział tych osób w tego rodzaju postępowaniach nie ma nic wspólnego z udziałem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji. SKO w C., opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazało że zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r., V SA 1451/99, LEX nr 49284 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r., V SA 609/01, LEX nr 79240).

W ocenie organu odwoławczego "organ opiniujący wniosek koncesyjny w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem rozwoju przestrzennego gminy nie może wydać negatywnej opinii, jeśli wniosek ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi", a w przypadku jego braku, przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze dopuszczają możliwość dokonania uzgodnień na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie gminy i jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tego wynika, że obszar objęty wnioskiem koncesyjnym na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, położony jest w obszarze, który zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] lipca 2002 r. oznaczony jest jako obszar eksploatacji i potencjalnego występowania złóż surowców mineralnych.

SKO, stwierdzając że nie występują przesłanki do negatywnego zaopiniowania wniosku koncesyjnego na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego na obu działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie M. oraz że wnioskowane zamierzenie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy P. i przepisami odrębnymi, zaopiniowało pozytywnie złożone przez J. G. wnioski.

W skardze na powyższe postanowienia, złożonej skutecznie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez M. Z., skarżąca zarzuciła, iż są one krzywdzące dla sąsiadujących z działkami wnioskodawców sąsiadów. Teren objęty opinią położony jest w środku wsi, gdzie zamieszkuje skarżąca i dlatego nie powinny się ostać rozstrzygnięcia, które nie biorą pod uwagę opinii sąsiadujących z nieruchomościami mieszkańców obawiających się głośnej pracy maszyn, zwiększonego ruchu samochodów, unoszących się pyłów, zmiany walorów krajobrazowych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskazując, że mieszkańcy i właściciele działek we wsi Michalinek nie są legitymowani do wniesienia skargi, mając na uwadze art. 28 Kpa.

Godzi się nadmienić, iż skargi wniesione zostały również przez inne indywidualnie oznaczone osoby, jednak z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego, zostały one przez WSA odrzucone.

Uchylając zaskarżone postanowienia Sąd I instancji nie podzielił zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu co do tego, że skarżąca nie może zaskarżyć niekorzystnej dla niej opinii SKO - w sytuacji, kiedy organ I instancji swoje rozstrzygnięcie uzasadnia interesem mieszkańców wsi biorących udział w rozprawie administracyjnej. Ze zbiorowej skargi, którą także podpisała pani M. Z. wynika, że zamieszkuje na terenie wsi, w której uczestnicy postępowania mają prowadzić uciążliwą dla jej siedliska działalność gospodarczą.

Sąd I instancji powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 124/05 (LEX nr 190727), w którym Sąd stwierdził, że przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej za szkodę, w tym w szczególności przepis art. 415 k.c. mogą być podstawą uznania za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, skoro skarżąca wywodziła swój interes prawny z realnej - w jej ocenie - obawy poniesienia szkody. Sąd wskazał dalej, że interes prawny decydujący w świetle art. 28 Kpa. o statusie strony powinien wynikać z norm prawa materialnego, zarówno z prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego, które to stanowisko jest powszechnie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważającej części doktryny. Przyznanie skarżącej pozycji strony nie przesądza, czy wniosek zostanie uznany za uzasadniony. Jak dalej wywodził WSA, przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją, czy postanowieniem w sprawie administracyjnej, stanowiącymi rozstrzygnięcie sprawy, gdzie następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił uwagę, że przedmiotem rozpoznania jest opinia wydana w trybie art. 16 ust. 4, a nie uzgodnienie wydawane w trybie art. 16 ust. 5 cytowanej ustawy, a ta okoliczność uszła uwadze organu odwoławczego.

Opinia wydawana w trybie art. 16 ust. 4 nie ma charakteru wiążącego dla organu koncesyjnego, a jeśli tak, to tym bardziej, zdaniem Sądu, nie można odmówić przymiotu strony osobie, która obawia się poniesienia szkody, przy czym do tej pory jej interes prawny był uwzględniony przez organ I instancji - Wójta Gminy P., na którym jednocześnie spoczywają zadania ustawowe wynikające z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienia naruszają prawo:

- materialne tj. art. 16 ust. 5 ustawy Pgg. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, co ma wpływ na rozstrzygnięcie oraz

- procesowe, art. 107 § 1 zdanie 1 i § 3 Kpa. poprzez błędne wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienia, jak wskazał Sąd I instancji, wykazują sprzeczność pomiędzy powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, a jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia wynika bowiem, że SKO w niniejszej sprawie przypisało organowi I instancji obowiązek działania jako organu uzgadniającego (tryb z art. 16 ust. 5 Pgg.), a nie opiniującego (tryb z art. 16 ust. 4 Pgg.). Przepisy art. 16 ust. 4 i ust. 5 Pgg. kształtują dwie różne instytucje prawne, z których pierwsza to opinia, a druga to uzgodnienie i tylko ta forma współdziałania dokonuje się na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wydając opinię, organ współdziałający nie jest związany żadnymi ustawowymi wymogami, a jedynie ustawowymi zadaniami w zakresie praw i obowiązków wspólnoty samorządowej. Organ nie mógł więc zastosować, tak jak to uczynił, dwóch reżimów jednocześnie. Sąd I instancji podkreślił, że na tle rozpatrywanej sprawy, opinia organu współdziałającego nie ma charakteru wiążącego, podczas gdy uzgodnienie oznaczałoby konieczność wyrażenia zgody na wykonywanie działalności objętej zamierzoną koncesją, choćby pod pewnymi warunkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa, art. 415 Kodeksu cywilnego (K.c.), art. 16 ust. 4 i 5 Pgg., art. 107 § 1 i § 3 Kpa. i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. oraz

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Uzasadniając skargę kasacyjną, SKO wskazało, że Sąd I instancji winien był w trybie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę M. Z. z uwagi na to, iż nie posiadała ona prawa strony w toczącym się postępowaniu. O tym czy dany podmiot jest lub nie jest stroną postępowania nie decyduje jego przekonanie, ani interes faktyczny, lecz konkretny przepis prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia żądania od organu administracji określonego działania. Postanowienia opiniujące nie dotyczą ani skarżącej, ani pozostałych mieszkańców wsi M. nie zostały bowiem nałożone na nich żadne obowiązki, nie można również dopatrywać się wkroczenia w przyszłości w sferę interesu prawnego tych osób. Odnosząc się do argumentacji WSA dotyczącej art. 415 K.c. jako źródła interesu prawnego skarżącej (możliwość powstania szkód), SKO wskazało na art. 91 Pgg. zgodnie z którym za wyrządzone szkody powstałe w związku z ruchem zakładu górniczego odpowiada przedsiębiorca prowadzący ten zakład na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, a sprawy z tego zakresu należą do kognicji sądów cywilnych (art. 97 ust. 1 Pgg.). Żaden podmiot poza koncesjonariuszem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydawania, opiniowania etc. koncesji na rozpoznanie złoża prowadzonego w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 1230/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 872/04, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II GSK 139/05).

SKO nie zgodziło się z konstatacją Sądu I instancji, że organ nie rozróżnia trybu współdziałania z art. 16 ust. 4 Pgg. od wskazanego w art. 16 ust. 5 Pgg. i że rozpatrywało sprawę na podstawie art. 16 ust. 5 Pgg. SKO w C. orzekało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 144 tej ustawy, a orzekając o istocie sprawy miało za podstawę art. 16 ust. 4 Pgg., co wynika z materiału dowodowego. Fakt jednokrotnego odwołania się organu w uzasadnieniu do treści art. 16 ust. 5 Pgg. miał służyć podkreśleniu, że skoro działanie bardziej inwazyjne dla środowiska i mieszkańców byłoby dopuszczalne w świetle przepisów prawa, to nie było podstaw do negatywnego zaopiniowania wniosku odnoszącego się do działań dotyczących tylko poszukiwania i rozpoznania złoża.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. sugerując, iż Kolegium nie powinno zastosować w sprawie trybu przewidzianego tym przepisem tj. uchylić postanowienia i orzec co do istoty, gdyż postanowienie nie ma mocy wiążącej i organ wydający koncesję nie musi uwzględnić opinii.

W odniesieniu do naruszenia przez WSA art. 50 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd nie zastosował prawidłowo powołanego przepisu, gdyż nie wziął pod uwagę przy ocenie legitymacji procesowej skarżącej aspektów obiektywnych jak i subiektywnych pojęcia strony. SKO powołało się tu na orzeczenie WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 355/06, gdzie Sąd stwierdził dla oceny czy dany podmiot jest stroną wedle przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. konieczne jest aby wystąpiły razem element obiektywny (fakt wystosowania przez dany podmiot żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego) i subiektywny (stroną jest strona stosunku materialnoprawnego, który był przedmiotem konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym).

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., SKO uzasadniało faktem oparcia orzeczenia na części akt przedmiotowych sprawy nie uwzględniając treści odpowiedzi Kolegium na skargi, w których wskazywało na oparcie swych postanowień na art. 16 ust. 4 Pgg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.

Wniesiona skarga kasacyjna oparta została zarówno na naruszeniu przepisów prawa procesowego, jak też materialnego.

Zważywszy na fakt, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, nie zaś przeciwko decyzji, która była przedmiotem rozpatrzenia przez ten sąd, wnoszący skargę kasacyjną winien odnosić stawiane zarzuty do zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna powinna, z uwagi na zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej, jednoznacznie wskazywać naruszony przez sąd przepis wraz z objaśnieniem na czym to naruszenie polegało. Dodatkowo, istotne jest, aby naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosiło się do postępowania sądowego. Skarga kasacyjna, w przedmiotowej sprawie, mimo nieskonkretyzowania podstaw prawnych, w ramach których sformułowano zarzuty, odpowiada powyższym wymogom.

Najdalej idącym zarzutem jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie legitymacji procesowej skarżącej M. Z. wyłącznie dlatego, że wystąpiła ona do sądu administracyjnego z żądaniem przeprowadzenia kontroli postanowienia w sytuacji, gdy nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zarzut ten pozostaje w związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 Kpa określonym w skardze kasacyjnej jako naruszenie prawa materialnego, podczas gdy jest to w istocie kategoria procesowa. Przepisu art. 28 Kpa WSA naruszyć nie mógł z uwagi na niezastosowanie tej ustawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazanie jednak przez autora skargi kasacyjnej art. 50 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako przepisów naruszonych przez WSA zaskarżonym wyrokiem, daje podstawę daje do kontroli wyroku w tym zakresie i w tym zakresie podlega skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Jak stwierdził WSA, interes prawny skarżącej znajduje swoje uzasadnienie w przepisie prawa materialnego - art. 415 K.c. dotyczącym odpowiedzialności deliktowej za szkodę. Ponieważ skarżąca powoływała się na realną, jej zdaniem, obawę poniesienia szkody, to obawa ta na tle toczącego się postępowania o udzielenie koncesji i w powiązaniu ze wskazanym wyżej przepisem Kodeksu cywilnego uzasadnia status strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uzasadnia skierowanie skargi do sądu administracyjnego.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji zgodzić się nie można.

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż należy odróżnić interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego od interesu prawnego, który legitymuje podmiot do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako jego strona w rozumieniu art. 28 Kpa. Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego jest pojęciem szerszym, niż interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja skargowa przysługuje bowiem zarówno osobie mającej obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak też osobie niemającej interesu prawnego, lecz uznanej przez organ za stronę postępowania (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz wyd. Wolters Kluwer, kantor wydawniczy Zakamycze wyd. II, uwagi do art. 50 p.p.s.a. str. 127). Posiadać legitymację skargową oznacza mieć prawo żądania skontrolowania przez sąd legalności aktu administracyjnego. Stwierdzenie, że dany podmiot był stroną postępowania administracyjnego, lub że posiadał przymiot strony, mimo nieuznania go za stronę postępowania przez organ, skutkuje, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., prawem do złożenia przez ten podmiot skargi do sądu administracyjnego na akt podjęty w tym postępowaniu.

Rozstrzygnięcie, które kontrolował WSA w przedmiotowej sprawie, wydane zostało w toku toczącego się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 Pgg. postępowania administracyjnego o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż kopalin i dotyczyło zaopiniowania w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. wniosku o udzielenie koncesji przez właściwy organ. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii jest postępowaniem w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa., a stronami tego postępowania są podmioty będące stronami głównego postępowania - postępowania koncesyjnego. Być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. oznacza mieć interes prawny w uczestniczeniu w danym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to osadzone w konkretnym przepisie prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego) prawo danej osoby do domagania się od organu administracji publicznej określonego działania (w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek – legitymacja procesowa czynna) lub wynikające z konkretnego przepisu prawo lub obowiązek organu takiego działania wobec danej osoby, które wpływa wprost – realnie i bezpośrednio na jej sytuację prawną (w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu – legitymacja procesowa bierna). Innymi słowy, ze stroną postępowania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy konkretna norma prawna pozwala ustalić wobec tej osoby uprawnienie bądź obowiązek podobnie: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1452/81 niep.). Jak już wyżej zaznaczono, ustalenie interesu prawnego określonego podmiotu w postępowaniu głównym skutkuje obowiązkiem organu uwzględnienia tego interesu również w postępowaniach toczących się na podstawie art. 106 Kpa.

Stroną postępowania koncesyjnego jest w świetle przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, niewątpliwie ubiegający się o koncesję, nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie może już być stroną nikt inny. W tej kwestii stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że żaden inny podmiot poza osobą ubiegającą się o koncesję nie ma przymiotu strony tego postępowania, należy uznać za nieprawidłowe. Może zaistnieć bowiem taka sytuacja, iż udzieleniu koncesji sprzeciwia się osoba, której interes prawny uzasadnia taki czynny sprzeciw np. właściciel nieruchomości, której koncesja dotyczy; udzielenie w trybie przepisów ustawy Pgg. koncesji przedsiębiorcy co do terenu stanowiącego własność innej osoby stwarza faktyczne i prawne powiązanie sytuacji prawnej tych podmiotów poprzez decydowanie o ich prawach i obowiązkach. Stanowisko takie potwierdzają ostatnie wyroki NSA np. wyrok z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 100/06.

W rozpatrywanej sprawie Sąd jednak błędnie przyjął interes prawny skarżącej M. Z., wyprowadzając go z normy art. 415 K.c. i uzasadniając obawą skarżącej poniesienia szkody wskutek prowadzenia działalności będącej przedmiotem koncesji. Tak uzasadniony interes prawny stoi w sprzeczności z podstawowymi jego cechami jakimi są bezpośredniość i realność. Bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, którą uzasadnia się interes prawny tego podmiotu w konkretnym postępowaniu, zaś realność interesu prawnego oznacza, że nie może on być hipotetyczny, przewidywany, musi istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Manifestowana przez skarżącą obawa zagrożenia powstaniem szkód, w razie udzielenia ubiegającemu się o koncesję zgody na wnioskowaną działalność, na tle uwag poczynionych wyżej, nie może być uzasadnieniem dla uznania jej za stronę postępowania koncesyjnego, a więc także postępowania wpadkowego w przedmiocie zasięgnięcia opinii Wójta Gminy P. na udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż.

Odnotowania wymaga, że nie znajduje odbicia w aktach administracyjnych sprawy stanowisko WSA, iż "nie można odmówić przymiotu strony osobie, która obawia się poniesienia szkody, przy czym do tej pory jej interes prawny był uwzględniony przez organ I instancji – Wójta Gminy P.". Konstatacja Sądu I instancji co do uwzględnienia przez organ współdziałający w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. interesu prawnego skarżącej, jako nieznajdująca potwierdzenia w załączonych aktach administracyjnych sprawy, pozostaje w niezgodzie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Wreszcie kluczowe dla wyniku sprawy jest czy skarżąca M. Z. została lub powinna była zostać uznana za stronę postępowania koncesyjnego przez Starostę Powiatowego w P. i ta okoliczność winna była być przedmiotem zainteresowania WSA.

Reasumując, Sąd I instancji nie dość dokładnie zbadał kwestię interesu prawnego skarżącej M. Z. w postępowaniu o udzielenie koncesji na wniosek J. G. i rozpoznając sprawę ponownie oceni legitymację procesową skarżącej oraz związaną z nią legitymację skargową.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przez WSA art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. należy stwierdzić, iż Sąd nie stosuje tych przepisów, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest chybiony, bowiem Sąd stanu faktycznego nie ustala.

Skarga kasacyjna formułuje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nieuwzględnienia przez WSA części akt przedmiotowej sprawy i pominięcie w orzeczeniu stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę. Zarzut nie jest uzasadniony, bowiem Sąd I instancji, oceniając zaskarżony akt administracyjny bierze pod uwagę stan sprawy od wszczęcia postępowania do wydania rozstrzygnięcia ostatecznego, zaskarżonego do WSA i opiera się na dokumentach zgromadzonych w tym czasie. Ewentualna wadliwość zaskarżonego aktu administracyjnego nie może zostać naprawiona odpowiedzią na skargę, a więc i wyjaśnienia zawarte w tej odpowiedzi nie mogą wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo lub prawu odpowiadającego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 tej ustawy orzekł jak w sentencji.