Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2710/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 303/16 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez S. C., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 303/16, którym oddalono jego skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za drogę publiczną.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 10 czerwca 2015 r. S. C. wystąpił do Starosty C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości C., oznaczoną jako działki nr [...],[...]i [...], wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r., wydanego w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, wskazał, że działki te zostały wydzielone pod drogę, której nadano nazwę ul. J. i która służy do korzystania z szeregu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Starosta C., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 782 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.") orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż wzmiankowana we wniosku droga nie przeszła na własność Gminy M. i nie nastąpiło jakiekolwiek zdarzenie prawne, którego skutkiem było odjęcie jej własności na rzecz podmiotu publicznego.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda Śląski wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wydzielenia działek, za które wnioskodawca domaga się odszkodowania, dokonano decyzjami Wójta Gminy M.:

- z [...] marca 2010 r., nr [...] i z [...] czerwca 2011 r., nr [...], odpowiednio działki o numerach [...] i [...] (na wniosek M. J., poprzednika prawnego wnioskodawcy);

- z [...] maja 2013 r., nr [...]- działka nr [...] (na wniosek współwłaścicieli tj. S. C. i E. J.).

Z powyższych decyzji oraz wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i nr [...], sporządzonych przez uprawnionego geodetę, przedstawiających projekty podziałów zatwierdzonych tymi decyzjami wynika, że:

- działkę nr [...] wydzielono jako dojazd do działki nr [...]od ul. G. oznaczonej [...];

- działkę nr [...] wydzielono pod poszerzenie wewnętrznej drogi dojazdowej do działki nr [...];

- działkę nr [...] wydzielono pod drogę wewnętrzną dojazdową do pozostałych wydzielonych jednocześnie działek budowlanych od ul. G. przez drogę wewnętrzną oznaczoną działkami nr [...]i nr [...].

Podziały te oraz obciążające działki służebności gruntowe na czas nieograniczony, polegające na prawie bezpłatnego przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i nr [...] pasem o szerokości [...] m, przebiegającym po urządzonej na tych działkach drodze wewnętrznej oraz na prawie bezpłatnego przeprowadzania wszelkich mediów (w tym dostępu do nich) przez działki nr [...], nr [...]i nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek sąsiednich, zostały zapisane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Sąd ujawniając w księdze wieczystej nowopowstałe działki wpisał również prawo własności do nich na rzecz S. C. i E. J. Organ odwoławczy podkreślił, że koniecznym warunkiem do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem przedmiotowe działki nie przeszły na własność żadnego podmiotu publicznoprawnego i stanowią w dalszym ciągu własność skarżącego i E. J.. Nadto, zgodnie z informacją Wójta Gminy M., zawartą w piśmie z [...] września 2015 r., nr [...], skierowanym do Starosty C. - przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o jej podziale, oznaczone było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. następująco:

- działki nr [...] i nr [...]- pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, rolnych i ogrodniczych z funkcją uzupełniającą pod agroturystykę o symbolu [...] (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...] marca 2006 r.);

- działka nr [...] - pod drogi wewnętrzne o symbolu [...] (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...] listopada 2012 r.).

W ocenie Wojewody organ I instancji zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Powiadomił również strony o zgromadzeniu całości materiału sprawy i o możliwości zapoznania się nimi oraz wypowiedzenia się w sprawie. Prawidłowo wskazał, że nadanie nazwy ulicy nie przesądza ani o statusie drogi publicznej, ani o jej stanie własności, bowiem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.).

W skardze S. C. zarzucił naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości (działki gruntu) wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi oraz naruszenie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. Zarzucił również zaniechanie ustalenia przez organy administracyjne czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę przychylił się do argumentacji organów. Przypomniał treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. i przenosząc zasady wynikające z tego unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności, o których w nim mowa. Skoro bowiem skarżący jest w dalszym ciągu współwłaścicielem nieruchomości, to nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania. Podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Bezspornym jest bowiem, że opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podziały oraz obciążające działki służebności gruntowe zostały zapisane we właściwej księdze wieczystej. Sąd ujawniając w niej nowopowstałe działki ujawnił również prawo własności do nich na rzecz S. C. i E. J. Zdaniem Sądu I instancji nie każda decyzja o podziale rodzi skutki prawne przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n. Analiza treści odnoszących się do podziałów decyzji Wójta Gminy M. potwierdza, że nie zostały one wydane w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. i żadna z działek nie przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, w ocenie Sądu w sprawie nie znalazły zastosowania tezy sformułowane w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, albowiem orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego. Jak trafnie wskazał Starosta C. w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, odnosi się ono do szczególnej sytuacji, w której zwrócono uwagę na kwestię powszechnej dostępności drogi połączonej z siecią dróg publicznych, dostępnej zarówno dla publicznego jak i dla prywatnego transportu każdego rodzaju, służącej nie tylko powstałemu osiedlu mieszkaniowemu, ale całemu społeczeństwu. W realiach przedmiotowej sprawy sporne działki stanowią część drogi wewnętrznej, dojazdowej, służącej właścicielom wydzielonych działek, których dostęp do ulicy Jaworowej opiera się na przysługującym im ograniczonych prawach rzeczowych, obciążających działki nr [...],[...] i [...], będące własnością osób fizycznych. Okoliczności te wynikają jednoznacznie ze szkicu stanowiącego załącznik do postanowienia opiniującego projekt podziału oraz decyzji podziałowej. Służebności gruntowe zostały zaś ujawnione w dziale III księgi wieczystej. Fakt, że przedmiotowa droga ma charakter jedynie drogi wewnętrznej wynika również z rysunku obowiązującego planu miejscowego. Nie ma przy tym znaczenia ani fakt nadania drodze wewnętrznej nazwy (ul. J.) ani parametry drogi. Odnosząc się do zgłoszonych w trakcie rozprawy przed Sądem zarzutów skarżącego, że rysunek obowiązującego planu miejscowego jest dla niego krzywdzący, albowiem przedmiotowa droga została oznaczona jako wewnętrzna ([...]), podczas gdy inna droga znajdująca się w pobliżu została oznaczona jako publiczna ([...]) i właściciele tamtych działek uzyskali odszkodowanie, Sąd wyjaśnił, że zarzuty wobec planu miejscowego wykraczają poza zakres przedmiotowy wyznaczony skargą.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.",

- naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że treść wpisów w księdze wieczystej przesądza o możliwości zastosowania art. 98 u.g.n., a odszkodowanie przysługuje jedynie za powstałe w wyniku podziału działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które w planie miejscowym oznaczono jako publiczne, bez względu na faktyczny charakter drogi;

- naruszenie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP na skutek bezzasadnego nieuwzględnienia przy wykładni przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazówek interpretacyjnych wynikających z wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r.

Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek uznania, że organy w sposób dokładny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy, podczas, gdy zaniechano ustalenia, czy działki gruntu objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stanowią drogi wewnętrzne połączone z siecią dróg publicznych i czy może korzystać z nich nieograniczony krąg osób;

- naruszenie art. art. 134 § 1 P.p.s.a. na skutek nieustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących wpływu wskazywanego orzecznictwa ETPC na proces wykładni i stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o zrzeczeniu się rozprawy przed NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty podkreślając, że Sąd nie odniósł się do wywodu opartego na wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni i nie zbadał jaki faktycznie charakter mają sporne drogi. Uwzględniając stanowisko Trybunału wskazano, że użyty w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrot "pod drogi publiczne" należy interpretować jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne. Ponadto, skoro przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, to nie ma znaczenia, czy w wyniku decyzji podziałowej doszło do odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej, czy droga została zbudowana i czy został wydany akt zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W przywołanym wyroku ETPC uznano, że niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku podziału pod budowę drogi tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono jako dróg publicznych. Drogi położone na spornych działkach stanowią jedyny dojazd do kilkudziesięciu działek położonych w ich otoczeniu. Do zadań własnych gminy należy budowa dróg, ulic mostów itp. oraz organizacja ruchu drogowego, co powoduje, że gmina nie może odmówić przejęcia drogi w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., jeżeli spełnia ona wszystkie wymagania techniczne dla dróg publicznych, a jej lokalizacja czyni z niej drogę realizującą cele publiczne. Tym samym parametry drogi mają znaczenie, a to wymaga zbadania czy droga spełnia warunki, o których jest mowa w powołanym wyroku ETPC i czy spełnia warunki techniczne przewidziane dla drogi publicznej. Takich ustaleń organy w przedmiotowej sprawie nie poczyniły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących zasady postępowania dowodowego oraz bezzasadną akceptację ustaleń organów administracyjnych przez Sąd I instancji na skutek nieuwzględnienia faktu, że sporne działki – przeznaczone pod drogę wewnętrzną – stanowią drogę dojazdową do szeregu innych działek i potencjalnie służyć mogą nieograniczonej liczbie osób korzystających z tego dojazdu.

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że kwestia przeznaczenia funkcjonalnego działek nr [...],[...] i [...] była przedmiotem badania i oceny we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ zbadał zarówno treść decyzji podziałowej jak i dokumentację związaną z prawem własności tych działek. Ustaleń tych skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, co oznacza, że ustalenia organów administracyjnych, na których oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji są w tej mierze prawidłowe. Wynika z nich jednoznacznie, że podziału działek, w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] dokonano na wniosek poprzednika prawnego aktualnych współwłaścicieli M. J. (decyzje Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] czerwca 2011 r.) w celu wydzielenia wewnętrznej drogi dojazdowej oraz poszerzenia tej drogi, natomiast podziału, w wyniku którego powstała działka nr [...], dokonano na wniosek skarżącego i E. J. również w celu m. in. umożliwienia posadowienia na tej działce drogi wewnętrznej do obsługi komunikacyjnej pozostałych wydzielonych w wyniku tego podziału działek. Z prawidłowych, opierających się na załączonych do akt dokumentach, ustaleń organów wynika ponadto, że w planach miejscowych działki te oznaczone są jako wewnętrzne drogi dojazdowe. Podnoszony w skardze kasacyjnej brak ustaleń co do faktycznego sposobu korzystania ze wszystkich nowoutworzonych działek drogowych nie mógł mieć zatem przydawanego znaczenia. W istocie bowiem to właściciel takiej nieruchomości, stanowiącej drogę wewnętrzną, z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawniony jest do dysponowania swoją nieruchomością i do korzystania z niej, a zakres jej udostępnienia innym podmiotom zawsze uzależniony będzie od jego woli. Przepisy Kodeksu cywilnego regulują też ewentualne roszczenia osób korzystających z tego rodzaju drogi dojazdowej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/12 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisu art. 134 1 P.p.s.a., gdyż zgodnie z tą regulacją "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", co oznacza m. in. niezwiązanie zarzutami i podstawami skargowymi. Zarzut nieodniesienia się przez Sąd orzekający w sprawie do wszystkich wywodów skargi wiązany być powinien z art. 141 § 4 P.p.s.a., a takowego zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Tym niemniej, wbrew stanowisku jej autora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźne i jednoznaczne stanowisko, stwierdzając, że przywoływane w skardze orzeczenie ETPS w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce odnosi się do innego stanu faktycznego.

Z takim stanowiskiem należało się zgodzić, gdyż wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. zapadł w odniesieniu do stanu prawnego sprzed stycznia 2000 r., kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg, użyte w treści zaskarżonej decyzji nie występowało w u.g.n. Mógł zatem wówczas budzić wątpliwości zakres regulacji ówcześnie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...)".

W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70) ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, i krajowe.

Treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 603/08 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09 – publ. w CBOSA). Tak też R. Strachowska – Komentarz LEX do art. 8 przywołanej ustawy.

Nie można również przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., analogicznie jak miało to miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że – co do zasady – ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak – na co warto zwrócić szczególną uwagę – ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej – samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16 – wszystkie zam. w CBOSA).

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że skarżący kasacyjnie mieli prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonej drodze, w tym uzyskiwać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. Było to jednakże tylko w ich gestii, co nie może powodować, że za takie działania lub raczej brak działań właścicieli, Gmina ma ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. W myśl art. 98 ust. 3, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3, konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 publ. w CBOSA). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania spornych decyzji podziałowych, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że sporne działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy M., gdyż uzyskały status dróg wewnętrznych. Wynika to też z ostatecznych decyzji podziałowych Wójta Gminy M. Nadto, działki te zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego planu, stanowią one drogi wewnętrzne niepubliczne, oznaczone symbolami [...]. W analizowanym stanie prawnym nie ma zatem możliwości ustalenia, w podstępowaniu o odszkodowanie z tytułu wydzielenia działki gruntu jako drogi, że wydzielona działka ma charakter drogi publicznej na innej podstawie, niż rezultat postępowania podziałowego, uwarunkowanego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócić można jedynie dodatkowo uwagę, że nadanie tej drodze nazwy nie zmieniło charakteru drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych możliwe jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.