Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. (dalej również jako "decyzja z dnia [...] października 2012 r." lub "decyzja ostateczna"), Starosta Powiatu Kościerskiego (dalej jako: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] (dalej: jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem i zjazdem na terenie działek nr ewid. [...].

Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z inwestycją (działki nr ewid. [...]) - [...] (dalej: wnioskodawcy) zwrócili się do Wojewody Pomorskiego (dalej jako: "Wojewoda") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/13 orzekł o uchyleniu powyższych postanowień.

Mając powyższe na względzie Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia [...] października 2012 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] listopada 2014 r. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 67/15 orzekł o uchyleniu powyższych decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Organ I instancji zauważył, iż w wyroku z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy poprzez udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę istotnie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie z 2002 r."), a więc naruszenia zasad projektowania stanowisk postojowych.

Odnosząc się do powyższej kwestii Wojewoda wskazał, że z przedłożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania działki wynika, że od północy działka nr [...], na której usytuowano budynek mieszkalny, przylega do niezabudowanej działki nr [...]oraz działki nr [...]zabudowanej 3-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, którego południowa ściana (od strony działki nr [...]) nie posiada okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi – w ścianie tej znajdują się trzy okienka od pomieszczeń łazienek. Natomiast w piśmie z dnia 23 maja 2016 r. [...] zawarli rysunek fragmentu projektu zagospodarowania działki nr [...], na którym wrysowano fragment ścian budynku znajdującego się na działce nr [...]. Wynika z niego, że budynek ten posiada dwie ściany prostopadłe do ww. ściany południowej, w których to mieszczą się okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. okna sypialni i pokoju dziennego. Z przedłożonego rysunku wynikało, że odległość powyższych pomieszczeń do miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...]wynosi mniej niż 10 m.

Wojewoda zauważył, że z opisu do projektu zagospodarowania obejmującego realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego wynika, że usytuowano go zgodnie z wytycznymi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od strony północnej projekt przewidywał usytuowanie zgrupowania zawierającego 27 miejsc postojowych oraz 2 miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, usytuowanych w odległości 6 m od granicy z działką [...]oraz plac na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów, który usytuowano w północno - zachodnim narożniku tej działki w odległości 3 m od granicy z działką [...].

Zdaniem Wojewody, Starosta dopuścił się uchybień w zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przedłożonym projekcie brakuje bowiem wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Starosta nie podjął przy tym czynności w sprawie uzupełnienia projektu o brakujące wymiary.

Organ I instancji ocenił jednakże, iż decyzja z dnia [...]października 2012 r. nie narusza rażąco § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, zakładał on usytuowanie na działce nr [...] zgrupowania zawierającego 27 miejsc postojowych i 2 miejsc dla osób niepełnosprawnych, z czego 14 miejsc o wymiarach 2,3 m x 5 m usytuowanych jest w odległości 6 m od granicy z działką [...] i ok. 7 m od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na ww. działce. Według opisu technicznego kontrolowanego projektu zagospodarowania działki, w ścianie tej znajdują się wyłącznie okna pomieszczeń nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. łazienek. Jednakże w ścianach prostopadłych do powyższej ściany znajdują się okna sypialni i pokoju dziennego, które są pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi.

Zdaniem Wojewody, projekt zagospodarowania działki uchybiał przepisom zawartym w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez brak wymiarów, które wskazywałyby odległości od zaprojektowanych miejsc postojowych do ścian budynków z oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jednakże na podstawie pomiarów skalówką na przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym na mapie w skali 1:500, stwierdzono, że odległość ta od projektowanych miejsc postojowych do wyżej wspomnianych okien sypialni czy pokoju dziennego wynosić może w najmniej korzystnym przypadku ok. 8 m - 8,5 m (dla okien usytuowanych w parterze w ścianie położonej prostopadle do krawędzi parkingu). Tym samym wskazane uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

GINB rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie [...], decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z dnia [...]września 2016 r. podtrzymując stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Organ II instancji wskazał, że z rzutu piętra budynku istniejącego na działce nr [...]wynika, że okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku, znajdujące się najbliżej spornych miejsc postojowych, są usytuowane w odległości 1,4 m od narożnika tego budynku (zwróconego w stronę działki inwestycyjnej nr 166/12). Analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno – zachodniej części działki nr [...] (znajdujące się w skupisku projektowanych 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości (w rzucie poziomym) około 9 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w elewacji zachodniej budynku usytuowanego na działce nr [...].

W ocenie GINB, powyższe uchybienie jest stosunkowo nieznaczne (przekroczenie około 1 m), obejmuje zaledwie 2 miejsca postojowe (najbliżej usytuowane) spośród projektowanego skupiska 27 miejsc postojowych i dotyczy okien tylko tych pomieszczeń, które znajdują się w odległości 1,4 m od narożnika budynku istniejącego na działce nr [...]. Z tych względów nie sposób uznać, aby kontrolowana decyzja rażąco naruszała przepisy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że spełnione były określone tam przesłanki, tj. będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa (§ 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego); 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, pomimo jej niezgodności z prawem.

Zdaniem wnoszącego skargę, w żadnym razie nie można przyjąć, że oczywiste naruszenie wymogów w zakresie odległości parkingu od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie dyskwalifikuje decyzji zatwierdzającej taki projekt budowlany jako aktu wydanego przez ograny demokratycznego państwa prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "Sąd I instancji") uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zarzucał rażące naruszenie prawa przez zaprojektowanie parkingu na działce nr [...]sprzecznie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

W powyższym zakresie Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przedwczesne utrzymanie decyzji Wojewody w części dotyczącej kontroli w trybie postępowania nadzwyczajnego naruszenia przez Starostę podczas wydawania decyzji ostatecznej § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., przy jednoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanki rażącego naruszenia tego przepisu. W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają wątpliwości co do prawidłowych i pełnych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru w tej sprawie, a dotyczących stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. i w jakim zakresie. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są rozbieżne.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym ustalił, że w spornym projekcie brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a Starosta nie podjął czynności w sprawie uzupełnienia projektu o brakujące wymiary. Dlatego we własnym zakresie ustalił, na podstawie pomiarów skalówką na przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym w skali 1:500, że odległość ta od projektowanych miejsc postojowych do okien sypialni czy pokoju dziennego (które są pomieszczeniami na stały pobyt ludzi), usytuowanych w parterze w ścianie budynku na działce nr [...] prostopadłej do krawędzi projektowanego skupiska miejsc postojowych, wynosić może w najmniej korzystnym przypadku około 8 m – 8,5 m.

Organ odwoławczy natomiast, rozpoznając odwołanie skarżącego, stwierdził, że analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno-zachodniej części działki nr [...] (znajdujące się w skupisku projektowanych 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości (w rzucie poziomym) około 9 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących w elewacji zachodniej budynku na działce nr [...]. Jednocześnie GINB ustalił, że w aktach sprawy Starosty brak było dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przekroczenie wymogów z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

W ocenie Sądu I instancji ustalenia organu odwoławczego były w tym wypadku dowolne, bowiem nie wiadomo, czy odnoszą się do pomiarów ustalonych przez Wojewodę za pomocą skalówki (wówczas powinien zaakceptować odległości wskazane w decyzji organu I instancji), czy też dokonanych po samodzielnej analizie spornego projektu (w jaki sposób dokonał tej analizy i skąd ustalenie wymiaru kontrolowanej odległości około 9 m). Poza tym GINB nie odniósł się do stwierdzenia, co to znaczy, że w aktach sprawy Starosty brak było dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przekroczenie wymaganych odległości, podczas gdy Wojewoda stwierdził, że w projekcie brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że przy powyższych rozbieżnościach w ustaleniach żaden z organów nie odniósł się do notatki służbowej z dnia [...]października 2012 r. (jest to data wydania decyzji ostatecznej) oraz fragmentu projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu), znajdujących się na karcie 11 akt administracyjnych Starosty. Z notatki tej wynika, iż ten rysunek dołączył do akt sprawy projektant [...]w celu udokumentowania wymaganej odległości 10 m pomiędzy miejscami parkingowymi a oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej. W aktach Wojewody postępowania nieważnościowego znajduje się podobny rysunek z fragmentem projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu) z adnotacją projektanta architekta uprawnionego [...]: "wymiar po skosie wynosi 10 m". Żaden z organów nadzoru nie ocenił powyższych dowodów, mimo że dotyczą stanowiska odpowiedzialnego za projekt architekta, który zobowiązany jest przepisem art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.

Zdaniem Sądu I instancji, GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien jednoznacznie ustalić na podstawie akt postępowania Starosty i analizy projektu budowlanego, czy doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. (powinno być § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. – przyp. Naczelnego Sądu Administracyjnego), jeśli tak, to w jakim zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "Skarżący", albo "Skarżący kasacyjnie") reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, a przesłanki rażącego naruszenia przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostały należycie wyjaśnione, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności.

Jednocześnie Skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji Skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewoda, na podstawie pomiarów skalówką na projekcie zagospodarowania działki (sporządzonym w skali 1:500), ustalił, że odległość projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi usytuowanych w ścianie budynku na działce nr ewid. [...] wynosi około 8 m - 8,5 m. Z kolei analiza projektu budowlanego dokonana przez GINB wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno-zachodniej części działki nr ewid. [...] (znajdujące się w skupisku 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości około 9,0 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących w elewacji zachodniej budynku na działce nr [...]. Ze względu na brak na projekcie zagospodarowania działki wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem miejsc parkingowych od najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, GINB dokonał powyższego pomiaru za pomocą linijki. Rozbieżność w pomiarach wykonanych skalówką przez organ wojewódzki oraz linijką przez GINB jest nieznaczna (0,5 m - 1,0 m) i jest dopuszczalna, wziąwszy pod uwagę skalę, w jakiej sporządzono projekt zagospodarowania działki (skala 1:500). W ocenie skarżącego kasacyjnie, bez znaczenia dla prawidłowości decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. pozostaje fakt, że organ odwoławczy nie odniósł się do notatki służbowej z [...] października 2012 r. oraz fragmentu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu), znajdujących się w aktach administracyjnych Starosty oraz do znajdującego się w aktach Wojewody fragmentu zagospodarowania działki (w powiększeniu) z adnotacją projektanta, że "wymiar po skosie wynosi 10 m". Jak podkreślił Skarżący organy administracji architektoniczno- budowlanej dokonując ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowalnymi opierają się na projekcie zagospodarowania działki. Jako, że w analizowanej sprawie odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynku na działce nr ewid. [...] nie została zwymiarowana przez projektanta, GINB oraz Wojewoda Pomorski samodzielnie dokonali pomiaru w tym zakresie. W ocenie organu wojewódzkiego oraz GINB w analizowanej sprawie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak z uwagi na nieznaczne przekroczenie normy wynikającej z ww. przepisu (1,0-1,5 m), naruszenie to zdaniem obu organów nie ma charakteru rażącego. Rozbieżność w pomiarach wykonanych GINB oraz organ wojewódzki (0,5 m - 1,0), wziąwszy pod uwagę skalę, w jakiej sporządzono projekt zagospodarowania działki mieści się w granicach dopuszczalnego błędu.

Dalej Skarżący kasacyjnie zauważył, że organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy ogranicza się do kontroli, czy badana decyzja nie jest objęta wadą kwalifikowaną określoną z art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem Sąd I instancji zarzuca organowi naruszenie przepisów K.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów. Istotne jest rozgraniczenie możliwości prowadzenia postępowań w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że na s. 20 w 9 oraz w 15 wersie od góry uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wystąpił błąd – w miejsce § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. powinien być powołany § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Powyższy błąd należało zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską, nie mającą wpływu na wynik sprawy oraz nie wymagającą na tym etapie sprostowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. jest wiązany z niedopuszczalnym, w ocenie Skarżącego kasacyjnie, przyjęciem przez Sąd I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi jedyny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). Skoro jednak postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 K.p.a., to istotnie, nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy ostatecznie zakończonej decyzja weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego.

Od zasady powyższej istnieje jednak wyjątek, którym jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu wskazując jednakże na dopuszczenie w wyjątkowych sytuacjach możliwości jego przeprowadzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy podczas wydawania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną przez Skarżącego kasacyjnie pozostaje, że w projekcie budowlanym brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a Starosta nie podjął czynności w sprawie uzupełnienia projektu o brakujące wymiary. W konsekwencji Wojewoda we własnym zakresie ustalił, na podstawie pomiarów skalówką na przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym w skali 1:500, że odległość ta od projektowanych miejsc postojowych do okien sypialni czy pokoju dziennego (które są pomieszczeniami na stały pobyt ludzi), usytuowanych w parterze w ścianie budynku na działce nr [...] prostopadłej do krawędzi projektowanego skupiska miejsc postojowych, wynosić może w najmniej korzystnym przypadku około 8 m – 8,5 m. Natomiast GINB stwierdził, że analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno-zachodniej części działki nr [...] (znajdujące się w skupisku projektowanych 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości (w rzucie poziomym) około 9 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących w elewacji zachodniej budynku na działce nr [...] (co, jak wskazano w skardze kasacyjnej zostało ustalone pomiarami dokonanymi linijką).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, że w tym wypadku ustalenia organu odwoławczego są w tym wypadku dowolne, bowiem nie wiadomo, czy odnoszą się do pomiarów ustalonych przez Wojewodę za pomocą skalówki (wówczas powinien zaakceptować odległości wskazane w decyzji organu I instancji), czy też dokonanych po samodzielnej analizie spornego projektu. Co więcej, ustalenia powyższe nie zostały odniesione do notatki służbowej z dnia 1 października 2012 r. (jest to data wydania decyzji ostatecznej) oraz fragmentu projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu), znajdujących się na karcie 11 akt administracyjnych Starosty. Z notatki tej wynika, iż ten rysunek dołączył do akt sprawy projektant [...]w celu udokumentowania wymaganej odległości 10 m pomiędzy miejscami parkingowymi a oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej. W aktach Wojewody postępowania nieważnościowego znajduje się podobny rysunek z fragmentem projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu) z adnotacją projektanta architekta uprawnionego [...]: "wymiar po skosie wynosi 10 m".

W tych okolicznościach za prawidłową uznać należy konkluzję Sądu I instancji, że GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien jednoznacznie ustalić na podstawie akt postępowania Starosty i analizy projektu budowlanego, czy doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., jeśli tak, to w jakim zakresie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.