Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1635/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 12 613 (dwanaście tysięcy sześćset trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ, SKO) decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

(dalej Spółka, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] lutego 2012 r., w sprawie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. na odcinku Al. A. - ul. M.

w [...] w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dodatkowych rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o łącznej pow. 505,28 m2 rzutu poziomego urządzeń, większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami z lat 2006 – 2008.

Do wydania powyższych decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia.

Organ I instancji decyzjami z 2006 r., częściowo zmienionymi decyzjami

z 2007 r., wydał Spółce zezwolenie na umieszczenie w okresie od dnia

[...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., w pasie drogowym ul. B. na odcinku Al. A. - ul. M., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej pow. 248,44 m2 rzutu poziomego urządzeń.

Spółka wystąpiła o uzyskanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie

ww. urządzeń w pasie drogowym i decyzjami z 2007 r. oraz z 2008 r. uzyskała zezwolenia.

Spółka w swoich wnioskach na lata 2008 i 2009 wykazała, że powierzchnia urządzeń jest mniejsza niż w pierwotnym wniosku. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że zmniejszenie zajęcia pasa drogowego przez Spółkę było następstwem odsprzedania części rurociągów innym podmiotom.

Na skutek przekształceń, w dniu [...] grudnia 2007 r., spółka T. Sp. z o.o. wniosła całe przedsiębiorstwo w formie aportu do spółki celowej C. Sp. z o.o., której nazwę zmieniono na nową, tj. T. Sp. z o.o. O powyższym fakcie zarząd Spółki poinformował pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zarządcę drogi

z kilkunastomiesięcznym opóźnieniem przy okazji toczących się postępowań w innych sprawach, wyjaśniając, że Spółka w ww. dacie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki T. Sp. z o.o.

W związku z powyższym wyjaśnieniem przyjęto, że od roku 2008 wnioski

o uzyskanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie wybudowanych przez spółkę

T. Sp. z o.o. rurociągów kablowych winny być składane przez Spółkę. Tym samym kolejne decyzje zarządcy drogi zezwalające na umieszczenie urządzeń

w pasie drogowym wydawane były na rzecz Spółki.

Zarządca drogi, mając na uwadze wyniki kontroli przeprowadzonych

w miejscach, w których Spółka prowadziła roboty, wykazujące, że Spółka umieszczała większą ilość rurociągów kablowych niż deklarowała w składanych wnioskach o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, prowadził równolegle kilka postępowań wyjaśniających. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Spółka złożyła uzupełnienie informacji o funkcjonujących urządzeniach, w pasie drogowym ul. B., załączając kopię powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej wraz z informacją, że

w ww. pasie drogowym wybudowane przez Spółkę rurociągi kablowe składają się

z 12 rur HDPE o średnicy 0,04 m, co oznacza, że szerokość rzutu poziomego urządzeń wynosi 0,48 m.

Zarządca drogi wskazał, że jak wynika z posiadanych przez niego dokumentów, Spółka posiadała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym rurociągów kablowych, w zależności od lokalizacji, o łącznej szerokości rzutu poziomego urządzeń 0,11 m lub 0,20 m.

Zmierzając do ustalenia dodatkowego elementu zezwolenia, tj. czasu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, ustalono, że przed przystąpieniem

do robót Spółka w dniach [...] lipca 2006 r., [...] lipca 2006 r. i [...] października

2006 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskami o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót. Następnie, po zakończeniu prac budowlanych, Spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w ww. pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, deklarując łączną powierzchnię 248,44 m2 rzutu poziomego urządzeń. Zgodnie z deklaracją złożoną we wniosku

na zajęcie pasa drogowego ul. Broniewskiego, powierzchnia określona zezwoleniem wyniosła 248,44 m2.

W wyniku kontroli ustalono, że Spółka umieściła w pasie drogowym znacznie więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wyniosła 753,72 m2 rzutu poziomego urządzeń a więc była o 505,28 m2 większa niż zadeklarowana przez Spółkę

we wniosku oraz w zezwoleniu wydanym przez zarządcę drogi.

Stwierdzono także, że po czasie, w którym prowadzone były prace związane

z budową przedmiotowych urządzeń, tj. po dacie [...] grudnia 2006 r., nie wpłynął inny wniosek Spółki na prowadzenie robót w celu umieszczenia w pasie drogowym

ul. B. urządzeń infrastruktury technicznej, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o dodatkowej pow. 505,28 m2.

Organ I instancji wymierzając Spółce karę pieniężną za zajęcie wskazanego na wstępie pasa drogowego stwierdził w szczególności, że Spółka mając pełne rozeznanie co do większej ilości urządzeń, niż deklarowana, zobowiązana była poinformować o tym zarządcę drogi, celem ustalenia właściwej opłaty odpowiadającej zwiększonej powierzchni faktycznego zajęcia pasa drogowego.

W ocenie organu I instancji, Spółka swymi zamierzonymi działaniami doprowadziła do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. w wysokości niższej niż wynikło to z faktycznej powierzchni urządzeń, co stanowi o działaniu sprzecznym z przepisami ustawy

o drogach publicznych, podjętym na szkodę [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że za okres od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia

[...] grudnia 2009 r., w którym dodatkowe rurociągi kablowe kanalizacji teletechnicznej funkcjonowały bez stosownego zezwolenia, zobowiązany był naliczyć w drodze decyzji administracyjnej karę w wysokości stanowiącej 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 5 art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Jak wskazał organ I instancji, zasady naliczania opłat z tytułu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zostały określone w art. 40 ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz przepisach ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Nadto organ I instancji wskazał co należy rozumieć przez pas drogowy

i stwierdził, że brak jest możliwości utożsamiania pasa drogowego z powierzchnią jezdni, chodnika czy też ścieżki rowerowej lub trawnika. Podkreślił, że w przypadku Spółki deklarowany warstwowy sposób układania urządzeń nie był dochowany,

na co wskazują, jak podano, liczne przypadki potwierdzone wynikami kontroli.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że decyzja organu I instancji jest niezrozumiała, nielogiczna i rażąco narusza prawo. Podniosła, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej nie zawiera nigdzie definicji urządzenia infrastruktury teletechnicznej, o którym mowa

w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 5 mówi o jedynym urządzeniu infrastruktury teletechnicznej i nakazuje traktować całość przedmiotowej inwestycji jako jedno urządzenie, od którego naliczana jest opłata, a nie

od poszczególnych kabli. Jak podkreśliła Spółka, stanowisko to potwierdza opinia

dr hab. S. P. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz Urzędu Komunikacji Elektronicznej Departament Techniki w [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Spółka nie kwestionuje, jak stwierdziła, że w pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej, jednak organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat

od poszczególnych rur, lecz tylko za zajętość pasa drogowego przez rzut poziomu urządzenia. Rzuty poziome poszczególnych rur nakładają się i łącznie tworzą zajętość pasa drogowego. Zdaniem Spółki, dla wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nie ma znaczenia liczba umieszczonych rur tylko łączna powierzchnia ich rzutu poziomowego jako wielootworowego rurociągu kablowego.

SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. z urzędu dopuściło jako dowody w niniejszym postępowaniu następujące dokumenty:

1. pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2013 r. wraz z załącznikami, tj.:

a) notatką służbową z dnia [...] grudnia 2008 r.,

b) umową sprzedaży rurociągu kablowego z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartą pomiędzy Spółką a P. Sp. z o.o.,

c) umową sprzedaży wydzielonej części rurociągu kablowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawartą pomiędzy Spółką a T. Sp. z o.o.,

d) załącznikiem nr 1 do umowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. opisanej w ppkt c),

e) załącznikiem nr 2 do umowy z dnia [...] kwietnia 2009 r. opisanej w ppkt c),

2. pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2013 r. wraz z załącznikami, tj.:

a) pismem Spółki z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...],

b) pismem Spółki z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...],

c) pismem Spółki z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...],

3. protokół z dnia [...] czerwca 2011 r. z oględzin samowolnie zajętego pasa drogowego ul. B. w rej. Przystanku P. 02,

4. protokół ze spotkania w dniu [...] września 2009 r. w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. P. na odcinku ul. I. - ul. A. wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w dniu oględzin.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przypomniało czego dotyczy istota sporu w niniejszej sprawie i stwierdziło, że każda z rur HDPE stanowi odrębne urządzenie jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi.

SKO nie zgodziło się ze twierdzeniem Spółki, zgodnie z którym rurociąg mający być jednym urządzeniem i składający się z kilku rur HDPE umieszczono

w kilku poziomach ułożonych pod sobą, zajmując w sumie powierzchnię stanowiącą sumę szerokości rur obok siebie. Jak wskazał organ, z dokonanych ustaleń wynika, że w istocie w pasie drogowym zostało umieszczonych 12 wymienionych rurociągów. Okoliczność ta nie została przez Spółkę skutecznie zakwestionowana. Jednakże umieszczenie rzeczonych rur nie jest w trwały sposób uporządkowane na całej długości rurociągu, a z pewnością nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w układzie kilka poziomów, po dwie najwyżej rury w każdym poziomie. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy,

w tym dokumentacja fotograficzna, pozwala na konstatację, że w sprawie występuje przypadkowy układ poszczególnych rur, które są spięte w wiązki w niektórych miejscach czymś podobnym do plastikowych opasek, a następnie umieszczone

w wykopie wykonanym w tym celu w pasie drogowym.

Jak wskazał organ, niezależnie, czy przed wejściem w życie ustawy

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, czy po jej wejściu w życie, kluczowym dla uznania, że dane urządzenie jest kanalizacją wielootworową jest stwierdzenie, że stanowi ono jeden kanał - rurociąg o większym profilu, w którym

w środku umieszczone są kable lub rury o mniejszym profilu. Organ podkreślił,

że w niniejszej sprawie rurociągi umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym

ul. B. nie zamykają się w jednej rurze. W konsekwencji stwierdził,

że uniemożliwia to traktowanie ich jako kanalizacji kablowej wielootworowej.

Nie zmienia tego spinanie niektórych oddzielnie ułożonych rur złączkami, tym bardziej, że oddzielnie przechodzą przez ściany studni. W opinii organu, tylko bowiem rura, która jest wewnątrz innej rury i stanowi element tej większej rury, nie może zostać odłączona bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 k.c.).

Organ zwrócił uwagę, odnosząc się do wydanych wobec Spółki decyzji zezwalających, że wyobrażał sobie rurociągi Spółki jako jedno urządzenie, w którym umieszcza się inne instalacje. Działał w przekonaniu, że Spółka umieszcza (umieściła) w pasie drogowym urządzenie o rzucie poziomym jak w złożonym wniosku. W ocenie SKO, jeżeli zatem 12 rurociągów HDPE nie mogło stanowić jednego urządzenia (kanalizacji kablowej wielootworowej w rozumieniu art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), zezwolenie to

w ogóle nie mogło obejmować takiego urządzenia. SKO stwierdziło, że skoro rzut poziomy 0,11 m de facto obejmuje powierzchnię dwóch rurociągów (2 x 0,04 m)

a rzut poziomy 0,20 m - powierzchnię pięciu rurociągów (4 x 0,04 m), jakie Spółka faktycznie umieściła w pasie drogowym, to usprawiedliwione jest twierdzenie, że wydana decyzja zezwalająca legalizowała istnienie w pasie drogowym tej liczby rurociągów oraz że kara pieniężna należy się za pozostałe kilka rurociągów umieszczonych w pasie drogowym. W ocenie SKO, przyjęcie innego stanu rzeczy

i uznanie, że zarządca drogi wydał decyzję na umieszczenie w pasie drogowym "jakiegoś" jednego urządzenia stanowiącego kanalizację teletechniczną o szerokości 0,11 m lub 0,2 m prowadziłoby do absurdu i konieczności ukarania Spółki karą pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym wszystkich rurociągów HDPE,

co pogorszyłoby sytuację Spółki i zwiększyło zakres jej odpowiedzialności, co pozostaje w sprzeczności ze zdrowym rozsądkiem i art. 139 Kpa., statuującym zakaz reformationis in peius.

Nadto SKO uznało, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych

w zakresie ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia w istocie odwołuje się do iloczynu stawki opłaty i rzutu poziomego samego urządzenia.

SKO stwierdziło, że niezależnie od układu urządzeń w pasie drogowym (nawet, jeśli umieszczane są one głęboko jedno pod drugim), za każde z tych urządzeń, jeśli są one - jak w niniejszej sprawie - odrębnymi urządzeniami (rurociągami), należy się osobna opłata. Zdaniem SKO, skoro umieszczenie w pasie drogowym każdego urządzenia i to niezależnie od jego położenia względem już znajdujących się w pasie innych urządzeń, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, to urządzenie to każdorazowo podlega opłacie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na powyższą decyzję SKO, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, względnie, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła też o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 40

ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej "udp.") oraz przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40

ust. 5 udp., poprzez ich błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty szeroko wywodząc, iż rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym składającym się z zespołu (w tym przypadku 12) rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach, po trzy rury na każdym poziomie. Skarżąca podkreśliła, iż w toku całego procesu inwestycyjnego w trzech różnych postępowaniach dotyczących przedmiotowego rurociągu wielootworowego organy administracyjne zawsze traktowały rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie teletechniczne, a zatem, w ocenie skarżącej, nie jest dopuszczalne, aby po wydaniu decyzji traktujących rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie Prezydent,

a w ślad za nim SKO zmienił stanowisko i wbrew dotychczasowej praktyce, zaczął traktować rurociąg wielootworowy jako 12 odrębnych urządzeń i na tej podstawie nałożył na Spółkę przedmiotową karę pieniężną.

Skarżąca stwierdziła, że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 2 i 40 ust. 5 udp.

ww. rurociąg wielootworowy stanowi jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Spółki, należy więc naliczyć opłatę od jednego urządzenia teletechnicznego składającego się z 12 rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach, po trzy rury na każdym

z nich. Jak przypomniała skarżąca, opłata taka została naliczona w zezwoleniu

na umieszczenie. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organów obu instancji zezwolenie na umieszczenie obejmuje cały rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie składające się z 12 rur HDPE średnica fi 40, którego poszczególne części (rury) są ułożone pod sobą, co powoduje, że łączna powierzchnia rzutu poziomego całego urządzenia jest mniejsza niż suma rzutów poziomych wszystkich jego części (rur). Cały rurociąg wielootworowy jest więc umieszczony w pasie drogowym

za odpowiednim zezwoleniem, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 udp.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do opinii prawnej

dr hab. S. P., stanowiska Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 842/12.

Skarżąca oświadczyła, że wybudowała rurociąg wielootworowy w układzie cztery poziomy, po trzy rury na każdym poziomie i podkreśliła, że każda ingerencja

w rurociąg wielootworowy na przykład poprzez wykop rewizyjny wykonany przez ZDM może również powodować przemieszczenie się poszczególnych elementów urządzenia.

Podniosła także, że ustawa o wspieraniu telekomunikacji weszła w życie dopiero po wybudowaniu rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji umieszczeniowej, dlatego jej stosowanie wprost w niniejszej sprawie jest nieuprawnione. Nadto przepisy tej ustawy dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej a nie postępowań administracyjnych związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym.

Nadto skarżąca podkreśliła, że do chwili ustanowienia odrębnej własności poszczególnych rurociągów składowych rurociąg wielootworowy pozostaje zgodnie

z ustawą o wspieraniu telekomunikacji jednym urządzeniem. Dopiero w miarę ustanawiania odrębnej własności poszczególnych składowych rurociągów powstają formalnie odrębne urządzenia teletechniczne. Wobec zaistniałego w niniejszej sprawie problemu prawnego skarżąca wskazała na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielające zaprezentowane powyżej stanowisko skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej także p.p.s.a.

W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 5 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji tego przepisu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że decyzjami z 2006 r. częściowo zmienionymi decyzjami z 2007 r., organ I instancji wydał spółce zezwolenie na umieszczenie w okresie od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. w pasie drogowym ul. B. na odcinku Al. A. – ul. M., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej pow. 248,44 m2 rzutu poziomego.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W sentencji zaskarżonych decyzji wskazuje się, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie tego rodzaju miało nastąpić poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej.

Organy nie wskazały w sposób precyzyjny w jaki sposób obliczyły powierzchnie zajętego pasa drogowego, podały jedynie ilość metrów zajęcia pasa bez zezwolenia, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie doszło do wyjaśnienia toku rozumowania organu.

Z uwagi na niewskazanie przez organ sposobu wyliczenia powierzchni zajęcia Sąd nie mógł się do tej kwestii ustosunkować. Jednak jak wynika z ustaleń organu (dokumentacja fotograficzna) powyższa infrastruktura techniczna położona jest w gruncie w taki sposób, że w rzucie poziomym, służącym do obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, wyraża się wiązkami rur ułożonych jedna nad drugą. W ocenie organu znajdują się w gruncie wiązki rur ułożonych jedna nad drugą, ułożone w sposób nieuporządkowany, a nie jako jednakowa bryła przestrzenna jak twierdzi skarżący i dlatego trzeba każdą rurę traktować jako odrębny rurociąg.

Należy więc domniemywać, że organ II instancji obliczając powierzchnie zajętego pasa drogowego za organem I instancji przyjęły, że skoro przedmiotowe rurociągi zostały umieszczone w jednym wspólnym wykopie i ułożone w wiązkach w kilku poziomach to szerokość każdej rury należy liczyć oddzielnie.

Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Odnosząc się natomiast do interpretacji zastosowanej przez organy orzekające Sąd zauważa, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej pobieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 ze skargi T. dotyczącej analogicznego problemu prawnego, w którym to wyroku Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego (rzutu poziomego).

Skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy.

Organ nie uwzględnia faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność było bezprzedmiotowe także z tej przyczyny, iż ustawa o wspieraniu weszła w życie dopiero w 2010 r. a zatem po wydaniu przez Prezydenta [...] spornych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wspomniana ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie można też w żaden sposób zaakceptować stanowiska organów, także i z tej przyczyny, że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. Natomiast w skardze skarżąca szczegółowo wskazała, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Z akt sprawy wynika, że organy od początku procesu inwestycyjnego traktowały przedmiotowe urządzenie jako jeden, wielootworowy, teletechniczny rurociąg kablowy, składający się z kilkunastu rur HDPE fi 40 bowiem nie wydawano odrębnych decyzji: lokalizacyjnych, o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur w ilości odpowiadającej liczbie rur lecz kierowano się powierzchną rzutu poziomego.

Sąd podziela argumenty strony skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od [...] maja 2007 r. do [...] grudnia 2009 r. czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała.

W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.