Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1292/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1177/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] maja 2016 r. znak: [...], wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy P. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] lub wykonania na tej działce urządzeń zapobiegających szkodom na działkach [...] i [...] w miejscowości N., gm. P.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że podstawą do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr [...],[...] i [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] w N. było uchylenie w całości w sierpniu 2015 r. przez SKO w K. decyzji Wójta Gminy P. z [...] kwietnia 2015 r., orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez P. M. zam. N. [...] na działce nr [...] i [...] stanowiącej własność J. K. zam. N. [...], a które to postępowanie prowadzone było od czerwca 2013 r. - do kwietnia 2015 r. Kolegium wskazało wówczas, że w ponownym rozpoznaniu sprawy, nacisk winien być położony na jednoznaczne ustalenie kwestii zmiany ukształtowania terenu (nadsypywanie ziemi, przekopanie rowu) jak i brak urządzeń do odprowadzania wody (te okoliczności wskazano we wniosku i w odwołaniu), a następnie ustalenie czy czynności te spowodowały naruszenie ukształtowanych wcześniej stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego.

Na podstawie materiałów otrzymanych z Urzędu Gminy P. oraz zebranych w trakcie wizji terenowej (w tym: wypowiedzi stron) a także na podstawie wykonanych pomiarów geodezyjnych w obrębie przedmiotowych działek nr [...],[...] i [...] oraz działek sąsiednich opracowana została w lutym 2016 r. przez biegłego ekspertyza wodnoprawna do prowadzonego postępowania administracyjnego dla działek nr [...], [...] i [...] w N.

Organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z ekspertyzą i wniesienia do niej uwag. Z możliwości tej skorzystał J. K., który przedstawił swoje uwagi, m. in. o uzupełnienie ekspertyzy wodnoprawnej o niektóre kwestie.

Na tej podstawie biegły przedstawił wyjaśnienia uzupełniające do ekspertyzy, w której m.in. dokonano obliczeń ilości wody opadowej spływającej z połaci dachowych budowanego domu oraz możliwości jej rozsączkowania na działce nr [...].

W rozpatrywanym przypadku, po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie obszerne odwołanie złożył Jan Kowalski, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

SKO w K. działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. (tekst jedn.: Dz. U z 2016 r. poz. 23) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 84 § 1 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że:

- został w początkowym etapie budowy wykonany rów odprowadzający wodę,

- sam trwający kilka lat proces budowlany, powodujący naruszenie struktury ziemi na obszarze budowy, podczas którego dodatkowo nie działał żaden system odprowadzania wód opadowych, jak również demontaż rynien, które zakładano jedynie dwukrotnie na czas oględzin wymusiły zmianę naturalnego odpływu wód;

- do podtopienia upraw nie dochodziło tylko w 2013 r.

b) nieprzeprowadzeniu dowodu z:

- całego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż, jak wynika z treści będącej podstawą rozstrzygnięcia opinii biegłego, dokumentacja ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a dane zawarte w tych dokumentach mogą przyczynić się do ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] i poziomu przesiąkliwości gruntu

- przedłożonych przez skarżącego zdjęć

c) nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii innego biegłego z zakresu hydrologii, w sytuacji gdy opinia opracowana przez biegłego M. P. jest niejasna, niepełna i wewnętrznie sprzeczna gdyż biegły:

- był nieobiektywny,

- przyjął niewłaściwy współczynnik filtracji,

- w miejsce powierzchni dachu wstawił wartość ustaloną w oparciu o rzut dachu na powierzchnię płaską, podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia dachu jest większa aniżeli wynika to z samego obrysu budynku,

- nie uwzględnił okoliczności, że dla gliny przy intensywnym deszczu lub skupieniu wody może stworzyć się placek filtracyjny który istotnie zmniejsza współczynnik filtracji,

- nie dokonał oddzielnych pomiarów dla każdego z wylotów kanalizacji deszczowej,

- nie odniósł się merytorycznie do kwestii podwyższenia terenu działki P. M., ograniczając swoje "badania" w tym zakresie do nie popartej naukowo czy badawczo konkluzji, iż nie miało to wpływu na zmianę poziomu wód/stosunki wodne, zamiast poczynić stosowne ustalenia, badania czy wyliczenia,

- nie wyjaśnił dlaczego okres prowadzenia prac budowlanych pozostaje bez znaczenia dla ewentualnej zmiany stosunków wodnych,

- nie rozstrzygał wpływu długotrwałego braku orynnowania na możliwość zmiany stosunków wodnych, w tym na przykład zmiany kierunku,

- popadł w sprzeczność z jednej strony stanowczo wykluczając, by w obrębie spornych działek doszło do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych, zaś z drugiej argumentując, iż wybudowana przydomowa oczyszczalnia ścieków sanitarnych przekierowuje wody opadowe (...) w kierunku południowym (...) ale nie w stronę działki należącej do Jana Kowalskiego,

d) nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza do licznych zarzutów podniesionych w stosunku do opinii biegłego M. P. czy braków w poczynionych ustaleniach faktycznych,

e) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek odmowy wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] lub wykonania na tej działce urządzeń zapobiegających szkodom na działkach 34/3 i [...] w miejscowości N.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że:

- wykonane nadsypanie ziemne, podniesienie poziomu powierzchni na części inwestycyjnej działki nr [...], odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych budowanego domu jednorodzinnego poprzez wyloty rurociągów na rozsączkowanie w obrębie działki nr [...] nie spowodują zmiany stanu wody na gruncie,

- nie powstała szkoda na działkach stanowiących własność skarżącego,

- podtopienia upraw w 2013 r. spowodowane zostały ulewnymi deszczami i miały miejsce również przed budową prowadzoną przez P. M., w sytuacji gdy informacja ta wynika jedynie z zasięgniętych przez biegłego informacji od niezidentyfikowanych osób zamieszkujących gminę.

Dalej zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że:

- zmiana stosunków wodnych ogranicza się jedynie do zmiany kierunku spływu wody a nie obejmuje wszelkich ingerencji w naturalny stan wody na danym terenie;

- w przepisie tym chodzi o grunty sąsiadujące bezpośrednio z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie, a nie o grunty sąsiednie;

- szkoda musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym, a nie może mieć charakteru hipotetycznego np. mogącego wystąpić w przyszłości przy intensywnych opadach;

- zgodność z projektem budowlanym odprowadzenia wód opadowych wyłącza możliwość zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, wymienionych wyżej.

Na podstawie tych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 6 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1177/16 wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie tj. dokonał w dniu [...] października 2014 r. oraz [...] lutego 2016 r. oględzin terenu, którego wyniki przedstawił w uzasadnieniu decyzji, a także przeprowadził dowód z opinii biegłego hydrogeologa – biegłego z listy Wojewody [...] w zakresie postępowania wodnoprawnego, mgr inż. M. P.

Opinia z lutego 2016 r. została następnie uzupełniona w kwietniu 2016 r., poprzez odniesienie się do uwag zgłoszonych przez J. K.

Wbrew zarzutom skargi, opinia biegłego (główna i uzupełniająca) jest jasna i rzetelnie sporządzona.

Sąd I instancji wskazał, że ani biegły ani organy administracyjne prowadząc postępowanie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, nie są uprawnione do badania prawidłowości prowadzenia robót budowlanych, czy też zgodności już wykonanych robót z ustaleniami projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Dlatego bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące niewłaściwie prowadzonego postępowania dowodowego dotyczące braku przeprowadzenia dowodu z całego projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej J. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. K. L. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytej kontroli zgodności z prawem decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2016 r. znak sprawy [...], odmawiającą wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] lub wykonanie na tej działce urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N., skutkujące oddaleniem skargi na ww. decyzję SKO w K., w sytuacji gdy SKO w K. naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie rozpoznało istoty sprawy, nie poczyniło żadnych własnych ustaleń faktycznych i nie odniosło się do żadnych podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów;

2. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytej kontroli zgodności z prawem decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2016 r. znak sprawy [...], odmawiającą wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] lub wykonanie na tej działce urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. skutkujące oddaleniem skargi na ww. decyzję SKO w K., w sytuacji gdy SKO w K. nie dostrzegło, że biegły M. P., sporządzający opinię i opinię uzupełniającą z zakresu hydrologii, podlegać winien wyłączeniu z urzędu, a sporządzone przez niego opinie nie mogą stanowić z tego powodu dowodu w sprawie, co przesądza o tym, iż w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych nie zasięgnięto opinii biegłego;

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytej kontroli zgodności z prawem decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2016 r. znak sprawy [...], odmawiającą wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] lub wykonanie na tej działce urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N., skutkujące oddaleniem skargi na ww. decyzję SKO w K., w sytuacji gdy Kolegium na skutek naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poczyniło błędne ustalenia faktyczne w sprawie, a uzasadnienie decyzji Kolegium nie spełniło wymogów wynikających z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, niewyjaśniającego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pozbawiając stronę możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ust, 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o;

1. dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentów, a to:

- ekspertyzy hydrogeologicznej mgr J. G. z [...] lutego 2017 r. na okoliczność istnienia w opinii biegłego M. P. istotnych błędów pomiarowych oraz metodologicznych, prowadzących do wadliwych konkluzji, co miało wpływ na końcową treść opinii;

- literatury akademickiej podręcznika Hydrogeologia Ogólna Z. Pazdro, Wydawnictwa Geologiczne, 1983, na okoliczność wadliwego w myśl zasad nauki hydrogeologii przyjęcia przez biegłego M. P. współczynnika filtracji gleby gliniastej o wartości k=5∙10-1 m/d podczas gdy poziom chłonności tego typu gleby oscyluje pomiędzy wartościami k=10-6 m/s a k=10-8 m/s, co daje wartość od 0,086 do 0,00086 m/d;

2. uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...], ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a., gdyż prawidłowo przeprowadzona kontrola zgodności z prawem decyzji SKO z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...] winna doprowadzić do ujawnienia naruszenia przez organ drugiej instancji mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Brak było zatem podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. znak sprawy [...] nie dostrzegł, że naruszona została wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Analiza decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. prowadzi do wniosku, że w przeważającej mierze decyzja ta stanowi przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i przytoczenie regulujących tę problematykę przepisów prawa tj. art. 29 ustawy Prawo wodne. Ustaleniom stanu faktycznego oraz ocenie dowodów poświęcono zaś ok. 2 stron (cała decyzja liczy 9 stron). Organ drugiej instancji winien był zatem uwzględnić nie tylko opinię i opinię uzupełniającą (które są wszak tylko jednym z dowodów, nie mającym nadrzędnego charakteru), ale i załączone w toku postępowania przez organem pierwszej instancji przez skarżącego zdjęcia, do których to zdjęć organ pierwszej instancji w żaden sposób się nie odniósł, co zarzucono w odwołaniu. Przedmiotowe zdjęcia (dokumentujące zalewanie działek nr [...] i [...] oraz szkody wyrządzone na nich w latach 2013-2016) pozwoliłyby na ocenę wiarygodności twierdzeń biegłego zawartych w opiniach i poczynienie ustaleń faktycznych co do zmiany stanu wody na gruncie oraz wyrządzanych cyklicznie skarżącemu szkód. Tymczasem organ drugiej instancji przedłożonych przez skarżącego zdjęć w żaden sposób nie uwzględnił. Nie wskazał nawet powodów, dla których je pominął całkowitym milczeniem, Do dowodów tych szczątkowo odniósł się dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ustosunkowując się jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w aspekcie zaistniałych na gruncie skarżącego szkód wybiórczo do dwóch tylko zdjęć z czerwca i lipca 2013 r. SKO nie poczyniło też żadnych ustaleń faktycznych co do wyrządzonych skarżącemu szkód w uprawach, pomimo, że w tym zakresie dysponowało licznymi zdjęciami przedłożonymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji SKO w K. z [...] lipca 2016 r. nie dostrzegł także, że w sprawie zachodziła podstawa do wyłączenia biegłego M. P., o której mowa w art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. Biegły bowiem w toku sporządzania uzupełniającej opinii wszedł w posiadanie fragmentu projektu technicznego adaptacji budynku mieszkalnego typu Bolero wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektryczną, który to dokument, stanowiący fragment pewnej większej całości, posłużył mu następnie do ustalenia, iż wody opadowe zbierane będą z dachu budynku zlokalizowanego na działce nr 33 rynnami i odprowadzane na działkę P. M.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. reprezentowany przez adw. K. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów dotyczących prawa materialnego nie powołuje przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a., który określa kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Oceniając tak sformułowany zarzut należy zwrócić uwagę na jego wadliwą konstrukcję, z jednoczesnym uwzględnieniem poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzającego się do stanowiska o możliwości zrekonstruowania przez Naczelny Sąd Administracyjny - zwłaszcza na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające warunkom określonym w art. 174 p.p.s.a. umożliwiły jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty (pkt 1,2,3 skargi kasacyjnej) dotyczące naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.).Naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty (pkt 1,2,3 skargi kasacyjnej) dotyczące naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Nie są zasadne zarzuty (pkt 1,2,3 skargi kasacyjnej) dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją.

Nie są trafne zarzuty (pkt 1,2,3 skargi kasacyjnej) dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ocena prawna prowadząca Sąd I instancji do stwierdzenia braku istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi element uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się tylko do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie sytuacje w tej sprawie nie zaistniały.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. art. 84 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych przepisów przedmiotem oceny bezstronności biegłego mogą być zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne albo pojedyncze fakty lub zdarzenia czy też sytuacje istniejące przez dłuższy okres czasu, których wystąpienie uzasadnia wątpliwości co do bezstronności biegłego. Przy tym należy wykazać, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności biegłego, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że biegły rzeczywiście jest stronniczy w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym. Właściwie może być podniesiona każda okoliczność mająca związek ze stosunkiem biegłego do sprawy, w której prowadzone jest postępowanie administracyjne z jego udziałem. Inną kwestią jest, czy będzie to skuteczne jako przyczyna wyłączenia, co wiąże się z wiarygodnością zgłoszonych wątpliwości co do bezstronności konkretnego biegłego.

W niniejszej sprawie nie można mówić, o przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego o czym stanowi art. 24 § 3 k.p.a. Organy administracji nie miały zatem podstaw, aby zwrócić się o przedstawienie opinii innego biegłego z zakresu hydrologii. Wątpliwości co do bezstronności biegłego nie mogły powstać z tego powodu, że biegły w toku sporządzania uzupełniającej opinii, legalnie wszedł w posiadanie fragmentu projektu technicznego adaptacji budynku mieszkalnego typu Bolero wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektryczną, który to dokument, stanowiący fragment pewnej większej całości, posłużył mu następnie do ustalenia, że wody opadowe zbierane będą z dachu budynku zlokalizowanego na działce nr [...] rynnami i odprowadzane na działkę P. M. Nie jest to bowiem okoliczność, która w obiektywnej ocenie, może wywołać uzasadnione wątpliwości drugiej strony, co do bezstronności biegłego.

Skoro zatem biegły wszedł legalnie w posiadanie fragmentu projektu technicznego adaptacji budynku mieszkalnego typu Bolero wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektryczną i nie wpłynęło to wynik sprawy, to biegły nie powinien podlegać wyłączeniu, a w konsekwencji sporządzona przez niego opinia (ekspertyza) może stanowić dowód w sprawie. Nie zaistniała bowiem wada skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, gdyż w prawidłowej ocenie Sądu I instancji postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie doszło zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 , art. 80, art. 84 § 1 , art. 86i art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji, sporządzona przez biegłego mgr inż. M. P. ekspertyza mogła zostać uznana za dowód w sprawie, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Tak więc, wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie należało ocenić jako bezzasadne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1,2 i ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w żadnej mierze na czym polegało niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może jednakże ograniczać się do wskazania przepisu prawa materialnego bez wyjaśnienia, na czym polega niewłaściwe jego zastosowanie, a także jak, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakwestionowany przepis powinien być rozumiany, bądź jak przepis powinien być zastosowany. Wymaga to w zależności od postaci naruszenia wykazania przez skarżącego kasacyjnie, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd I instancji, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie lub wykazania na czym polega błąd w tzw. subsumpcji, tj. że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Sprowadza się to do wykazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis "nie przystaje do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (tak wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do negowania stanowiska Sądu I instancji co do przyjętego jego zastosowania nie wypełnia powyższego wymogu. Nie pozwala bowiem na odczytanie, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie wykazano szkód które zaistniały na gruncie skarżącego, a które związane byłyby bezpośrednio z budową domu przez P. M. Sąd I instancji wyjaśnił, że na zdjęciach stanowiących załącznik do opinii biegłego z lutego 2016 r. widoczna jest działka [...] porośnięta oziminą, nie widać na niej żadnych wyrw czy miejscowych uszkodzeń. Natomiast dokumentacja zdjęciowa załączona do opinii uzupełniającej nie wskazują na żadne szkody. Są to zdjęcia przekazane przez skarżącego. Zdjęcia z lipca 2013 pokazują, że sfotografowane rośliny są w dobrym stanie, a woda stoi równomiernie w bruzdach pomiędzy nimi, co wskazuje na to, że jest to zwykły stan po ulewnych opadach. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skoro brak było ziszczenia się przesłanek wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469), to prawidłowa była odmowa wydania stosownych nakazów wobec właściciela działki [...] w N.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:

- ekspertyzy hydrogeologicznej mgr J. G. z dnia [...] lutego 2017 r. na okoliczność istnienia w opinii biegłego M. P. istotnych błędów pomiarowych oraz metodologicznych, prowadzących do wadliwych konkluzji, co miało wpływ na końcową treść opinii;

- literatury akademickiej podręcznika Hydrogeologia Ogólna Z. Pazdro Wydawnictwa Geologiczne, 1983, na okoliczność wadliwego w myśl zasad nauki hydrogeologii przyjęcia przez biegłego M. P. współczynnika filtracji gleby gliniastej o wartości k=5∙10-1 m/d podczas gdy poziom chłonności tego typu gleby oscyluje pomiędzy wartościami k=10-6 m/s a k=10-8 m/s, co daje wartość od 0,086 do 0,00086 m/d Wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie istniały podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA. Z tych też powodów uznać należy, że wniosek skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów obejmujących ekspertyzę hydrologiczną mgr J. G. z [...] lutego 2017 r. oraz z literatury akademickiej był bezskuteczny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.