Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 326/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie opłaty za legalizację obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżący około 2008 r. wybudował, bez pozwolenia na budowę, obiekt użyteczności publicznej - budynek sali rekreacyjnej o wymiarach w rzucie 10 m x 12 m, na terenie działki nr [..] przy ul. S. w O., stanowiącej współwłasność skarżącego i M. G. – M. Według oświadczenia skarżącego, w miejscu gdzie obecnie znajduje się przedmiotowy budynek wcześniej istniała, wybudowana przez nieistniejącą obecnie A., wiata o wymiarach 10 m x 12 m, którą skarżący zabudował pustakami gazobetonowymi i zmienił pokrycie dachu z blachy trapezowej na wiór osikowy. Podczas zabudowy wiaty skarżący usunął także drewniane słupki, na których opierała się konstrukcja dachowa wiaty. Obecnie obiekt ten posiada ściany murowane z gazobetonu, ocieplone i obłożone licowymi płytkami, które posadowione są na fundamentach betonowych. Wewnątrz obiektu zamontowano nową instalację c.o. oraz elektryczną, a także wykonano podkład wraz z elementami wykończeniowymi podłogi (parkietem).

W związku z powyższym organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w ramach której postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r., nałożył na skarżącego obowiązek zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich przedmiotowego obiektu użyteczności publicznej oraz przedłożenia, do dnia 31 lipca 2017 r., następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy obiektu użyteczności publicznej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr XI/65/2015, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 7 października 2015 r. pod poz. 3066; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego budowy przedmiotowego obiektu użyteczności publicznej; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia organ poinformował również skarżącego o wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 375000 zł.

W dniu 31 lipca 2017 r. skarżący przedłożył do akt sprawy:

1. pismo Wójta Gminy z dnia 16 czerwca 2017 r. o zgodności przedmiotowej inwestycji pod względem funkcji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy, części obrębu O., podjętego uchwałą Rady Gminy nr XI/65/2015 z dnia 26 sierpnia 2015 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 7 października 2015 r. pod poz. 3066;

2. projekt budowalny autorstwa A. R., posiadającej uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności architektonicznej, wpisanej na listę członków Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem [..] (projektant); A. P.-J., posiadającej uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności architektonicznej, wpisanej na listę członków Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem [..] (sprawdzający); J. E., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [..] (projektant); Ł. W., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [..] (sprawdzający); R. B., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [..] (projektant); D. S., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..] w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, wpisanego na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem [..] (sprawdzający);

3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 4 września 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie wybudowanego około 2008 r. bez pozwolenia na budowę obiektu użyteczności publicznej - budynku sali rekreacyjnej o wymiarach około 10,0 m x ok. 12,0 m na działce nr [..] przy ul. S. w O. w obrębie ewidencyjnym O. w jednostce ewidencyjnej L. na kwotę 375.000,00 zł.

Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalił, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, ponadto projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W związku z tym uznał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zasadne.

Uzasadniając wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej organ wskazał, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1 kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) - zgodnie z ust. 2 - wynosi 500,00 zł. Przedmiotowy budynek zaliczany jest do kategorii XVII. Dlatego też, wyliczenie opłaty legalizacyjnej przedstawia się następująco: 500,00 zł x 15,0 x 1,0 x 50 = 375.000,00 zł.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie podnosząc, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało wadliwie, a organ nie ustalił kto jest inwestorem budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i nieprawidłowo ustalił kategorię obiektu, gdyż w jego ocenie, obiekt należy do kategorii III, ewentualnie XV.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – zwanej dalej Kpa, oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2017 r. w całości, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał bowiem, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało przedwcześnie, przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i zawiera istotne wady.

Przede wszystkim, jak wskazał organ odwoławczy, w kontrolowanym postanowieniu organu I instancji brak jest informacji o dokonaniu przez ten organ oceny zgodności przedłożonego w sprawie projektu zagospodarowania terenu (plansza Z1) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również pod kątem informacji podanych przez Wójta Gminy w piśmie z dnia 16 czerwca 2017 r., wymaganej mocą art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że organ I instancji, dokonując oceny w tym zakresie, powołał się jedynie na pismo Wójta Gminy z dnia 16 czerwca 2017 r., które zawiera informację o treść: "inwestycja budowy obiektu użyteczności publicznej – budynku sali rekreacji o wymiarach ok. 10 m x ok 12 m na działce nr [..] w O. jest zgodna pod względem funkcji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy L....".

Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, w postanowieniu organu I instancji brak jest jednoznacznego wyjaśnienia jaką funkcję posiada przedmiotowy budynek, który zaliczony został do XVII kategorii obiektów budowlanych, z jednoczesnym wskazaniem, że jest to sala rekreacyjna. Organ odwoławczy zaznaczył, że w części opisowej przedłożonego w sprawie projektu budowlanego wskazano, że jest to budynek sali rekreacyjnej połączony łącznikiem do celów konsumpcyjnych z budynkiem sali konsumpcyjnej z częścią kuchenną. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 maja 2017 r. wskazano jedynie, że przedmiotowy obiekt połączony jest z budynkiem stołówki i wykorzystywany jest łącznie do organizacji różnego rodzaju imprez, a z zapisów protokołu z dnia 23 października 2015 r. wynika, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest sezonowo i służy jako pomieszczenie dla osób wypoczywających w ośrodku "[..]" (gry, zabawy, tańce, i.t.p.). Do XVII kategorii obiektów budowlanych zalicza się natomiast budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z rzeczywistej funkcji obiektu wynika faktyczna jego kategoria, a to stanowi kluczowe znaczenia dla obliczenia w następnej kolejności opłaty legalizacyjnej.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał podmiotu, który zobowiązany jest uiścić opłatę legalizacyjną, a wskazanie podmiotu zobowiązanego przez organ w trybie art. 48 do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem jest kluczowe dla prawidłowości tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymagania wynikające z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i nie może stanowić podstawy dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dlatego też, jak wskazał organ odwoławczy, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia wymagań art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku nieścisłości lub braków zastosować dyspozycje art. 49 ust. 3 oraz art. 49 ust. 4a, z uwagi na to, ze przedmiotowy obiekt, jak wynika z akt sprawy, położony jest w granicach cennego przyrodniczo Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[..]" [..] w ramach sieci Natura 2000 i Obszaru Chronionego Krajobrazu [..].

W skardze na powyższe postanowienie M. M. wniósł o jego uchylenie zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i w zw. z art. 144 k.p.a., a także z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 12 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia kasatoryjnego pomimo, że nie zaistniały przesłanki jego zastosowania, a ponadto poprzez nie wykazanie, że usunięcie braków postępowania w trybie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. było niezasadne i niecelowe. Co więcej, jak wskazał skarżący, organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu bezzasadnie powołuje się na konieczność przeprowadzenia analizy pod kątem spełnienia wymagań, o których mowa w art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, gdy spełnienie wymagań, o których mowa w tym przepisie pozostaje bez wpływu na treść postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r. jest zgodne z prawem.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W ocenie Sądu wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanym postanowieniu okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332).

Przepis art. 49 § 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Z powyższego przepisu wynika, że przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego powinien zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny w tym zakresie jest niezbędne do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero bowiem, jeżeli organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości w ramach badania przeprowadzonego na podstawie art. 49 ust. 1 albo po usunięciu takich nieprawidłowości w wyznaczonym terminie po wydaniu postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 w drodze postanowienia, tenże organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zaś organ oceni, że któryś z warunków określonych w art. 49 ust. 1 nie jest spełniony, może nałożyć sankcję z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego tj. nakaz rozbiórki.

Sąd podziela stanowisko orzekającego w sprawie organu odwoławczego, który uznał, że dokonana przez organ I instancji ocena w ramach art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganej mocą art. 49 ust. 1 pkt 1.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał bowiem jedynie, że: "projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Oceny tej, jak podkreślił, dokonał w oparciu o przedłożone przez skarżącego w ramach wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, pismo Wójta Gminy z dnia 16 czerwca 2017 r. Zauważyć zaś należy, że w piśmie tym Wójt wskazał, że: "inwestycja budowy obiektu użyteczności publicznej – budynku sali rekreacji o wymiarach ok 10 m x ok 12 m na działce nr [..] w O. jest zgodna pod względem funkcji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy L.". Pismo to nie zawiera więc oceny projektu zagospodarowania działki, przedstawionego przez skarżącego wraz z przedłożonym na wezwanie organu I instancji projektem budowlanym, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a odnosi się jedynie do oceny zgodności samego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "pod względem funkcji".

Ponadto, jak wskazuje się w doktrynie, ocena zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na użytek wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 jest działaniem, które nie wywiera skutków prawnych w postępowaniu w sprawie legalizacji samowolnie realizowanego obiektu budowlanego prowadzonym na podstawie komentowanego artykułu, jakkolwiek w tym przypadku organ nadzoru budowlanego w dużej mierze dokonuje powtórnie ustaleń i ocen w tym samym zakresie. Jak wskazano, o ile bowiem w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 organ bada zgodność z odnośnymi przepisami ogólnie ujmowanej budowy – a więc pewnego stanu faktycznego istniejącego w momencie orzekania – o tyle w ramach właściwego postępowania legalizacyjnego organ bada zgodność treści konkretnego projektu zagospodarowania działki lub terenu z tymi przepisami. Ocena nie dotyczy w tym przypadku budowy jako takiej, ale przedłożonego organowi dokumentu w postaci projektu zagospodarowania działki lub terenu, będącego elementem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, i ewentualnie – jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona – o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (zob. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2018, Lex/el). W przypadku art. 49 ust. 1 pkt 1 badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oceny dokonuje zatem sam organ prowadzący postępowanie legalizacyjne (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 680). Dlatego też, oceny tej powinien dokonać sam organ nadzoru budowlanego w ramach wypełnienia dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1.

Niedokonanie przez organ I instancji oceny w zakresie wypełnienia przesłanki określonej w art. 49 ust. 1 pkt 1 świadczy o wydaniu postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i które nie mogło zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a..

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w niniejszej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, do której kategorii obiektów budowlanych zaliczyć należy obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Ustalenie to jest niezbędne do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 ust. 1 stanowi zaś, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że organ ten przyjął, iż znajdujący się na terenie działki nr [..] obiekt budowlany stanowi obiekt, o którym mowa w kategorii XVII, wskazując wcześniej, że jest to sala rekreacyjna. Zgodnie zaś z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii XVII obiektów budowlanych zalicza się: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Budynki sportu i rekreacji, jak: hale sportowe i widowiskowe, kryte baseny zalicza się natomiast do XV kategorii obiektów budowlanych. Z tym, że, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jednoznaczne przypisanie przedmiotowemu obiektowi funkcji sali rekreacyjnej budzi wątpliwości wobec materiału zgromadzonego w sprawie. W części opisowej przedłożonego w sprawie projektu budowlanego wskazano bowiem, że jest to budynek sali rekreacyjnej połączony łącznikiem do celów konsumpcyjnych z budynkiem sali konsumpcyjnej z częścią kuchenną. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 maja 2017 r. wskazano, że przedmiotowy obiekt połączony jest z budynkiem stołówki i wykorzystywany jest łącznie do organizacji różnego rodzaju imprez a z zapisów protokołu z dnia 23 października 2015 r. wynika, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest sezonowo i służy jako pomieszczenie dla osób wypoczywających w ośrodku "Mleczarz" (gry, zabawy, tańce, i.t.p.).

Brak konkretnego ustalenia przez organ I instancji funkcji, jaką pełni przedmiotowy obiekt budowlany, również w celu zaliczenia go do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych, świadczy o wydaniu postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i które nie mogło zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a..

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w postanowieniu o nałożeniu opłaty legalizacyjnej wymagane jest wskazanie podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia, czego organ I instancji nie wykonał. Nie wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej czyni postanowienie niewykonalnym i świadczy o wydaniu go z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy i które nie mogło zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a..

Ustalenie powyższych okoliczności tj. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kategorii przedmiotowego obiektu budowlanego i podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, w postępowaniu odwoławczym, z uwagi na ich doniosłość dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszałoby prawa stron do dwuinstancyjnego rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w art. 15 k.p.a..

Dlatego też, w ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., wskazując jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem spełnienia wymagań art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i ewentualnie zastosować art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, oraz rozważyć zastosowanie art. 49 ust. 4a tej ustawy, z uwagi na to, że, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt położony jest w granicach cennego przyrodniczo Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[..] w ramach sieci Natura 2000 i Obszaru Chronionego Krajobrazu [..].

Nakaz takiego postępowania nie stoi w sprzeczności z treścią art. 49 ustawy, a wręcz wypełnia jego dyspozycję. Art. 49 ust. 3 stanowi bowiem, że: w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Art. 49 ust. 4a stanowi z kolei, że decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2017 r. jest zgodne z prawem, a skarga M. M. zasługuje na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).