Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 280/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 września 2018 r. skarżący wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr [..] w obrębie nr [..] przy ul. K. w S. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po analizie złożonej dokumentacji, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia następujących braków: dostosowania projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w S., zatwierdzonego uchwałą Nr LXII/842/06 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r. w zakresie ustaleń karty terenu 37.MW: "wysokość projektowanej zabudowy maksymalnie 17 m powyżej naturalnej warstwicy terenu"; dostosowania projektu budowlanego do wymogów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (budynek zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] – po aktualizacji ewidencji działka nr [..], która 25 października 2018 r. została podzielona na działki nr [..] i [..]; działka nr [..] nie jest działką drogową); dostosowania projektu budowlanego do wymogów § 3, 7, 8, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; doprowadzenia do zgodności w zakresie balkonów projekt architektoniczno-budowlany branżę architektoniczną i konstrukcyjną; uzupełnienie opisu technicznego o informacje o spełnieniu wszystkich wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej jako Prawo budowlane); uzupełnić projekt o opis dostępności lokali mieszkalnych dla osób starszych (art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) i informację o ilości mieszkań dla osób niepełnosprawnych oraz osób starszych (art. 34 ust 3 pkt 2a Prawa budowlanego); obiekt musiał zapewniać niezbędne warunki do korzystania przez osoby niepełnosprawne - należało zapewnić miejsce postojowe w garażu; w projekcie należało poprawnie określić obszar oddziaływania uwzględniając sytuowanie budynku na granicy z działkami nr [...]-[...]; w informacji o obszarze oddziaływania zamieszczono niezidentyfikowane numery działek; brak uzgodnienia lokalizacji budynku z zarządcą drogi - zgodnie z art. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do urządzeń wodnych (odprowadzenie wód opadowych i roztopowych instalacją ze studniami chłonnymi do gruntu); poprawiony i uzupełniony projekt należało uzgodnić z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dniu 15 stycznia 2019 r. skarżący przedłożył poprawiony projekt budowlany informując, że wypełnił obowiązek nałożony w/w postanowieniem, a żądanie dostosowania położenia projektowanej zabudowy względem granicy z działką nr [...] do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. było, jego zdaniem, niezasadne z uwagi na to, że na dzień składania wniosku działka nr [...] posiadała status działki drogowej.

Analizując ponownie projekt budowlany organ stwierdził, że wskazane w postanowieniu z dnia 31 października 2018 r. uchybienia nadal występują. Inwestor usunął wszystkie stwierdzone w projekcie nieprawidłowości oprócz obowiązku dostosowania projektu budowlanego do wymogów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia 1 lutego 2019 r. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem skarżącego.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z rozporządzeniem, ponieważ w dniu złożenia wniosku działka nr [...] była działką drogową - droga gminna i jest nią nadal, gdyż tylko uchwała rady gminy może pozbawić drogę jej kategorii.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 13 marca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja usytuowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" w S., zatwierdzonym uchwałą Nr LXII/842/06 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r. Teren ten oznaczony jest symbolem 37.MW "Tereny mieszkaniowe wielorodzinne". Zgodnie z zapisami zawartymi w pkt 6 karty terenu 37.MW - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - powierzchnia zabudowy powinna wynosić maksymalnie 25% w stosunku do powierzchni terenu, zaś powierzchnia biologicznie czynna ustalona jest minimalnie na 25%. Jako teren należy rozumieć obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w odpowiedniej karcie terenu (§ 4 ust 3 pkt 4 m.p.z.p. "[..]"). Zgodnie z tym zapisem powierzchnia terenu wynosi 4,83 ha. Istniejąca zabudowa o powierzchni 10 245 m2 łącznie z projektowaną zabudową o powierzchni 664,4 m2 wyniesie razem 10 909,4 m2 co stanowi 22,37% powierzchni terenu i jest mniejsza od maksymalnych 25%.

Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 18921 m2, co stanowi 38,81 % i jest większe od wymaganych min 25%. W budynku zaprojektowano dach płaski, co jest również zgodne z planem miejscowym. Wyjaśnił ponadto, że uzupełniona i załączona do projektu budowlanego "Analiza wpływu projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. działka [...] na nasłonecznienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. H. (działka [...]) dowodzi, że odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem przy ul. H. (działka [..]) wynoszące 12,64 m (przy ścianie klatki schodowej, bez otworów okiennych) oraz 13,76 m (przy ścianie podłużnej z otworami okiennymi) są wielkościami spełniającymi wymogi § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wskazał na kwestią sporną, którą jest zaprojektowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [..], która powstała po podziale działki drogowej nr [..] (wcześniej nr [..]). Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 25 października 2018 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału działki nr [..] na działkę nr [..] i działkę nr [..]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 9 listopada 2018 r. Zgodnie z danymi zawartymi w katastrze nieruchomości działka nr [..] oznaczona jest jako "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, natomiast działka o numerze [..] jako "dr" - droga.

Na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę działka nr [..] w całości stanowiła drogę gminą. W związku z tym można było w tej sytuacji zastosować § 12 ust. 10 rozporządzenia, na mocy którego zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 (co do zasady: 3 m od granicy w przypadku ściany bez otworów i 4 m w przypadku ściany z otworami), nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Z uwagi na to, iż w trakcie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji działka nr [..] uległa podziałowi i obecnie z działką inwestycyjną graniczy działka nr [..], która oznaczona jest jako "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, przepis ten nie może mieć zastosowania. Dokonany podział nieruchomości wynika z faktu, że działka nr [..] usytuowana była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" na terenach oznaczonych w planie symbolami: 05.46.ZP (przeznaczone na tereny zieleni urządzonej) oraz 12.71.KDL (przeznaczone na tereny dróg publicznych - drogi lokalne). Jej fragment (obecnie działa nr [..]) na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" jest oznaczony symbolem 05.46. ZP i przeznaczony na tereny zieleni urządzonej. Z uwagi na to, że działka nr [..] nie jest działką drogową i przeznaczona jest zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na teren zieleni urządzonej, należało projektowaną zabudowę dostosować do zgodności z § 12 ust 1 pkt 1, tj. ścianę z oknami lub drzwiami sytuować w odległości 4,0 m od granicy. W załączonym projekcie budowlanym odległość ta wynosi zaś od 0,66 m do 1,45 m.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 10 ust. 2 jest mowa o tym, że pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii - czyli w trybie uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Jednakże zwrócił uwagę na fakt, iż podział działki nr [..] na działkę nr [..] - tereny zieleni i działkę nr [..] - droga gminna, miał na celu doprowadzenie tego terenu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" i w obecnym układzie nieruchomości taki stan rzeczy zachodzi.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek dostosowania planowanej inwestycji do wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Tym samym stwierdził, mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, że ze względu na nieuzupełnienie braków w dokumentacji budowlanej organ pierwszej instancji nie mógł zatwierdzić złożonego projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 2 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że niesporne jest, iż działka [..] (przed aktualizacją [..]) przed jej podziałem była drogą publiczną o kategorii drogi gminnej o numerze [..]. Również przy podziale działki [..] wskazywano, że jest to droga, którą podzielono na dwie mniejsze działki: [..] "Bz"- tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i [..] "dr" – droga.

Zdaniem skarżącego decyzja o zatwierdzeniu podziału działki drogowej [..] na dwie mniejsze o numerach [..] i [..], przy zmianie przeznaczenia działki [..] bez zachowania wymogów art. 7 ust.2 i 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, była bezskuteczna. Podzielona działka nr [..] była drogą gminną, to z tego powodu powstałe po jej podziale działki [..] i [..] również pozostały drogą. Dalsze więc działania organów, w tym nałożenie na skarżącego obowiązku zmiany projektu budowlanego poprzez odsunięcie projektowanego budynku na 4 m od obu granic działki zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, były nieprawidłowe. Aby mogło dojść do zmiany funkcji działki nr [..] z dotychczasowej drogi gminnej na funkcję określoną w m.p.z.p. - tereny zieleni, wymagane jest podjęcie uchwały przez Radę Miejską, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Miasta o wyłączeniu tej drogi z użytkowania. Uchwała w tym przedmiocie nigdy nie została podjęta przez Radę Miejską.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [..] w obrębie nr [..] przy ul. K. w S. Organy obu instancji zgodnie uznały, że inwestor nie usunął nieprawidłowości dostrzeżonych w projekcie budowlanym dotyczących usytuowania projektowanego budynku na działce nr [..] w stosunku do granicy z działką nr [..] i nie doprowadził do stanu zgodnego z wymogami § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organy architektoniczno – budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzają:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno -budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Użyty w tym przepisie zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Dopiero niespełnienie się którejkolwiek z nich uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej. Przepis ten nie dopuszcza uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani możliwości wprowadzenia jakichkolwiek dalszych warunków, od których zależałoby wydanie pozwolenia na budowę. Należy wobec powyższego przyjąć, że organ, który wydaje decyzję odmowną, jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań nie zostały spełnione przez inwestora. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ pierwszej instancji po weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego stwierdził naruszenia w zakresie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i postanowieniem wezwał inwestora do ich usunięcia, w tym do dostosowania projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem w zakresie odległości planowanego na działce nr [..] budynku od granicy z działką nr [..], która powstała po podziale działki drogowej nr [..]. Zgodnie z projektem bowiem odległość ta wynosi od 0,66 m do 1,45 m, a zdaniem organów powinna wynosić 4 m, gdyż działka nr [..] nie jest działką drogową.

Zdaniem Sądu, organy rozpoznające sprawę prawidłowo uwzględniły istotną zmianę okoliczności w zakresie uwarunkowań planowanej inwestycji polegającą na ostatecznym zatwierdzeniu projektu podziału dotychczasowej działki drogowej nr [..], z którą bezpośrednio graniczy działka zainwestowana. W wyniku tego podziału powstały dwie działki nr [..] i nr [..]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[..]" w S., zatwierdzonego uchwałą Nr LXII/842/06 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2006 r., działka nr [..] przeznaczona jest pod tereny zieleni urządzonej, a działka nr [..] pod tereny dróg publicznych lokalnych oraz ciągów pieszych. Powyższy podział odzwierciedlają również zapisy w ewidencji gruntów i budynków, w której działka nr [..] ma oznaczenie Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, a działka nr [..] dr – droga.

Decyzja zatwierdzająca podział działki nr [..] uostateczniła się w dniu 9 listopada 2018 r., a zatem w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji stan faktyczny sprawy kształtowany był już m.in. przez decyzję o zatwierdzeniu podziału. Wprowadziła ona bowiem inne uwarunkowania inwestycji skarżącego niż te, które istniały w dacie składania przez niego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora ma jednak charakter dynamiczny. W jego toku mogą zachodzić zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, które organy orzekające na obydwu etapach administracyjnego toku instancji zobowiązane są uwzględniać. W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w momencie jego wszczęcia, a nawet odwrotnie: kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo okrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenia badanego przedmiotu. Z punktu widzenia czasu, ta cecha jurysdykcji administracyjnej oznacza konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między punktem zerowym (wszczęciem postępowania) a zredagowaniem rozstrzygnięcia (przynajmniej przed subsumcją) (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 128). Oznacza to, że organ musi cały proces przygotowania aktu jurysdykcyjnego na bieżąco weryfikować z punktu widzenia możliwości wystąpienia zachodzących zmian.

Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasadą prawny obiektywnej (art. 7 k.p.a.). organy orzekają na stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. To na organach administracji bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i adekwatnego do ustaleń zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Oznacza to, że organy administracji nie mogą nie uwzględnić w procesie dokonywania ustaleń faktycznych zmian tych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Przepisy Prawa budowlanego regulujące postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę przewidują natomiast instrumenty, dzięki którym przedłożoną dokumentację projektową można uaktualnić stosownie do charakteru zmian w stanie faktycznym sprawy. Organ ma możliwość skorzystania z dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i żądania od inwestora usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Skutkiem braku wyeliminowania nieprawidłowości dostrzeżonych przez organ jest odmowa zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W toku kontroli legalności takiej decyzji, na Sądzie w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek oceny niezbędności wezwania inwestora o usunięcie nieprawidłowości, tj. oceny czy istniały faktyczne i prawne powody uzasadniające potrzebę wezwania do usunięcia naruszeń, a dopiero w następnej kolejności ustalenia stopnia wywiązania się z tego obowiązku przez inwestora.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w toku postępowania doszło do ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..], w wyniku którego jej część dotychczas pełniąca funkcję drogi publicznej, odpowiadająca aktualnie działce nr [..], uzyskała przeznaczenie zgodne z planem miejscowym pod tereny zieleni urządzonej i oznaczenie ewidencyjne Bz, symbolizujące tereny rekreacyjno – wypoczynkowe.

Osią sporu pomiędzy skarżącym a organami była jednak kwestia skutków powyższego podziału dla toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla budynku na działce nr [..].

Sąd w pełni podzielił stanowisko organów co do konieczności dostosowania przedłożonego projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy działki sąsiedniej o nr [..], której planistyczne i ewidencyjne przeznaczenie nie budzi wątpliwości, że nie jest drogowe.

Ze względu na aktualne w dacie rozstrzygania sprawy przeznaczenie działki nr [..] zastosowanie znaleźć winna dyspozycja § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Do realizacji w przedłożonym projekcie budowlanym m.in. tego wymogu dążył organ pierwszej instancji formułując względem inwestora zobowiązanie w postanowieniu z dnia 31 października 2018 r. Nie dostosowując projektu zagospodarowania działki nr [..] do powyższego wymogu skarżący pozostawał w mylnym przekonaniu o braku wpływu na sytuację prawną jego inwestycji zmian, które dokonały się w odniesieniu do działki nr [..] wskutek podziału. O ile do momentu ostatecznego zatwierdzenia podziału działki nr [..] miała ona w całości charakter działki drogowej, o tyle po podziale jej część bezpośrednio granicząca z działką nr [..], oznaczona nr [..], utraciła to przeznaczenie, realizując obecnie funkcję terenów zieleni urządzonej.

W tej nowej sytuacji nie było podstaw do zastosowania przepisu § 12 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym, zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

W treści rozporządzenia nie zdefiniowano pojęcia "działka drogowa", dlatego też należy przypisywać mu znaczenie zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W pierwszej kolejności przyjąć należy, że pojęcie działki drogowej dotyczy zarówno dróg publicznych, jak i dróg wewnętrznych. Ponadto, jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to jego postanowienia w zakresie przeznaczenia gruntów są decydujące. Oznacza to, że za działkę drogową należy uznać teren przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działką drogową będzie również działka, która ma takie przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Kwalifikacja działki zależy od okoliczności sprawy, wśród których priorytetowe znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Dla zastosowania wyjątku określonego w § 12 ust. 10 rozporządzenia znaczenie ma tylko przeznaczenie działki, a nie jej zaliczenie do kategorii drogi publicznej.

W niniejszej sprawie natomiast poza sporem pozostaje planistyczne przeznaczenie działki nr [..] jako terenów pod zieleń urządzoną. Podział działki nr [...] miał właśnie na celu doprowadzenie do zgodności z planem zagospodarowania tej jej części, która aktualnie stanowi działkę nr [..]. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, tak jak oczekiwałby tego skarżący, że działka nr [..] jest działką drogową w rozumieniu § 12 ust. 10 rozporządzenia, albowiem właściwy organ nie podjął uchwały pozbawiającej jej kategorii drogi publicznej – drogi gminnej.

Ostateczne zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..], zgodnego z planem miejscowym, doprowadziło do tego, że działka nr [..] została skutecznie pozbawiona drogowego charakteru i pomimo braku uchwały właściwego organu o pozbawieniu jej dotychczasowej kategorii drogi publicznej w sensie prawnym nie może być traktowana jako droga. Nie może służyć celom komunikacyjnym, gdyż takie przeznaczenie nie zostało jej przypisane w planie miejscowym, z którym z kolei zgodny musi projekt budowlany zgłoszony przez skarżącego.

Zgodnie z przepisami art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., pozbawienie drogi gminnej jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, czyli w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Dotyczy to takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Może zdarzyć się tak, jak w niniejszej sprawie, że potrzeba wyłączenia działki z drogowego użytkowania powodowana jest koniecznością uzyskania zgodności z jej planistycznym przeznaczeniem, które determinuje funkcję działki. W takim wypadku zasadniczym determinantem funkcji działki są postanowienia planu, a uchwała pozbawiająca dotychczasowej kategorii drogi publicznej części działki, która nie miała drogowego przeznaczenia w planie, ma charakter następczy i porządkujący, bez wpływu na ocenę jej planistycznego przeznaczenia i charakteru jako działki drogowej. Chronologicznie najpierw następuje wyłącznie nieruchomości z drogowego użytkowania, a następnie pozbawienie jej kategorii drogi.

Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważa, wyrażona przez Zarząd Infrastruktury Miejskiej, pismem z dnia 19 grudnia 2018 r., zgoda na zbliżenie projektowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [..] obręb [..] do granicy drogowej działki nr [..]-[..] obręb [..] – ul. K Zgoda ta bowiem nie dotyczyła wyłącznie działki nr [..], ale również zbliżenia do aktualnej w dacie orzekania działki drogowej nr [..]. Dokument ten organy architektoniczno – budowlane musiały ocenić w świetle wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i ujawnionych okoliczności, nie mogąc zignorować i pomiąć faktu ostatecznego podziału działki o dotychczasowej funkcji drogowej, na dwie nowe działki, z której jedna - nr [..], została pozbawiona tej funkcji dostosowując się do wymogów planu miejscowego, z którego postanowieniami również dokumentacja projektowa nie może być sprzeczna.

Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostają natomiast argumenty skargi odwołujące się do utrudnionych możliwości inwestycyjnych skarżącego na działce nr [..] w sytuacji konieczności podporządkowania się wymogom § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Podsumowując, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, czemu dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.