Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1526/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a oraz art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenie stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. Z. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że krótkotrwale pełnił służbę w Sekcji [...] Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w O. - częściowo w ramach studium oficerskiego w Wyższej Szkole Oficerskiej w L., a częściowo w okresie oddelegowania z SB do Sekcji Kryminalnej ww. urzędu. Po pozytywnej weryfikacji w 1990 r., pełnił służbę w Policji na wielu stanowiskach, poczynając od starszego asystenta, a kończąc na stanowisku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący podkreślił, iż w trakcie realizacji zadań służbowych podejmował czynności, które mogły spowodować utratę zdrowia lub życia. Jednocześnie zaznaczył, że był wielokrotnie nagradzany i wyróżniany przez przełożonych różnego szczebla za efektywność, uzyskiwanie ponadprzeciętnych wyników, zaangażowanie czy pełną dyspozycyjność w służbie. Wśród przyznanych mu odznaczeń wymienił Brązową, Srebrną i Złotą Odznakę Zasłużony Policjant oraz Złoty Medal Za Długoletnią Służbę. Skarżący podniósł również, iż służbę pełnił rzetelnie, z pełną ofiarnością, najlepiej jak potrafił, cały czas postępując zgodnie z prawem i kierując się dobrem obywateli. Ustawiczny stres spowodował z czasem pogorszenie stanu jego zdrowia, na skutek czego został zaliczony przez Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do trzeciej grupy inwalidzkiej.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2015 r. oraz posiada ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na korzystniejsze świadczenie emerytalne.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji z [...] kwietnia 2017 r. o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] grudnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 27 lat, 1 miesiąc i 19 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] grudnia 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister pozyskał też pismo Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. nr [...], wedle którego po [...] września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Został również odznaczony Brązową, Srebrną i Złotą Odznaką Zasłużony Policjant oraz Złotym Medalem Za Długoletnią Służbę. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów odnoszących się wprost do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie organu, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister uznał, że w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 27 lat, 1 miesiąc i 19 dni, z czego 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, nie można mówić o krótkotrwałości - tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Tym samym nie została spełniona pierwsza z omówionych wyżej przesłanek.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po [...] września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie organ wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Reasumując, Minister stwierdził brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał na naruszenie przez Ministra przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), polegające przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organ dokonał też błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji Minister dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził, iż służba przez okres 2 lat, 7 miesięcy i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Dalej Sąd podkreślił, że - wbrew bezpodstawnym sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Ponadto brak dowodów potwierdzających, iż skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona, zwłaszcza że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r.

Sąd stanowczo nie podzielił dokonanej przez Ministra interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy, zdaniem Sądu, pamiętać, iż stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien on być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi - według Sądu - nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny.

Nawet gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się stanowczo nie zgodził, co wyraźnie podkreślił, to ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Minister nie przedstawił również żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Ponadto Minister nie przybliżył postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się też do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Zatem Sąd uznał ocenę Ministra co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku za całkowicie dowolną.

Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym sporządzona przez IPN informacja o przebiegu służby stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ, jest kwestionowany przez stronę skarżącą.

W konkluzji Sąd zobowiązał organ do przyjęcia jego oceny prawnej, w myśl której, skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także do dokonania wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W razie braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ miał zwrócić się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Sąd podkreślił, że zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Minister winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ został zobowiązany przez tut. Sąd do przywołania faktów, które wziął w tym zakresie pod uwagę, ewentualnie wyjaśnienia, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przed żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r., decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał kompletne akta osobowe skarżącego przy piśmie z [...] lipca 2020 r. Minister powtórzył także (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] - powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister przyjął spełnienie przesłanki krótkotrwałości i rzetelności. Nadto organ, mając na względzie nadanie skarżącemu wysokiej rangi odznaczeń resortowych oraz odznaczenia państwowego, uznał, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dalej organ podniósł, iż rozpoczęcie przez skarżącego służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy i chęci (vide pismo do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z [...] października 1987 r., str. Akt [...] i Ankieta Osobowa, str. akt [...] – " [...] O pracę w organach MO ubiegam się w związku z koniecznością zmiany dotychczasowej pracy wynikającej z niezaspokojenia i niewykorzystania ambicji zawodowych w aktualnym zakładzie pracy. Chęć podjęcia pracy w organach MO wynika z zainteresowania pracą tego resortu. Sądzę, że służba ta da mi satysfakcję i zadowolenie", a także Wniosek Personalny z [...] grudnia 1987 r., str. akt [...] - "[...] Po rozpatrzeniu akt osobowych oraz rozmowie osobistej z kandydatem do służby w MO - Ob. Z. S. [...] proponowane warunki pracy i płacy oraz odbycie przeszkolenia resortowego akceptuje. Wobec powyższego proponuję: Ob. Z. S. s. [...] przyjąć do służby w MO, mianować funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisku inspektora Sekcji [...] Służby Bezpieczeństwa RUSW [...]"). Jednocześnie bezpośrednio po przyjęciu do służby skarżący był zobligowany do ukończenia kursu szkolenia politycznego (str. akt [...]). Organ zaakcentował, iż skarżący nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, o czym może świadczyć sposób zwolnienia go z SB (vide przebieg służby, str. akt [...] - "[...] zwolniony z SB na podstawie art. 131 UOP z dniem [...].07.1990 [...]"). Pozostając zatem na tym etacie, skarżący był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści (vide Wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z [...] czerwca 1989 r., str. akt [...], co było wynikiem ukończenia Studium Podyplomowego Wyższej Szkoły Oficerskiej w L.). Zatem przełożeni byli zadowoleni z uzyskiwanych przez skarżącego wyników w pracy, inwestując w jego rozwój zawodowy i pokładając nadzieję na dobrego pracownika operacyjnego (vide str. akt [...] - "[...] Nabyta wiedza teoretyczna w SSO pozwala na stwierdzenie, że dobrze poznał zasady pracy i jest właściwie przygotowany do pracy operacyjnej [...]").

Ponadto skarżący przynależał do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR").

Biorąc pod uwagę operacyjny charakter wykonywanych przez skarżącego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Także powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że sprostowania wymaga kwestia jego przynależności do PZPR. Minister, powołując się na akta osobowe uzyskane z IPN stwierdził bowiem, że skarżący był członkiem tej organizacji oraz aktywnie uczestniczył w pracach społecznych. Skarżący, który posiada kopię akt osobowych uzyskanych z IPN, nie neguje, iż w dokumentach IPN znajduje się powołany przez organ dokument. Jednak dokument ten nie odzwierciedla prawdy, ponieważ skarżący nie był członkiem PZPR, lecz jedynie kandydatem na członka PZPR; nigdy nie uczestniczył w zebraniach partyjnych ani też w pracach społecznych organizowanych przez PZPR. Skarżący stwierdził, że nie ma wpływu na to co znajduje się w zbiorach IPN; nie jest także w stanie sam wyjaśnić, dlaczego taki dokument znajduje się w jego aktach osobowych. Zresztą nawet gdyby przynależność skarżącego do PZPR polegała na prawdzie, to nie może rodzić negatywnych dla niego skutków.

Skarżący zaznaczył, iż w okresie krótkiej służby na rzecz totalitarnego państwa, obejmującej również prawie roczny pobyt na kursie, podejmował wyłącznie zwykłe, standardowe czynności w służbie publicznej. Nie był w ogóle zaangażowany ani też w nie realizował żadnych czynności ukierunkowanych na zwalczanie demokratycznej opozycji czy Kościoła. Nigdy nie uczestniczył w zdarzeniu, w którym dochodziło do poniżania, szykanowania jakiejkolwiek osoby. Nie był także świadkiem takiej sytuacji.

Według skarżącego, organ ma pełną świadomość, że skarżący w żaden sposób nie był zaangażowany indywidualnie i nie działał intencjonalnie na rzecz państwa totalitarnego, gdyż w przeciwnym wypadku przedstawiłby na to dowody. Stąd próby "doszukiwania się" indywidualnego zaangażowania poprzez szczegółową, wręcz drobiazgową, analizę jego wniosku o przyjęcie do służby, (nietrafny) zarzut o przynależności do PZPR czy też argument w postaci formalnego przebywania "na etacie SB do końca istnienia formacji" .

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono skarżącego oraz Ministra pismami Sądu z [...] lipca 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1194/19 zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ został zobligowany do przywołania faktów, które uwzględnił w tym aspekcie, ewentualnie wyjaśnienia, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez skarżącego nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Minister nie uwzględnił rozważań prawnych Sądu w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach SB. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny. Minister wskazuje w tym kontekście na okoliczności takie jak: zdobywanie wykształcenia i awansowanie w stopniu służbowym, czerpanie "określonych, wymiernych" korzyści, "operacyjny charakter wykonywanych przez skarżącego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji" oraz członkostwo w PZPR, przy czym skarżący sprostował, że nie był członkiem tej organizacji, a jedynie kandydatem na jej członka. Zdaniem Sądu, organ – nie przywołując żadnych konkretnych działań, zadań, obowiązków bądź funkcji skarżącego, lecz ograniczając się do operacyjnego charakteru czynności - nie wykazał, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak PZPR czy Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do PZPR (choć tę okoliczność skarżący neguje) świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go bardzo krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna 3 lata) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. W szczególności Minister odniesie się do argumentacji skargi, a także uwzględni pogląd Sądu, iż sam operacyjny charakter czynności (bez żadnego doprecyzwania) nie jest wystarczający do przyjęcia, że skarżący był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19, I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.