Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 10/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66, art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/19 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 698/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej także: "Prawo budowlane"), po przeprowadzeniu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, dalej także" "PINB", nakazał K. Z., B. B., B. M., B. M. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w Ząbkach przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ząbkach.

B. M., K. Z. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Ząbkach złożyli odwołania od powyższej decyzji.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

K. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe - księga wieczysta, zaświadczenie o samodzielności lokalu, akty notarialne - niewłaściwie określają, że prawa część poddasza jest współwłasnością K. Z., a nie częścią nieruchomości wspólnej, jak również poprzez błędne określenie, że jednym z właścicieli prawej części poddasza (a w konsekwencji - stroną postępowania) jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] ;

b) art. 61 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] , pomimo że nie jest ona właścicielem prawej części poddasza, ani ta część poddasza nie stanowi nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.);

c) art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza bez określenia, jak ma to nastąpić, co czyni decyzje obu organów w praktyce niewykonalnymi i prowadzi do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a.);

d) art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. i art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu dokumentu urzędowego (zaświadczenia), który nie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a wskazuje jedynie, że zdaniem wydającego go organu - część pomieszczenia na poddaszu nie może być samodzielnym lokalem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1627/15, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. Z. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 429/17, w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał przekaz sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, że uzasadnienie wyroku wydane w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a., przy czym jego wadliwość jest na tyle istotna, że skutkować musiała jego uchyleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie jest zasadna i wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd odnotował, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponownie rozpatrującego sprawę, należy podzielić wszelkie ustalenia merytoryczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1627/15). Natomiast doprecyzowania wymaga wyłącznie (zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku o sygn. akt II OSK 429/17) kwestia adresatów spornej decyzji z dnia 29 stycznia 2015 r. wraz ze zidentyfikowaniem poszczególnych części lokali wyodrębnionych na poddaszu budynku.

Sąd wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca budynku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15).

Skoro ogólną zasadą jest, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 Prawa budowlanego), to w drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której "interes prawny" w rozumieniu art. 28 K.p.a., w tego rodzaju postępowaniu, będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. WSA powołał się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga dookreślenie spornej części budynku, jakim jest "poddasze". W ocenie Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały sporne poddasze jako "nieużytkowe".

Sąd, powołując się na dowody znajdujące się w aktach sprawy: zaświadczenie Starosty Wołomińskiego z dnia 16 października 2008 r., zaświadczenie Starosty Wołomińskiego z dnia 27 listopada 2008 r., akt notarialny nr [...] z dnia 10 kwietnia 2009 r., akt notarialny nr [...] z dnia 9 października 2009 r., akt notarialny nr [...] z dnia 16 listopada 2010 r., akt notarialny nr [...] z dnia 16 października 2013 r., księgę wieczystą nr [...] uznał, że "poddasze" o którym mowa w zaskarżonej decyzji MWINB z dnia [...] maja 2015 r., nie znajduje się faktycznie na V kondygnacji budynku. Jest to typowe poddasze nieużytkowe znajdujące się ponad V kondygnacją budynku. Nie stanowi jednocześnie VI kondygnacji budynku, gdyż byłoby to niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego. Chroniony interes prawny nie może wynikać z samego podważania zasadności dokonywania określonych działań przez wspólnotę ze względów technicznych, czy też względów mieszczących się w wymiarze ekonomicznym nakazu, a więc ze względu na konieczność wspólnego pokrycia ich przyszłych kosztów (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2970/14).

Zatem adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa.

Ewentualne rozliczenia nakładów pomiędzy wspólnotą a właścicielem lokalu, powinny być rozliczane na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Sąd wskazał dalej, że w przepisie art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą. Taka sytuacja, zdaniem Sądu pierwszej instancji, występuje w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy nałożyły obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza na wskazane w decyzji podmioty (tj. K. Z., B. B., B. i B. M. oraz Wspólnotę Mieszkaniową), gdyż:

- to Wspólnota Mieszkaniowa jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza; poddasze stanowi bowiem lokal niemieszkalny i jest poddaszem nieużytkowym; to Wspólnota Mieszkaniowa jest "zarządcą" tego poddasza; pomieszczenie poddasza przed adaptacją nie służyło żadnemu z właścicieli lokali do wyłącznego użytku; było więc częścią wspólną budynku;

- wskazane w decyzji osoby fizyczne posiadające udziały w lokalu nr [...] zasadnie również zostały wskazane w decyzji jako podmioty odpowiedzialne za przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza; ze stanu faktycznego wskazanego w sprawie wynika, że to właśnie te osoby dokonały nieuzasadnionej "adaptacji" poddasza nieużytkowego; organy dysponując bowiem aktami notarialnymi i księgą wieczystą lokalu nr [...] nie mogły automatycznie pominąć współwłaścicieli wskazanych w tych aktach, dopóki inne postępowania (administracyjne, cywilne lub karne) nie wykażą, że owe czynności i wpisy były niezgodne z prawem; choć zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak domniemanie to może zostać obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/18); nie ulega wątpliwości, iż zarówno księga wieczysta, jak i akty notarialne stanowią dokumenty urzędowe i potwierdzają stan prawny nieruchomości i powinny być przedmiotem oceny organów obu instancji; z tego względu decyzja została również skierowana do wskazanych osób fizycznych (współwłaścicieli);

- nie jest rzeczą organów administracyjnych, ani sądu administracyjnego ustalenie właściciela nieruchomości odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej; właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r, sygn. akt I OSK 2205/14); zatem to nie sąd administracyjny jest władny "prostować" niezgodne ze stanem faktycznym postanowienia zawarte w dokumentach urzędowych.

Decyzja została więc nałożona na zarządcę obiektu (Wspólnotę Mieszkaniową) oraz na wykazanych w odpowiednich dokumentach urzędowych właścicieli (tj. współwłaścicieli lokalu nr [...] ). Organy zasadnie zatem wskazały również te osoby w zaskarżonej decyzji, ze względu na to, że w sprawie zaistniały poważne wątpliwości prawne odnośnie do tytułów prawnych i prawidłowości zawieranych umów sprzedaży lokalu nr [...] , który z jednej strony znajduje się na V kondygnacji (por. postanowienia zawarte w aktach notarialnych i księdze wieczystej) a z drugiej strony stanowi poddasze nieużytkowe nad V kondygnacją (por. zaświadczenia organów i rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości). Z tego też względu, zdaniem Sądu, organy zasadnie wydały zaskarżoną decyzję i prawidłowo określiły jej adresatów. Przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter restrykcyjny i powinien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z., reprezentowany przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 61 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi (zamiast stwierdzenia nieważności decyzji obu organów I i II instancji) pomimo zaistnienia w toku badanego postępowania okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. wskazania jako adresata decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ząbkach, która nie jest właścicielem żadnej z części lokalu nr [...] stanowiącego część poddasza, a więc nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a także nie jest adresatem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w niniejszej sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Wskazując na powyższy zarzut K. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I i II Instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu I i II Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. pełnomocnik wnoszącego kasację oświadczył, że z dniem 15 października 2019 r. przestał pełnić zawód adwokata, zaś od dnia 16 października 2019 r. zaczął pełnić zawód radcy prawnego. Przedłożył udzielone mu przez wnoszącego pełnomocnictwo jako radcy prawnemu, a także wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozprawa została wyznaczona na dzień 1 kwietnia 2020 r. Zarządzeniem z dnia 12 marca 2020 r. sprawa została zdjęta z wokandy.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 31 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 6 maja 2021 r., w odpowiedzi na zarządzenie z dnia 31 marca 2021 r., pełnomocnik skarżącego K. Z. oświadczył, że podtrzymuje skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawa kasacji została skonstruowana wadliwie.

Wadliwość ta polega na sporządzeniu skargi kasacyjnej w sposób nieodpowiadający wymaganiom art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący kasację nie sprecyzował rodzaju naruszenia prawa. Z podstawy skargi kasacyjnej i z jej uzasadnienia nie wynika, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Na wstępie zarzutu wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który jest przepisem z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Dalsza część podstawy kasacji może jednak wskazywać na to, że istotą zarzutu jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji normy materialnoprawnej tj. art. 61 Prawa budowlanego, przy czym wiąże to uchybienie z okolicznością stanowiącą podstawę nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Dla pełnego obrazu opisywanych wadliwości dodać jeszcze należy, że wnoszący kasację domaga się stwierdzenia nieważności nie tylko decyzji I i II instancji, ale także zaskarżonego wyroku, nie powołując jednocześnie okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a. Formułując wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku nie dostrzega, że w razie stwierdzenia okoliczności skutkującej nieważnością postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest także spostrzeżenie, że wnoszący kasację zaskarżył wyrok w całości, ale okoliczność na której oparł swoją tezę o nieważności decyzji odnosi tylko do jednego z adresatów – Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie podał okoliczności wskazujących na to, że zachodzą wady decyzji skutkujące jej nieważność lub wady innego rodzaju, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji w zakresie odnoszącym się do pozostałych adresatów nakazu.

Z uwagi na powołane w podstawie kasacji przepisy, treść opisu naruszenia, uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz wykładnię prawa dokonaną w niniejszej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 429/17, a także stanowisko prawne wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, możliwe jest, mimo wadliwości podstawy kasacji, odczytanie zarzutu, jako błędnego wskazania w decyzji jednego z adresatów nakazu, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. [...] w Ząbkach, a w konsekwencji, także odniesienie się do tak rozumianego zarzutu.

Rozważania rozpocząć należy od wskazania, że podstawę materialną rozstrzygnięcia stanowił art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z art. 71a ust. 4, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wybór adresata nakazu odbywa się w ramach procesu stosowania powołanej normy. Jest to zagadnienie materialnoprawne. Z przepisów art. 71 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika wprost w odniesieniu do kogo wydawany jest nakaz, o którym mowa w art. 71a ust. 4. Ustalenie tego podmiotu odbywa się z uwzględnieniem norm Prawa budowlanego ustanawiających obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych (Rozdział 6 Prawa budowlanego). Co do zasady przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15).

Warto jednak zauważyć, że nałożenie obowiązku na konkretnego adresata odbywa się z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie można wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12).

W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie, z mocy art. 190 P.p.s.a., ma wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 429/17. Stanowisko zajęte przez NSA wynika z rozważań, w tym z podsumowującego stwierdzenia, według którego, "(...) obowiązkiem Sądu było odniesienie się do spornych okoliczności związanych ze zidentyfikowaniem poszczególnych części i lokali wyodrębnionych na poddaszu, a co za tym idzie, określeniem praw właścicielskich przysługującym podmiotom zobowiązanym do wykonania decyzji z dnia 29 stycznia 2015 r."

Wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkowała oceną o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., a więc zawarta została w odniesieniu do kwestii procesowej. Nie umniejsza to jej znaczenia jako stanowiska o charakterze wykładni prawa materialnego. Istotne jest, że wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego została sformułowana w odniesieniu do skargi kasacyjnej K. Z., podnoszącego zarzut naruszenia przepisu postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, pomimo zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. wskazania jako adresata decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej, która, zdaniem wnoszącego kasację, nie jest właścicielem ani prawej, ani lewej części poddasza, a więc nie tylko nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, ale również nie powinna być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza.

Uchylając zaskarżony wyrok, z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie zostały ustalone prawa właścicielskie w odniesieniu do lokali wyodrębnionych na poddaszu. Oznacza to, że wiążąca jest wykładnia, zgodnie z którą, nakaz mógł być skierowany do podmiotów, którym przysługują uprawnienia właścicielskie.

Ponownie ustalając stan faktyczny w zakresie istotnym z punktu widzenia art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 oraz art. 61 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji wyartykułował w sposób jasny swoje stanowisko w zakresie powierzchni poddasza, która należąc do lokalu nr [...] jest wykazywana jako własność K. Z. w 2/4 częściach, B. B. w 1/4 części oraz B. M. i B. M. w 1/4 części.

Jednocześnie Sąd ustalił, że część powierzchni poddasza, co do której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nie należy do lokalu nr [...] – w tym zakresie Sąd stwierdził, akceptując stanowisko organów, że obowiązek został nałożony na wymienione podmioty z uwagi na fakt, że właściciele lokalu nr [...] zmienili sposób użytkowania nie tylko tej części poddasza, której są współwłaścicielami lecz zaanektowali również jego pozostałą część, stanowiącą część wspólną budynku.

Od razu trzeba przypomnieć, że w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 429/17, NSA poddał krytyce, na kanwie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., brak odniesienia się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2945/14. W wyroku tym WSA stwierdził zaś, że nieuprawnione jest stanowisko organów administracji, wyrażone w postanowieniach z dnia 6 czerwca 2014 r. i 15 października 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, że jedynie lewa część poddasza stanowi lokal nr [...] , natomiast prawa część poddasza stanowi nieruchomość wspólną.

Wypowiedź WSA, stanowiąca ocenę zebranych wówczas przez organy dokumentów, nie ma charakteru wiążącego. Nie była to ocena prawna w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Co jednak ważniejsze, nie może być ona odczytywana w oderwaniu od sentencji wyroku kasacyjnego oraz pełnej treści uzasadniania wyroku. Odnosiła się ona do takich uchybień organów, które doprowadziły do sformułowania przez WSA wskazania co do dalszego postępowania, według którego: "Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie analiza zgromadzonych dokumentów urzędowych i ustalenie na ich podstawie czy lokal nr [...] obejmuje zarówno lewą jak i prawą część poddasza". Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 429/17, obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było odniesienie się do tego zagadnienia.

Sąd pierwszej instancji, dokonując powyższych ustaleń, powołał się na dowody z pozostających w obrocie czterech aktów notarialnych: nr [...], nr [...], nr [...] i [...]. We wszystkich tych dokumentach wskazano, że powierzchnia lokalu niemieszkalnego nr [...] wynosi 98,80 m2. Powołał się także na odpis z księgi wieczystej nr [...].

Sąd przywołał decyzję PINB z dnia [...] października 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a także zaświadczenia Starosty Wołomińskiego z dnia 16 października 2008 r. i z dnia 27 listopada 2008 r. Dodać trzeba, że zaświadczenia te wskazują ilość lokali w budynku zgodną z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, a także ilość kondygnacji. Jest oczywiste, mimo niedokładności co do kondygnacji w zaświadczeniu z dnia 27 listopada 2008 r., że poddasze usytuowane jest nad piątą kondygnacją (czwartym piętrem), na tym poddaszu nie było zaś lokalu mieszkalnego. Jak wskazano w tym zaświadczeniu, lokal nr [...] stanowił lokal nieużytkowy o funkcji gospodarczej, nie spełniający wymogów samodzielnego lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Z postanowienia Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym oraz załączonej do wniosku dokumentacji (rzut poddasza wskazujący lokale U 1, U 2, U 3 i U 4 i powierzchnię tych lokali), a także rzutu poddasza stanowiącego część pierwotnej dokumentacji projektowej, wynika, że zajęta przez zmianę sposobu użytkowania powierzchnia poddasza przekracza opisaną w aktach notarialnych i w księdze wieczystej powierzchnie 98,80 m2, i obejmuje także prawą część poddasza z wyłączeniem pomieszczenia kotłowni. Odnotować można, że ustalenie to zostało opisane na stronie trzeciej i czwartej rozważań prawnych uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ustalenie przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o zaanektowaniu części poddasza niestanowiącej części lokalu nr [...] , doprecyzowane znajdującymi się w aktach dokumentami i precyzyjnymi ustaleniami w tym zakresie wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwalają na przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania objęła także część wspólną nieruchomości, stanowiącą współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku.

Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Wnoszący kasację nie sformułował nawet procesowej podstawy kasacji kwestionującej ustalenia faktyczne i przebieg postępowania wyjaśniającego.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu administracyjnym mają także właściciele lokali będący współwłaścicielami części wspólnych budynku. Prawidłowo uznał, że współwłaściciele ci są reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową, a zatem nakaz powinien być skierowany także do Wspólnoty Mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/15).

Stanowisko to jest zgodne z wykładnią prawa dokonaną w poprzednim wyroku NSA, według której, podstawowe znaczenie w postępowaniu o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku składającego się z wielu lokali mieszkalnych, stanowiących odrębne nieruchomości, ma określenie praw właścicielskich.

Niezależnie od tego, precyzując stanowisko prawne na obecnym etapie postępowania sądowego (poprzedni pogląd został przecież wyrażony na tle art. 141 § 4 P.p.s.a.), dodać można, że status prawny poddasza, stanowiącego co do zasady przynależność samodzielnych lokali, a więc część wspólną nieruchomości, nie może być, także w postępowaniach administracyjnych odnoszących się do sposobu korzystania z budynku, rozważany w oderwaniu od statusu prawnego całej nieruchomości. W sporach nie tylko cywilnoprawnych, współwłaściciele lokali należących do takiej nieruchomości budynkowej, powinni mieć możliwość uczestniczenia na prawach strony. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skierowanie nakazu również do Wspólnoty Mieszkaniowej znajduje uzasadnienie w treści art. 61 Prawa budowlanego (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie jako adresata m.in. Wspólnoty Mieszkaniowej nie stanowiło więc naruszenia prawa materialnego. Było rezultatem właściwego zastosowania art. 71 ust. 4, poprzedzonego prawidłową wykładnią tej normy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.