Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2315/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 95/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 95/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. (dalej: "Prezydent") z [...] września 2020 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. R. S. (dalej również: "inwestor" lub "skarżący kasacyjnie") wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w O.

2.2. Decyzją z [...] października 2019 r. Prezydent Miasta O. ustalił na rzecz R. S. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

2.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2019 r., [...],[...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany. Podkreślono również, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak brakuje załącznika zawierającego wyniki analizy, który jest odrębnym dokumentem odzwierciedlającym dane zawarte w analizie. Ponadto Kolegium wskazało, że złożony wniosek nie był kompletny, gdyż nie określono w nim czy istniejąca infrastruktura umożliwi funkcjonowanie inwestycji w sposób prawidłowy.

2.4. Decyzją z [...] września 2020 r., [...],[...], Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy na rzecz R. S. dotyczące przedmiotowej inwestycji.

2.5. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań B. K. oraz J. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] grudnia 2019 r. i prawidłowo zastosował przepisy. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości większej niż minimalna, zgodnie z granicami nieruchomości, wyodrębniając całość urbanistyczną. Kolegium zaznaczyło, że na tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, garażowe, budynek biurowo-magazynowy oraz market spożywczo-przemysłowy "[...]". Zamierzenie inwestycyjne będzie zatem kontynuowało funkcję zabudowy, która częściowo jest usługowa. Kolegium podkreśliło, że Prezydent dokonał szczegółowej i poprawnej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełniania przez nią parametrów technicznych. Organ pierwszej instancji ustalił linię nowej zabudowy stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Istniejąca linia zabudowy jest nieregularnie ukształtowana – odsunięta od granicy pasa drogowego drogi powiatowej na odległość od około 3,5 m do 5,5 m oraz od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od około 1,5 m do 70,5 m. Prezydent wziął pod uwagę istniejące uwarunkowania i ustalił linię zabudowy na odległość 5,0 m od granic pasów drogowych dróg gminnych. Jednocześnie został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, również stanowiący odstępstwo od zasady średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0% do 31%, a średnia wynosi 16,15%. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy wynosi 30%. Zastosowane przez Prezydenta odstępstwa w tym zakresie Kolegium oceniło jako szczegółowo i klarownie uzasadnione, zaznaczając, że przepisy rozporządzenia przyznają możliwość wyznaczenia parametrów w inny sposób niż wynika to z analizy. W odniesieniu do zarzutów dotyczących uciążliwości planowanego przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że nie mogą one być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Kolegium zaznaczyło także, że myjnia nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

2.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadną skargę B. K., wniesioną od ww. decyzji Kolegium. Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") i dodał, że przesłanki określone w tym przepisie dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. W celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Zdaniem WSA w Poznaniu, kontrolowane decyzje nie spełniły powyższych wymagań, ponieważ wydano je na podstawie stosunkowo pobieżnej analizy urbanistycznej, a wyprowadzone z niej wnioski organu są błędne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy na obszarze analizowanym. Sąd wojewódzki przypomniał, że w niniejszej sprawie analizowany teren częściowo jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w drodze uchwały XVII/252/2004. Jest to więc teren, którego przeznaczenie jest obiektywne i prawnie uregulowane. Plan XVII/252/2004 otacza kwartał, na którym znajduje się działka inwestycyjna przy ul. [...]. Plan rozciąga się aż od cmentarza parafialnego parafii pw. św. [...] od strony południowo-zachodniej oraz aż za ul. [...] od strony północno-wschodniej. Na obszarze terenów wzdłuż ul. [...] od ul. [...], czyli niemal bezpośrednio od działki nr [...] na wschód, plan wyznacza tereny o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej 1.MN, która jest jednorodna. Dopuszczono w jej ramach co najwyżej drobne usługi (biurowe, naprawa artykułów użytku osobistego i domowego), zakazując usług uciążliwych (por. § 4 planu XVII/252/2004). Na analizowanym obszarze, w pozostałej części leżącej wzdłuż ul. Grunwaldzkiej (od ul. [...] na zachód), czyli w części nieobjętej planem, w zdecydowanej większości znajdują się faktycznie zabudowania o identycznym jednorodzinnym, mieszkaniowym charakterze, jak na sąsiedniej jednostce planistycznej 1.MN. Jest to więc jednorodny kwartał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na południe od ul. [...], na odcinku od ul. [...] do [...] a nawet nieco dalej). W części terenu nieobjętej planem (wyznaczonej ulicami [...],[...],[...],[...]) zlokalizowane są co prawda budynki gospodarcze i garażowe, ale jak wynika z materiału dowodowego (wprost z analizy) mają one "przydomowy" charakter, a więc służebny do zabudowy mieszkaniowej. W samej analizie zidentyfikowano także budynek biurowo-magazynowy (nie jest jasne, który) oraz market spożywczo-przemysłowy "[...]", przy czym ten ostatni jest w innym, wyraźnie urbanistycznie wyodrębnionym kwartale – na północ od ul. [...]. W ocenie Sądu wojewódzkiego, wbrew wywodom analizy urbanistycznej oraz decyzjom, nie można jednak warunków zabudowy opierać na tak prostym rozumowaniu, które sprowadza się do stwierdzenia, że gdy w otoczeniu inwestycji znajduje się budynek o charakterze usługowym (market), to automatycznie spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy dla każdej innej zabudowy usługowej. Organy pominęły bowiem, że nie każdy rodzaj usług jest sobie równoważny. W realiach niniejszej sprawy, Sąd podkreślił, że w procesie ustalania warunków zabudowy, porównując funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy oraz bazując na formalnym nazewnictwie (na przykład zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna, por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie można ograniczyć się do schematów i zatracić z pola widzenia rzeczywistych uwarunkowań ładu przestrzennego, który tworzyć ma harmonijną całość oraz uwzględniać powinien w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, którego ochronie służy u.p.z.p., jest pojęciem abstrakcyjnym, trudnym do wyobrażenia dopóki nie jest odniesiony do konkretnego obszaru (terenu). Gdy analizujemy ład przestrzenny w konkretnym zabudowanym otoczeniu, jego cechy jawią się jako czytelne do uchwycenia i wyinterpretowania. W oparciu o racjonalne rozeznanie, z reguły dostrzec można, kiedy obiektywnie ład przestrzenny jest kontynuowany, a kiedy podlega destrukcji, co wyraża się w zachwianiu "harmonijnej całości", gdzie wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne przestają ze sobą współgrać. Jak stwierdził WSA w Poznaniu, w niniejszej sprawie na obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz ze służebnymi garażami i obiektami gospodarczymi. Autor analizy zidentyfikował na nim jeden budynek biurowo-magazynowy (zapewne ten na obszarze działki inwestora) oraz market "[...]" po drugiej stronie ul. [...]. Przyjął dalej, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa usługowa, a to upoważnia do uznania, że myjnia samoobsługowa kontynuuje tę funkcję. Zdaniem Sądu, przedstawione w decyzjach rozumowanie jest zbyt uproszczone. Planowana inwestycja polegająca na budowie dwustanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej jest z pewnością bardzo uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową. W każdym razie kolizja ta wystąpi, gdy myjnia ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych. Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, którą można bezrefleksyjnie porównywać do zabudowy biurowej czy nawet sklepu. Jest to zabudowa usługowa o charakterze obiektywnie uciążliwym, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak stacje benzynowe czy punkty wulkanizacyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zostaną naruszone, gdy myjnia samoobsługowa (ciśnieniowa) powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (tu: w sąsiedztwie budynku B. K., na działce nr [...] i A. K., na działce nr [...]) i to w kwartale, gdzie zabudowa jednorodzinna jest w zasadzie jednorodna. Dalej, Sąd wojewódzki, przypomniał, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił linię nowej zabudowy, stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Istniejąca linia zabudowy jest nieregularnie ukształtowana. Działka nr [...] jest położona pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w O. Główny wjazd na projektowaną myjnię ma się znajdować od ul. [...], zatem to jest front działki, od którego należy ustalić linię zabudowy. Linia zabudowy na działkach sąsiednich kształtuje się następująco: na działce nr [...] – 8,0 m od drogi, na działce [...], 3 i 2 – 5,0 m od drogi. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem w niniejszej sprawie projektowana myjnia powinna być położona w odległości 8,0 m od pasa drogi. Prezydent ustalił linię zabudowy na odległość 5,0 m od granic pasów drogowych, stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 rozporządzenia, które nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Za nieprawidłowe Sąd uznał także analizowanie odległości od pasa drogi 34, ponieważ przedmiotowa działka nie leży przy tej drodze. WSA w Poznaniu podkreślił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy również został ustalony stanowiąc odstępstwo od zasady średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0% do 31%, a średnia wynosi 16,15%. Na działkach sąsiednich (zabudowanych), wskaźnik zabudowy wynosi od 16% do 31% (działka nr [...] – 22%, działka nr [...] – 16%, działka nr [...] – 31%). W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy wynosi 30%. Zastosowane odstępstwo w tym zakresie uzasadniono tym, że w analizowanym obszarze występują budynki o zbliżonym wskaźniku intensywności zabudowy, co pozwala na uznanie, że "ustalając wartość wskaźnika zabudowy na poziomie 30%, mamy do czynienia z kontynuacją wartości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym" (k. 22 akt administracyjnych). Tym samym jako uzasadnienie odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wskazano fakt, że planowana wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie przekracza maksymalnej wartości w obszarze objętym analizą. Kolegium powyższe wnioski, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oceniło jako szczegółowo i klarownie uzasadnione. Tymczasem, jak podkreślił Sąd wojewódzki, w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być należycie umotywowane. Przesłanka "wynikania" z analizy, zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (na przykład z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna w tym zakresie jako jedyny powód odstępstwa od średniej wartości wskazuje fakt, że ustalony wskaźnik nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na analizowanym obszarze. Taki sposób uzasadnienia zastosowanego odstępstwa jest co najmniej niewystarczający, ponieważ nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Przeciwnie, organy powinny uzasadnić, że zastosowanie odstępstw będzie pozostawało w harmonii z zastanym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego (szerokiego sąsiedztwa). W podsumowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd wojewódzki uznał, że w uwarunkowaniach przestrzennych przedstawionych na mapach załączonych do analizy urbanistycznej i decyzji lokalizacja myjni samoobsługowej na działce nr [...] jawi się jako taka, która nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej, względnie funkcji usługowej uzupełniającej. Myjnia samoobsługowa w konkretnych realiach sprawy ma powstać pomiędzy bezpośrednio sąsiadującymi domami mieszkalnymi i ze względu na obiektywne uciążliwości, koliduje z funkcją mieszkaniową. Dodatkowo, powstania myjni nie można usprawiedliwić istnieniem w otoczeniu podobnych usług, gdyż w samym kwartale zabudowy, gdzie znajduje się działka inwestora (wyznaczonym ulicami [...], [...],[...],[...]) nie ma żadnych usług (tylko budynek magazynowo-biurowy), a w szerszym obszarze objętym analizą odnaleźć można tylko niewielki market "[...]", trudny do porównania funkcjonalnie z myjnią samochodową. Niezależnie od tego, Sąd dostrzegł też określone mankamenty decyzji w zakresie sposobu ustalenia odstępstw od określonych przepisami reguł ustalania linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez niezebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń i możliwości ich faktycznego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych stron postępowania;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, ponadto poprzez bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu ustaleń faktycznych oceny dowodów, tj. które dowody organ uznał za wiarygodne, a którym wiarygodności tej odmówił, ze wskazaniem przyczyn odmowy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] września 2020 r., nr [...] ([...]) zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" oraz o zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie w pierwszej instancji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie w drugiej instancji, według norm przepisanych.

3.2. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

3.3. W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, J. K., wniósł o jej oddalenie.

3.4. W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca, B. K., wniosła o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. W realiach niniejszej sprawy, w kontekście zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na wadliwe sfomułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Otóż z petitum skargi kasacyjnej z [...] sierpnia 2021 r. wynika, że zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Wynika to nie tylko z lektury petitum skargi kasacyjnej, a także z uzasadnienia tego pisma procesowego, gdzie w części zatytułowanej "Meritum skargi" wskazane jest uzasadnienie powołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z kolei w początkowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 104) autor tego pisma stwierdza, że: "W niniejszej sprawie doszło do licznych uchybień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego oraz istotnych przepisów postępowania". Równocześnie nie wskazano, jakie to przepisy prawa materialnego zostały, zdaniem kasatora, naruszone, a także, czy naruszenie to miało nastąpić poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej, w części uzasadnienia zatytułowanej "Istota sprawy", przedstawia przebieg postępowania, ogólne uwagi na temat rzekomego braku uciążliwości myjni bezdotykowych, a także powołuje się na potrzebę szerokiego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa" w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rzecz jednak w tym, że te rozważania nie zostały odniesione do konkretnych ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z wywodu autora skargi kasacyjnej nie sposób również jednoznacznie ustalić, na czym konkretnie miała ewentualnie polegać wadliwa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ewentualnie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21, CBOSA). W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem kasatora jest nie tylko przywołanie naruszonego przepisu, ale również przedstawienie uzasadnienia tego zarzutu, czyli przedstawienie argumentów jurydycznych, które w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu prawa przez sąd pierwszej instancji. Brak przedstawienia takiej argumentacji w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się meriti do danego zarzutu, co prowadzi do z kolei do jego nieskuteczności (por. np. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 60/21, CBOSA). Reasumując ten fragment uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wymagany przez przepisy prawa sposób, pozwalający na merytoryczne odniesienie się do takiego zarzutu przez Sąd kasacyjny. Uzupełniająco należy wskazać, że niezależnie od wskazania przez Sąd wojewódzki, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że planowana zabudowa może być uznana za kontynuowanie doczasowej funkcji zabudowy, Sąd ten stwierdził również istotne naruszenie wskazanych tam przepisów rozporządzenia (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2), dotyczących wyznaczania poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy (s. 12-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przepisy rozporządzenia dotyczące poszczególnych paramentów oraz wskaźników zabudowy mają w istocie charakter prawnomaterialany, determinują bowiem treść decyzji o warunkach zabudowy. Tak też przepisy rozporządzenia zostały zakwalifikowane przez Sąd wojewódzki, który jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej w ogólne nie wspomniano o tych przepisach rozporządzenia, nawet w części sprawozdawczej uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem, to właśnie naruszenie tych przepisów rozporządzenia stanowiło, niezależnie od naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., niezależną przyczynę uwzględnienia skargi przez WSA w Poznaniu.

4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt

II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, z uzasadnienia tego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowana przez ten Sąd decyzja Kolegium, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta, zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano przy tym na konkretne przepisy prawa materialnego, które zostały, zdaniem Sądu wojewódzkiego, naruszone, a także w sposób precyzyjny wyjaśniono, na czym, w realiach niniejszej sprawy, naruszenie to polegało. Jeżeli inwestor nie zgadzał się z wykładnią prawa materialnego przyjętą przez Sąd wojewódzki, ewentualnie z zastosowaniem tego prawa, mógł sformułować w skardze kasacyjnej odpowiednie zarzuty.

4.5. Bezzasadne okazały się także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punktach 1-2 oraz 4 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów dotyczy naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że orzekające w sprawie organy administracji nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że powodem uwzględnienia skargi było przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczących spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także przepisów rozporządzenia dotyczących poszczególnych paramentów oraz wskaźników zabudowy. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy to nie wadliwie ustalony stan faktyczny był powodem uwzględnienia skargi. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ocen co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 3252/19, CBOSA). Tymczasem, na co wskazano w punkcie 4.3. powyżej, w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie ani naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani naruszenia § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wymaga również podkreślenia, że ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących zasad ustalania stanu faktycznego nie może być, co do zasady, prowadzona w oderwaniu od relewantnych przepisów prawa materialnego. To bowiem przepisy prawa materialnego określają, które okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia. Reasumując ten fragment uzasadnienia, skoro to nie naruszenie przepisów postępowania dotyczących zasad postępowania wyjaśniającego stanowiło przyczynę uwzględnienia skargi przez WSA w Poznaniu, to sformułowanie takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.