Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2529/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu odwołania Izby Skarbowej w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wymierzającej Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie Marszałkowi Województwa [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok, tj. po dniu [...] marca 2015 r. – decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił powyższą zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i w tym zakresie wymierzył Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok.

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie informacji przekazanych przez Marszałka Województwa [...] pismem z [...] lutego 2016 r. nr [...], stwierdził, że Urząd Skarbowy w [...] zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok przekazał Marszałkowi Województwa [...] za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2015 r. (data nadania przesyłki), tj. z naruszeniem ustawowego terminu. Datę nadania listu, z uwagi na nieczytelny stempel pocztowy na kopercie, określono na podstawie dokumentu śledzenia przesyłki.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z [...] marca 2016 r. zawiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z nieterminowym przedłożeniem Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok, a następnie na podstawie art. 10 § 1 kpa powiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również przedłożenia innych materiałów dowodowych w sprawie.

W odpowiedzi na to zawiadomienie Urząd Skarbowy w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. poinformował, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie może być stroną postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i wnosi o jego umorzenie. Stroną postępowania powinna być Izba Skarbowa w [...], bowiem zgodnie z obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2015 r. ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 211) urzędy skarbowe przestały być jednostkami budżetowymi, tym samym tracąc przymiot państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 29 kpa, a ich sukcesorem prawnym stała się właściwa miejscowo izba skarbowa.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Izbę Skarbową w [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok.

W odpowiedzi na zawiadomienie Izba Skarbowa w [...] w piśmie z [...] maja 2016 r. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na to, że w sprawie nieterminowego przekazania Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok toczy się już postępowanie względem Urzędu Skarbowego w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] maja 2016 r. skierowanym do Izby Skarbowej w [...] wyjaśnił, że prowadzone jest jedynie jedno postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. W postępowaniu tym stroną stała się Izba Skarbowa w [...] jako następca prawny Urzędu Skarbowego w [...] w związku ze zmianą ustawy o Służbie Celnej.

Kolejnym pismem z [...] maja 2016 r. Izba Skarbowa w [...] wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że nie można przypisać odpowiedzialności za czynności Urzędu Skarbowego w [...] na Izbę Skarbowa w [...]. W uzasadnieniu Izba Skarbowa wskazała, że ustawodawca ustanowił izbę skarbową jedynie sukcesorem syngularnym, tj. jedynie nabywcą składników majątkowych urzędów skarbowych i nie dotyczy przejęcia odpowiedzialności za popełnione przez urzędy skarbowe delikty administracyjne. Wymierzenie kary administracyjnej Izbie Skarbowej w [...] jako podmiotowi nie ponoszącemu odpowiedzialności za czyny Urzędu Skarbowego w [...] byłoby sprzeczne z istotą tej kary.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 10 § 1 kpa powiadomił Izbę Skarbowa w [...] o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również przedłożenia innych materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. wymierzył Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Izba Skarbowa w [...] i wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, względnie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Izba Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wskazała ponadto, że sprawa o podobnym stanie faktycznym toczyła się w stosunku do Urzędu Skarbowego w [...]. Wszczęta została zawiadomieniem z [...] listopada 2016 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Postępowanie zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, rozpatrując odwołanie Izby Skarbowej w [...] wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Niemniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Wskazany przepis obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Ponadto z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która w art. 16 wskazała, że "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1".

W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany jest do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz dotychczasowych przepisów kpa.

Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Według art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach "jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł". Karę tę, zgodnie z art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) "posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 (...)". Na mocy art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach "zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy". Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza m.in. wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach do prowadzenia ewidencji odpadów jest obowiązany posiadacz odpadów, którym stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jest wytwórca odpadów. Każdy wytwórca odpadów przez fakt wytworzenia odpadów jest więc posiadaczem odpadów. Do takich podmiotów należy odwołująca się, a jednocześnie należała do podmiotów, które były obowiązane do składania ww. zbiorczego zestawienia danych. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że przedmiotowej odpowiedzialności przewidzianej w art. 237 w związku z art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach może podlegać tylko posiadacz odpadów, gdyż to on jest obowiązany do złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach.

W związku z zarzutami odwołania, organ odwoławczy przeprowadził szczegółową analizę, kto w rozumieniu przepisów o odpadach jest posiadaczem odpadów, a więc i podmiotem podlegającym odpowiedzialności administracyjnej i wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Organ odwoławczy odwołał się przy tym do komentarza do art. 3 ustawy o odpadach, red. A. Mostowskiej, Ł. Budzińskiego, J. Wilczyńskiej, 2014, wyd. 1, w którym wskazuje się, że "osoba fizyczna to wg art. 8- 32 KC cywilistyczne określenie każdego człowieka. Osoby prawne to Skarb Państwa oraz jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznały osobowość prawną (art. 33- 43 KC) i działające poprzez swoje organy - państwowe, komunalne czy prywatne. Przykładem są instytucje państwowe, którym ustawy regulujące ich działalność nadały status osoby prawnej, ponadto gminy, a także spółki kapitałowe, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna, a także fundacja czy spółdzielnia. Jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej to każdy inny podmiot, któremu ustawodawca w przepisach regulujących działalność takiej jednostki nie przyznał wyraźnie osobowości prawnej. Są to np. osobowe spółki prawa handlowego: jawna, partnerska czy komandytowa".

Organ przyjął więc, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za posiadacza odpadów należy uznać zgodnie z tradycyjnym trójpodziałem podmiotów prawa cywilnego: osoby fizyczne, osoby prawne oraz tzn. ułomne osoby prawne, a więc jednostki organizacyjne niebędące co prawda osobami prawnymi, ale którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Ta ostatnia grupa podmiotów, to podmioty, które mogą we własnym imieniu występować w obrocie prawnym i ponosić z tego tytułu odpowiedzialność jako odrębny podmiot, choć nie posiadają osobowości prawnej. Wskazał także, że samo też posiadanie odpadów można przypisać tylko podmiotom, które są w stanie we własnym imieniu to posiadanie wykonywać lub można im to posiadanie przypisać, a takimi podmiotami są tylko osoby fizyczne, osoby prawne oraz tzn. ułomne osoby prawne.

Jak wynika bowiem z art. 33 Kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Z art. 331 § 1 kc wynika jednak, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Stosownie do art. 331 § 2 kc jeżeli przepis odrębny nie stanowi inaczej, za zobowiązania jednostki, o której mowa w art. 331 § 1 kc, odpowiedzialność subsydiarną ponoszą jej członkowie; odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy jednostka organizacyjna stała się niewypłacalna.

Przyjąć więc należy, że sama jednostka budżetowa (wcześniej urzędy skarbowe, izby skarbowe, a obecnie izby administracji skarbowej) nie może być uznana ani za wytwórcę odpadów, ani za osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a więc za posiadacza odpadów. Jak wynika bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Jak wynika także z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej". W Komentarzu do art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, pod red. prof. WSIZ dra Wojciecha Misiąga, 2017, wskazuje się, że "jednostka budżetowa to tradycyjna forma organizacyjna dla sektora finansów publicznych. Jest to forma nieposiadająca osobowości prawnej, tak więc państwowe jednostki budżetowe w stosunkach cywilnoprawnych działają w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (stationes fisci), natomiast jednostki gminne, powiatowe i wojewódzkie - w imieniu i na rzecz właściwej j.s.t.". W Komentarzu do art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, red. Mikos-Sitek, 2018, wyd. 7, E. Kowalczyk, wskazano zaś, że "Brak zdolności prawnej jednostek budżetowych implikuje również sposób ich powoływania [B. Brzeziński (red.), Prawo finansów, s. 62]. Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 FinPublU, państwowe jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw. Gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące j.s.t. Tworząc jednostkę budżetową organ, o którym wyżej mowa, nadaje jej statut, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 12 ust. 2 FinPublU)".

Jak wynika z powyższego jednostka budżetowa, nie posiadając zdolności prawnej nie może być uznana za posiadacza odpadów, gdyż za takiego można uznać tylko podmiot posiadający taką zdolność prawą. Choć jednostka budżetowa nie może być uznana za posiadacza odpadów, to za takiego można uznać zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy 14 grudnia 2012 r. o odpadach Skarb Państwa. Jest on bowiem osobą prawną, która jest zdolna do tego, aby wejść w posiadanie odpadów. Jednostka budżetowa nie może być także uznana za posiadacza odpadów, gdyż wszystkie substancje lub przedmioty, które są w jej dyspozycji posiada w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa będąc stationes fisci tego podmiotu. Sama jednostka budżetowa niczego więc nie posiada w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Potwierdzeniem stanowiska, że w przypadku jednostki budżetowej to Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci (jednostkę budżetową) jest posiadaczem odpadów jest również sama definicja wytwórcy odpadów. Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. W przypadku więc świadczenia wskazanych usług z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wyraźnie wynika, wytwórcą odpadów będzie ten z podmiotów będących stroną umowy, który został wskazany jako wytwórca odpadów w tej umowie. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach będzie on również traktowany jako posiadacz odpadów. Z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wyraźnie więc wynika, że zdolność prawna do zawarcia umowy oraz postanowienia tej umowy decydują kto jest posiadaczem odpadów. Organ podkreślił przy tym, że w tym zakresie jednostka budżetowa nie ma zdolności do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jak podkreśla się w Komentarzu do art. 11 ustawy o finansach publicznych, red. Mikos-Sitek 2018, wyd. 7, E. Kowalczyk, "Jednostki budżetowe zgodnie z brzmieniem komentowanego artykułu są to jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Przymiot osobowości prawnej na gruncie cywilnoprawnym odnosi się do możliwości dysponowania we własnym imieniu prawami i obowiązkami w stosunkach cywilnoprawnych. Okoliczność braku tej zdatności w przypadku jednostek budżetowym determinuje ich funkcje, która wyraża się w ścisłym związku z budżetem i polega na jego bezpośredniej reprezentacji w cywilnoprawnym obrocie. Jednostki budżetowe działają wówczas w imieniu Skarbu Państwa lub j.s.t. jako ich agendy określane w literaturze prawniczej jako stationes fisci lub stationes municipii (E. Chojna-Duch, Podstawy finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2010, s. 176; A. Gorgol, Formy funkcjonowania, s. 40)". W przypadku więc zawarcia umowy o świadczenie usług, w wyniku których będą powstawały odpady między Skarbem Państwa a innym podmiotem, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach to tylko Skarb Państwa mógłby być w takim przypadku traktowany jako wytwórca odpadów. Jednostka budżetowa wykonuje bowiem zawsze czynności w imieniu Skarbu Państwa. Sama jednostka budżetowa nie jest więc wytwórcą odpadów. Tym podmiotem będzie zawsze Skarb Państwa działający w obrocie poprzez właściwą jednostkę budżetową (stationes fisci). Jednostka budżetowa funkcjonuje bowiem w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa (nie mając własnej osobowości prawnej). Również samo posiadanie odpadów można przypisać tylko podmiotowi mogącemu samodzielnie występować w obrocie prawnym. Jednostka budżetowa działa w obrocie prawnym w imieniu Skarbu Państwa. Wszelkie więc substancje lub przedmioty będące zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadami, jednostka budżetowa posiada w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako osoby prawnej. To Skarb Państwa działający w obrocie prawnym poprzez właściwą jednostkę budżetową (stationes fisci) jest więc posiadaczem odpadów. Choć w wielu wypadkach w praktyce sprawozdawczej i ewidencji odpadów pomija się ten aspekt i wskazuje się wbrew definicji posiadacza odpadów, że posiadaczem odpadów jest sama jednostka budżetowa, a nawet jak w niniejszym sprawie organ tej jednostki (zob. zbiorcze zestawienie danych za rok 2014, gdzie wskazano błędnie jako posiadacza odpadów Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]), to jak wskazano, to Skarb Państwa jest posiadaczem odpadów, a jednostka budżetowa działa tylko w jego imieniu.

Powyższe uwagi należy w całości odnieść również do definicji posiadacza odpadów i wytwórcy odpadów na gruncie art. 3 ust. 3 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że stanowisko powyższe potwierdza również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE. L Nr 312, str. 3), która została wdrożona do prawa polskiego ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 tej dyrektywy za posiadacza odpadów akt ten uznaje wyłącznie wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną lub prawną będącą w posiadaniu tych odpadów. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 dyrektywy wytwórcą odpadów jest dowolny podmiot, którego działalność prowadzi do powstawania odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) lub dowolny podmiot zajmujący się przetwarzaniem wstępnym, mieszaniem lub innymi procesami prowadzącymi do zmiany charakteru lub składu tych odpadów. Oznacza to, że na gruncie powołanej dyrektywy za posiadacza odpadów można uznać tylko podmiot, który w obrocie prawnym jest zdolny do ponoszenia odpowiedzialności prawnej. Za takie podmioty należy uznać osoby fizyczne i osoby prawne. Na gruncie zaś prawa polskiego jednostki budżetowe nie mogą być uznane za osoby fizyczne i osoby prawne w rozumieniu tej dyrektywy, gdyż działają one w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (stationes fisci), będąc jedynie tradycyjnie formą organizacyjną sektora finansów publicznych, niemającą jednak zdolności prawnej na gruncie ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie nie mają więc żadnego znaczenia kolejne przekształcenia, którym podlegały jednostki budżetowe działające w imieniu Skarbu Państwa dokonywane przez ustawę z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 211), którą zniesiono urzędy skarbowe jako jednostki budżetowe, a następnie ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.), zniesiono izby skarbowe, a utworzono izby administracji skarbowej jako jednostki budżetowe, gdyż to Skarb Państwa jako posiadacz odpadów reprezentowany przez aktualne właściwe statio fisci będzie odpowiadał za niezłożenie zbiorczego zestawienia danych. Z tego względu w niniejszej sprawie odpowiedzialność za niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych będzie ponosił Skarb Państwa, a nie sama jednostka budżetowa. Z ustawy o odpadach wyraźnie wynika bowiem, że posiadaczem odpadów może być Skarb Państwa jako osoba prawna.

Organ odwoławczy przyznał rację skarżącej, choć – jak zaznaczył – nie ma to znaczenia w sprawie, że ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw nie wprowadziło ogólnej sukcesji prawnej między likwidowanymi urzędami skarbowymi jako jednostkami budżetowymi a izbami skarbowymi. Organ wskazał, że to wyłącznie z przepisów ustawy o odpadach wynika kto może ponosić odpowiedzialność za niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych, gdyż to te przepisy wskazują podmiot obowiązany, a jest nim posiadacz odpadów. Z tych też przepisów wynika, kto może być posiadaczem odpadów. Jak wskazano powyżej w przypadku jednostki budżetowej podmiotem tym nie będzie sama jednostka budżetowa ani organ administracji publicznej, jak błędnie przyjął organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, ale Skarb Państwa reprezentowany przez właściwą jednostkę budżetową. Choć nie może to być argument decydujący, to wskazano, że zgodnie z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z ustawy o odpadach nie wynika, aby ta ustawa przyznawała zdolność prawą jednostce budżetowej, a z ustawy o odpadach wyraźnie wynika, że posiadaczem odpadów może być Skarb Państwa jako osoba prawna. Choć organ nie przeczy, że na gruncie prawa administracyjnego jednostka budżetowa może mieć zdolność prawną, to na gruncie ustawy o odpadach tej zdolności nie ma, gdyż ma ją, jak wyraźnie wynika z definicji posiadacza odpadów, Skarb Państwa jako osoba prawna.

Biorąc więc pod uwagę art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, oraz definicję posiadacza odpadów wynikającą z ustawy o odpadach, należy przyjąć, że stroną niniejszego postępowania jest Skarb Państwa jako posiadacz odpadów.

Jak wynika także z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2259 z późn. zm.) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 6 tej ustawy w przypadku likwidacji państwowej jednostki budżetowej, w tym uzyskania przez nią osobowości prawnej lub przejęcia jej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w sprawach związanych z jej działalnością Skarb Państwa reprezentuje kierownik jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki, a w przypadku braku takiej jednostki - wojewoda właściwy ze względu na siedzibę zlikwidowanej jednostki.

Jak wskazuje się także w komentarzu do art. 33 kc, pod red. K Pietrzykowskiego "Skarb Państwa (fiscus) jest swoistą osobą prawną. Uzyskał on osobowość prawną wprost z mocy KC (art. 33). W Rzeczypospolitej Polskiej istnieje tylko jeden Skarb Państwa. Odpowiada on sam za swoje zobowiązania. Nie odpowiada za zobowiązania innych państwowych osób prawnych (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej), a te nie odpowiadają za jego zobowiązania. (...). Skarb Państwa działa przez jednostki organizacyjne państwa (tzw. stationes fisci). Organy tych jednostek występują więc w podwójnej roli: organów państwowych, wykonujących funkcje władcze, oraz organów osoby prawnej, jaką jest Skarb Państwa".

Wobec więc likwidacji państwowej jednostki budżetowej Urzędu Skarbowego w [...] należy określić, kto jest uprawniony w niniejszym postępowaniu do reprezentacji Skarbu Państwa. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. Jak wskazuje się w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk Sejmowy nr [...]) "Jednocześnie, wzorem podobnych rozwiązań, przewidzianych w ustawie o urzędach i izbach skarbowych, w art. 37 projektu wprowadzono regulację wskazującą, iż w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno-skarbowymi, stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest dyrektor izby administracji skarbowej. Oznacza to skonsolidowanie na poziomie izby administracji skarbowej wszystkich procesów pomocniczych, które będą realizowane w podległych urzędach skarbowych i urzędach celno-skarbowych. Dotyczy to przede wszystkim obsługi finansowej i kadrowej jednostki organizacyjnej, zarządzania majątkiem, remontami i inwestycjami, zamówieniami publicznymi, obsługą informatyczną, audytem, kontrolą zarządczą, zarządzaniem jakością, komunikacją, informacjami prawnie chronionymi i bhp. Powyższe zadania będzie zatem realizowała izba administracji skarbowej a jej dyrektor będzie odpowiedzialny za racjonalne i celowe zarządzanie tym majątkiem. W efekcie powyższego oraz powierzenia zarządzania środkami finansowymi tylko dyrektorowi izby administracji skarbowej, nastąpi realne zwiększenie efektywności ekonomicznej działania KAS przy jednoczesnym obniżeniu kosztów jej funkcjonowania. Ponadto, konsolidacja procesów pomocniczych korzystnie wpłynie na wydajność i szybkość działania KAS, bowiem dyrektor izby administracji skarbowej będzie mógł, w zależności od uzasadnionych potrzeb, dokonywać bardziej elastycznego zarządzania kadrami oraz zasobami finansowymi i rzeczowymi, a także ukierunkowania aktywności na realizację zadań priorytetowych, służących interesom jej interesariuszy, przede wszystkim podatników i przedsiębiorców".

Wobec powyższego zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym Skarb Państwa powinien być reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez kierownika jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki budżetowej. Obecnie zbiorcze zestawienia danych do Marszałka Województwa [...] przedkłada Izba Administracji Skarbowej poprzez swojego kierownika. W niniejszej sprawie tym kierownikiem jest dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], ale ani ten dyrektor, ani sama jednostka budżetowa nie jest materialną stroną postępowania, gdyż tą jest tylko Skarb Państwa. Skarb Państwa działa w niniejszym postępowaniu przez jednostkę budżetową Izbę Skarbową w [...].

Wobec tego także w niniejszej sprawie, wbrew błędnemu stanowisku organu pierwszej instancji, w ogóle nie dochodziło do żadnego następstwa prawnego, gdyż podmiotem obowiązanym do złożenia zbiorczego zestawienia danych oraz podmiotem podlegającym odpowiedzialności za niezłożenie w terminie tego sprawozdania był i jest Skarb Państwa. W tym zakresie nie dochodziło więc do żadnego następstwa prawnego. Następujące kolejne przekształcenia państwowych jednostek budżetowych mogły wpływać wyłącznie na właściwą reprezentację Skarbu Państwa w zakresie złożenia zbiorczego zestawienia danych, uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym z tytułu odpowiedzialności za niezłożenie tego sprawozdania w terminie, ale nie kwestie dotyczące następstwa prawnego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że błędne jest stanowisko strony, że w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia kilku postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie zbiorczego zestawienia danych w terminie. W sprawie tej toczyło się jedno postępowanie administracyjne, zachodziły jedynie trudności do właściwego określenia podmiotu mającego podlegać tej odpowiedzialności. Wynikało to w pierwszej kolejności z niewłaściwej interpretacji definicji posiadacza odpadów jako podmiotu obwiązanego do złożenia zbiorczego zestawienia oraz przyjmowania, że może nim być państwowa jednostka budżetowa, a nie sam Skarb Państwa działający poprzez właściwą jednostkę budżetową, a także ustawowych przekształceń jednostek budżetowych. W niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że toczyło się jedno postępowanie administracyjne i nie ma powodu, aby postępowanie to było umarzane z tego względu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił podmiot podlegający ukaraniu.

Jak słusznie wskazuje się także w komentarzu do art. 29 kpa, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 2018, wyd. 5, "zdolność procesowa (rozumiana jako możność bycia stroną postępowania administracyjnego) musi przysługiwać wszystkim podmiotom, które w sferze prawa materialnego mogą być podmiotami uprawnień lub obowiązków konkretyzowanych w drodze administracyjnej - niezależnie od tego, czy podmioty te zostały wymienione w art. 29 KPA". Skoro na gruncie ustawy o odpadach to Skarb Państwa jest posiadaczem odpadów, to jest on również stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że Skarb Państwa może być stroną postępowania administracyjnego, skoro z przepisów prawa materialnego wynika, że może być on posiadaczem odpadów. Wskazać także należy, że również inne przepisy szczególne wyraźnie wskazują, że Skarb Państwa może być stroną postępowania administracyjnego, np. art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Zdolność procesowa rozumiana jako możność bycia stroną postępowania administracyjnego jest zawsze powiązana z przepisami prawa materialnego, które określają kto w sferze prawa materialnego może być podmiotem uprawnień lub obowiązków konkretyzowanych w drodze administracyjnej. W niniejszej sprawie tym podmiotem jest Skarb Państwa, który był posiadaczem substancji oraz przedmiotów będących odpadami, wobec których powinien za 2014 r. przedłożyć zbiorcze zestawie danych.

W niniejszej sprawie niewątpliwie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą wymierzono Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną, jest wadliwa, gdyż kara ta powinna być wymierzona Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...] jako posiadaczowi odpadów. Wskazane naruszenie wymaga rozważenia jak powinien postąpić w takim przypadku organ odwoławczy.

Jak wskazuje się w komentarzu do art. 138 kpa, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 2018, "Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji państwowej rozpoznający odwołanie od decyzji organu instancji nie jest kompetentny do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, przy czym przepis art. 138 KPA nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 KPA, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 KPA. Decyzja organu administracji państwowej wymienionego w art. 157 KPA stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 KPA jest decyzją organu I instancji wydaną w trybie nadzoru i przysługuje od niej odwołanie w postępowaniu instancyjnym".

W niniejszej sprawie brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż istnieje zarówno podmiot tego postępowania (Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w [...]), jak przedmiot tego postępowania uzasadniający wymierzenie tej kary. A wobec faktu, że w niniejszej sprawie w ogóle nie ma potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż okoliczność niezłożenia w terminie zbiorczego zestawienia danych nie budzi wątpliwości i jest przyznawana, nie ma możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi możliwość naprawienia wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Choć niewątpliwe decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w [...], to podkreślenia wymaga także, iż organ ten był uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa - Izby Skarbowej. Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w [...] została także poinformowana o zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skarb Państwa w niniejszym postępowaniu był więc prawidłowo reprezentowany od wszczęcia postępowania do jego zakończenia, nastąpiło tylko nieprawidłowe określenie adresata decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma jednak możliwość naprawienia tej sytuacji, z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i w tym zakresie organ odwoławczy wymierzył Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną.

Organ odwoławczy wskazał także, że w niniejszej sprawie za uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania nie może przemawiać przywołane przez stronę postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie, gdyż było to postępowanie niedotyczące niniejszej sprawy i stanowisko w nim zajęte nie może rzutować na prawny sposób zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego. W przywołanej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że adresatem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej nie mógł być dyrektor Izby Skarbowej w [...], z czym należy się zgodzić. Ponadto w decyzji tej nie przesądzono w stosunku do jakiego podmiotu powinna być wydana decyzja za niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych za rok 2014 przez Urząd Skarbowy w [...].

Wobec więc faktu, że bezspornym jest, że sprawozdanie za 2014 r. na mocy przytoczonego wyżej art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach Skarb Państwa - Urząd Skarbowy w [...] był zobligowany przedłożyć Marszałkowi Województwa [...] w terminie do dnia [...] marca 2015 r., a nadane zostało dopiero w dniu [...] kwietnia 2015 r., należy uznać, że Skarb Państwa - Urząd Skarbowy w [...] uchybił terminowi złożenia przedmiotowego sprawozdania. Termin ten został ustalony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) i obowiązywał już w 2011 r.

W świetle art. 57 § 4 kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że dzień [...] marca 2015 r. przypadał na dzień wolny od pracy - niedzielę, zbiorcze zestawienia danych o odpadach za 2014 rok mogły być przekazane do Marszałka Województwa [...] w terminie do dnia [...] marca 2015 r. (tj. poniedziałek). Skarb Państwa - Urząd Skarbowy w [...] przekazując przedmiotowy dokument za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] kwietnia 2015 r., uchybił powyższym przepisom. Obowiązujące regulacje prawne jednoznacznie wskazują, że karze podlega każdy, kto nie złożył lub nieterminowo złożył powyższe dokumenty. Strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionuje ani obowiązku złożenia Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, ani złożenia tego zbiorczego zestawienia danych nieterminowo, a zgodnie ze wskazanymi przepisami, zbiorcze zestawienie danych był obowiązany składać posiadacz odpadów. Ukaraniu więc za niezłożenie tego sprawozdania będzie też podlegał posiadacz odpadów. Biorąc więc pod uwagę, że posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach jest Skarb Państwa działający poprzez właściwą jednostkę, należy przyjąć, że kolejne zmiany organizacyjne, które następowały w zakresie organizacji administracji skarbowej, nie podważają faktu, że Skarb Państwa nie podlegał tym zmianom. Jednostki zaś budżetowe, które reprezentują w obrocie prawnym Skarb Państwa na gruncie ustawy o odpadach nie mają żadnych praw i obowiązków, gdyż te ma Skarb Państwa, który działania jedynie za pomocą tych jednostek organizacyjnych.

Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodził się skarżący Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie, że posiadaczem odpadów jest Skarb Państwa, a nie jednostka budżetowa;

art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) poprzez uznanie, że jednostka budżetowa nie jest posiadaczem nieruchomości i znajdujących się na niej odpadów;

art. 36, 37, 38 oraz 40 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 211) poprzez uznanie, że do przypisania odpowiedzialności Izbie Administracji Skarbowej w [...] za delikt administracyjny popełniony przez Urząd Skarbowy w [...] nie jest konieczne wykazanie następstwa prawnego;

art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego zastosowanie podczas gdy na podstawie tego przepisu nie można nałożyć kary administracyjnej na podmiot, który nie popełnił deliktu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że ustawodawca w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posługuje się pojęciem posiadacz odpadów, a nie pojęciem właściciel odpadów. Pojęcie to ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż o ile prawo własności można przypisać tylko Skarbowi Państwa, to stan posiadania jest stanem faktycznym, który na mocy przepisów może przysługiwać bezpośrednio statio fisci Skarbu Państwa. Zgodnie z definicją legalną zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach - ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W definicji tej jednoznacznie wskazano, że posiadaczem odpadów może być jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej w przypadku gdy włada powierzchnią ziemi. Izba Administracji Skarbowej w [...], a wcześniej Izba Skarbowa w [...] oraz Urząd Skarbowy w [...] jako trwali zarządcy władali nieruchomością, na której zostały wytworzone odpady objęte spóźnionym sprawozdaniem. Prawo trwałego zarządcy do władania nieruchomością wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której w art. 43 ust. 1. jednoznacznie stwierdzono, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Analizując prawo trwałego zarządu nieruchomości, należy stwierdzić, że zarządcy przysługuje oczywiście również prawo do posiadania nieruchomości. Wprawdzie posiadanie nie jest prawem, a jedynie pewnym prawnie chronionym stanem faktycznym, to jednak przyjęło się je analizować przez pryzmat uprawnień właściciela. Również w tym zakresie właściciel rezygnuje z przysługujących mu uprawnień na rzecz zarządcy, który ma wyłączne prawo posiadania powierzonej mu nieruchomości. Władający nieruchomością na podstawie innych tytułów prawnych niż objętych zakresem przedmiotowym Kodeksu cywilnego może być uznany za posiadacza. Sam fakt objęcia we władanie (zarząd) nieruchomości powoduje, że podmiot ten staje się jej posiadaczem. Uzupełnieniem regulacji dotyczącej trwałego zarządu są przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 tej ustawy, tworząc jednostkę budżetową, organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. W rozumowaniu organu odpowiedzialności za działania/zaniechania jednostki budżetowej przypisuje się bezpośrednio Skarbowi Państwa i tym samym odpowiedzialność za te działania/zaniechania może ponieść inna jednostka budżetowa Skarbu Państwa bez konieczności stwierdzenia jej następstwa prawnego.

W skardze podniesiono również nieprawidłową reprezentację Skarbu Państwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w [...], a nie do strony postępowania - Skarbu Państwa i nieprawidłowo określono jego statio fisci. Wskazano, że gdy stroną w procesie jest Skarb Państwa, prawidłowe oznaczenie strony pozwanej powinno zawierać określenie "Skarb Państwa" i wskazywać właściwą państwową jednostkę organizacyjną, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. Wadliwość w zakresie reprezentacji tej osoby prawnej może być uznana za przyczynę nieważności postępowania.

Przyjęcie odpowiedzialności Izby Administracji Skarbowej w [...] za delikt administracyjny popełniony przez Urząd Skarbowy w [...] musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawa, a takiej podstawy, w ocenie pełnomocnika skarżącego, brak.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo orzekł, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, którą wymierzono Dyrektorowi Izby Skarbowej w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 500,-zł za nieterminowe złożenie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 rok, jest wadliwa, gdyż kara ta powinna być wymierzona Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...], jako posiadaczowi odpadów.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionuje ani obowiązku złożenia Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych, ani złożenia tego zestawienia nieterminowo. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została błędnie skierowana do Dyrektora Izby Skarbowej w [...], a więc podmiotu nieprawidłowo określonego jako strona postępowania, to jednak w ocenie Sądu Izba Skarbowa w [...] z siedzibą przy ul. [...] była uprawniona do reprezentowania Skarbu Państwa, została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego, jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (vide: pisma z [...] kwietnia 2016 r., [...] czerwca 2016 r. i [...] kwietnia 2018 r.). Skarb Państwa, wbrew twierdzeniom skarżącego, był więc prawidłowo reprezentowany od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia przed organem odwoławczym, nastąpiło jedynie nieprawidłowe określenie adresata decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy naprawił tę wadliwość w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej prawidłowo określonej stronie postępowania – Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w [...] ul. [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1182 z późn. zm.), Skarb Państwa powinien być reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez kierownika jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki budżetowej. Obecnie zbiorcze zestawienia danych Marszałkowi Województwa [...] przedkłada Izba Administracji Skarbowej w [...] poprzez swojego kierownika. W niniejszej sprawie tym kierownikiem jest dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], ale ani ten dyrektor, ani sama jednostka budżetowa nie jest materialną stroną postępowania, gdyż tą jest tylko Skarb Państwa. Skarb Państwa działa w niniejszym postępowaniu przez jednostkę budżetową - Izbę Skarbową w [...]. W tym zakresie nie dochodziło więc do żadnego następstwa prawnego, gdyż podmiotem obowiązanym do złożenia zbiorczego zestawienia danych oraz podmiotem podlegającym odpowiedzialności za nieterminowe złożenie tego sprawozdania był i jest Skarb Państwa, jako posiadacz odpadów. Następujące kolejne przekształcenia państwowych jednostek budżetowych mogły wpływać wyłącznie na właściwą reprezentację Skarbu Państwa w zakresie złożenia zbiorczego zestawienia danych, uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym z tytułu odpowiedzialności za niezłożenie tego sprawozdania w terminie, ale nie kwestie dotyczące następstwa prawnego, bowiem o tym, czy dany podmiot jest posiadaczem odpadów decyduje wyłącznie posiadanie odpadów. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.) przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z tą definicją tylko posiadanie odpadów czyni z danego podmiotu posiadacza odpadów. Jedynie w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za odpady, ustawodawca wskazał, że jeżeli nie można ustalić posiadacza odpadów, wprowadza się domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jeżeli więc nie ma wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, to z domniemania tego nie można skorzystać. Posiadaczem odpadów w rozumieniu tej ustawy może więc być Skarb Państwa, jako osoba prawna, działający przez właściwą jednostkę organizacyjną. Jednostki budżetowe zaś, reprezentujące w obrocie prawnym Skarb Państwa, na gruncie ustawy o odpadach nie mają żadnych praw i obowiązków, gdyż te ma Skarb Państwa, który działa przy pomocy tych jednostek organizacyjnych. Kolejne zmiany organizacyjne, które następowały w zakresie organizacji administracji skarbowej nie dotyczyły Skarbu Państwa. Skarb Państwa nie podlegał tym zmianom, zmianom organizacyjnym podlegały wyłącznie jednostki organizacyjne reprezentujące Skarb Państwa. Z tego względu posiadaczem odpadów jest Skarb Państwa, zaś jednostka budżetowa (Izba Administracji Skarbowej w [...]) tymi odpadami jedynie zarządza, ale również wyłącznie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Zarządzanie przez jednostkę budżetową mieniem Skarbu Państwa nie powoduje, że Skarb Państwa traci posiadanie w jakimś okresie tego zarządu. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że likwidacja jednostki budżetowej nie powoduje następstwa prawnego między Skarbem Państwa a jednostką budżetową, gdyż to Skarb Państwa jest w posiadaniu mienia, w tym również odpadów. Jednostka budżetowa jest tylko strukturą organizacyjną administracji publicznej, która zarządza powierzonym jej mieniem Skarbu Państwa, również w zakresie posiadania, ale w żaden sposób nie oznacza to, że Skarb Państwa przestał być posiadaczem odpadów. Wszelkie więc nieprawidłowości dotyczące postępowania z odpadami w zakresie naruszenia przepisów ustawy o odpadach obciążają Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika aktualnej jednostki organizacyjnej. Przekształcenie jednostki organizacyjnej reprezentującej Skarb Państwa, nie powoduje zmiany podmiotu odpowiedzialnego za posiadanie odpadów. Skarb Państwa jako podmiot odpowiedzialny za posiadanie odpadów istnieje nadal, jako osoba prawna po przekształceniu jednostki organizacyjnej go reprezentującej. Obowiązek reprezentowania Skarbu Państwa w przypadku likwidacji lub przekształcenia państwowej jednostki budżetowej w sprawach związanych z jej działalnością należy do kierownika jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki. Izba Administracji Skarbowej w [...] nie odpowiada zatem za naruszenie dokonane przez inny podmiot – Urząd Skarbowy w [...], bowiem tylko Skarb Państwa jest odpowiedzialny za nieterminowe złożenie sprawozdania. Odpowiedzialność za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych przed organizacyjnym przekształceniem administracji skarbowej i po jej przekształceniu dotyczy tego samego podmiotu, czyli Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie obowiązek reprezentowania Skarbu Państwa przez inny podmiot niż dotychczas, tj. zamiast przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. W sprawie tej kara pieniężna została wymierzona Skarbowi Państwa, który istniał zarówno w chwili niedopełnienia obowiązku, jak i w chwili wymierzenia kary. Administracyjna kara pieniężna w niniejszej sprawie została więc prawidłowo nałożona na Skarb Państwa, a wskazanie izby administracji skarbowej nastąpiło tylko jako określenie podmiotu, który w chwili wydawania decyzji jest obowiązany, zgodnie z art. 6 ust. 1 i 6 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym, do reprezentowania Skarbu Państwa. Także słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że wskazane przez skarżącego przepisy art. 36, art. 37, art. 38 i art. 40 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 211) regulują tylko następstwo organizacyjne między likwidowanymi jednostkami a jednostkami, które będą wykonywać zadania zlikwidowanych jednostek. Przepisy te w żadnym wypadku nie stanowią podstawy do przyjęcia założenia o wygaśnięciu jakichkolwiek praw i obowiązków Skarbu Państwa powstałych w związku z działalnością zlikwidowanej jednostki organizacyjnej, gdyż żaden z tych przepisów nie wskazuje na wygaśnięcie praw i obowiązków Skarbu Państwa. Decyzja organu odwoławczego nie narusza więc prawa, gdyż Skarb Państwa może być uznany za posiadacza odpadów obowiązanego do złożenia sprawozdania, a w przypadku niezłożenia go w terminie może ponieść odpowiedzialność administracyjną.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nie mógł naruszyć w sprawie tego przepisu, ponieważ przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w tej sprawie i w ogóle w sprawie tej nie był stosowany. Przepis ten nie dotyczy bowiem odpadów. Odnosi się on do publicznoprawnej formy władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną, jaką jest trwały zarząd, który nie jest ani prawem rzeczowym, ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania cudzą nieruchomością, lecz jest tylko administracyjnym stosunkiem władania nieruchomością będącej w posiadaniu i własności Skarbu Państwa. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje bezpośrednio posiadania nieruchomości, a przede wszystkim nie dotyczy on w żaden sposób ani posiadania odpadów, ani nawet władania tymi odpadami, gdyż w ogóle nie dotyczy odpadów. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntu w pierwotnym położeniu (miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem, a więc przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do nieruchomości.

Również przywołany w uzasadnieniu skargi przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie reguluje ani własności, ani nie dotyczy posiadania przez jednostkę budżetową przedmiotów lub substancji, wskazuje on jedynie, które mienie Skarbu Państwa jest jej przekazywane w zarząd. Skoro przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, to zarzucanie organowi jego naruszenia jest bezzasadne.

W konsekwencji, zarzuty skargi są niezasadne. Sąd z urzędu również nie stwierdził innych wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została również właściwie uzasadniona, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa.

Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).