Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1900/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 170, art. 183, art. 174, art. 141 par. 4, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz V. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 337/07 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 337/06, w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...], w punkcie II uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], w punkcie III określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz w punkcie IV rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. zatwierdził R. i V. K. oraz T. i E. H. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch odrębnych segmentach w zabudowie bliźniaczej z garażami w zabudowie wolnostojącej oraz przyłącza energetycznego położonego przy ul. [...] w P. na terenie nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], obręb Starołęka, arkusz [...].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2004 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji w zakresie obejmującym pozwolenie na budowę przyłącza energetycznego, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana pomimo niewykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością, na której zaplanowano lokalizację słupa i przyłącza energetycznego na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał decyzję Wielkopolskiego Inspektora w mocy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z [...] marca 2005 r. na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na inwestorów E. i T. H. oraz R. i V. K. obowiązek przedstawienia opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i świadectwo kwalifikacyjne energetyczne w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektroenergetycznych oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, wyjaśniającej, czy przyłącze elektryczne do posesji przy ul. [...] zostało wykonane prawidłowo. Stwierdził również, że opinia winna również zawierać ewentualne wskazania co do sposobu usunięcia nieprawidłowości, jeżeli takowe występują. W takim przypadku należy wykonane roboty poprawić według wskazań tej opinii. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że w trakcie wykonanych 26 sierpnia 2004 r. czynności kontrolnych ustalono, że przyłącza wodociągowe i energetyczne są wybudowane częściowo na działce nr [...] będącej własnością T. W. i zasilają budynek przy ul. [...]. Powyższa okoliczność zdaniem organu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wykonania i możliwości istnienia przedmiotowego przyłącza. Zważywszy na zapisy obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. miejscowego panu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania z 6 grudnia 1994 r. Nr X/58/ll/94), według którego tereny przy ul. [...] znajdują się w strefie peryferyjnej ekstensywnego zagospodarowania – rolniczego, mieszkaniowego i usługowego, organ uznał, że budowa przyłącza nie naruszyła ustaleń planu, zaś ustawienia słupa energetycznego w granicy działek są technicznie poprawne. Jego lokalizacja nie powoduje zagrożeń dla otoczenia, a położenie może także sprzyjać zagospodarowaniu sąsiednich działek, będących m.in. własnością T. W..

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., rozpoznając odwołanie T. W. od powyższej decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest prawidłowy, doprowadzi bowiem wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącej naruszenia prawa własności ma charakter cywilny, a nie administracyjny, pozostaje zatem poza rozważaniem organów nadzoru budowlanego. Właściwy do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny.

T. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie ją cofnęła. Wobec powyższego Sąd postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Po 808/05, umorzył postępowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych własną decyzją z [...] marca 2005r., w sprawie legalności budowy przyłącza energetycznego do posesji przy ul. [...] w P..

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania T. W. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny określa, jakie rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego władny jest wydać po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. Przedstawiona opinia techniczna zawiera ocenę, zgodnie z którą sporne przyłącze wykonano prawidłowo. Organ wskazał, że przepis art. 51 Prawa budowlanego ma za przedmiot same roboty budowlane i to w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Rozstrzygając organ orzeka jedynie o przydatności wykonanych robót, przy czym inwestor nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenia w ocenie organu odwoławczego pozostała zatem sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej i służebności gruntowej. Naruszenie własności może być przedmiotem postępowania cywilnego przed właściwym sądem. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania w tym zakresie. Organ przyznał T. W. rację w tym, iż rozmieszczenie przyłącza nie zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym bezprzedmiotowe jest badanie zgodności przyłącza energetycznego z ustaleniami planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 337/06 stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia sposobu doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie przez R. i V. K. oraz T. i E. H., na działce będącej własnością T. W., słupa energetycznego wraz z przyłączem elektrycznym. W oparciu o przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd zobowiązany był do oceny legalności nie tylko decyzji stwierdzających wykonanie obowiązku nałożonego w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), ale również rozstrzygnięć nakładających ten obowiązek (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). W oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie opinii technicznej dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania ich przedłożenia została uregulowana w art. 81 c Prawa budowlanego. Tym samym art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy nie może stanowić podstawy w tym zakresie. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji niedopuszczalne było uznanie przez organy I i II instancji, że przedłożenie przez inwestorów opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przedłożenie oceny technicznej nie stanowi bowiem wykonania czynności faktycznej związanej z dostosowaniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2005 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] kwietnia 2005 r. (punkt II sentencji wyroku). Uznając, że nałożony na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej był niezgodny z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z [...] listopada 2005 r. orzekające, w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o wykonaniu obowiązku są również sprzeczne z prawem. Nałożenie obowiązku nieprzewidzianego przepisem z art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może być zdaniem Sądu podstawą wydania decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1. Decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku stanowić może jedynie o obowiązkach nałożonych w zgodzie z art. 51 ust. 1 pkt 2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 170, art. 171 p.p.s.a. poprzez:

1) błędne wyjście poza granice skargi i nieuprawnione uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2005 r.,

2) "niewskazanie organom nadzoru budowlanego dalszego postępowania",

3) uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2005 r. przy jednoczesnym całkowitym braku w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i wskazań dla organów co do dalszego postępowania,

4) ponowne rozpoznawanie sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która była rozpoznana i zakończyła się prawomocnym orzeczeniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd w punkcie II wyroku uchylił dwie wcześniejsze decyzje administracyjne, które nie były przedmiotem skargi, zapadły w innym postępowaniu administracyjnym i były poza granicą sprawy, o jakiej mowa w art. 135 p.p.s.a., a ponadto w przeszłości były przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Po 608/05. W stosunku do nich zdaniem organu ma miejsce powaga rzeczy osądzonej, bowiem T. W. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu po czym ją cofnęła, zaś sąd postanowieniem z 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Po 608/05 umorzył postępowanie. Skoro, więc sąd uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne, to w jego ocenie obie wzmiankowane decyzje były prawidłowe. Sąd w tym konkretnym wyroku poprzez pominięcie prawomocnego postanowienia z 2005 r. naruszył zasadę powagi rzeczy osądzonej, uwzględnił argumenty skargi, które jeśli już, to powinny być rozpoznawane w wyniku wcześniejszej skargi z 2005 r. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, iż sąd popełnił błąd wnioskując, że wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nastąpiło w granicy jednej sprawy w znaczeniu materialnym, o jakiej mowa w art. 135 p.p.s.a. Co prawda ustawodawca zdecydował o tym, że na podstawie art. 51 Prawa budowlanego można wydać kilka różnych decyzji administracyjnych, niemniej jednak każda z nich to oddzielna sprawa w znaczeniu, jakie nadaje jej art. 135 p.p.s.a. Pierwsza z omawianych decyzji – nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem – wieńczy postępowanie administracyjne toczone wyłącznie z urzędu, zaś druga decyzja – stwierdzenie wykonania obowiązków – kończy postępowanie z wniosku lub z urzędu. Tak, więc zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną są to dwa różne postępowania, dwie różne decyzje administracyjne wydane w oparciu o różne podstawy prawne, a zatem należało przyjąć, że są to dwie różne sprawy, z których jedna była przedmiotem postępowania administracyjnego w 2005 r. a druga jest przedmiotem aktualnej skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną, co do zasady, nie podziela poglądu sądu, że ten może zaniechać badania wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny kieruje się zasadą oficjalności. Jest to o tyle ważne, że T. W. podnosi zarzut naruszenia jej własności i braku dostępu do drogi publicznej wykonanej inwestycji. Skoro sąd uchylił cztery decyzje administracyjne, to należało ten zarzut przesądzić, gdyż jest on kardynalny dla oceny prawidłowości określenia przez nadzór budowlany podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji administracyjnych. Niewłaściwie określony podmiot w decyzji jest chyba najpoważniejszym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyli również V. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SA /Po 608/05 oraz z dokumentów: pisma Referatu ds. Walki z Przestępczością Gospodarczą, doniesienia do Prokuratury Rejonowej w Poznaniu z 22 października 2007 r. oraz z odpisu wniosku w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej do pomieszczeń gospodarski, noszącej obecnie sygnaturę I Ns 1971/07. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 134 § 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przy orzekaniu, co do punktu I oraz III wyroku poprzez nieuprawnione uchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2005 r.,

2) art. 60 p.p.s.a., ewentualnie 134 i 141 § 1 cyt. ustawy przy orzekaniu, co do punktu II wyroku poprzez uchylenie decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2005 r. poprzez błędne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przy zarzucie ewentualnym) oraz rozpoznanie sprawy już uprzednio będącej przedmiotem orzekania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że badanie w pełnym zakresie granic zgodności danej sprawy z prawem, nie może jednak polegać, tak jak uczynił to WSA w Poznaniu, na przekraczaniu tej granicy, a w szczególności nie może ono polegać na dowolnym, oderwanym od stanu faktycznego, leżącego u podstaw sprawy administracyjnej wywołanej pismem T. W. z dnia [...] listopada 2003 r. po pierwsze: dokonaniu interpretacji przepisów prawa (czemu nie dało wyrazu uzasadnienie wyroku) w sposób niezgodny z literą prawa (art.51 ust 7 ustawy Prawo budowlane) oraz na wkraczaniu tym orzeczeniem w te dziedziny prawa, w których rozstrzyganie należy do sądów cywilnych oraz organów powołanych do stwierdzania czy miał miejsce czyn spenalizowany, wpływający w istocie na ocenę dokonaną przez WSA w Poznaniu oraz uzasadniający stanowisko prawne wyrażone w decyzjach administracyjnych, a w szczególności w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Pozorne pójście "w głąb" za śladem bezprawności, która wystąpiła, zdaniem WSA w Poznaniu, w niniejszej sprawie, nie napotkało niestety na swojej drodze tej bezprawności, która legła u podstaw całego tego zdarzenia prawnego, a mianowicie tego, iż na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2000 r. wnoszący skargę kasacyjną wprowadzeni uprzednio podstępnie w błąd przez zbywców nieruchomości, którzy przedstawili notariuszowi zaświadczenie o istnieniu drogi publicznej w postaci działki 80/2, tam gdzie jej nigdy nie było, zaczęli budować swój dom. WSA w Poznaniu stwierdził natomiast bezprawność tam, gdzie nie miała ona miejsca, a mianowicie w uzasadnieniach decyzji administracyjnych, poddanych jego mocy orzeczniczej, w wyroku, co do którego wniesiono niniejszą kasację. Działanie Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta Poznania w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nie została wydana z przekroczeniem granic prawa. Za tym, iż nałożenie obowiązku przedstawienia opinii technicznej, wyjaśniającej że przyłącze elektryczne przy ul. [...] zostało wykonane prawidłowo oraz nakazanie poprawienia robót, gdyby stwierdzone zostały w tej opinii nieprawidłowości, było realizacją obowiązku przewidzianego dla takiej sytuacji w art. 51 ust. 1 pkt 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania prawidłowo określił ten obowiązek, gdyż art. 51 ust. 7 nakazywał odpowiednie stosowanie tego przepisu, i to z podkreśleniem, że może dotyczyć to sytuacji, nie odnoszącej się do art. 48. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną wyrok WSA w Poznaniu nie spełnił dostatecznych wymogów stawianych przez art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie to nie wyjaśniło podstawy prawnej orzeczenia i nie wytłumaczyło dlaczego Sąd uznał, że sposób interpretacji przepisów oraz obowiązek nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru, nie był tym, o którym mowa w art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane, a który umożliwiłby doprowadzenie do odtworzenia, częściowo usuniętej z obrotu cząstki decyzji budowlanej. To naruszenie skutkowało wadliwością wyroku WSA, który także i z tych względów powinien być w punkcie I i III uchylony.

Pismo procesowe zawierające dodatkowe wyjaśnienia złożyła również T. W..

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wskazane wyżej skargi kasacyjne, zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne oparte na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucają naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Oznacza to, że strona sama decyduje w drodze zgłoszonych zarzutów granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu.

W sprawie niniejszej nieważności postępowania nie stwierdzono.

Rozpatrując zarzuty obu skarg kasacyjnych powtórzone w nich co do treści NSA stwierdził, iż nie wszystkie z nich mają usprawiedliwione podstawy.

W obu skargach kasacyjnych bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w przeciwieństwie do zasady wyżej wskazanej kreowanej treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą. Oznacza to, że jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny całego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego mając też obowiązek uwzględnienia stwierdzonych uchybień nawet przy braku podniesienia ich w zarzutach skargi.

Sąd jest związany tylko granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może w swych ocenach wkraczać w sprawę nową a nie tę, która była przedmiotem postępowania i wydanych aktów. Jednak zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle wskazanych przepisów Sąd pierwszej instancji działał legalnie w myśl treści mającej zastosowanie regulacji prawnej. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd wyczerpująco uzasadnił z jakich przyczyn, mając na względzie przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 prawa budowlanego zarówno zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] listopada 2005 r. podlegały uchyleniu.

Z tych samych przyczyn podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji tych samych organów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2005 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2005 r., które to w sposób niedopuszczalny z obrazą art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakładały na inwestorów obowiązek wykonania określonych dokumentów, ekspertyz i ocen w celu doprowadzenia inwestycji wykonanej do stanu zgodnego z prawem, po stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę przedmiotowej inwestycji przyłącza energetycznego. Skoro w myśl wskazanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zamiast określenia czynności budowlanych nałożono obowiązek wykonania dokumentów, to także spełnienie obowiązków w słusznej ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogło stanowić ustalenia kompetentnych organów nadzoru budowlanego w trybie decyzji, iż obowiązek został wykonany w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, jak to miało miejsce w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. zaskarżonej skargą do Sądu pierwszej instancji.

Ocena tegoż Sądu, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 51 ust. 3 pkt 1) jest w pełni zasadna.

W rezultacie uzasadnione było orzeczenie Sądu pierwszej instancji uchylające wszystkie wyżej opisane decyzje jako wydane z naruszeniem prawa budowlanego na podstawie przeprowadzonej wnikliwej oceny prawnej w aspekcie wskazanych przepisów prawa budowlanego w trybie art. 134 i 135 p.p.s.a. Wskazane przepisy art. 135 p.p.s.a. miały zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, skoro się zważy, iż zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje wydane zostały w jednej sprawie dotyczącej kwestii realizacji przyłącza energetycznego przez inwestorów.

Chybione jest stanowisko autorów skarg kasacyjnych zarzucające naruszenie przepisów art. 134 i 135 p.p.s.a.

Również pozbawiony słuszności jest zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu.

Art. 170 p.p.s.a. stanowi, iż "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...), zaś zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".

Otóż przepisy te w sprawie nie miały w ogóle zastosowania. Faktem jest, że skarżąca T. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. Poznania z dnia [...] marca 2005 r. nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia wskazanych dokumentów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – w prowadzonym postępowaniu naprawczym, po stwierdzeniu nieważności w części decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym wniesioną skargą T. W. nie zapadł żaden wyrok rozstrzygający sprawę co do istoty. Wobec cofnięcia przez T. W. złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. w sprawie II SA/Po 608/05 umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 161 p.p.s.a.

Postanowienie powyższe nie korzysta z zasady, którą kreuje art. 171 p.p.s.a. traktując o powadze rzeczy osądzonej. Umarzając postępowanie wobec cofnięcia skargi Sąd nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy. Cofnięcie skargi przez T. W. stanowiło o bezprzedmiotowości tego postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie było zatem żadnych przeszkód, by opisane decyzje mogły być przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. w niniejszym postępowaniu sądowym, jako że opisane wyżej decyzje zostały wydane w granicach jednej sprawy, co także już wcześniej zaznaczono.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut podniesiony w obu skargach kasacyjnych o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, polegającego, na tym że Sąd ten po uchyleniu czterech decyzji organów nadzoru budowlanego nie wypowiedział się w ogóle na temat dalszego postępowania organów i nie zawarł żadnych wskazań dla organów w tym przedmiocie.

Taki zaś wyraźny wymóg wynika z treści przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowiąc, iż "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skoro postępowanie naprawcze winno być w myśl stanowiska Sądu pierwszej instancji przeprowadzone od nowa, rzeczą tegoż Sądu jest wskazanie dalszych działań organu w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji energetycznej do stanu zgodnego z prawem i możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie jej przez inwestorów.

Wobec uznania słuszności zarzutu obu skarg kasacyjnych o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.