Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 793/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 65, 60-64 , art. 51 ust. 3 , art. 52 , art. 53 ust. 3-5a, art. 54 , art. 55 i art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] , znak [...], wydaną dnia [...] grudnia 2010r, ustalił na rzecz A.B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn., zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 18 czerwca 2009r., przy czym w dniu 6 października 2010 r. wnioskodawca skorygował zakres inwestycji co do szerokości elewacji frontowej "do maksimum 10 m długości tj. zabudowy w granicach przedmiotowej działki". Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy w toku postępowania uzyskano:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 7 stycznia 2009 r., znak [...] - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

- opinię wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 18 września 2009 r., znak [...] - w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią;

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 28 września 2009 r., znak [...] - w zakresie ochrony środowiska;

- opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 13 listopada 2009 r., znak [...] - w odniesieniu do obszarów zlokalizowanych na terenie otuliny parku.

Nadto pismami z daty 12 listopada 2010 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (art. 53 ust. 4 pkt 8 ) oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej K. (art. 53 ust. 4 pkt 11 ). Zgodnie z art. 53 ust. 5 powyższej ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 , w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. we wskazanych terminach uzgodnienia z tymi organami należało uznać za dokonane. Milczące uzgodnienia, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądzają jednak o treści stanowiska organów na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego; o ile takie stanowiska (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) są wymagane przepisami prawa.

W toku postępowania ustalono także, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na zastrzeżenia dotyczące usytuowania inwestycji złożone przez Z.G. oraz M.G. w pismach z dnia 14 lipca 2010 r., Prezydent Miasta K. podał, że wykonana w trakcie postępowania przez osobę o specjalistycznej wiedzy analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, iż przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach stanowiących integralną część do niniejszej decyzji. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno architektonicznej wynika, że budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym to obiekty wolnostojące. Gabaryt istniejącej zabudowy wynosi do dwóch kondygnacji nadziemnych z tym, że ostatnia kondygnacja znajduje się w dachu. Dopełnieniem zabudowy w obszarze analizowanym są dobudowane, wbudowane albo wolnostojące budynki garażowe i gospodarcze. Przestrzeń urbanistyczną obszaru analizowanego budują wolnostojące budynki, tworząc zabudowę rozproszoną. W obszarze analizowanym linie zabudowy kształtują się różnorodnie, nie są jednoznaczne. Budynki leżące w północnej pierzei ul.[...] usytuowane są w różnej odległości od granicy działki drogowej (dz. nr 2), od 3m (dz.nr 3) do 23m (dz.nr 4 ). Ponadto, w wyniku tej analizy, ustalono, że szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od około 6 m (budynek na dz. nr 1), około 8 m (budynek na dz, nr 5, 6 ), około 9 m (budynek na dz. nr 7, około 10 m do około 31 m (budynek na dz. nr 4 ).Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 12 m. Wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej do 10 m mieści się w występujących w obszarze parametrach, a zatem nie ma przeciwwskazań dla wyznaczenia takiej właśnie szerokości. Przyjęte parametry, tj. szerokość elewacji frontowej do 10m, są zgodne z zasadą kontynuacji parametrów istniejących w obszarze analizowanym. Wyznaczona szerokość będzie nawiązywać skalą do szerokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, zajętych obiektami o podobnym charakterze, które niejednokrotnie zlokalizowane są w granicach działek (np. dz.nr 8, 6, 9 , 7). Parametry powyższe wyznaczono uwzględniając tendencje intensyfikacji zabudowy w obszarze analizowanym oraz mając na uwadze rozwój urbanistyczny miasta. Ze względu na szerokość działki będącej terenem inwestycji istnieje nawet konieczność dokonania zapisu o możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią nr 10 oraz działką nr 7. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się projektowanej inwestycji z punktu widzenia spełnienia przez nią wymogów zawartych w prawie budowlanym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości realizacji inwestycji planowanego rodzaju na danej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki jakie inwestycja ta powinna spełniać. Wskazano w niej, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy też zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą - Prawo budowlane. Na tym dopiero etapie inwestor winien przedłożyć projekt budowlany wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunkami niniejszej decyzji dotyczącymi zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu. Na tym kolejnym etapie będzie badana możliwość przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich oraz zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], znak [...], które złożono w terminie , Z.G. wnosił o uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zarzucając, że narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości sąsiedniej.

W polemice z ustaleniami dokonanymi na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej podnosił, że zgodnie z wydaną decyzją planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację; rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i sąsiednich, tj. na działkach 1 , 7 , 6, 9 obr. [...]". Sprzecznie zaś z powyższym w decyzji zapisano, że ze względu na znaczne odsuniecie terenu inwestycji od działki drogowej, tj. ulicy [...], odstępuje się od wyznaczania linii zabudowy". Autor decyzji przeprowadził analizę urbanistyczno architektoniczną, z której ponoć wynika, że budynki zlokalizowane w tym obszarze, to budynki wolnostojące, Jest to stwierdzenie o tyle nieprawdziwe, że tylko dwa budynki są wolnostojące: budynek na przedmiotowej działce zbudowany dwa lata temu, oraz budynek na działce 11. Pozostałe budynki stojące przy pierzei ul. [...] są w zasadzie budynkami połączonymi ścianami szczytowymi.

Z przeprowadzonej analizy ma również rzekomo wynikać, że skoro budynki leżące przy ul. [...] nie tworzą jednolitej linii zabudowy, bowiem położone są w różnej odległości od krawędzi jezdni, to omawiany budynek można posadowić w dowolnej odległości od ulicy. Należy jednak zaznaczyć, że na przedmiotowej działce, obecny właściciel wybudował już dom, i takie badanie byłoby właściwe dla lokalizacji i ustalenia właściwej odległości tego obiektu od ulicy. Projektowany budynek jest drugim budynkiem położonym na tej samej działce, a wiec jego budowa w drugim końcu działki, jest de facto ustanowieniem nowej linii zabudowy, nie nawiązującej do obecnej pierzei ul. [...]. Tak wiec usytuowanie budynku poza obecną linią zabudowy nie ma uzasadnienia, i jest pretekstem do stworzenia precedensu, pozwalającego na wejście z zabudową w tereny zielone i zwiększenie chaosu urbanistycznego.

Nadto, Z.G. zakwestionował wyznaczenie szerokości' planowanej zabudowy na działce nr 1 do 10 m, tj. praktycznie w granicy działek 10 lub jego działki nr 7, lub nawet w granicach obu tych działek. Oświadczył, że na budowę budynku w granicy jego działki nie wyrażam zgody, z uwagi na naruszenie praw i potencjalne zagrożenie tą budową dla znajdującego się na nim budynku, dostępu światła do działki oraz wzrost uciążliwości związanych z dojazdem do projektowanego budynku.

Skarżący zarzucał, że decyzja spowoduję wyraźną ingerencję w prywatną zieleń wewnętrzną ogrodową działki po północnej stronie ul. [...]. Proponowana zabudowa stanowi pretekst i precedens do dalszej zabudowy terenów zielonych. Spowodować to może zagrożenie dla istniejących warunków środowiskowych. Powierzchnia projektowanej zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna poprzez zapewnienie koniecznego dojazdu nie będzie mogła osiągnąć 40%.

Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji dla nowej "upychającej" zabudowy na wnioskowanym terenie jest dowodem na chęć dalszego pogłębiania chaosu urbanistycznego na tym obszarze w sytuacji, gdy analizowany teren znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i nie należałby dalej degradować przestrzeni tego obszaru chaotyczną zabudową dogęszczaną "na siłę1'. Niezasadne jest zatem dogęszczanie istniejącej zabudowy gospodarczej (garaże, wiaty, szopy) poza linią zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. [...] nowym budynkiem mieszkalnym w głębi terenu, oddzielonego od tej ulicy innym budynkiem.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 54 (w zw. z art. 64 ust 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Z kolei, sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Stwierdzono w niej istnienie w obszarze analizowanym działek sąsiednich (nr 7, 11 obr. [...] ), dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Przedstawiono rodzaj zabudowy występujący w tym obszarze, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz parametry istniejącej zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji oraz geometrię dachów. Do analizy załączono również opisaną dokumentację fotograficzną Opierając się o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji określił -zgodnie z wymogami przepisów - warunki zabudowy, tj. podstawowe parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego, warunki ochrony środowiska, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja zawiera też wymagane załączniki, o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto z akt sprawy wynika, że projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego , uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym.

Kolegium podziela zatem pogląd, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Znamiennym jest, że przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia i zostały określone w sposób rzeczowy. Wnioskowana przez inwestora budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze i spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Decyzja zawiera również prawidłowo sporządzony załącznik graficzny obejmujący zaznaczony na nim obszar analizowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że z istoty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności oraz innych praw osób trzecich. Przyjmuje się ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczne -budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczne - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy prawa budowlanego lub przepisy szczególne, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011r, znak [...] Z.G. domagał się jej uchylenia, podnosząc, że nie zgadza się z treścią decyzji oraz jej uzasadnieniem, dostrzegając sprzeczności zarówno prawne jak i merytoryczne.

Jak wyjaśniał, najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscy sposobu zagospodarowania terenu. W odwołaniu skarżący pisał o braku logiki Wydziału Architektury i "naciąganej" analizie urbanistyczno-architektonicznej opisującej teren po drugiej stronie ulicy, a w konkluzji stwierdzającej, że skoro budynki leżące przy ul. [...] nie tworzą jednolitej linii zabudowy, bowiem położonej są w różnej odległości od krawędzi jezdni, to omawiany budynek można posadowić w dowolnej odległości od ulicy. Należy jednak zaznaczyć, że na przedmiotowej działce obecny właściciel wybudował już dom, i takie badanie byłoby właściwe dla jego lokalizacji i ustalenia właściwej odległości od ulicy. Omawiany budynek, jest drugim budynkiem położonym na tej samej działce, a wiec jego budowa w drugim końcu działki, jest de facto ustanowieniem nowej linii zabudowy, nie nawiązującej do obecnej pierzei ul. [...]. Tak wiec usytuowanie budynku poza obecną linią zabudowy nie ma uzasadnienia, i jest pretekstem do stworzenia precedensu, pozwalającego na wejście z zabudową w tereny zielonej zwiększenie chaosu urbanistycznego. Niezasadne i niezgodne z prawem jest dogęszczanie istniejącej zabudowy gospodarczej (garaże, wiaty, szopy) poza linię zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. [...], nowym budynkiem mieszkalnym w głębi terenu, oddzielonego od tej ulicy innym budynkiem. Warunki przestrzenne spowodowane proponowaną zabudową na działce nr 1 i w perspektywie zabudowę terenów zielonych należy ocenić negatywnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydania z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, póz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania- przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SAM/a 950/04 , zam. zb. LEX Omega nr 171198) - "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX Omega nr 322329 i z 16 października 2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX Omega nr 394807). Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. -brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio rozporządzenia , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 .

W szczególności organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z §4 ust. 1-3, §5 ust. 1, §6 ust.1 , §7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii ustalenia linii zabudowy analiza cytowanej regulacji naprowadza , że jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy.

Kolejne zagadnienie, to konkretność i stanowczość wydawanego w tym zakresie rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Podkreślenia tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - w tym także § 4 ust. 3, nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych, W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii zabudowy jest więc niezbędne również wówczas, gdy projektowany obiekt zlokalizowany jest na działce, nie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Linia zabudowy winna być wyznaczona także w takim wypadku, a to z uwagi na cel ustalania warunków zabudowy, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ład przestrzenny ma być kształtowany wyłącznie na działkach, przylegających do pasa drogowego, natomiast obowiązek ten nie dotyczy już warunków zabudowy dla nieruchomości, położonych wewnątrz obszaru zabudowywanego.

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, określenie wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winno być konkretne i stanowcze. Na taki bowiem obowiązek naprowadza brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również § 6 - 8 rozporządzenia wykonawczego. O ile w § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 i § 8 ust. dopuszczono ustalenie parametrów innych niż wprowadzone wprost przez ustawodawcę, zaś w § 8 zezwolono na pewną dowolność, powyższe nie dotyczy zwolnienie z ukształtowania decyzją gabarytów, formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do).

W zakresie wymogów formalnych, którym winna odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy należy wskazać na regulacje zawarte w art. 107 §1 i 3 k.p.a., który jednoznacznie odróżnia samo rozstrzygnięcie ( osnowę decyzji ) od jego uzasadnienia. Jak wynika z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego stanowi ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustała się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ). Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie miała również kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy w taki sposób, że umożliwiają one realizację obiektu budowlanego w granicy działki, objętej zamierzeniem inwestycyjnym. W stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji kwestię możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek należało rozstrzygać rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczne - budowlanej. Zgodnie z obecnym brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm. dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, póz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r. Oznacza to, że w dacie wydania w toku instancji ostatnich decyzji w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej były umocowane rozstrzygania o dopuszczalności wykonania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią. Trzeba jednak wyraźnie wskazać taka kompetencja nie może oznaczać dowolności w ustalaniu czy obiekt budowlany może zostać wzniesiony w granicy działek, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego przy braku miejscowego planu brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno - budowlanej będą zaś związane dopuszczeniem lokalizacji obiektu w granicy działki zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 55 u.p.z.p., stosownie do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rozważając kwestię dopuszczalności zabudowy w granicy, należy przy tym mieć na uwadze, że już systematyka § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych naprowadza, iż pierwszeństwo powinny znaleźć rozwiązania przewidujące sytuowanie obiektów budowlanych w pewnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Również forma, jakiej ustawodawca użył przy redagowaniu obu przepisów sugeruje, że rozwiązanie przewidziane w § 12 ust. 1 ("należy sytuować ... w odległości od granicy...") winno być zasadą, zaś możliwość stwarzana przez § 12 ust. 2 ("... dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy.!.") wyjątkiem od tejże zasady.

Należy też wziąć pod uwagę, że poprzednio obowiązujące przepisy w zakresie warunków technicznych nie przewidywały dowolnego lokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek. W pierwotnym brzmieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych § 12 ust. 6 stanowił, że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W wyniku zmian, dokonanych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kwestia możliwości budowy obiektu w granicy działki została uregulowana w § 12 ust. 3 i 4. Zgodnie z § 12 ust. 3, sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Nadto w § 12 ust. 4 pkt 2 przewidziano, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Z powyższego wynika, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym dopuszczenie sytuowania obiektu w granicy działki przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie było dowolne, ale wymagało spełnienia określonych przesłanek. Również obecnie, kiedy w tym zakresie w sposób wiążący rozstrzygać ma organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, dopuszczenie takiego sytuowania obiektu budowlanego musi posiadać uzasadnienie, mimo że ustawodawca nie przewidział tu szczegółowych przesłanek, od których spełnienia zależałoby takie lokalizowanie obiektu. Nadal bowiem sytuowanie obiektu budowlanego w granicy działki, a nie w pewnej od niej odległości trzeba traktować jako rozwiązanie szczególne, a nie będące zasadą stosowaną w każdym przypadku. Skoro ciężar rozstrzygnięcia o dopuszczalności sytuowania obiektu spoczywa obecnie na organie, wydającym decyzję o warunkach zabudowy winien on wskazać, jakimi przesłankami się kierował, dopuszczając takie rozwiązanie. W szczególności przyjęcie tej możliwości winno wynikać z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza prawidłowo przeprowadzonej analizy architektoniczno -urbanistycznej, której jak dotąd w sprawie niniejszej nie dokonano. Dopiero jeżeli wyniki analizy oraz szczególne okoliczności uzasadniają dopuszczenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, organ ustalający warunki zabudowy może takie rozwiązanie zastosować. Nadto przyczyny takiego rozwiązania należy wskazać w uzasadnieniu decyzji.

Uwzględniając powyższe regulacje w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydent Miasta K. z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...], znak [...] narusza przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w niej od stanowczego oraz konkretnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Brak było bowiem podstaw do uznania, że dla zamierzonej inwestycji kubaturowej nie zachodzi konieczność wyznaczenia linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony błędnie jedynie jako maksymalna wielkość 27 %, bez ustalenia wartości minimalnej, co czyni rozstrzygnięcie w tym przedmiocie niestanowczym i niekonkretnym . Podobnym uchybieniem dotknięte jest ustalenie szerokości elewacji frontowej, gdzie organ również poprzestał na zapisaniu w warunkach zabudowy wartości maksymalnej, nie określając, czy jest ona jedyną dopuszczalną, .ani nie podając minimalnej wartości, tak by szerokość elewacji frontowej była określona na zasadzie od minimalnej do maksymalnej. Te same uwagi odnoszą«się do określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz okapów bądź gzymsów podokapowych. Przy takim sposobie rozstrzygania możliwe jest projektowanie obiektów budowlanych zupełnie odbiegających od gabarytów takich obiektów znajdujących się w sąsiedztwie, czy obszarze analizowanym, szpecących otoczenie. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego, czy o szerszym froncie niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego albo węższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości.

Tych wszystkich istotnych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , powielając wyżej wytknięte błędy oraz wydając z naruszeniem 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W świetle wyżej prezentowanej oceny prawnej zasadny jest zarzut skargi dotyczący odstąpienia od wyznaczenia dla realizacji przedmiotowej inwestycji obowiązującej linii zabudowy.

Nie zasługują jednak na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, albowiem nie można uznać za uchybienie ustalenie warunków zabudowy w taki sposób, że wynika z nich możliwość zabudowy działki objętej wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym przy granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Kwestia ta została omówiona tak w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej, jak i w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. , którą zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. . Podzielić należy pogląd, że z uwagi na nietypowy, wąski kształt działki dopuszczenie zabudowy w jej granicy z działkami sąsiednimi jest nie tylko uzasadnione, zwłaszcza że taka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Ustalenie warunków zabudowy w sposób odmienny, czy też odmówienie ich ustalenia przekreślałoby w istocie możliwość faktycznego wykorzystania nieruchomości pod zabudowę zgodnie z wolą inwestora bez upoważniających do tego podstaw przewidzianych w przepisach rangi ustawowej. Godziłoby to również konstytucyjne uprawnienia właściciela nieruchomości, których element stanowi prawo zabudowy, a także było sprzeczne z zasadą, że ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić, jeżeli spełnione zostaną przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analogiczna ocena dotyczy zarzutu niedopuszczalności zabudowy przedmiotowej działki budowlanej więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym, przy czym jak słusznie wskazano w obu kontrolowanych decyzjach, ostateczne rozstrzygnięcie co do możliwości realizacji takiego zamierzenia z uwagi na normy zawarte w przepisach techniczno-budowlanych nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 a p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt. II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego. wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany.

Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn zm.) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.