Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 292/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Danuta Kania (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent [...], powołując w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2014 r. A. Z. złożył w Wydziale [...] Urzędu [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o opłatach za wieczyste użytkowanie dla budynku lub samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] w[...], w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r. w zakresie: jakie kwoty wpływały z tego tytułu od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości.

Organ podał, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Biorąc pod uwagę, że informacje, których dotyczy wniosek, zostały uzyskane w ramach działalności ustawowych kompetencji Urzędu stwierdzić należy, że żądane informacje są informacją o działalności organów władzy publicznej, a zatem stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy ich udostępnienia.

Dalej organ stwierdził, iż Wydział [...] korzysta z rejestru użytkowników wieczystych prowadzonego przez Wydział [...], który jest uporządkowany według numerów ewidencyjnych wynikających z terminu wprowadzenia użytkownika do systemu na podstawie otrzymanego aktu notarialnego. System informatyczny funkcjonujący w Dzielnicy umożliwia automatyczne uzyskanie informacji o wysokości wpływu opłat za użytkowanie wieczyste ze wszystkich numerów ewidencyjnych łącznie na dany dzień. Urząd nie posiada żądanych danych w formie informacji prostej, możliwej do natychmiastowego udostępnienia. Przygotowanie żądanej informacji wymaga wglądu w każde indywidualne konto, wyszukane według wskazanego adresu, wynotowanie odpowiednich danych z lat 2013 i 2014, a następnie przygotowanie zestawienia po uprzedniej anonimizacji danych. Zdaniem organu, analiza przedmiotowego w sprawie wniosku wykazała, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej udzielenie takiej informacji.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r. stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie A. Z. wskazał, iż w jego ocenie żądana informacja jest informacją publiczną prostą, niewymagającą przetworzenia, nawet jeżeli znajduje się w kilku zestawieniach czy zbiorach. Jednocześnie poinformował, że zamierza przygotować publikację prasową dotyczącą opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, a jego intencją jest usprawnienie procesów związanych z poborem opłat publiczno-prawnych od obywateli i zaproponowaniem tańszych instrumentów i rozwiązań, co może przełożyć się na obniżenie wysokości tych opłat oraz zwiększenie efektywności ich poboru, dystrybucji i wykorzystania na cele publiczne. Publikacja ta będzie oparta na rzeczywistych przypadkach przykładowo wybranych dla kilku adresów w [...]. Wskazał również, że publikacja prasowa zostanie przesłana podmiotom i osobom mającym realny wpływ na zmiany gospodarowania zasobem środków publicznych, a jej treść i wnioski płynące z badania sytuacji na rynku opłat zostaną opublikowane, co umożliwi zapoznanie się z tym zagadnieniem szeroko rozumianej opinii społecznej.

Mając na względzie powyższe organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał, iż żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego w omawianym obszarze. Przedstawiona argumentacja jest zbyt ogólnikowa i nieprzekonująca, a wnioskujący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanych zasad, które reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.". Wysokość opłat za użytkowanie wieczyste gruntu uzależniona jest od dwóch elementów. Pierwszym z nich jest wartość nieruchomości, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 67 u.g.n. Drugim składnikiem, od którego uzależniona jest wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste jest stawka procentowa, również regulowana przez ustawę. Sam zamiar publikacji artykułu prasowego na ten temat nie uzasadnia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Żądane dane o użytkownikach wieczystych ww. budynku nie obrazują całego procesu nakładania opłat za wieczyste użytkowanie gruntu. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że ich uzyskanie będzie służyć przygotowaniu propozycji rozwiązań prawnych służących odformalizowaniu procedur, czy obniżeniu kosztów ich wyegzekwowania. Wnioskodawca nie wyjaśnił jakie koszty i procedury miał na myśli, ani jak można zwiększyć efektywność poboru opłat, dystrybucji i wykorzystania ich na cele publiczne.

Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowy w sprawie wniosek dotyczył informacji o opłatach za wieczyste użytkowanie i użytkownikach wieczystych w budynku przy ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem kto, kiedy i w jakiej wysokości wnosił opłatę za wieczyste użytkowanie gruntu we wskazanym okresie. W związku z tym istnieje podstawa do odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę danych osobowych użytkowników wieczystych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.".

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. A. Z. wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., poprzez pominięcie, iż przedmiotem wniosku była działalność podmiotu będącego władzą publiczną, a także wykonującego zadania publiczne,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne twierdzenie, że wnioskowana informacja należy do kategorii informacji publicznej przetworzonej, oraz że nie został wykazany interes publiczny, a także domaganie się w związku z wnioskiem danych zawierających tajemnicę dziennikarską,

- oraz art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i właściwego uzasadnienia decyzji odmownej w tym zakresie.

Uzasadniając powyższe zarzuty wskazał, iż organ nie rozważył, czy można udostępnić wnioskowaną informację publiczną bez jakichkolwiek danych osobowych, tym bardziej, że wnioskodawca domagał się informacji o charakterze zbiorczym a nie indywidualnym. Zawarty we wniosku zwrot "od poszczególnych użytkowników" odnosi się do kategorii poszczególnych płatników opłat za wieczyste użytkowanie. Nie oznacza natomiast udostępniania danych osobowych osób uiszczających opłaty.

Nadto skarżący stwierdził, iż organ błędnie przyjął, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona. Podał, iż budynek przy ul. [...] w [...] to niewielka nieruchomość posiadająca 41 lokali mieszkalnych. Jak wynika z księgi wieczystej budynku, w budynku tym znajduje się ok. 25 użytkowników wieczystych zobowiązanych do zapłaty określonej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przy założeniu, że wpłaty takiej każdy z nich dokonuje raz w roku, wystarczyło udostępnić wydruk z programu komputerowego do księgowania tego rodzaju należności po usunięciu z niego danych osobowych.

Wskazał również, iż według jego wiedzy, Dzielnica [...] używa do księgowania podatku od nieruchomości programu komputerowego o nazwie "[...]". Program ten ewidencjonuje płatników pod kątem każdego lokalu, przy czym umożliwia również przygotowanie statystyki dla całej nieruchomości, w której znajdują się lokale mieszkalne. Taka funkcja umożliwia chociażby wyszukiwanie osób zalegających z płatnościami swoich zobowiązań. Zgodnie ze stanowiskiem producenta programu, zapewnia on możliwość wydruków określonych kategorii informacji, jak również zrzutów z programu do innych plików komputerowych a także przeszukiwania według konkretnych kryteriów wyszukiwania, czyli np. dokonanych płatności. Zważywszy zatem, że przedmiotem wniosku jest informacja będąca w dyspozycji organu i gotowa do udostępnienia, cały proces jej przygotowania (nie zaś przetworzenia) zajmuje około 30 minut.

Powyższych okoliczności organ nie wziął pod uwagę, co w kontekście zasady jawności finansów publicznych oraz szerokiego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP, stanowi - w ocenie skarżącego - nadużywanie prawa do informacji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ I instancji zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wnioskował o to skarżący. Udostępnienie wnioskowanych danych podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osób fizycznych (w tym wypadku osób zobowiązanych do uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości). Udzielenie bowiem informacji o tym, jakie kwoty wpływały z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości, w sytuacji, gdy dotyczy to konkretnego budynku (którego adres jest podany) nawet wtedy, gdy dane personalne (imiona i nazwiska) osób zamieszkujących dany lokal byłyby zanonimizowane, pozwala w istocie na ustalenie bez większego wysiłku (np. na podstawie księgi wieczystej, która jest jawna) kto, w jakiej dacie i czy w ogóle uiszczał opłatę, do której uiszczenia był zobowiązany. Udzielenie takich informacji naruszyłoby zatem prywatność tych osób.

Powołując stanowisko doktryny i judykatury Kolegium wskazało, iż wzorzec ochrony wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinien być stosowany do oceny każdego przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej (jako gwarantowanego przez Konstytucję), przewidzianego w art. 5 u.d.i.p. Spośród ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wskazanych w art. 5 u.d.i.p. za zgodne z wzorcem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy uznać: ochronę prywatności osób fizycznych oraz informacji niejawnej, które mieszczą się odpowiednio w kategoriach ochrony praw i wolności innych osób oraz ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Na temat ochrony prywatności w związku z dostępem do informacji publicznej wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05; publ. OTK-A 2006/3/30). Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te, ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma normy konstytucyjnej, która podobny ciężar nakładałaby na członków rodziny (wyrok z dnia 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63). Trybunał podkreślał też zarazem, że w ramach zderzenia się dwu wartości – z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę (wyrok z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). W orzeczeniu tym Trybunał nie odniósł się wprawdzie wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego. Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m. in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 u.d.i.p.).

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że udzielenie "informacji publicznej dotyczącej opłat za użytkowanie wieczyste dla budynku lub samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] w [...] w okresie [...] stycznia 2013 r. – [...] czerwca 2014 r. w zakresie jakie kwoty wpływały z tego tytułu od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości", nie jest możliwe z uwagi na prywatność osób fizycznych zobowiązanych do uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której posadowiony jest ww. budynek. Odmienne stanowisko pociągałoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osób fizycznych. Z tego względu organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia informacji publicznej w omawianym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. A. Z. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

- art. 5 ust. 1 - 3 u.d.i.p., poprzez pominięcie, iż przedmiotem wniosku była działalność podmiotu będącego władzą publiczną, a także wykonującego zadania publiczne, a także poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczył danych osobowych jak również, że nie można było udostępnić informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem bez udostępniania danych osobowych chronionych prawem,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez milczące uznanie, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną i pominięcie tych rozważań w decyzji organu odwoławczego,

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie za prawidłowe żądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia i nie rozważenie tego faktu w postępowaniu odwoławczym,

- art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania dowodów na jakich organ oparł swe rozstrzygnięcie wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynikają z cywilnoprawnych umów ustanowienia użytkowania wieczystego związanego z własnością lokalu nabytego od miasta.

Nadto stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił żadnych argumentów w kwestii niemożności udostępnienia wnioskowanej informacji bez udostępniania jakichkolwiek danych osobowych użytkowników wieczystych zamieszkałych w przedmiotowym budynku. Taka forma informacji prostej istnieje w organie. Jak bowiem stwierdził organ I instancji, w posiadanym programie księgowym do ewidencji opłat publiczno-prawnych wprowadza się wszystkich użytkowników do bazy danych programu według daty sprzedaży publicznego lokalu. Program posiada możliwości wyszukiwania według różnych kryteriów. Każda wpłata opłaty rocznej jest księgowana w systemie komputera. Zatem wskazane kryteria wniosku były dostępne w dokumencie księgowym z dokonanej wpłaty. Z każdego dokumentu księgowego wynika adres, dane wpłacającego, data wpłaty oraz kwota wpłaty i tytuł z jakiego wpłaty dokonano. W celu zadośćuczynienia wnioskowi wystarczyło wydrukować dokument z dokonanej wpłaty oraz pozbawić taką kopię danych osobowych i adresowych. Z pewnością pozbawienie takich danych dokumentu księgowego skutecznie uniemożliwiałoby rozpoznanie wpłacającego, pozwoliłoby zaś na społeczną kontrolę przedmiotu wpłaty, co wiąże się z zobowiązaniami publicznymi dla władzy samorządowej.

Dalej skarżący wskazał, iż pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, jeśli możliwe jest określenie jej tożsamości i zidentyfikowanie. Żądane dane bez wątpienia nie mieszczą się w powyższej definicji z uwagi na okoliczność, iż nie stanowią informacji "o konkretnym człowieku" pozwalającej na jego zindywidualizowanie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Z treści tego przepisu wynika, że nie każda informacja, która dotyczy osoby fizycznej ma taki charakter, a jedynie taka, która umożliwia ustalenie tożsamości danej osoby, a więc np. imię i nazwisko w powiązaniu z dodatkowymi wskazówkami (data i miejsce urodzenia, cechy zewnętrzne, adres lub numer PESEL). Nie można zatem zgodzić się z poglądem, jakoby dane osobowe stanowiły także wszelkie inne informacje, które w inny, dalece pośredni sposób mogą łączyć się z daną osobą fizyczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do eliminacji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Prezydent [...] – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, jeśli znajduje się w jej posiadaniu.

Z kolei zakres przedmiotowy ustawy wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) dotyczące realizacji zadań publicznych przez organ, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów dotyczących organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: j.w.).

Z powyższego wynika, iż organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że dane objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. stanowią informację publiczną. Skarżący żądał informacji "o opłatach za wieczyste użytkowanie dla budynku lub samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] w [...], w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. w zakresie jakie kwoty wpływały z tego tytułu od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości". Przedmiotem żądania były zatem dane odnoszące się do działalności organu – dotyczące realizacji zobowiązań publicznoprawnych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, będące w jego posiadaniu.

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 – 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję w oparciu o ww. przepis, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek m.in. należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie zawierając w decyzji odmownej wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Motywując decyzję z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...] wskazał, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej nastąpiła z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżący nie wykazał przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. była informacja publiczna przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie zaś, udostępnienie danych o poszczególnych użytkownikach wieczystych (tj. kiedy i w jakiej wysokości wnosili opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu), o które wnioskował skarżący, podlega ograniczeniu "ze względu na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (...)". Jednocześnie organ powołał art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wprowadzający wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych m.in. ze względu na prawo do prywatności osób fizycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do kwestii kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej oraz braku wykazania przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Stwierdziło jednak, że prawo dostępu do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - ze względu na prywatność osób fizycznych, tj. osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W świetle powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera pewne uchybienia w kontekście wymogu z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., które jednak pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zaznaczenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Taka jednak sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do kwestii charakteru żądanej informacji publicznej oraz niedokonanie oceny, czy udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji jako istotnie wadliwej. Przeciwnie, kwestie te pozostają bez wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanych danych jest prawo do prywatności osób fizycznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie organ odwoławczy należycie umotywował.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1), oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej". Tym samym zaakceptował, że to przez pryzmat prywatności – jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych – należy analizować regulacje u.d.i.p. w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając przesłankę "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej należy odwołać się więc do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Przy czym zaznaczyć trzeba, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawierających dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów u.d.i.p., zaś unormowań dotyczących ochrony danych osobowych w tym zakresie należy, co do zasady, poszukiwać w obu równorzędnych ustawach: ustawie o ochronie danych osobowych oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnianie danych osobowych mieści się w pojęciu przetwarzania danych (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.). Z przepisu art. 1 ust. 1 u.o.d.o. wynika z kolei, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego". Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności.

W myśl art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (ust. 3).

Z powyższego wynika, iż pojęcie danych osobowych na gruncie prawa polskiego obejmuje "wszelkie informacje" dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. W grę wchodzą zatem informacje odnoszące się do każdego aspektu osoby, jej stosunków osobistych i rzeczowych, jej życia zawodowego, prywatnego, wykształcenia, wiedzy czy cech charakteru. Dotyczy to również takich informacji, które same w sobie nie określają tożsamości osoby, nie wskazują na żadną oznaczoną osobę, niemniej jednak otwierają możliwość ustalenia tożsamości osoby, z którą informacja jest związana. Przykładowo, w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że wywieszenie przez administratorów zasobów mieszkaniowych na klatkach schodowych tzw. list dłużników, które zawierają jedynie numer lokalu, okres niepłacenia i kwotę zaległości, stanowi przetwarzanie danych osobowych. "Pomimo bowiem, iż brak jest bezpośredniej identyfikacji, przy niewielkim nakładzie środków i czasu istnieje możliwość określenia tożsamości takiej osoby na podstawie np. numeru lokalu i stąd wywieszenie wykazu stanowi przetwarzanie danych" (v. G. Sibiga, Nowelizacja ustawy o ochronie danych osobowych, M. Praw. 2001, nr 23, s. 1153-1158).

W okolicznościach niniejszej sprawy, za dane dotyczące osób fizycznych, umożliwiające ich identyfikację, organ odwoławczy uznał wnioskowane informacje "o tym jakie kwoty wpływały do organu z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste od poszczególnych użytkowników, w jakiej dacie i w jakiej wysokości" przy uwzględnieniu faktu, że dotyczy to konkretnego budynku, którego adres jest podany. Organ stwierdził, że możliwość identyfikacji tych osób mogłaby nastąpić niezależnie od tego, czy imiona i nazwiska osób zamieszkujących dany lokal w tym budynku byłyby zanonimizowane, czy też nie. Udzielenie takich informacji stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności tych osób, bowiem umożliwiłoby poczynienie ustaleń kto, kiedy i czy w ogóle uiszczał opłatę, do której uiszczenia był zobowiązany.

W ocenie Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Dane, o które wnioskuje skarżący umożliwiają, przy niewielkim nakładzie czasu i działań, ich powiązanie z konkretną osobą fizyczną, zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak wynika z akt sprawy - skarżący posiada określoną wiedzę na temat wysokości zobowiązań użytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. [...] w [...] w zakresie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

Po pierwsze, w toku postępowania skarżący powoływał się na księgę wieczystą ww. budynku, wskazując na liczbę użytkowników wieczystych zobowiązanych do opłaty za użytkowanie wieczyste. Po drugie, na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. skarżący złożył do akt informację udzieloną mu przez Urząd [...] w zakresie kwot ustalonych z tytułu użytkowania wieczystego w stosunku do poszczególnych użytkowników wieczystych ww. nieruchomości przy ul. [...] według stanu na dzień [...] stycznia 2014 r. Informacja ta obejmuje 29 pozycji i stanowi zestawienie następujących danych: adres nieruchomości, numer umowy, data podpisania, początek i koniec władania, udział w gruncie, powierzchnia udziału oraz wysokość opłaty rocznej. Dodatkowo wskazać trzeba na wyjaśnienia skarżącego odnośnie zakresu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2014 r. Jak bowiem podał skarżący, domagał się on udostępnienia informacji o wysokości opłaty ustalonej z tytułu użytkowania wieczystego (którą za rok 2014 już dysponuje), kwoty dokonanej wpłaty oraz daty dokonania wpłaty przez poszczególnych użytkowników. Udostępnienie danych w takim zestawieniu, przy uwzględnieniu faktu, że skarżącemu znane są dokładne adresy użytkowników wieczystych ww. nieruchomości, skutkowałoby naruszeniem prawa do prywatności osób fizycznych zobowiązanych do uiszczenia opłat za użytkowanie wieczyste. Skarżący miałby bowiem możliwość identyfikacji osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty rocznej, a także ustalenia, czy i kiedy opłaty zostały uiszczone, w jakiej wysokości, a także czy poszczególni użytkownicy posiadają zaległości w uiszczaniu opłat, czy też nie. Z tego względu udostępnienie wnioskowanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności osób zobowiązanych do uiszczenia ww. opłat w świetle art. 5 ust. 5 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że udostępnienie wnioskowanych danych pozwoliłoby na dokonanie społecznej kontroli przedmiotu wpłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Przeciwnie, w ocenie Sądu, udzielenie skarżącemu ww. danych stworzyłoby możliwość dokonania kontroli wywiązywania się przez obywateli z nałożonych przez organy gminy zobowiązań publicznoprawnych. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, co należy podkreślić, nie jest kontrola obywateli (przez obywateli), lecz społeczna kontrola działalności organów władzy publicznej. Skarżący w istocie nie domaga się od organu udostępnienia np. zbiorczych informacji na temat zaległości w zakresie uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego określonej nieruchomości, czy też informacji na temat działań organu w zakresie monitorowania terminowego uiszczania tych opłat, lecz domaga się zindywidualizowanych informacji na temat uiszczania przedmiotowych opłat przez poszczególnych użytkowników. Udostępnienie takich informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, co prawidłowo ustaliły organy orzekające wydając rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy nieuzasadnione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów wskazanych już powyżej.

Sąd zauważa, iż organy orzekające mylnie wskazały w sentencji decyzji datę okresu, za który skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanych danych, tj. "od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r." zamiast "od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2014 r.". Uchybienie to należy jednak traktować w kategorii oczywistej omyłki, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji, które stanowi integralną część decyzji administracyjnej, wskazana została prawidłowa data określająca czasowy zakres żądania wniosku.

Sąd zauważa również, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję. Brak dopełnienia powyższych wymogów w zaskarżonej decyzji nie powoduje jednak, że wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co obligowałoby Sąd do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.