Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 245/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...\ w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]Rada Gminy J. K. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O. I.).

Przed podjęciem uchwały z dnia [...] lipca 2012 r.:

- w dniu [...] marca 2008 r. Rada Gminy J. K. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O. – I.). Granice obszaru przyszłego planu przedstawiono na załączniku graficznym;

- Wójt Gminy J. K. podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej i wyznaczył termin składania wniosków do treści planu;

- zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy J. K. rozpatrzył zgłoszone wnioski, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zawarto w załączniku do zarządzenia. Jak wynika z jego treści, powodami nieuwzględnienia większości zgłoszonych wniosków (zawierających żądanie przeznaczenia działek pod budownictwo) była niezgodność ze studium i ekofizjografią, niezgodność funkcji, brak docelowego układu komunikacyjnego,

- uzyskano od właściwych organów pozytywne uzgodnienia i opinie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

- Wójt Gminy J. K. ponownie podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wyznaczono dzień [...] czerwca 2010 r. jako termin planowanej dyskusji publicznej;

- w dniu [...] czerwca 2010 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu, z której sporządzono protokół;

- w terminie przewidzianym na zgłoszenie uwag do projektu planu wniesiono kilkanaście uwag. Własne uwagi zgłosił również właściciel działki nr [...]Pan M. K. (dalej powoływany również jako Skarżący). Dotyczyły one uwzględnienia w planie drogi wraz z mediami przebiegającej przez jego działkę, stanowiącej przedłużenie zaprojektowanej drogi oznaczonej jako działki Nr [...], co będzie stanowić połączenie dróg oznaczonych nr [...] z planowaną drogą na działce [...]. Wskazano, że w wydanej [...] marca 2010r. decyzji o warunkach zabudowy taka droga przechodząca przez działki [...] została uwzględniona.

Zarządzeniem nr [...]z dnia [..] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy J. K. rozpatrzył zgłoszone uwagi. Uwaga Skarżącego dotycząca zaplanowania drogi stanowiącej przedłużenie drogi przechodzącej przez działki nr [...] nie została uwzględniona w całości, ponieważ uznano za niepotrzebne dodatkowe przejście drogowe przez dolinę, a zawarte w projekcie planu drogi za wystarczające do prawidłowej obsługi obszaru.

Następnie Wójt Gminy J. K. podał do publicznej wiadomości informację o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jako termin planowanej dyskusji publicznej wyznaczono dzień [...] grudnia 2010 r.

- w dniu [...] grudnia 2010 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu, z której sporządzono protokół;

- w terminie przewidzianym na zgłoszenie uwag do projektu planu wniesiono uwagi. Uwagi takie złożył m.in. Skarżący.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy J. K. rozpatrzył zgłoszone uwagi. Uwaga Skarżącego dotycząca zaplanowania drogi stanowiącej przedłużenie drogi przechodzącej przez działki nr [...] nie została uwzględniona w całości, ponieważ, jak stwierdzono, teren, którego dotyczyła uwaga nie był przedmiotem ponownego wyłożenia, a uwaga była rozpatrywana i nieuwzględniona podczas drugiego wyłożenia. Następnie Wójt Gminy J. K. w dniu [...] marca 2011r. wydał zarządzenie nr [...] zmieniające zarządzenie nr [...] z [...] stycznia 2011r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. – obszar planistyczny I. W rozporządzeniu tym dodano wiersz nr [...], zawierający rozstrzygnięcie uwagi Pana J. L.

Następnie Wójt Gminy J. K. ponownie uzyskał od właściwych organów pozytywne uzgodnienia i opinie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz podał do publicznej wiadomości informację o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego części wsi H. i O. I.. Dyskusje publiczne przewidziano na dzień [...] maja 2012r

W dniu [...] maja 2012r. odbyła się dyskusja publiczna, z której sporządzono protokół. W odpowiedzi na uwagę Pana A. K. wyjaśniono przyczyny rezygnacji z drogi przez dolinę H. i poinformowano o możliwości urządzenia własnej drogi wewnętrznej obsługującej wszystkie budynki mieszkalne zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Wyjaśniono też wszystkim zainteresowanym, że projekt nikomu nie ogranicza dotychczasowego sposobu korzystania z posiadanych nieruchomości.

Do projektu planu wniesione zostały uwagi, w tym przez Skarżącego. Skarżący wniósł o:

- przywrócenie układu komunikacyjnego jak w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wersji z pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu oraz zgodnego z pozwoleniem na budowę

- dopasowanie rysunku planu w zakresie linii rozgraniczających jednostki planistyczne 1,4 MN, ZP i 1.5 MN, ZP oraz linii zabudowy zgodnie z zagospodarowaniem terenu objętym prawomocnym pozwoleniem na budowę.,

- likwidacji oznaczenia – istniejące zadrzewienia śródpolne – w jednostkach planistycznych 1.4 MN,ZP oraz 7.3 ZN w granicach nieruchomości stanowiącej jego własność,

- w przypadku nieuwzględnienia uwagi w zakresie przedłużenia drogi 13KDW do 19KDW i zmiany KDW na KDD - dodanie w [...] ust. [...] projektu planu pkt [...] o treści: "dopuszcza się możliwość wykonywania wewnętrznych połączeń komunikacyjnych".

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy J. K. rozpatrzył zgłoszone uwagi. W odniesieniu do uwag Skarżącego wskazał, że ustalenia [...] będą odnosiły się również do budynków objętych ostatecznym pozwoleniem na budowę. Odnośnie zaś żądań drogowych wskazano ponownie, że dodatkowe przejście drogowe przez dolinę jest niezasadne. Zawarte zaś w projekcie planu drogi są wystarczające do prawidłowej obsługi obszaru. Wskazano też, że istnieje możliwość dodatkowej obsługi komunikacyjnej dojazdami indywidualnymi.

W czerwcu 2012r. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. – obszar planistyczny O. – I.

W dniu [...] lipca 2012r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. – obszar planistyczny O. I.

Ustalono (Dział I Postanowienia ogólne), że plan obejmuje obszar o powierzchni około 148,70 ha, ograniczony od wschodu, północy i zachodu lasem ochronnym leżącym w granicach miasta B., od południa drogą powiatową we wsi O. W § 2 - 4 planu wprowadzono słowniczek pojęć, ustalono obowiązujące oznaczenia graficzne oraz symbole określające podstawowe przeznaczenie terenów

W Dziale II "Ustalenia ogólne planu" (§ 5 – 35) wprowadzono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki zabudowy, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej a także wymagania z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i warunków obronności.

W Dziale III "Ustalenia szczegółowe planu" (§ 35-55) wskazano przeznaczenie, parametry i wskaźniki oraz warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów przewidzianych do urbanizacji oraz przeznaczenie i warunki użytkowania terenów systemu przyrodniczego.

Uchwalony plan zawiera następujące załączniki: rysunek planu sporządzony na mapie w skali 1:1000 (załącznik nr 1), sposób rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2), określenie sposobu realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (załącznik nr 3).

W dniu [...] grudnia 2012 r. Skarżący wezwał Radę Gminy J. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia [...] lipca 2012 r. w odniesieniu do działki nr [...]położonej w obrębie wsi O. – obszar I.

Uchwałą nr [...]z dnia [...] stycznia 2013r. Rada Gminy J. K. wezwanie to uznała za bezzasadne.

W dniu 4 marca 2013r. Pan M. K. złożył skargę na uchwałę w sprawie planu z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie w przyjętej uchwale zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i niecelowe ograniczenie przysługującego mu prawa własności;

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie uwag, które zostały uwzględnione przez Radę Gminy, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do działek nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo czynnego udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego, jego indywidualne i istotne interesy nie zostały uwzględnione. Uwagi odnoszące się do przebiegu drogi nie zostały uwzględnione również pomimo, że radni Gminy na etapie rozpatrzenia uwag w przebiegu obrad zagłosowali za jej uwzględnieniem i opowiedzieli się za dokonaniem zmian wynikających z projektu planu miejscowego.

Wskazał, że obowiązujący plan nie uwzględnia aktualnej sytuacji dotyczącej stanowiącej jego własność działki nr [...] w zakresie uzyskanego ostatecznego pozwolenia na budowę Starosty B. z [...] lipca 2010 r., nr [...] pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pięciu studni wierconych, i pięciu zbiorników szczelnych.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Skarżący podniósł, że postanowienia planu kształtują jego sytuację prawną z uwagi na ograniczenie uprawnień do swobodnego korzystania i dysponowania swoją własnością.

Skarżący wskazał, że z mocy art. 65 u.p.z.p. ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu pomimo objęcia terenu, której dotyczy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo poinformowania organu o uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, obecnie realizuje inwestycję, która pozostaje w kolizji z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącego, w zaistniałej sytuacji nic nie stoi na przeszkodzie, aby w planie uwzględnić w jednostkach planistycznych 1,4 MN,ZP, 7.3 ZN i 7.5 Zn, Ws linie rozgraniczające oraz linie zabudowy zgodnie z zagospodarowaniem terenu objętym prawomocnym pozwoleniem na budowę.

Skarżący podniósł, że nieuwzględnienie przez organ jego uwagi w zakresie połączenia dróg nr 13KDW z 19KDW było uzasadnione niezasadnością wprowadzania w planie dodatkowego przejścia przez dolinę. Tymczasem na mocy prawomocnego pozwolenia na budowę realizowana inwestycja będzie obejmowała także prace budowlane w zakresie wykonania przepustu drogowego przez ciek wodny. Wskazano, że zostały już wykonane prace w celu wykonania przedmiotowej drogi tj. została nawieziona ziemia i podwyższono rzędną terenu. Działania te doprowadziły do zmian w ukształtowaniu terenu. Nie ma więc przeszkód, aby organ sporządzający plan usankcjonował to działanie w sporządzonym planie. Obecna sytuacja wprowadza w błąd potencjalnych nabywców co do możliwości realizacji inwestycji i faktycznego przeznaczenia terenu, na którym jest ona realizowana.

Skarżący podniósł, że obejmując część jego działki jednostką planistyczną 7.3 ZN i 7.5 ZN, Ws o przeznaczeniu pod tereny zieleni seminaturalnej i łąk, w tym tereny leśne oraz wody śródlądowe i wyłączając ją spod możliwości zabudowy organ nie uwzględnił zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopasowanie rysunku planu w zakresie linii rozgraniczających jednostki planistyczne 1.4 MN, ZP oraz linii zabudowy zgodnie z zagospodarowaniem terenu przesądziłoby jednoznacznie o przeznaczeniu wskazanego terenu. Wskazane zapisy wprowadzają nieuzasadnione ograniczenia w możliwości zmian prowadzonej inwestycji i w zagospodarowaniu tego terenu w przyszłości.

Skarżący wskazał też, że brak połączenia pomiędzy drogami 13KDW i 19KDW będzie skutkowało odebraniem możliwości uzbrojenia terenu w wodę, kanalizację deszczową i sanitarną, a także wykonania innych przyłączy infrastruktury technicznej.

W opinii Skarżącego wskazane zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Skarżącego, przeznaczenie działek w planie miejscowym pod obsługę komunikacyjną z jednoczesnym ich określeniem jako drogi wewnętrzne, a nieuwzględnienie ich w planie miejscowym jako dróg publicznych jest unikaniem przez gminę realizowania spoczywających na niej zadań i ponoszenia związanych z tym kosztów. Drogi o symbolu 13 KDW i 19 KDW będą połączone z drogą publiczną i będą ogólnodostępne. Zapisy prawa miejscowego powodują uchylanie się organów od obowiązku budowy i utrzymania dróg i przenoszą ten obowiązek na indywidualnych właścicieli. Skarżący przywołał wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (nr 22531/05). Jego zdaniem uzasadniona jest zmiana klasyfikacji wskazanych dróg na drogi publiczne.

Skarżący podniósł też, że Radni Gminy J. K. na etapie rozpatrzenia uwag w przebiegu obrad Rady Gminy w dniu [...] maja 2011 r. zagłosowali za uwzględnieniem jego uwagi i opowiedzieli się za dokonaniem zmian wynikających z jej uwzględnienia w projekcie planu miejscowego. Poparcie przez Radę stanowiska sformułowanego w uwadze powinno doprowadzić do wprowadzenia zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powtórzenia niektórych czynności przewidzianych w art. 17 ustawy planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości.

Zdaniem organu Skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę. Przedmiotem skargi jest teza o pozbawieniu na skutek miejscowego planu działki Skarżącego dostępu do drogi publicznej. Wbrew temu stanowisku zakres opracowania nie wkracza w obsługę komunikacyjną działek, gdyż na skutek postanowień planu miejscowego nie ulega ona jakiejkolwiek zmianie. Ustalenia mpzp nie ingerują też w prawo własności Skarżącego poprzez uniemożliwienie mu wykonanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, twierdzenie to stoi w sprzeczności z art. 65 u.p.z.p. i z §[...] ust. [...] uchwały, gdzie dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków istniejących i projektowanych objętych prawomocnym pozwoleniem na budowę (na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013r. pełnomocnik organu sprostował, że chodzi o §[...] ust. [...] uchwały).

Organ zaprzeczył też twierdzeniu o naruszeniu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że ich uwaga zgłoszona ponownie została ostatecznie przez Radę Gminy odrzucona.

Wobec powyższego, zdaniem organu, Skarżący nie posiada interesu prawnego do skarżenia przedmiotowej uchwały.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013r. pełnomocnik Skarżącego podniósł dodatkowo, że postanowienia planu uniemożliwiają doprowadzenie infrastruktury technicznej, gdyż zostanie ona doprowadzona tylko do granicy działki drogowej a dalej to Skarżący będzie musiał rozprowadzić tą sieć. Wskazał na nierówność traktowania stron przez to, że linia zabudowy określona w planie względem rowu melioracyjnego powyżej drogi 2 KDL graniczy bezpośrednio z rowem, natomiast poniżej drogi ustanowiono bufor, który odpowiada symbolowi 7.3ZN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy J. K. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszaru planistycznego O. I. Skarga Pana M. K. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Rozpoznający sprawę skład orzekający nie stwierdził zaistnienia wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. przeszkód formalnych, uniemożliwiających nadanie biegu skardze Pana M. K..

Warunkiem złożenia skargi w oparciu o tę podstawę jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi oraz posiadanie legitymacji skargowej, która uzależniona została nie od posiadania interesu prawnego, ale od jego naruszenia. Wszystkie te warunki zostały spełnione. Należy przede wszystkim podkreślić, że w sprawie spełniony został kwestionowany przez organ warunek wykazania interesu prawnego skarżących. Zgodnie z treścią powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04 oraz postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. OSK 1563/04 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to interes chroniony prawem.

W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym jeżeli skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich objętych planem, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 12931/09 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd i stwierdza, że w związku z tym Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, CBOSA).

W ocenie Sądu przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Uchwała została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do spornej kwestii braku uwzględnienia w uchwale zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że w myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z uchwalonym planem. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. nie narusza więc praw nabytych przez Skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. nr [...] z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej Skarżącemu projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego budowę m.in. pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce geodezyjnej nr [...] położonych w miejscowości I. W skarżonej uchwale wprowadzono wręcz uzupełniającą regulację w tym zakresie, wskazując w §[...] ust. [...] pkt [...] że "dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków położonych poza liniami zabudowy (z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania zawartych w ustaleniach ogólnych i szczegółowych) projektowanych, objętych ostatecznym pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie należy podkreślić, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia w zapisach tego planu zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Za nieuzasadnione należy zatem uznać żądania Skarżących, aby w planie uwzględniono linie rozgraniczające i linie zabudowy zgodnie z zagospodarowaniem terenu objętym prawomocnym pozwoleniem na budowę. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Niewątpliwie może mieć miejsce taka sytuacja, że postanowienia planu miejscowego mogą czynić niewykonalnymi postanowienia wynikające z ostatecznego pozwolenia na budowę bądź w jakimś zakresie je ograniczać. W takiej sytuacji organy planistyczne gminy winny "dopasować" postanowienia projektu planu do postanowień ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, by postanowienia kwestionowanego planu uniemożliwiały realizację postanowień uzyskanej przez Skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia uchwałą prawa własności Skarżącego należy wyjaśnić, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 Protokołu I). Nie oznacza to jednak, że jest ono prawem absolutnym i bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza bowiem w art. 64 ust. 3 możliwość ograniczenia praw właścicielskich. Jest to możliwe jednakże na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Między innymi taką ustawą, która dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości jest cytowana tu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 183/05, niepublik.).

Spójny z tymi regulacjami pozostaje również art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W świetle powyższego i mając na uwadze cyt. wyżej przepis art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

Jednakże w tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby uchwała ingerowała w prawo własności Skarżącego w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że Skarżący upatruje tego naruszenia w tym, że w planie nie uwzględniono aktualnej sytuacji ich działek w zakresie ostatecznego pozwolenia na budowę. Jak już wskazano, ustalenia planu nie tylko nie ingerują w postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę, ale niejako im ustępują. Skarżący nie traci żadnych uprawnień nabytych mocą tej decyzji i może w pełni wykonywać nabyte na jej podstawie prawa. O ile można zrozumieć, że z punktu widzenia Skarżącego ujęcie w planie danych wynikających z decyzji byłoby dla niego korzystne, to jednak brak spełnienia jego żądań w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów ustawy planistycznej i nie może stać się powodem stwierdzenia jej nieważności.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ingeruje zwłaszcza w sposób zagospodarowania terenu. Nawet jeśli część ich działek została objęta jednostką planistyczną 7.3 ZN i 7.5 ZN, Ws o przeznaczeniu pod tereny zieleni seminaturalnej i łąk, w tym tereny leśne oraz wody śródlądowe to skoro jest ona objęta pozwoleniem na budowę, w istocie nie blokuje się możliwości jej zabudowy i wykorzystania zgodnie z zamierzeniem.

Skarżący zarzuca też, że brak połączenia pomiędzy drogami 13KDW i 19KDW skutkuje odebraniem możliwości uzbrojenia terenu w wodę, kanalizację deszczową i sanitarną a także wykonania innych przyłączy infrastruktury technicznej. Należy stwierdzić, że nie ma w przepisach prawa wymogu, by w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniało pełne uzbrojenie terenu. Kwestia budowy infrastruktury wodociągowej i sanitarnej należy do zadań gminy, która określa prognozy realizacji tej infrastruktury. Natomiast rzeczą skarżącego uzyskując warunki zabudowy było wykazanie, że możliwe jest zaopatrzenie planowanych obiektów we wszystkie media. Jeśli takiej możliwości nie ma to nie świadczy to o wadliwości planu miejscowego lecz ewentualnie o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Należy zaś zauważyć, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy J. K. [...] marca 2010 r., dotyczącej działki Skarżącego nr [...] w części dotyczącej warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego odniesiono się do tych kwestii. Odnośnie zaopatrzenie w media, wskazano m.in., że podłączenie do infrastruktury technicznej przyłączami z istniejących i projektowanych sieci na warunkach uzyskanych od poszczególnych gestorów sieci staraniem i na koszt inwestora; odnośnie zaopatrzenie w wodę – studnia własna, docelowo z wodociągu gminnego na warunkach wydanych przez WZMiU Eksploatacja Wodociągów w B.; odprowadzenie ścieków – do zbiorników szczelnych bezodplywowych, a docelowo do gminnej sieci kanalizacyjnej; zaopatrzenie w energię elektryczną – na warunkach PGE Dystrybucja SP. z o.o. Zakład Sieci B. Teren; zaopatrzenie w energię cieplną – z własnego źródła ciepła. Działka Skarżącego posiada zatem możliwość uzbrojenia w odpowiednią infrastrukturę, tyle, że nie jest to zgodne z oczekiwaniami Skarżącego. Dostęp do mediów i urządzeń infrastruktury technicznej nie zależy od statusu drogi. Stwierdzić natomiast należy, że mieści się w granicach władztwa planistycznego takie działanie, w którym gmina pewnym drogom przyznaje charakter dróg gminnych, innym zaś takiego statusu odmawia. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono zasadność przyjętego w tym zakresie rozwiązania. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że "uwzględnienie uwag odnośnie zaplanowania drogi stanowiącej przedłużenie drogi przechodzącej przez działki nr [...]nie było możliwe, gdyż taka droga stanowiłaby niepotrzebne, dodatkowe przejście drogowe przez dolinę. Zawarte zaś w projekcie planu drogi są wystarczające do prawidłowej obsługi przedmiotowego obszaru. W ustaleniach planu przewidziano zaś możliwość dodatkowej obsługi komunikacyjnej dojazdami indywidualnymi".

Skarżący podnosi, że przeznaczenie działek w planie miejscowym pod obsługę komunikacyjną z jednoczesnym ich określeniem jako drogi wewnętrzne, a nieuwzględnienie ich w planie miejscowym jako dróg publicznych jest unikaniem przez gminę realizowania spoczywających na niej zadań i ponoszenia związanych z tym kosztów. Takie zapisy prawa miejscowego powodują, jego zdaniem, uchylanie się organów od obowiązku budowy i utrzymania dróg, przenosząc ten obowiązek na indywidualnych właścicieli. Zdaniem Sądu zarzut ten jest przedwczesny na tym etapie postępowania. Z przytoczonego przez Skarżącego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007r., nr 22531/05 w sprawie Bugajny wynika, że z punktu widzenia nałożenia obowiązku utrzymania drogi nie ma znaczenia to, jaki status posiada droga, ale to, jaki będzie sposób wykorzystywania tej drogi. W wyroku tym Trybunał wskazał na niezasadność podejścia, zgodnie z którym władze unikają obowiązku budowy i utrzymania dróg innych, niż drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego. Jeśli istotnie sporna droga okaże się drogą służącą całemu społeczeństwu, Skarżący będzie mógł wystąpić ze stosownym roszczeniem na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd nie stwierdził też naruszenia w tej sprawie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego naruszenia Skarżący upatruje w tym, że jego uwaga odnosząca się do przebiegu drogi nie została uwzględniona, mimo że radni Gminy na etapie rozpatrzenia uwag w przebiegu obrad zagłosowali za jej uwzględnieniem i opowiedzieli się za dokonaniem zmian wynikających z projektu planu miejscowego. Istotnie z protokołu rozpatrywanych uwag przez Radę Gminy J. K. z [...] maja 2011r. wynika, że odnośnie uwagi dotyczącej budowy drogi stanowiącej przedłużenie drogi przechodzącej przez działki nr [...]– za jej odrzuceniem było 2 radnych, 6 radnych było przeciw, 5 zaś wstrzymało się od głosu. W związku z tym uwaga została uwzględniona. Jednak po tym głosowaniu, jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, plan nie został uchwalony. Po sporządzeniu analizy finansowej projekt planu został zmieniony, w ramach tego m.in. zrezygnowano z części dróg dojazdowych, część dróg zmieniono na drogi wewnętrzne. W związku z tym powtórzono procedurę planistyczną a projekt został wyłożony ponownie do publicznego wglądu. Następnie umożliwiono składanie uwag. Skarżący skorzystali z tego uprawnienia, jednak tym razem ich uwagi nie zostały uwzględnione. Stwierdzić zatem należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17, 19 i 28 u.p.z.p.

Reasumując stwierdzić należy, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działki Skarżącego – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone regulacje, choć w pewnym stopniu ingerujące w prawo własności Skarżącego, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, w tym zwłaszcza zasad proporcjonalności i równości wobec prawa. Podkreślić należ zgodność ustaleń planu z faktycznym przeznaczeniem działki (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Wskazać należy, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż ustalenia planu dotyczące działek Skarżącego stanowią fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej obszaru O. I., co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru gminy J. K.stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działek Skarżącego. Zauważyć należy, że ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego gminy, stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Dotyczy to zwłaszcza przeznaczenia terenów w dolinie dopływów rzeki H. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być tu mowy o naruszeniu zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Na marginesie wskazać też należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień planu w zakresie działki Skarżącego nie zmieniłoby niczego w sytuacji prawnej Skarżącego, bowiem plan dla tego obszaru nie obowiązywałby. Zatem warunki zabudowy w dalszym ciągu wynikałby z decyzji o warunkach zabudowy a prawo do zabudowy z uzyskanego przez Skarżącego pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.