Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1823/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok,decyzje I i II instancji oraz zaskarżone postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 10 ust. 4-6, art. 64, art. 65
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 106 par. 3, art. 135, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 104 par. 1, art. 107 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. w R. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/12 w sprawie ze skarg K. w R. S.A. 1) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r., o numerach: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz 2) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r., numer [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzające je decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. o numerach odpowiednio: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; 3. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. o numerze [...]; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. w R. S.A. kwotę 10.900 (dziesięć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/12, oddalił skargi K. O. S. D. w R. S.A. (dalej: KOSD)

1/ na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. o numerach:

[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...];

w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji oraz

2/ na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011r. o numerze:

[...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...];

w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu K. (dalej: ZDPK), działający w imieniu i z upoważnienia Starosty Powiatu K., na wniosek KOSD wydał 17 zezwoleń na przejazd w ciągu dnia od [...] do [...] tam i z powrotem, drogą powiatową nr [...] ([...]) R. – S. – J. oraz przez obiekty mostowe nr [...] i [...] ograniczone znakiem [...] na trasie K. O. D. D. – Z. P. R. (7,5 km) w R. w celu przewozu materiałów kamiennych, we wskazanych w tych zezwoleniach dniach, przez oznaczone zespoły pojazdów, których markę, numery rejestracyjne oraz właścicieli tych pojazdów wskazano w ww. zezwoleniach. Rzeczywista masa całkowita przedmiotowych pojazdów wynosiła 40 t, a przejazd mógł być realizowany przy bezwzględnym spełnieniu określonych w zezwoleniach warunków, które nie są w sprawie kwestionowane.

W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K.), wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych zezwoleń z uwagi na rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie w dniu [...]r. na podstawie art.159 § 1 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. wstrzymało z urzędu wykonanie przedmiotowych 17 decyzji – zezwoleń.

Po rozpoznaniu zażalenia KOSD, postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2011 r., podtrzymując stanowisko, że zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności 17 decyzji - zezwoleń.

Z kolei w dniu [...]r. SKO w K. wydało 17 decyzji stwierdzających z urzędu nieważność zezwoleń ZDPK.

KOSD nie zgodziła się z powyższymi decyzjami i wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

SKO w K. utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcia stwierdziło, że przedmiotowe zezwolenia odpowiadają charakterystyce decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. SKO w K. wskazało, że kwestia zaszeregowania drogi powiatowej [...] R. – S. – J. do jednej z kategorii dróg, o których mowa w art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (test jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 260, dalej u.d.p.) nie budzi wątpliwości, dlatego zbędne było przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność. Organ odwoławczy zgodził się z KOSD, że nie są to "zezwolenia", o których mowa w art. 64 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm. – dalej: p.r.d.) i przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do ich wydania, jak wadliwie wskazano w decyzjach pierwszoinstancyjnych. Tym niemniej, według SKO w K., ZDPK - będący organem administracji publicznej, rozstrzygnął sprawę co do istoty w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, a mianowicie ograniczył stosowanie normy generalnej ustanowionej wskutek dokonania przez zarządcę ruchu czynności materialno-technicznej polegającej na ustawieniu znaku drogowego wobec konkretnie określonego podmiotu.

Zdaniem SKO w K., świadczą o tym następujące przesłanki:

- w treści zezwolenia wyraźnie wskazano, że w celu jego wydania przeprowadzono postępowanie administracyjne,

- rozstrzygnięcia te zawierają oznaczenie organu administracji publicznej, który je wydał,

- datę wydania,

- oznaczenie strony (adresata decyzji), a nadto

- wskazano w nich ogólnie i nieprecyzyjnie podstawę prawną ich wydania.

SKO w K. podniosło, że przedmiotowe zezwolenia nie zawierają co prawda uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, nadal pozostają decyzjami. Organ odwoławczy stwierdził również, że choć podstawa prawna w treści spornych zezwoleń została wskazana w sposób ogólnikowy, jednak w istocie brak jest normy administracyjnego prawa materialnego, która mogłaby stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, dlatego też przedmiotowe decyzje uznał za wydane bez podstawy prawnej. Podsumowując organ stwierdził, że generalne ograniczenie stosowania ogólnego zarządzenia administracyjnego w postaci znaku drogowego powinno nastąpić w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w formie identyfikatora, który może być poddany kontroli sądu administracyjnego, nie zaś w formie decyzji administracyjnej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wpłynęły skargi KOSD zarówno na postanowienie SKO w K. z dnia [...]r. w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania zezwoleń, jak i na 17 wymienionych na wstępie ostatecznych decyzji SKO w K. stwierdzających nieważność tych zezwoleń.

Sąd I instancji połączył wszystkie sprawy do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.

W skargach, których przedmiotem są decyzje SKO w K. stwierdzające nieważność omawianych zezwoleń, skarżąca ponowiła zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że pojazdy wymienione w "zezwoleniach" są normatywne i mają znaczenie dla przejazdów przez obiekty mostowe z uwagi na ustawione przed nimi znaki drogowe B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 20 t). Ustawienie tych znaków wyłączyło możliwość przejazdu przez mosty pojazdów cięższych niż 20 t, przy czym wyłączenie to wynika ze znaku drogowego, a nie z ustawy. KOSD zaakcentowała, że poza sporem są kompetencje organu do działania w sprawie, natomiast sporna jest forma działania uprawnionego organu. Zdaniem KOSD, wydanie zezwoleń na przejazd przez mosty na kanale ujścia rzeki R. nie wymagało wydawania decyzji administracyjnych, lecz stanowiło czynności materialno-techniczne potwierdzające treść znaku, a w konsekwencji nie można było stwierdzić ich nieważności. Jeszcze raz podkreśliła, że zakwestionowane zezwolenia na przejazd nie są decyzjami administracyjnymi, lecz dokumentami potwierdzającymi treść znaku (identyfikatorem).

Z kolei w skardze na postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania zakwestionowanych zezwoleń, skarżąca zarzuciła m.in. rażące naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, to jest wstrzymaniu wykonania zezwoleń na przejazd przez mosty, mimo iż nie stanowiły one decyzji administracyjnej

Podnosząc powyższe zarzuty, KOSD wniosła o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji oraz postanowień, jakie zapadły w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargi, SKO w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach.

WSA w K. oddalając skargi podzielił stanowisko SKO w K., że zakwestionowane w tej sprawie zezwolenia są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem organ (ZDPK) rozstrzygnął w wydanych zezwoleniach o uprawnieniu skarżącej do tych przejazdów w sposób władczy i jednostronny. Tymczasem analiza przepisów zawartych w ustawie p.r.d. oraz u.d.p. a także aktach wykonawczych do tych ustaw (w szczególności - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wydanego na podstawie art. 10 ustawy p.r.d.), prowadzi do wniosku, że nie ma administracyjnego przepisu prawa materialnego, który upoważniałby zarządzającego ruchem do wydawania zezwoleń zarówno na przejazd po przedmiotowej drodze powiatowej pojazdów normatywnych dla tej kategorii drogi, jak również do przejazdu po obiektach mostowych usytuowanych w ciągu tej drogi w związku z obowiązującymi ograniczeniami. Podstawą tą nie może być również art. 10 ust. 5 ustawy p.r.d. zawierający ogólną normę kompetencyjną dla starosty, jako zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Według WSA w K., na gruncie rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że pomiędzy skarżącą a ZDPK został nawiązany stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego oświadczenie woli organu administracyjnego (ZDPK) przybrało formę zezwolenia, które wywarło skutki prawne w sferze tego stosunku poprzez przyznanie skarżącej uprawnienia do przejazdów na określonych warunkach. Sąd I instancji zauważył, że niniejsze postępowania w sprawie przejazdów zostały wszczęte na wniosek skarżącej, w sprawach orzekał organ (ZDPK) uprawniony do wydawania decyzji w zakresie organizacji ruchu (art. 64 i art. 65 ww. ustawy p.r.d.), w każdej ze spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne (co wynika z treści zezwoleń), a rozstrzygnięcie przybrało formę decyzji nazwanej zezwoleniem. Według WSA w K., każda sprawa miała charakter sprawy administracyjnej, gdyż wolą organu było rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia skarżącej do wnioskowanego przejazdu, a rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną. Według Sądu I instancji, wada przesądzająca o nieważności tych zezwoleń ma charakter materialny i tkwi w nich samych, jako akcie stanowiącym stosunek prawny. Zezwolenia te zostały wydane, mimo braku podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Przejazd po drodze pojazdów normatywnych nie wymagał żadnych zezwoleń, natomiast wjazd na powyższe obiekty mostowe mógł wynikać z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, a nie z zezwolenia organu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, charakter tych wad jest rażący, co uzasadniało wyeliminowanie przedmiotowych zezwoleń z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności wstrzymania wykonania zakwestionowanych zezwoleń, Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko SKO w K., jako zgodne z prawem. Według WSA w K., zaskarżone postanowienie, wbrew zarzutom skargi, dotyczyło wstrzymania wykonania zezwoleń będących decyzjami administracyjnymi, a prawdopodobieństwo, iż są one dotknięte wadą nieważności zostało wykazane przez organ. Zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma również okoliczność, że zezwolenia te miały charakter decyzji konstytutywnych, a zatem przyznawały skarżącej uprawnienia, które nie wynikały z obowiązujących przepisów, wobec których to uprawnień organ powziął wątpliwości co do istnienia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich przyznania.

Skargę kasacyjną złożyła KOSD.

Wyrok zaskarżyła w całości, opierając skargę na obu podstawach kasacyjnych.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 10 ust. 5 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wydanie zezwolenia (niebędącego decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną) na przejazd przez obiekty mostowe;

2) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie (błędną ocenę zastosowania) polegającą na przyjęciu, iż SKO prawidłowo stwierdziło nieważność zezwoleń na przejazd, które nie były decyzjami administracyjnymi.

Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez oddalenie skarg na decyzje SKO w K. z dnia [...]r. nr [...] (podczas gdy należało stwierdzić ich nieważność) i błędne przyjęcie, że prawidłowo organy stwierdziły nieważność wydanych dla skarżącej zezwoleń na przejazd;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji, mimo iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem orzekały o nieważności aktów niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a.

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. i 107 §1 k.p.a poprzez oddalenie skarg na decyzje SKO w K. z dnia [...]r. nr [...]i błędne przyjęcie, że wydane dla skarżącej zezwolenia na przejazd przez obiekty mostowe stanowią decyzje administracyjne rozstrzygające sprawę administracyjną;

4) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu mającego istotne znaczenie dla sprawy, to jest dowodu z zatwierdzonego planu organizacji ruchu, z którego wynika możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd przez obiekty mostowe wydawanego przez ZDPK;

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art.159 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w Krakowie z dnia [...]roku, [...]i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności tego postanowienia, mimo iż postanowieniem tym wstrzymano wykonanie zezwoleń na przejazd, które nie były decyzjami administracyjnymi.

Podnosząc powyższe zarzuty, KOSD wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię wskazano, że przepis ten w istocie nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na przejazd, jednakże bez wątpienia stanowi on podstawę prawną do zarządzania ruchem, w ramach którego mieści się wydawanie identyfikatorów zezwalających na przejazd (zezwoleń na przejazd), których możliwość uzyskania zapowiedziano w treści znaku ([...]). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd I instancji prawidłowo wyłożył ten przepis, doszedłby do przekonania, że wydane skarżącej spółce zezwolenia nie są decyzjami administracyjnymi i w konsekwencji uwzględniłby skargi na decyzje SKO w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że z przepisu art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz § 2 i §1 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem można wysnuć wniosek, że zarządzanie ruchem obejmuje regulowanie dostępu do drogi. A skoro tak, wywodzi dalej skarżąca, to w ramach projektu organizacji ruchu możliwe jest planowanie ustawienia znaków ograniczających dostęp do drogi z jednoczesną zapowiedzią ([...]), że istnieje możliwość zwolnienia od zakazu na podstawie stosownego zezwolenia/identyfikatora wydawanego przez właściwy organ. Wydawanie zezwoleń odbywa się zatem w ramach kompetencji do zarządzania ruchem, a więc nie może następować w decyzji administracyjnej. Skarżąca podzielając pogląd Sądu I instancji (oraz organu odwoławczego) w zakresie, w jakim stwierdzają, że art. 10 ust. 5 p.r.d. nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na przejazd podnosi, że problem tkwi w tym, iż przedmiotowe zezwolenia na przejazd nie są decyzjami. Skoro zaś zezwolenia na przejazd nie są decyzjami administracyjnymi, a ich wydanie stanowi czynność materialno-techniczną będącą przejawem zarządzania ruchem, to ich podstawa prawna nie musi być ściśle zdeterminowana i może wynikać z ogólnej normy kompetencyjnej, jaką jest art. 10 ust. 5 p.r.d. Uwzględniając powyższe, skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że działanie ZDPK było pozbawione podstawy prawnej, gdyż wystarczającą podstawą prawną do zarządzania ruchem jest art. 10 ust. 5 p.r.d. i w ramach tej kompetencji ZDPK może wydawać zwolnienia spod obowiązywania ogólnego znaku zakazu. Strona podkreśla, że wyłączeniu ogólnego zakazu wynikającego ze znaku B18 służy umieszczona pod nim tabliczka. Tabliczka umieszczona pod tarczą znaku B18 stanowi uzupełnienie treści znaku poprzez podanie dodatkowych informacji wskazujących zakres obowiązywania zakazu, występowania niebezpieczeństwa. Tabliczka nie może funkcjonować samodzielnie, ale umieszczona pod znakiem drogowym tworzy wraz z nim jedną całość. Skoro ustawienie znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną, to wydanie zezwolenia zapowiedzianego w treści znaku i stanowiącego jego "przedłużenie" także jest czynnością materialno-techniczną. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd I instancji błędnie zastosował koncepcję domniemania formy decyzji, mimo iż formą działania administracji w tym przypadku - jak wskazano wyżej - była czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że pomiędzy KOSD a organem wydającym zezwolenia został nawiązany stosunek administracyjnoprawny a fakt, że sporne zezwolenia na przejazd zawierają niektóre elementy cechujące decyzję administracyjną, w sytuacji gdy brak jest normy prawa materialnego uprawniającej do wydania takiej decyzji, nie może przemawiać za przyjęciem, iż w istocie jest to decyzja administracyjna. Strona wnosząca skargę kasacyjną dodatkowo podnosi, że dla podjęcia działania materialno-technicznego w postaci wydania zezwolenia (identyfikatora) zezwalającego na przejazd brak jest w obowiązującym prawie wzoru. Wobec tego przyjąć trzeba, że ich treść określa sam organ, który może je sformułować tak, że będą one zawierać takie elementy, które można uznać za właściwe dla decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że staną się one wówczas przez to decyzją administracyjną. Uwzględniając powyższe, skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji, bowiem decyzje te orzekały o nieważności aktów, które nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., a to - zdaniem skarżącej - stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została skonstruowana w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Przy takim zarzucie w pierwszej kolejności należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że do regulacji materialnoprawnej należy zaliczyć podstawy stosowania sankcji nieważności. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. Do wprowadzonego oznakowania pionowego B-18 o treści - na gruncie tej sprawy -"[...]", każdy uczestnik ruchu drogowego musi się stosować zgodnie z zasadą określoną w art. 5 p.r.d. Z kolei tabliczka umieszczona pod znakiem drogowym stanowi integralną część tego znaku (por. § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych ( Dz. U. z dnia 12 października 2002 r. Nr 170, poz. 1393) "Napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku").

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 10 ust. 5 p.r.d. poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi ogólnej normy kompetencyjnej do zarządzania ruchem, w ramach którego mieści się wydawanie zezwoleń na przejazd, których możliwość uzyskania zapowiedziano w treści znaku ([...]) oraz błędne zastosowanie (błędną ocenę zastosowania) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że SKO w K. prawidłowo stwierdziło nieważność zezwoleń na przejazd, które nie były decyzjami administracyjnymi. Z powyższymi zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a a także art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji, mimo iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzje te orzekały bowiem o nieważności aktów niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., a to - zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki - stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Ponadto w odniesieniu do postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonych decyzji skarżąca kasacyjnie spółka wskazuje, że uprawniony jest zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art.159 §1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]roku, [...]i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności tego postanowienia, podczas gdy postanowieniem tym wstrzymano wykonanie zezwoleń na przejazd, które nie były decyzjami administracyjnymi.

Podniesione zarzuty należy uznać za trafne.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, w ślad za SKO w K. uznał, że 17 zezwoleń udzielonych skarżącej na przejazd obiektami mostowymi ograniczonymi znakiem B-18 wprowadzającym zakaz wjazdu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku, stanowiło decyzje administracyjne w rozumieniu art. 104 k.p.a. WSA w K. zastosował koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jednocześnie uznając, że w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na sporny przejazd. Tymczasem domniemanie formy decyzji administracyjnej można zastosować tylko wówczas, gdy określony akt nie spełnia wszystkich warunków formalnych decyzji administracyjnej, jednakże dotyczy (rozstrzyga) sprawę administracyjną rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób niepozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie".

Między pojęciem decyzji a pojęciem sprawy administracyjnej istnieje bowiem nierozerwalny związek, gdyż to właśnie decyzja ma sprawę rozstrzygać, co do istoty. Terminy "pozwolenie", "zgoda" "zakaz" itp. nie są synonimami decyzji, lecz sygnalizują treść względnie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego punkt ciężkości musi spoczywać na ustaleniu, czy zasygnalizowana w ten sposób sprawa odpowiada pojęciu sprawy administracyjnej czy też nie.

Skoro w tej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że dla wyrażenia zgody na przejazd pojazdów normatywnych dla tej kategorii drogi, po obiektach mostowych ograniczonych znakiem B-18 nie ma podstawy do wydania decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. (nie stanowiło to zresztą kwestii spornej między SKO w K. i skarżącą kasacyjnie spółką), to zastosowanie przez Sąd I instancji koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej było nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że argumentem przemawiającym za przyjęciem w niniejszej sprawie konstrukcji domniemania formy decyzji, jest fakt wydania przedmiotowych zezwoleń przez organ uprawniony (ZDPK) do wydawania decyzji, o których mowa w art. 64 i 65 p.r.d. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, ponadto ZDPK działa nie tylko w formie decyzji administracyjnych, lecz także realizuje swoje zadania w innych formach. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie uszczegółowienia warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Przedmiotowe zezwolenia dotyczą kwestii wyrażenia zgody na niestosowanie się KOSD do istniejącej organizacji ruchu. W treści spornych zezwoleń znajduje się wyraźne zastrzeżenie, że wnioskująca spółka (KOSD) w porozumieniu z zarządcą drogi umieści pod istniejącym znakiem B-18 tabliczkę [...] (że ograniczenie nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem ZDPK) a przedmiotowe zezwolenia nie będą ważne bez umieszczenia tej tabliczki.

Z powyższego wynika, że zakwestionowane zezwolenia zostały wydane, jako odstępstwo od ogólnego zakazu ustanowionego przez znak drogowy B-18 zapowiedziane w treści tabliczki [...]i były przejawem zarządzania ruchem, o którym mowa w art. 10 ust.5 p.r.d. Obowiązujące przepisy nie regulują treści aktu podejmowanego na skutek wniosku strony, skierowanego do organu zarządzającego drogą o wydanie zgody (zezwolenia) na zwolnienie spod zakazu ustanowionego znakiem drogowym B-18. Wobec tego rację ma skarżąca kasacyjne spółka, że ich treść określa sam organ, który może je sformułować w taki sposób, że będą zawierać elementy, które można uznać za właściwe dla decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak w żadnym razie, że zezwolenie takie stanie się przez to decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. W tej sprawie nie ulega również wątpliwości, że wydane zgody nie posługują się formalną nazwą "zezwolenie" w celu stworzenia pozoru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można też podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jeżeli prawo przejazdu po ww. obiektach mostowych wynikało z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, to zbędne było wydawanie zezwoleń po dacie zatwierdzenia tego projektu. Takie stanowisko nie uwzględnia sytuacji, gdy w projekcie wprowadzono ograniczenie wjazdu znakiem B-18, iż nie dotyczy on pojazdów poruszających się za zezwoleniem zarządcy drogi. W świetle zaprezentowanego poglądu, legalny przejazd pojazdami, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku, byłby wykluczony.

W konsekwencji powyższych rozważań należy również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art.159 § 1 k.p.a. z tego względu, że nie można było wstrzymać wykonania zakwestionowanych zezwoleń, gdyż nie były one decyzjami w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Nie można natomiast podzielić zarzutu opisanego w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu mającego istotne znaczenie dla sprawy, to jest dowodu z zatwierdzonego planu organizacji ruchu, z którego wynika możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd przez obiekty mostowe, wydawanego przez ZDPK. Wbrew twierdzeniom skarżącej, która formalnie nie zgłaszała wniosku o przeprowadzenie tego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd nie pominął tego dowodu, gdyż poczynił rozważania w zakresie tego dokumentu, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku (v. str.15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w Krakowie oraz poprzedzających je decyzji tego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń a także uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w K. z dnia [...]r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu o wstrzymaniu wykonania przedmiotowych zezwoleń na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 193 p.p.s.a.

Ze względu na treść podjętego rozstrzygnięcia wypada dodać, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, które jest od samego początku bezprzedmiotowe, lub stało się takie na skutek zdarzeń mających miejsce w czasie jego trwania, nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnym, powinno zakończyć się aktem procesowym - decyzją o umorzeniu. Przy czym w odniesieniu do instytucji wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. należy wskazać, że nie znajduje w tym przypadku odpowiedniego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a przewidujący umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Nie występuje bowiem w sprawie odrębne postępowanie "w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji". W razie uznania przez organ wyższego stopnia, że brak było podstaw do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, powinien on tylko uchylić zaskarżone postanowienie (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, str. 418). W tej sytuacji, uchylenie niniejszym wyrokiem postanowień SKO w K. wydanych w obu instancjach w oparciu o przepis art. 159 § 1 k.p.a. kończy procedowanie w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).