Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 980/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie sądowe na podst. art. 161 § 1 pkt 3 ppsa
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. K. – P. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia terenów stanowiących własność gminy postanawia umorzyć postępowanie sądowe.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] lipca 2016 r. L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie wydzierżawienia terenów stanowiących własność gminy Ś., zarzucając jego wydanie z naruszeniem:

1. zasady demokratycznego Państwa Prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...].04.1997 r. poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia nr [...] bez umożliwienia skarżącej i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała konieczność zastosowania przez Burmistrza M. Ś. procedury wskazanej w § 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z [...].08.1996 r. o Radzie Ministrów, którego treść została zmieniona rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia [...].11.2015 r. ze skutkiem od [...].03.2016 r. Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżącej, uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

2. poprzez niezastosowanie per analogiam legis art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwanego w skrócie Kpa - w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 Kpa, a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Burmistrza M. Ś. w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...].04.1997 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Burmistrza M. Ś. w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi;

b) niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z [...].03.1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...].08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z [...].07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia [...].08.1997 r. o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Burmistrz M. Ś. jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...].04.1997 r. poprzez przyjęcie, że Burmistrz M. Ś. posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia [...].09.1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j (to znaczy rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne) przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych, ustawy z dnia [...].03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia [...].01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Burmistrza M. Ś. z [...].05.2016 r. na podstawie art. 147 § 1 uppsa w całości;

2. na podstawie art. 61 § 2 pkt 2 uppsa wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia przez organ to jest przez Burmistrza M. Ś., a w przypadku gdyby organ nie wstrzymał jego wykonania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego Zarządzenia na podstawie art. 61 § 3 uppsa, gdyż zaskarżone zarządzenie wraz z zarządzeniem Prezydenta W. nr [...] z [...].01.2016 r. oraz płockim zarządzeniem nr [...] z dnia [...].01.2016 r. i kilkoma innymi zarządzeniami samorządów terytorialnych stanowi wzór dla kolejnych zarządzeń i wpisuje się w ten sposób w dość liczną grupę samorządów, których Prezydenci wydali prawie identyczne zarządzenia łącznie uniemożliwiające niezakłócone prowadzenie działalności gospodarczej w całej [...]. Zapewne wstrzymanie wykonania Zarządzenia nr [...] spowoduje, że inne samorządy pogłębią analizę prawną podstaw takich aktów i pozwolą środowisku cyrkowemu zabrać głos w debacie. Obowiązywanie Zarządzenia nr [...] powoduje dezinformację mieszkańców Ś., gdyż widzowie pozostają w przekonaniu, że w poszczególnych miastach, w tym w Ś., przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt są w ogóle zakazane, a cyrki organizujące przedstawienia cyrkowe w tych miastach nie pokazują zwierząt, a zatem przedstawienia te nie są dla widowni interesujące. W miastach, które wydały takie akty administracyjne za wyjątkiem S., ilość widzów jest mniejsza, co powoduje spadek przychodów cyrków w tym roku w stosunku do przychodów w roku ubiegłym w tych miastach. W związku z powyższym zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w nadchodzących miesiącach przy jednoczesnym wprowadzaniu w błąd opinii publicznej, jakoby przedstawienia cyrkowe w Ś. nie mogą w ogóle odbywać się z udziałem zwierząt, a cyrki polskie nie szanują zwierząt i nie zapewniają im należytych warunków pobytu, treningu jak i transportu, co powoduje trudne do odwrócenia negatywne skutki dla wizerunku polskich cyrków wśród mieszkańców Ś. i całej [...], naruszając tym samym dobra osobiste polskich przedsiębiorców cyrkowych. Ponadto zarządzenie nr [...] Burmistrza M. Ś. z [...].05.2016 r., pomimo że weszło już w życie, to zdaniem skarżącej może zostać wstrzymane, gdyż nie stanowi prawa miejscowego, a jedynie jest aktem o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, porównywalnym z regulaminami, wytycznymi (dyrektywami), skierowanym do podległych organów i innych jednostek;

3. dopuszczenie w charakterze uczestnika Z. R. w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 uppsa;

4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi, na okoliczności tam podniesione;

5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów, skarżąca podniosła, że jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika z naruszenia konkretnych norm tj. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie gospodarczej działalności z

[...].03.2004 r. oraz art. 78 i art. 84a pkt 2) tej ustawy, a także wynikającego z tego przepisu "prawa swobody działalności gospodarczej" na równych prawach zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji" oraz art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy o ochronie zwierząt z dnia [...].08.1997 r. w związku z art. 34a oraz 37 tej ustawy.

Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie całej Polski odpowiednio od 1994 r. Warunkiem wykonywania tej działalności jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej i wody dla zwierząt i ludzi. Skarżąca najmuje takie tereny od gmin kilka razy w sezonie. Jej działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega, zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nadzorowi weterynaryjnemu na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856), ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Burmistrz miasta w ocenie skarżącej może jedynie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwe organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast Burmistrz pozbawił skarżącą (w jej przekonaniu) możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach miejskich "mając na względzie potrzebę ochrony zwierząt" i wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt. Skarżąca, w zakresie swoich przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ma jednak prawo być kontrolowaną i ocenianą przez właściwe, kompetentne organy administracji publicznej, i to prawo skarżącej również zostało naruszone zakazem wynajmu terenów miejskich w Ś..

Podkreślono, że zarządzenia podobne do zarządzenia nr [...] traktowane są jako zakazy wjazdu do miasta cyrkom ze zwierzętami. Istnieją grupy aktywistów, których celem jest wprowadzanie takich zakazów przez poszczególnych prezydentów i burmistrzów. Organ administracji powinien jednak działać tylko na podstawie prawnej i zgodnie z procedurami przewidzianymi prawem, tak aby nie naruszyć interesu prawnego innych podmiotów. Osobiste przekonania osób będących organem administracji publicznej nie zwalniają ich z przestrzegania prawa i naruszania interesu prawnego przedsiębiorców - w niniejszej sprawie skarżącej. Z uzasadnienia zarządzenia nr [...] zdaniem skarżącej wynika, że powodem wydania tego aktu była petycja wolontariuszy skupionych wokół schroniska dla zwierząt w innej miejscowości niż Ś. - w S. . Burmistrz kierował się jedynie tą petycją i nie badał stanu faktycznego i uznał za konieczną potrzebę ochrony zwierząt.

Takie zjawiska społeczne, jak wskazuje skarżąca, znane są w różnych społeczeństwach od wieków i określane są jako "mechanizm kozła ofiarnego". Tak powstaje podział na "swoich" i "obcych" - a więc wykluczonych ze wspólnoty, wszelkiej maści wrogów, także "innych" (słabsi, odmienni, chorzy, inaczej wyglądający). Powszechny mechanizm stanowi automatyczna niemal dehumanizacja członków grupy obcej (takiej jak np. cyrkowcy - wskazanie pełnomocnika), odmawianie im godności człowieka, traktowanie pogardliwe, a nawet okrutne (prof. dr hab. Maria Bogucka Kategorie i funkcje społeczne kultury w perspektywie historycznej, Oficyna Naukowa, Warszawa 2013, str. 174 i n.). Skarżący zostali drastycznie ograniczeni w swoim prawie do działalności gospodarczej, w tym w organizowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Ograniczenia tego, bez zbadania stanu faktycznego dotyczącego zwierząt w cyrkach, dokonał organ administracji publicznej, nie posiadający żadnych kompetencji w zakresie oceny dobrostanu zwierząt.

Zakaz wynajmu skarżącej terenów miejskich, ogranicza w jej przekonaniu prawo do działalności gospodarczej, pozbawiając ją dostępu do terenów dotychczas jej wynajmowanych i odpowiadających jej potrzebom, także z uwagi na potrzeby samych zwierząt. Zakaz wynajmu terenów ma zapewne na celu wymuszenie zaprzestania przez skarżącą działalności gospodarczej polegającej na prezentowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Zakaz wynajmu terenów miejskich ma także ten skutek, że prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, to jest do cyrku, podobnie jak w cytowanej powyżej sprawie, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 18.03.2016 r., sygn. akt II SA/Rz 64/16.

Zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej wynikający z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21.08.1997 r., z późniejszymi zmianami, w związku z art. 34a oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zakazuje na terenach miejskich przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, pomimo, że skarżąca przestrzega art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt, posiada wszelkie zezwolenia i dokumenty konieczne do prowadzenia takiej działalności, podlega kontrolom powiatowych lekarzy weterynarii. Pomimo starań skarżącej o dobrostan jej zwierząt i dobre wyniki kontroli powiatowych lekarzy weterynarii, pozbawiono ją zaskarżonym zarządzeniem odpowiednich terenów miejskich koniecznych do jej działalności.

Nakaz odmowy wynajmu terenów miejskich, który jest równoważny zakazowi odbywania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, w ocenie skarżącej naruszył jej interes prawny, gdyż pozbawił ją dostępu do tych terenów, a zarazem utrudnił dostęp widzom do przedstawień cyrkowych w Ś.. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...].03.2016 r., sygn. akt II OSK [...], w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W niniejszej sprawie Burmistrz M. Ś. odmówił wynajęcia terenów miejskich na cele przedstawienia cyrkowego z udziałem zwierząt.

Skarżąca podniosła ponadto, że Burmistrz M. Ś. wydał zaskarżone zarządzenie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. Z uzasadnienia tego zarządzenia wynika jedynie fakt złożenia petycji przez wolontariuszy. Skarżąca i uczestnik nie mają zatem możliwości odniesienia się do podstaw faktycznych tego aktu administracyjnego. Utrudniona jest także kontrola sądowa. Zważywszy na brak dochowania procedury przewidzianej w § 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz brak merytorycznego uzasadnienia zarządzenia zdaniem skarżącej należy uznać, że Burmistrz M. Ś. wydał akt administracyjny w sposób samowolny; nie przeprowadził nawet konsultacji społecznych, nie zasięgnął opinii lekarzy weterynarii ani żadnych innych instytucji zajmujących się nadzorem weterynaryjnym, nie poinformował o zamiarze wydania przedmiotowego zarządzenia ani poszczególnych (kilkunastu) przedsiębiorców cyrkowych w [...] ani też zrzeszającego ich Z. R.. Procedując w ten sposób naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...].04.1997 r., gdyż w istocie nie przeprowadził procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia nr [...]. Nie umożliwił skarżącej i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że miał obowiązek zastosowania procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Prezydent nie stworzył nawet możliwości wypowiedzenia się przedsiębiorcom cyrkowym, ani też nie zbadał stanu faktycznego. Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżącej, uczestnika i jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Skarżąca, jak wskazała, ma świadomość niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio do zarządzeń burmistrza miasta. Jednakże w niniejszej sprawie pominięto fundamentalne procedury gwarantujące ochronę praw podstawowych kilkunastu przedsiębiorców cyrkowych przed ingerencją organów publicznych. Mając to na uwadze jej zdaniem należy uznać, że do procedury uchwalania zarządzenia nr [...] należy zastosować per analogiam legis art. 7, 8, 9, 10, 19 i 20 Kpa oraz art. 28 Kpa.

Sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa w ocenie skarżącej byłoby przyjęcie, że prezydenci miast, burmistrzowie i wójtowie są władni wydawać akty administracyjne z pominięciem woli mieszkańców, w oderwaniu od stanu faktycznego, który zamierzają uregulować oraz mają prawo zaskakiwać zarządzeniami osoby, których prawa swoim zarządzeniem ograniczają i nie muszą nawet uzasadnić merytorycznie swoich rozstrzygnięć. Wykładnia teleologiczna art. 2 Konstytucji RP nie pozwala na pozostawienie sfery praw podstawowych w gestii prezydentów miast, burmistrzów i wójtów i dopiero na następczą kontrolę sądową przejawów samowoli prawodawczej tych organów. Akty administracyjne, także te wydawane przez organy samorządów terytorialnych, muszą być procedowane i tworzone w sposób gwarantujący przestrzeganie praw podstawowych. Zatem jeżeli nawet w niniejszej sprawie Burmistrz M. Ś. uznał, że wie wszystko na temat sytuacji zwierząt w polskich cyrkach, to na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a powinien był przeprowadzić przynajmniej konsultacje z mieszkańcami gminy, czego również nie uczynił.

Podkreślenia zdaniem skarżącej wymaga również fakt, że Burmistrz M. Ś. nie badając wszystkich pobudek działalności grup aktywistów przeciwnych cyrkom ze zwierzętami pominął istotną okoliczność, że organizacje aktywistów mają bezpośredni własny interes ekonomiczny w zakazaniu zwierząt w cyrkach, gdyż mają nadzieję, że zwierzęta cyrkowe zostaną wydane pod opiekę tych organizacji do tzw. "azyli" prowadzonych przez nie, a finansowanych z różnych darowizn prywatnych oraz ze środków publicznych, głównie samorządowych.

Tytuł zarządzenia zdaniem skarżącej wprowadza w błąd, gdyż po pierwsze wprowadza nakaz niewydzierżawiania terenów na cele organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, sugerując jakoby nakaz ten dotyczył terenu całego miasta Ś.. Ponadto podstawą faktyczną zarządzenia nr [...] są ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej - zatem zarządzenie nr [...] jest wadliwe również z formalnego punktu widzenia.

Ponadto skarżąca wywiodła, że zarządzenie nr [...] narusza art. 12 ustawy z dnia [...].08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organ działający za jednostkę samorządu terytorialnego - w tym wypadku Burmistrz M. Ś., jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady te wprawdzie nie zostały zdefiniowane, nie mniej doktryna posługuje się kryterium działania dobrego gospodarza (M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, W. 2012, s. 367 i n.; J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami..., red. J. Szałuchowicz, 2003, s. 55). Działanie organu powinno być legalne oraz celowe. Oznacza to, że działania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znajdować odzwierciedlenia tylko w przepisach prawa, ale muszą one co do zasady być działaniem celowym, pozytywnym. Zasady prawidłowej gospodarki przede wszystkim nie powinny powodować uszczuplenia wartości nieruchomości czy też marnotrawstwa. Podejmując decyzje organy są zobowiązane do kierowania się nie tylko wolą właściciela, lecz także interesem społecznym. Zarządzanie i rozporządzanie nieruchomościami oraz korzystanie powinno być racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (Wyrok SN z [...].03.2009 r., II CSK 589/08). Główne elementy zasady prawidłowej gospodarki to rzetelne ewidencjonowanie nieruchomości, opracowywanie planów wykorzystywania nieruchomości w zasobie i rozporządzania nimi, przestrzeganie procedur zbywania nieruchomości, efektywne pożytkowanie przychodów (R. Pessel, Nieruchomości Skarbu Państwa, W. 2010, s. 83). Zatem wydzierżawiając teren Burmistrz M. Ś. w ramach gospodarki nieruchomościami powinien brać pod uwagę, kto jest właścicielem terenu oraz w jaki sposób uzyskiwać pożytki z tych terenów, aby zaspokajać również potrzeby mieszkańców. Podkreślenia wymaga fakt, że mieszkańcy Ś. biorą udział w przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt kilka razy w roku, a miasto odwiedzane jest przez wiele cyrków rocznie.

Zdaniem skarżącej w zarządzeniu pominięto skutki finansowe jego wydania, podczas gdy w latach ubiegłych, w tym w 2015 r. cyrki wydzierżawiały od M. Ś. tereny na organizowanie przedstawień cyrkowych. Zatem zakaz wydzierżawiania wydany zarządzeniem nr [...] powoduje, że polskie cyrki za tereny gminne nie będą już płacić czynszu dzierżawnego do budżetu miasta, co uszczupla jego przychody.

Ponadto wskazano, że Burmistrz M. Ś. powinien gospodarować nieruchomościami w sposób legalny, a zatem nie naruszać swoimi działaniami Konstytucji i ustaw. Konstytucja Rzeczypospolitej [...] z dnia [...].04.1997 r. gwarantuje przedsiębiorcom w art. 22 wolność działalności gospodarczej, która może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Konstytucja zatem nie dopuszcza ograniczania wolności działalności gospodarczej przez samorządy terytorialne, gdyż władnym do wprowadzenia ograniczeń działalności jest jedynie ustawodawca. Zakazanie przez samorząd terytorialny przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach należących do gminy lub przez nich zarządzanych ingeruje bezpośrednio w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących cyrki. Akty prawa miejscowego, a także inne akty administracyjne muszą być zgodne z ustawami, a w świetle gwarancji art. 65 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Należy przypomnieć również art. 16 ust. 2 Konstytucji RP gwarantujący, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w ramach ustaw.

Skarżąca podniosła, że art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, zezwalają przedsiębiorcom prowadzić i reklamować działalność gospodarczą polegającą również na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a Burmistrz M. Ś. nie ma uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek zakazów, które ograniczają prawa podstawowe przedsiębiorców działających zgodnie z prawem, nie może ich dyskryminować poprzez przyznawanie im różnych praw w zależności od tego, czy w ich przedstawieniach uczestniczą zwierzęta czy też nie. Art. 32 Konstytucji RP stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W szczególności nie może być dyskryminowany według kryterium organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt bądź bez ich udziału, gdyż obie formy działalności cyrkowej są zgodne z ustawą, zważywszy, że art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ponadto Konstytucja RP w art. 73 każdemu zapewnia wolność twórczości artystycznej i w systemie prawa polskiego nie przewidziano żadnych uprawnień dla organów samorządu terytorialnego umożliwiających mu kształtowanie sztuki, w tym sztuki cyrkowej.

W związku z brakiem merytorycznego uzasadnienia zarządzenia nr [...] oraz braku merytorycznej odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa trudno jest jej zdaniem jednoznacznie określić, co jest prawdziwym celem zarządzenia nr [...]. Zatem mając na uwadze art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym [...] jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, należy stwierdzić, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zakazywać, ani utrudniać działalności gospodarczej i artystycznej zgodnej z ustawami. Ponadto mając na uwadze dotychczasową liczną widownię na przedstawieniach cyrkowych odbywających się w Ś. nie można zgodzić się z tezą, że mieszkańcy Ś. podzielają dążenie Burmistrza M. Ś. do ograniczania polskich przedsiębiorców cyrkowych.

Treść zarządzenia nr 487/16 w ocenie skarżącej ingeruje również w prawa przedsiębiorców cyrkowych z krajów członkowskich Unii Europejskiej poprzez naruszenie zasad wspólnego rynku, a w szczególności art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, to jest swobody przedsiębiorczości i świadczenia legalnych w Unii Europejskiej usług polegających na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Podkreślenia wymaga jednocześnie fakt, że Parlament Europejski w Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej (2004/2266 (INI) z dnia 13.10.2005 r. wezwał Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Rezolucja stanowi wyraz troski o społeczność cyrkową, szczególnie o jej dzieci i młodzież, oraz dążenia do harmonizacji prawa w celu ułatwienia poruszania się cyrków pomiędzy Państwami Członkowskimi, co przyczyni się w ten sposób do zachowania klasycznego cyrku europejskiego i bezpieczeństwa publicznego. Zatem wykładni art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy w przekonaniu skarżącej dokonywać w świetle Rezolucji z dnia [...].10.2005 r., a samorządowe zakazy wynajmu terenów gminnych cyrkom ze zwierzętami stoją w całkowitej sprzeczności z powyżej powołanymi normami prawa europejskiego.

Wydając zarządzenie nr [...] Burmistrz M. Ś. zdaniem skarżącej przyjął bezpodstawnie, że posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i w ten sposób naruszył art. 10 Konstytucji RP z dnia [...].04.1997 r., ponadto Burmistrz wydanym zarządzeniem uchylił w istocie obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Zarządzenie wkracza zatem w zakres właściwości administracji rządowej opisanej w ustawie z dnia [...].09.1997 r. o działach administracji rządowej.

Pomimo braku merytorycznego uzasadnienia zarządzenia nr [...] zdaniem skarżącej należy przyjąć, że Burmistrz M. Ś. dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę z dnia [...].03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i wbrew postanowieniom art. 5, art. 8 oraz art. 9 tej ustawy, Burmistrz sam uznał się władnym do nadzoru weterynaryjnego wszystkich cyrków działających w [...] i ich działalność ocenił negatywnie, odmawiając im prawa dzierżawienia gruntów należących do M. Ś.. W szczególności Burmistrz M. Ś. naruszył cały Rozdział 4b tej ustawy p.t. "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" (art. 24i oraz art. 24j), zgodnie z którym w tych sprawach właściwym organem jest powiatowy lekarz weterynarii, a także Główny Lekarz Weterynarii. E. Ponadto naruszona została ustawa z dnia [...].01.2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, z późniejszymi zmianami, zgodnie z którą (Art. 3 ust. 1) to Inspekcja Weterynaryjna realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.

Zatem, jeżeli Burmistrz M. Ś. stwierdził konkretne naruszenia obowiązujących ustaw dotyczących zwierząt i cyrków ze zwierzętami, to zdaniem skarżącej powinien był zawiadomić o takich przypadkach odpowiednie i kompetentne służby państwowe. Jednakże wobec członków uczestnika nie są prowadzone żadne postępowania związane z naruszaniem praw zwierząt określonych w ustawach dotyczących ochrony zwierząt. Faktyczny obraz polskich cyrków zdaniem skarżącej jest znacznie inny niż ten, który przedstawia Burmistrz M. Ś., a świadczy o tym Stanowisko Krajowej Rady L.-W. z [...].03.2016 r., która nawet protestuje przeciwko informacjom zawartym w uzasadnieniu kolejnego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że samorząd terytorialny posiada legitymację do stanowienia prawa w zakresie ochrony zdrowia zwierząt, to zakaz wynajmu nieruchomości miejskich wszystkim cyrkom prezentującym jakiekolwiek zwierzęta narusza zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] stycznia 1996 r. o sygn. akt K 18/95 ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Mając powyższe na uwadze zakaz wynajmu gruntów nie powinien dotyczyć wszystkich przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta, ale tylko tych, którzy naruszają prawo i działają niezgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wątpliwości budzi również zakazanie udziału wszelkich zwierząt w przedstawieniach cyrkowych, co byłoby całkowitym ewenementem na skalę światową. Zasadę proporcjonalności zdaniem skarżącej narusza również fakt, że zarządzenie nr [...] zostało wydane bez żadnego vacatio legis i weszło w życie z dniem podpisania, podczas gdy nie były prowadzone z przedsiębiorcami żadne wcześniejsze konsultacje i zakaz był dla skarżącej i uczestnika całkowitym zaskoczeniem, naruszając w ten sposób analogicznie również art. 8 Kpa per analogiam.

Odpowiadając na skargę, Burmistrz Miasta, w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie wskazując na brak interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ewentualnie - na wypadek, gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ administracji wskazał, że objęte skargą zarządzenie zakazuje udostępniania nieruchomości stanowiących własność gminy Ś. na potrzeby organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zakaz dotyczy li tylko nie udostępniania i to tylko terenów stanowiących własność komunalną wykorzystywaną bezpośrednio przez gminę Ś., czy też oddane w dzierżawę lub najem osobom trzecim, nie zawiera natomiast wjazdu na teren gminy.

Podniesiono, że skarżący w postawie skargi powołują się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej u.s.g., a skoro skarżący jako podstawę prawną wniesionej skargi powołują art.101 ust.1 u.s.g., to ich obowiązkiem było wykazanie, że nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na ich sytuację prawną. Stosownie bowiem do tegoż przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowanego poglądu, powołanie się w skardze na art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym zarządzeniem. Istota tego związku sprowadza się więc na konieczności wykazania, że w następstwie wydania przedmiotowego zarządzenia został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżących, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Aby więc skutecznie powoływać się w skardze na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zdaniem Burmistrza należy wykazać, że zaskarżone zarządzenie godzi w sferę prawną skarżących dotyczącą konkretnego, realnego i aktualnego ich interesu, wywołującego negatywne konsekwencje prawne wskutek zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Koniecznym jest również zwrócenie uwagi na to, że zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia musi wskazywać jakie to prawo podmiotowe, którego ochrona przysługuje z mocy prawa i w jaki to sposób i na jakich przepisach prawa materialnego, regulujących treść działania - Burmistrza Miasta - jako organu wykonawczego będącego organem administracji publicznej, mocą których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki skarżących.

W ocenie Burmistrza zasadnym i właściwym staje się odwołanie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego art.101 u.s.g. "Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem - jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny -charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia lich realizację" (wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4).

W ocenie Burmistrza wskazując na powyżej sformułowane wymogi - brak jest podstaw do uznania skargi jako zasadnej i należy stwierdzić, że skarżąca na objęte skargą zarządzenie nie wykazała, iż narusza ono jej interes prawny, ponieważ z zaskarżonego zarządzenia wynika wyraźnie i bezpośrednio fakt pomijany przez skarżącą, że nie dotyczy wszystkich nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy Ś., lecz wybranych nieruchomości, które są własnością tejże gminy (również tych nieruchomości, które są oddane przez gminę w trwały zarząd gminnym jednostkom organizacyjnym) lub też pozostają w jej zarządzie lub korzystają z nich na podstawie umów osoby trzecie. Inna sytuacja byłaby gdyby zaskarżone zarządzenie obejmowało swym zasięgiem wszystkie nieruchomości zlokalizowane na terenie gminy Ś., a więc również nieruchomości stanowiące własność innych osób fizycznych czy prawnych. Nadto zdaniem organu należy zważyć, że zakaz dotyczy li tylko występów z udziałem zwierząt (§ 1 zarządzenia), co oznacza, że stroną dzierżawy mogą być podmioty prowadzące działalność gospodarczą taką jak skarżący, pod warunkiem jednak, że bez udziału zwierząt.

Podkreślono również, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w oparciu 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań organu wykonawczego w przedmiotowym przypadku z racji charakteru gminy Ś. jako gminy miejskiej czyli Burmistrza należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosowne upoważnienie ustawowe zawarte jest również w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Burmistrz miasta. Zaskarżonego zarządzenia nie można zakwalifikować jako aktu prawa miejscowego, a uznać je należy jako akt o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, porównywalnym z regulaminami, wytycznymi, (dyrektywami), skierowany do podległych jednostek i osób trzecich korzystających z nieruchomości komunalnych. Wskazany w zdaniu poprzednim charakter prawny zarządzenia jako akt nierozstrzygający władczo o prawach, czy obowiązkach skarżących, dowodzi zdaniem strony przeciwnej wprost, że nie może ono podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a wprowadzanie zakazu organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na gminnych nieruchomościach niewątpliwie stanowi dopuszczalną formę określania sposobu wykorzystywania tych nieruchomości, którą należy uznać za czynność z zakresu zwykłego zarządu, należącą do właściwości organu wykonawczego gminy czyli Burmistrza Miasta.

Skarżący zdaniem strony przeciwnej, nie chcą zauważyć bardzo istotnej okoliczności w sprawie; podejmowanie działań związanych z najmem lub dzierżawą nieruchomości wchodzących w zasób nieruchomości - nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżący nie wskazali, ponieważ nie mogli wskazać z racji braku takiej regulacji - przepisu prawa materialnego, który przyznaje im jako skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do jakiejkolwiek Gminy, w tym również w stosunku do gminy Ś.. Nie ma również żadnego przepisu nakładającego na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Za zasadnością stanowiska skarżących nie może przemawiać to, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zawarto umowę umożliwiającą zawarcie umowy dzierżawy w celu prezentacji przedstawień z udziałem zwierząt, wynikało to bowiem z tego iż umowa została zawarta przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia. Fakt zawierania umów w przeszłości nie rodzi obowiązku zawierania kolejnych umów.

Skarżący zdaniem Burmistrza nie chcą zauważyć, że Gmina jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego ma zagwarantowaną na gruncie k.c. swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego. Swoboda w zakresie dysponowania przez Gminę swoimi nieruchomościami poza ściśle określonymi sytuacjami, w stosunkach prywatnoprawnych skutkuje tym, że żaden podmiot prywatnoprawny nie może skutecznie domagać się (żądać) od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego. Wskazane powyżej przesłanki w ocenie organu administracji nie pozwalają podzielić argumentu strony skarżącej o wykluczeniu jej z grona najemców nieruchomości wchodzących w zasób gminy Ś., a tym bardziej w sposób nieuprawniony.

W ocenie Burmistrza Miasta we wprowadzaniu tytułowego zakazu nie sposób dopatrzyć się także naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), ponieważ Burmistrz jak wskazano powyżej, do którego ustawowych zadań należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym, nie może być traktowany inaczej, niż każdy inny właściciel nieruchomości, czyli nie może być pozbawiony pełnego prawa do decydowania w granicach zwykłego zarządu o sposobie wykorzystywania gminnych nieruchomości, a tym samym do wskazania, jakie formy prowadzenia działalności są dopuszczalne, a jakie są niedopuszczalne.

Z uwagi na fakt niewykazania przez skarżących naruszenia kwestionowanym zarządzeniem ich interesu prawnego koniecznym w ocenie Burmistrza jest wnioskowanie o odrzucenie skargi, jednak w przypadku gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska, wniesiono o jej oddalenie ze względu na brak uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2016r. w sprawie wydzierżawiania terenów stanowiących własność gminy Ś.. Aktem tym odmówiono wydzierżawiania nieruchomości będących własnością gminy Ś. na potrzeby organizowania występów cyrków z udziałem zwierząt . Z uwagi na przedmiot zaskarżonego aktu, nawiązujący do działania z zakresu gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Pogląd taki został wyrażony w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących analogicznych spraw, zarówno uwzględniających, jak i odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (patrz wyroki I SA/Wa 604/16, III SA/Wr 372/16, postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16 oraz tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bd 659/16). W orzeczeniach tych eksponowano element przedmiotowy w postaci działania z zakresu gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych. Sąd podziela ten pogląd i jak w sprawie II SA/Bd 659/16 odwołuje się również do poglądów doktryny (w: A. Zieliński "Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 u.s.g." PiP 1994 z.2 s. 12-25; B. Dolnicki, komentarz do art. 91 u.s.g. część 5 i do art. 101 u.s.g. część 2; T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a. część 74, 78, 80, 81; P. Chmielnicki, Komentarz do art. 101 u.s.g. część 2.1).

Wniesienie skargi z [...] lipca 2016r. na opisany akt, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 dalej "u.s.g.") poprzedziło złożone przez skarżącą i Z. R. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2016r. (wpływ do organu [...].05.2016r.) Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżenie zarządzenia na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez skarżącą nie tylko interesu prawnego a także jego naruszenia zaskarżonym zarządzeniem oraz związku tego naruszenia z aktem z zakresu administracji publicznej. W tym celu należało ocenić czy zarządzenie oddziaływało i w jaki sposób na sytuację prawną skarżącej.

Istnienie interesu prawnego i jego naruszenie w świetle treści zarządzenia w sprawie zakazu nawiązania stosunku obligacyjnego z podmiotami prowadzącymi działalność cyrkową z udziałem zwierząt jest w różny sposób oceniane w orzecznictwie. Dla przykładu, w wyrokach Sądów w Gdańsku i Poznaniu w sprawach II SA/Gd 441/16 i IV SA/Po 516/16 uznano , że zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta. Nie ma w nim zakazu prowadzenia działalności w ogóle lub zakazu jej promocji. Skarżącym nie przysługuje roszczenie o oddanie im w najem nieruchomości, zaś gminy nie obciąża obowiązek jej wynajęcia. Przyszły zamiar skarżących podjęcia starań o uzyskanie dzierżawy lub najmu nie świadczy o naruszeniu ich interesu prawnego. Zarządzenie wyklucza jedynie dzierżawę lub najem nieruchomości na cele związane z organizacją przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Wskazano, zarządzenie określa "zasady udostępniania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa" i nie uniemożliwia realizacji uprawnienia skarżących z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej i korzystania z gruntów komunalnych. Uprawnienie skarżących do realizacji przedstawień cyrkowych na nieruchomościach gminnych nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa. Gmina może swobodnie ustalić zasady udostępniania nieruchomości, jego celu, przeznaczenia, okresu i warunków. Skarżący nie posiadali żadnych uprawnień do nieruchomości komunalnych, więc zarządzenie nie mogło ich naruszyć. Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub o ochronie zwierząt nie kreują legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. Obawy skarżących mają charakter subiektywny i dotyczą przyszłości.

W ocenie Sądu, o ile w istocie kształtowanie treści umowy cywilnoprawnej a także decydowanie o nawiązaniu stosunku obligacyjnego pozostaje w sferze swobodnej woli i uznaniu stron o tyle wykluczenie z góry przez gminę zawierania umów i zamanifestowanie tego zakazu w bezwarunkowej formie w akcie z zakresu administracji publicznej wkracza w uprawnienia skarżącej, gdyż oddziałuje bezpośrednio na jej sferę prawną. Odbywa się to nie tylko w aspekcie prawa cywilnego, lecz z uwagi na naruszenie praw podmiotowych również Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dotyczy praw związanych ze statusem przedsiębiorcy i ochroną prawną swobody gospodarowania

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bd 659/16. Interes prawny zalicza się do pojęć niedookreślonych, czyli wymagających rozważenia okoliczności danego przypadku z zachowaniem pewnej swobody ocen. Istotnym warunkiem powodzenia działalności gospodarczej tego typu przedsiębiorcy jest możność korzystania z nieruchomości komunalnych. Przedmiotem sprawy nie jest odmowa zawarcia konkretnej umowy, lecz wykluczenie przez gminę zawierania umów z określonym kręgiem podmiotów. Zarządzenie wprost ustanawia zakaz uniemożliwiający skarżącym przedsiębiorcom cyrkowym swobodnego prowadzenia ich działalności gospodarczej, której nieodłączny element stanowi organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych między innymi z udziałem zwierząt. Tego typu działalność wymaga znacznych rozmiarów terenu, wobec czego z reguły przedstawienia organizowane są na nieruchomościach komunalnych lub publicznych. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zaskarżone zarządzenie narusza uprawnienia (interes prawny) skarżącej. Przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli w konsekwencji uzyskania z niej godziwego dochodu. Organ wykonawczy gminy ustanowił tymczasem zasadę nieudostępniania nieruchomości będących własnością gminy, paraliżując tym samym swobodę prowadzenia działalności gospodarczej podmiotów wykonujących działalność cyrkową. W zakresie miejsca wykonywania działalności nie było zatem istotne, że gmina pozostawiła skarżącym przestrzeń nieobejmującą nieruchomości gminnych, bowiem badane jest naruszenie interesu prawnego skarżącej do swobodnego prowadzenia działalności w każdym nadającym się do tego miejscu, w tym na nieruchomościach będących własnością gminy.

W postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016r. sygn. I OZ 935/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarządzeniem o podobnej treści do objętego skargą, określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem, tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie miasta, jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent. Zaskarżony akt administracyjny oddziałuje zatem niesprzecznie na sytuację prawną podmiotów organizujących wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie to dotyczy aktu rzutującego na osoby korzystające z wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), której ograniczanie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) – co świadczy o randze i znaczeniu, jakie przykłada do tej wolności ustrojodawca wyrażający wolę społeczną. Zaskarżony akt różnicuje sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z organem względem innych podmiotów, a zatem naruszenie interesu prawnego wynika również z zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust.2).

Dodać należy, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej dotyczy przede wszystkim jej uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584). Według tego przepisu podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Administracja publiczna ma wspierać rozwój przedsiębiorczości (art.8 tej ustawy), zaś kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy podlega określonym rygorom i ograniczeniom (patrz art. 77 i nast., art. 84a ust. 2 w nawiązaniu do ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, odnośnie nadzoru weterynaryjnego). Jak się podkreśla w literaturze prawniczej i orzecznictwie, swoboda działalności gospodarczej stanowi publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Oznacza domniemanie swobody prowadzenia działalności, dopóki co innego nie wynika z ustawy. Zakazy i ograniczenia swobody są wyjątkiem od zasady (patrz C. Kosikowski w Komentarzu do art.6 część 4 z powołaniem prac A. Walasek – Pyzioł i S. Biernata oraz uchwały III CZP 97/89 i wyroku VI SA/Wa 338/10). Stanowi to również odwołanie do zasady równości (art.32 Konstytucji RP), z której wynika zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, szczególnie w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa, przykładowo gdy gmina ogranicza dostęp pewnych podmiotów do działalności gospodarczej (wyroki III ARN 31/92, SA/Ka 51/91, SA/Wr 294/91, SA/Sz 1028/95 powołane w cyt. Komentarzu część 7, na temat ograniczeń ustawowych część 8-12 tego dzieła). Zagadnienia te szerzej omówiono w Komentarzu M. Zdyba pod red. M. Sieradzkiej przy art. 6 część 59, 60 dot. wymogu przestrzegania zasady proporcjonalności, art. 31 ust. 3 Konstytucji – rozwinięcie w części 80 i nast. oraz 183 i nast., odnośnie zakazu naruszania istoty wolności gospodarczej część 213 i nast., a w końcu w aspekcie zasady równości część 245 i nast. Nie ma w nin. sprawie potrzeby przytaczania tych obszernych wywodów. Należy jedynie podkreślić, że byłoby przekreśleniem znaczenia omawianego prawa podmiotowego przekonywanie, że jego naruszenie nie prowadzi do naruszenia przysługującego przedsiębiorcy interesu prawnego (patrz W. Jakimowicz "Publiczne prawa podmiotowe" str. 124, 129-136, 193, 221, 223-231, 241, 246-247, 255, 264 i nast. szczególnie s. 293-298, 349, 413-414, 442).

W tych okolicznościach, należy stwierdzić, że skarżąca wnosząc skargę wykazała przesłanki dopuszczalności jej wniesienia, wobec tego nie było podstaw do odrzucenia skargi. Oznacza to podstawę do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności czy jest on sprzeczny z prawem w stopniu istotnym, a przez to nieważny (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

W toku postępowania sądowego nastąpiła jednak istotna zmiana okoliczności. Na mocy zarządzenia Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r., zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2016r. utraciło moc.

Wobec utraty bytu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, rozważenia wymagało czy istnieją nadal podstawy do sądowej oceny jego legalności, czy też stało się to niedopuszczalne, a postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni w każdej sytuacji bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. sygn. W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44), wskazuje się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Powyższa uchwała, jak i wsparte na niej orzecznictwo sądów administracyjnych odnosi się wprost do sądowej kontroli aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności do aktów prawa miejscowego kreujących normy abstrakcyjne i generalne. Zgodnie z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią wszakże, na obszarze działania organów, które je ustanowiły - źródła powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunał, w drodze analogii do dokonywanej we własnym zakresie kontroli legalności ustaw wskazał, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Zaskarżone zarządzenie jest wprawdzie aktem administracyjnym organu gminy z zakresu administracji publicznej, jednak nie stanowi aktu prawa miejscowego. Na mocy nowego zarządzenia, zaskarżone zarządzenie utraciło moc w całości, zatem zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zarządzenie to, mimo iż pośrednio ingerowało w prawa podmiotów zewnętrznych, w tym potencjalnie skarżącej jako przedsiębiorcy, było aktem adresowanym do podmiotów wewnętrznych. Nie był to zatem akt prawa miejscowego, który stanowił podstawę wydania jakichkolwiek decyzji administracyjnych czy też innych indywidualnych aktów stosowania prawa. Brak jest zatem podstaw prawnych aby zaskarżony akt stosować jeszcze do jakichkolwiek sytuacji z teraźniejszości lub przyszłości.

Skarżąca wskazała jednak, że zaskarżone zarządzenie, mimo utraty jego mocy miało zastosowanie do sytuacji z przeszłości. Skarżąca przedstawiła umowę dzierżawy terenu z [...] kwietnia 2016r., zawartą z Klubem Sportowym "W. " w Ś. w celu ustawienia namiotu i zaplecza technicznego w dniu [...] maja 2016r. oraz faks skierowany przez wydzierżawiającego z [...] maja 2016r. z zapytaniem jaka jest możliwość, aby zaplanowany na [...] maja 2016r. występ został odwołany. W piśmie powołano się na zarządzenie Burmistrza z [...] maja 2016r. (zaskarżone zarządzenie).

Oceniając przedstawione przez skarżącą okoliczności, należy podkreślić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane już po zawarciu umowy dzierżawy oraz przede wszystkim to, że umowa została wykonana. Przedstawienie odbyło się w terminie i miejscu określonym w umowie. Wprawdzie przed terminem występu skierowano zapytanie o możliwość odwołania przedstawienia ale ostatecznie pomimo obowiązywania zarządzenia, nie wpłynęło ono na realizację umowy. Przedstawienie odbyło się bez przeszkód, w zaplanowanym terminie, zatem zarządzenie nie stanowiło przeszkody do zawarcia umowy i wykonania umowy.

Skarżąca twierdziła, że zamierzała zawrzeć kolejną umowę na wystawienie nowego przedstawienia, w październiku 2016r. ale spotkała się z odmową, argumentowaną obowiązywaniem zaskarżonego zarządzenia. Na tę okoliczność nie przedstawiono jednak żadnych dowodów. Wskazywanie na uprawdopodobnienie tego faktu , załączonym faksem nie jest wystarczające do uznania, że wykazano wystąpienie konkretnych skutków prawnych związanych z wydaniem zaskarżonego zarządzenia.

Brak konkretnych dowodów oznacza brak podstaw do dalszych hipotetycznych rozważań sądu administracyjnego dotyczących ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (np. z art. 4171 Kc).

Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej intencji organu w podjęciu zarządzenia o utracie mocy zaskarżonego zarządzenia (uniknięcie stwierdzenia nieważności aktu przez Sąd), mającej wykazać podstawy do dokonania sądowej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, mimo utraty jego mocy prawnej, stwierdzić należy, iż nie jest ona trafna. Ocenie sądu administracyjnego nie podlega celowość i intencje w podejmowaniu działań organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nowe zarządzenie, w zakresie zgodności z prawem podlega odrębnej ocenie organu nadzoru, a w sytuacji gdy skarżąca uważa, że narusza ono jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego, może zaskarżyć ów akt do sądu administracyjnego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie utraciło moc i nie istnieje w porządku prawnym, a nadto nie może mieć zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, co powoduje że skarga stała się bezprzedmiotowa z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Uzasadnia to umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja procesowa, z którą przepisy szczególne wiążą zwrot między stronami kosztów postępowania sądowego, w szczególności przyczyną umorzenia postępowania nie jest uwzględnienia skargi przez organ, o jakim mowa w art. 54 3 P.p.s.a., nie doszło również do odrzucenia skargi lub jej cofnięcia.