Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 809/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 882
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 61/11 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. B. na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 61/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, w osobie M. R., wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Komornika o udzielenie informacji publicznej, poprzez przesłanie mu kopii umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną Komornika. Pomimo upływu terminu, organ nie udostępnił informacji zgodnie z wnioskiem. Dodał, że nie usuwa stanu bezczynności samo potwierdzenie przez organ, że ciążący na nim obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia został dopełniony, ponieważ żądanie dotyczyło wydania kopii takiej umowy.

W odpowiedzi na skargę Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, w osobie M. R., wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej odpowiedział pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r., informując wnioskodawcę o ustawowych zasadach ubezpieczenia komornika sądowego i jego kontroli w tym zakresie, oraz że dopełnił obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, wyjaśniając przy tym, że jej treść nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z tego też względu, zdaniem Komornika, zarzut bezczynności, podniesiony w skardze, jest bezzasadny. Wprawdzie komornik sądowy, jako funkcjonariusz publiczny, podlega w określonym zakresie przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak swoją działalność prowadzi na własny rachunek i uczestniczy w obrocie gospodarczym, w tym również zawierając umowy cywilnoprawne na potrzeby prowadzonej działalności kancelaryjnej. W polu obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdą się więc tylko informacje z publicznej sfery działalności komornika sądowego, nie zaś te, które wiążą się z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, czego potwierdzeniem jest treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym – wskazując zakres podmiotowy – posłużono się kryterium wykonywania przez podmiot zadania publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał jego twierdzenia, zarzuty i wnioski zawarte w skardze, zwracając się o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 357 zł i argumentując, że zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem przez komornika czynności egzekucyjnych, jest publicznoprawnym obowiązkiem ustawowym organu egzekucyjnego i wynika z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.). Żądana informacja stanowi bowiem informację publiczną, a zatem podmiot zobowiązany winien taką informację udostępnić zgodnie z wnioskiem, albo wydać stosowną decyzję, czego nie uczyniono, a to wskazuje i świadczy zarazem o stanie bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za bezzasadną. Wyjaśnił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma pojęcie "informacji publicznej". Stwierdzenie bowiem, że żądanie przedłożenia kopii umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika sądowego stanowi informację publiczną, warunkuje zastosowanie procedury udostępnienia tej informacji, określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tylko w przypadku, gdy organ nie udostępnia informacji, mającej walor informacji publicznej, w terminie zakreślonym w treści art. 13 ust. 1 ustawy, powstaje zagadnienie bezczynności organu.

WSA w Poznaniu zaznaczył, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe aspekty, Sąd podkreślił, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznać więc należy informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Kryterium udostępnienia informacji jest zatem to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28).

Sąd, wskazując na treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że komornik sądowy jest organem mieszczącym się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego potwierdzeniem są przepisy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376), zgodnie z którymi komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym i to wyłącznie on wykonuje czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych. W związku z wykonywaniem zadań publicznych, ustawa wiąże obowiązek zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności egzekucyjnych (art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Nadto prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik, kontroluje spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 24 ustawy. Spełnienie tego obowiązku ustala się na podstawie okazanej przez komornika polisy lub innego dokumentu ubezpieczenia, potwierdzającego zawarcie umowy tego ubezpieczenia, wystawionego przez zakład ubezpieczeń (art. 24a ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji).

Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, to jednak – z drugiej strony – w zakresie swojej działalności publicznej wykonuje powyższe czynności na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Oznacza to, że istnieje sfera działalności komornika niezwiązana z funkcją publiczną, poza zakresem czynności egzekucyjnych wykonywanych w ramach władztwa publicznego, gdzie komornik występuje jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, czy strona stosunków cywilnoprawnych. Zdaniem WSA w Poznaniu, w tej sferze właśnie mieści się treść umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, jaką komornik sądowy zawiera z zakładem ubezpieczeń. Tezę tę potwierdza, w opinii Sądu, okoliczność, że przedmiotem kontroli wykonania obowiązku przewidzianego w art. 24a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie jest treść umowy ubezpieczenia, ale tylko fakt jej zawarcia, z uwzględnieniem wymogów przewidzianych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych (Dz. U. Nr 232, poz. 2326). Spełnienie powyższego obowiązku ustawowego komornik wykazuje nie poprzez przedstawienie treści zawartej umowy, ale polisą, bądź innym dokumentem potwierdzającym fakt zawarcia umowy tego ubezpieczenia, wystawionym przez zakład ubezpieczeń (art. 24a ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji).

W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie można przyjąć, by umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika sądowego należała do sfery zadań publicznych komornika. Umowa taka wprawdzie jest dokumentem, ale nie dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kopia umowy ubezpieczenia cywilnego nie stanowi informacji publicznej. Toteż Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu nie był zobowiązany do udostępnienia kopii treści umowy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie udostępniając jej, organ nie pozostaje w bezczynności.

Zdaniem WSA w Poznaniu, informacją publiczną jest sam fakt zawarcia przez komornika sądowego, jako funkcjonariusza publicznego, umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, jak również informacja o kontroli prezesa sądu rejonowego o wykonaniu tego obowiązku. W tym zakresie Komornik prawidłowo udostępnił informację publiczną skarżącemu. Natomiast ze wskazanych okoliczności nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu obowiązku udostępniania treści rzeczonej umowy w trybie dostępu do informacji publicznej.

Dlatego też, uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm.

Zaskarżanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 24 ust. 1 ww. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, poprzez błędne przyjęcie, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zanegowaniu tego, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, nie jest dokumentem urzędowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, ściśle wiąże się z wykonywaniem przez niego zadań publicznych, a jednym z warunków wykonywania funkcji publicznej przez komornika jest właśnie posiadanie odpowiedniej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Jej brak – co wynika z ustawy – jest sankcjonowany przez Ministra Sprawiedliwości odwołaniem komornika z zajmowanego stanowiska (art. 15a ust. 1 pkt 9 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Sąd I instancji nie wyciągnął właściwych wniosków z tego, co zważył, skoro dostrzegł, że "w związku z wykonywaniem zadań publicznych ustawa wiąże obowiązek zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia". Już ten ścisły związek przesądza kwestię, że żądanie informacyjne skarżącego dotyczy informacji publicznej. Przedmiotowa umowa związana jest z funkcją komornika, jako funkcjonariusza publicznego, i nie może być wyłączana z zakresu spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, umowa ta jest nie tylko przejawem woli określonych stron stosunku cywilnoprawnego, ale w przypadku komornika sądowego, jest także obowiązkiem ustawowym, wynikającym z przepisów prawa, co nadaje jej rangę dokumentu urzędowego, a zanegowanie tego stanu rzeczy narusza prawo materialne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, w osobie M. R., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest prawidłowy, albowiem umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, nie stanowi informacji publicznej (nie ma waloru dokumentu urzędowego). Pomimo bowiem, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, to jednak treść zawieranych przez niego umów cywilnoprawnych, choćby warunkowanych przepisami prawa, nie mieści się w sferze publicznoprawnej działalności komornika, lecz należy do jego indywidualnej sfery prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej. Ta zaś nie jest objęta obowiązkiem informacyjnym, przewidzianym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą jedynie naruszenia prawa materialnego, a ich treść sprowadza się w istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, o której to umowie stanowi art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.), posiada przymiot informacji publicznej, w rozumieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że treść takiej umowy, poprzez fakt, iż komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, korzysta z przymiotu informacji publicznej, gdyż jednym z warunków wykonywania funkcji publicznej przez komornika jest właśnie posiadanie odpowiedniej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, to natomiast przesądza, że przedmiotowa umowa jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując analizy stanu sprawy w świetle czynionych zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Ustalając w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest odwołanie się do treści art. 1 ww. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w myśl którego komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, komornik jest obowiązany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 2, a w przypadku gdy zatrudnia pracowników, również do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone ich działaniem w związku z wykonywaniem tych czynności. Szczegółowy zakres obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z ich działalnością egzekucyjną, termin powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalną sumę gwarancyjną tego ubezpieczenia reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych (Dz. U. Nr 232, poz. 2326), wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.

Z cytowanych przepisów wynika, że komornik sądowy ma status funkcjonariusza publicznego, co niewątpliwie pozwala umieścić go w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania posiadanej informacji publicznej, o ile oczywiście informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, istotnie ma walor informacji publicznej. Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji nakłada na komornika sądowego obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 2 tejże ustawy (art. 24 ust. 1). Skarżący z tego obowiązku wywodzi, że treść umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zawieranej przez komornika sądowego, jako funkcjonariusza publicznego, stanowi informację publiczną. I choć ten aspekt wytycza ramy niniejszej sprawy, tworząc jej przedmiot, to jednak nie oznacza to, że treść takiej umowy mieści się w zakresie przedmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek posiadanie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej jest obowiązkiem publicznoprawnym komornika i informacja o tym mieści się w kategorii informacji o sprawach publicznych, niemniej z tej okoliczności nie można wyprowadzać wniosku, że treść samej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej jest informacją publiczną. Czym innym bowiem jest ustawowy obowiązek posiadania przez komornika sądowego polisy potwierdzającej fakt zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, który to obowiązek mieści się w sferze publicznej działalności komornika, a czym innym treść takiej umowy. WSA w Poznaniu w pełni zasadnie dokonał rozróżnienia na informacje o fakcie zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, z uwzględnieniem prawnych wymogów dla niej przewidzianych, oraz samej treści umowy. Przepis art. 24a ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przesądza, że spełnienie obowiązku ustawowego komornik wykazuje nie poprzez przedstawienie treści zawartej umowy, ale poprzez okazanie polisy czy innego dokumentu potwierdzającego fakt zawarcia umowy tego ubezpieczenia, wystawionego przez zakład ubezpieczeń. Czyni to wobec organu kontroli państwowej, w tym przypadku prezesa sądu rejonowego, dla którego wystarczającym dla potwierdzenia faktu posiadania ubezpieczenia jest przedstawienie przez komornika wspomnianych dokumentów, a nie samej umowy. Skoro zatem dla organu kontroli państwowej wystarczające jest okazanie przez komornika polisy bądź innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, to gdy chodzi o inne osoby zainteresowane, a wykonujące prawo do informacji publicznej, dla nich także wystarczającą – właśnie z punktu widzenia prawa do informacji publicznej – będzie informacja o istnieniu takiej umowy. Przyjęcie odmiennego poglądu za prawidłowy, czego w istocie oczekuje skarżący, prowadziłoby do nieakceptowanego wniosku, że każdy inny podmiot, niż prezes sądu rejonowego, ma szersze uprawnienia w zakresie żądań informacyjnych względem komornika, niż ten organ kontroli państwowej, a w rzeczy samej konstytucyjne, obywatelskie prawo do informacji wytycza i obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie wnioskodawca został właściwie poinformowany o fakcie zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, jak również wyjaśniono mu ustawowe zasady w tym względzie. Ważne przy tym jest, że skarżący nie żądał innych – poza rzeczoną umową – dokumentów poświadczających fakt zawarcia umowy.

Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną w pełni zasadnie argumentuje, że przedstawione przez WSA w Poznaniu stanowisko ma również swoje uzasadnienie ze względu na treść samej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika, która to treść wykracza poza informacje o wykonywaniu przez niego ustawowego obowiązku. Umowa może przewidywać wyższą, niż prawnie wymagana, minimalną sumę gwarancyjną ubezpieczenia (równowartość w złotych 100.000 EURO), jak również przewidywać inne elementy dodatkowej ochrony ubezpieczeniowej. Poza tym, umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej sama w sobie stanowi przejaw woli stron stosunku cywilnoprawnego i jako taka w żaden sposób nie odnosi się do sfery publicznej działalności komornika, wszak jedynie obowiązek zawarcia jej przez komornika korzysta z przymiotu publicznoprawnego, natomiast jej treść tworzy indywidualną sferę prowadzonej na własny rachunek przez komornika działalności gospodarczej. Brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy objęte są jedynie podmioty wykonujące zadania publiczne. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na podwójny status, w jakim występuje komornik sądowy, realizując swoje ustawowe kompetencje. Z jednej strony jest on funkcjonariuszem publicznym, wykonującym zadania określone w ustawie jako organ egzekucyjny, jednak z drugiej strony – prowadzi działalność na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji) i uczestniczy w obrocie gospodarczym, w tym również zawierając umowy cywilnoprawne na potrzeby prowadzonej działalności kancelaryjnej. WSA w Poznaniu słusznie wywodzi, że prowadzenie działalności na własny rachunek oznacza, że istnieje sfera działalności komornika niezwiązanej z funkcją publiczną funkcjonariusza, poza zakresem czynności wykonywanych w ramach władztwa publicznego, gdzie komornik występuje jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, czy strona stosunków cywilnoprawnych i to do tej sfery właśnie należy zaliczyć umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, jaką komornik zawiera z zakładem ubezpieczeń.

W zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdą się zatem tylko te informacje, które dotyczą pełnienia funkcji publicznej. Komornik natomiast zawiera umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w ramach prowadzonej na własny rachunek działalności. Dla oceny statusu umowy ubezpieczenia istotne znaczenie ma również charakter środków finansowych, którymi rozporządza komornik w tej umowie. Składkę ubezpieczeniową, określoną w umowie, komornik opłaca z własnych środków w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest także treść umów cywilnoprawnych, ale – co warto podkreślić – tylko tych, które dotyczą majątku publicznego. W przypadku umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika sądowego, trudno uznać, by dotyczyła ona majątku publicznego, skoro organ ten umowę taką zawiera jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, a koszty z nią związane pokrywa z własnych środków finansowych. Rozszerzenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na informacje dotyczące dysponowania majątkiem niepublicznym, a o takie informacje w istocie skarżącemu chodzi, pozostawałoby w sprzeczności z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według tego przepisu, prawo do informacji występuje jedynie w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten rozstrzyga zatem, że informacje o działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie wydatkowania przezeń innych środków finansowych, niż środki publiczne, nie znajdują się w ogóle w sferze konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji.

Negując – co do zasady – przedmiotowy zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do żądania udostępnienia treści umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, bezzasadny staje się również zarzut, że umowa ta stanowi dokument urzędowy (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy) jest niewątpliwie pojęciem szerszym, niż "dokument urzędowy", ten zaś zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Skoro żądana przez skarżącego umowa nie mieści się w zakresie przedmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tym samym nie stanie się ona dokumentem urzędowym jedynie poprzez fakt, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym. Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej, natomiast komornik nie zawiera umowy ubezpieczenia jako organ egzekucyjny (funkcjonariusz publiczny), wykonujący swoje władztwo publiczne, ale czyni to jako podmiot prowadzący kancelarię na własny rachunek i wydatkujący w tym celu środki niewchodzące w skład majątku publicznego. Zakresem stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem także zakresem pojęcia "dokumentu urzędowego", nie są objęte oświadczenia woli osoby będącej funkcjonariuszem publicznym, składane w przedmiocie wykraczającym poza władztwo takiego funkcjonariusza. Oświadczeń takich komornik sądowy nie składa jako funkcjonariusz publiczny, a to oznacza, że treść umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika sądowego, nie ma cech dokumentu urzędowego i nie stanowi informacji publicznej, co wyklucza trafność zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.