Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 195/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4 ust. 1, art. 6, art. 8 ust. 1 i 2, art. 11
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej T. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Minister Środowiska - po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów T. W. i J. W., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy, polegających na budowie budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [..], położonych w miejscowości M., Gmina S., należących do inwestorów. Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia wskazanego projektu decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał m.in., że planowana inwestycja stanowić będzie zagrożenie zewnętrzne dla [...] Parku Narodowego (dalej zwanego [...]) z powodu zmniejszenia powierzchni terenów niezabudowanych oraz zwężenia połączenia pomiędzy obszarami użytkowanymi przyrodniczo (użytki rolne). Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w korytarzu ekologicznym, biegnącym od granicy Parku na wschód w kierunku enklawy Parku "L." i Wyżyny M.. Korytarz ten umożliwia bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin i zwierząt zamieszkujących wskazane obszary. Zdaniem Dyrektora Parku, planowany pod zabudowy obszar powinien pozostać jako obszar użytkowany rolniczo. Na wskazane postanowienie Dyrektora Parku, pełnomocnik inwestora wniósł do Ministra Środowiska zażalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że przekazane przez radcę prawnego S. K. pełnomocnictwo podpisane jest tylko przez T. W. i dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 2 budynków mieszkalnych i 1 gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w M. Gmina S.. Zawiera więc nieścisłości w odniesieniu do faktycznie planowanej inwestycji. W złożonym zażaleniu inwestor stwierdza, iż spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem inwestora, nie istnieją żadne przepisy prawa materialnego mogące być podstawą prawną kwestionowanego postanowienia. Podstawą do odmowy uzgodnienia przedmiotowej zabudowy może być norma, która upoważnia do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie otuliny. Minister Środowiska nie podzielił tej argumentacji. Stwierdził, że wniosek Burmistrza dotyczy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, których zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., Gmina S., stanowiących własność inwestora. Minister potwierdził, że dla analizowanego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że skoro otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, a takim zagrożeniem niewątpliwie jest próba zawężenia przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym, to planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na walory przyrodnicze Parku. Powołał się na Opinię Przyrodniczą dr A. K. z dnia [...] lipca 2013 r. Wynika z niej, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] są otwartym ekosystemem nieleśnym bez zabudowy i zlokalizowane są w przesmyku pomiędzy istniejącą zabudową, stanowiąc ważną część przebiegającego tamtędy korytarza ekologicznego. Otoczenie działek stanowią pola uprawne. Minister stwierdził, że Park jest wyspą w ok. 70% leśną, otoczoną polami uprawnymi i terenami zabudowanymi wsi i przysiółków. Granica [...]PN ma długość ok. 50 km, co przy jego niewielkiej powierzchni, wynoszącej ok. 2,1 tys. ha powoduje bardzo dużą dostępność jego obszaru, co jest czynnikiem niekorzystnym. Park obejmuje dwa kompleksy leśne. W części południowej jest to rejon G., H. i Z.. W północnej części jest to wzgórze B. i lasy p. Nie ma żadnego połączenia leśnego, ani od strony zachodniej – z obszarem Natura 2000 Dolinki K., ani północno-wschodniej z [...] Parkiem Krajobrazowym, gdzie przebiega ciąg regionalnego korytarza ekologicznego "J.- M.". Zwierzęta migrują z Parku i przybywają do jego wnętrza ze wszystkich możliwych kierunków. Najintensywniej zwierzęta przemieszczają się polami, łąkami i ugorami położonymi w najbliższym sąsiedztwie ekosystemów leśnych, bo tam nie występują bariery. W ten sposób odbywają się wędrówki zwierząt w celu znalezienia żeru czy partnera, wielu leśnych ssaków: dzików, saren lisów, kun, itp. Minister zaznaczył, że przedmiotowe działki znajdują się w świetle korytarza ekologicznego biegnącego od granicy Parku na wschód, w kierunku enklawy Parku "L." i Wyżyny M.. Omawiany korytarz umożliwia bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin i zwierząt, zamieszkujących sąsiednie tereny. Planowana inwestycja będzie istotną barierą w migracjach zwierząt. Aktualnie, w istniejącej w tym rejonie zabudowie występują różnego rodzaju luki i przerwy umożliwiające jeszcze przemieszczanie się zwierząt. Teren Parku i otuliny stanowią pod względem przyrodniczym integralną część. Zwierzęta żyjące w wąskich dolinach rzecznych [...]PN wykorzystują otwarte przestrzenie wierzchowiny np. łąki, pola uprawne, ugory jako miejsce żerowania, polowań, odpoczynku oraz wędrówek dobowych i w celach rozrodczych. Brak możliwości realizacji tego behawioru spowoduje pogorszenie ich egzystencji i stanu populacji. Chodzi tu w szczególności o niekorzystne zjawiska związane z brakiem wymiary genów pomiędzy sąsiednimi populacjami, co prowadzi do homogenizacji genów izolowanych populacji. Stają się one słabe, mniej odporne, bardziej podatne na; choroby i zjawiska losowe. Dlatego spada ich liczebność i w konsekwencji zanikają. Fragmentacja siedlisk spowodowana osadnictwem już doprowadziła do wyginięcia na obszarze Parku większych drapieżników, np. wilka. W tym kontekście strefa ochronna (otulina Parku), która zgodnie z Ustawą powinna przyczynić się do zabezpieczenia wartości przyrodniczych (w tym przypadku Parku), utraci w tym miejscu swoje funkcje. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Minister zauważył, że utrzymanie korytarzy migracyjnych (ekologicznych), jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie parku narodowego, utworzonego m.in. w tym celu (art. 8 ust. 2 ustawy). Ustawodawca w art. 5 pkt 6 ustawy definiując pojęcie różnorodności biologicznej wyraźnie wskazuje, iż przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko zróżnicowanie między gatunkami, ale również zróżnicowanie w obrębie gatunku, czyli różnorodność genetyczną zapewniającą przetrwanie gatunkom flory i fauny. Dlatego tak ważne jest zachowanie ciągów migracyjnych, pozwalających na stałe i nieskrępowane przemieszczanie się zwierząt, w połączeniu z niezabudowaną przestrzenią w obszarze której ciągi migracyjne występują. Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierząt zamieszkujących [...]PN, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. Zubożenie różnorodności genetycznej zwierząt występujących w Parku spowoduje krzyżowanie się osobników blisko ze sobą spokrewnionych, powodując depresję wsobną. Zjawisko to jest bardzo niekorzystne, bowiem jego skutkiem jest m.in. zmniejszenie płodności oraz odporności na choroby, jak również liczne mutacje prowadzące do zmniejszenia przeżywalności młodych. Konsekwencją takiego stanu może być w ostateczności zagłada populacji na danym obszarze. Izolacja Parku która będzie konsekwencją braku realizacji odpowiednich zapisów w aktach prawa miejscowego, może doprowadzić do, nieodwracalnych zmian w przyrodzie prawem chronionego obiektu. Inną ważną funkcją korytarza ekologicznego jest, o czym już wspominano, umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki te mają duże znaczenie dla ochrony zwierząt w [...], gdyż np. nadmierne przegęszczenie populacji na danym obszarze, może doprowadzić do zagłady populacji. W świetle art. 8 ust. ustawy, czynniki uniemożliwiający migrację zwierząt, należy więc uznać za zagrożenie dla chronionych w Parku składników przyrody. Minister wyraził przekonanie, że jeżeli zezwala się na umieszczenie czynnika stanowiącego zagrożenie dla przyrody parku narodowego w strefie, która ma za zadanie zabezpieczenie tego parku przed zagrożeniami, irracjonalna staje się konieczność jej tworzenia i istnienia z punktu widzenia jej funkcji zabezpieczającej park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi, mogącymi szkodliwie oddziaływać na przyrodę parku narodowego. Irracjonalne staje się również istnienie form ochrony przyrody takich jak parki narodowe, które zostały powołane by chronić przyrodę, zezwalając jednocześnie na niszczenie tej przyrody, poprzez powolne, pośrednie oddziaływanie czynników wpływających na nią niekorzystnie. Do takich z całą pewnością należy zniszczenie korytarzy ekologicznych łączących Park z innymi obszarami przyrodniczymi. Minister podkreślił, ze tak rozumiane przepisy cyt. ustawy, są wypełnieniem zapisów art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż "władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Skoro więc zasoby przyrodnicze należy zachować i przekazać przyszłym pokoleniom, trzeba zrobić wszystko by przede wszystkim ocalały te, uznane za szczególnie cenne, objęte ochroną prawną, m.in. parki narodowe, będące dziedzictwem i bogactwem narodowym, a więc własnością całego narodu, również następnych pokoleń. Konkluzja ta jest zgodna z celem tworzenia parków narodowych. Minister powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1677/06, że "zabudowanie danego terenu niewątpliwie jest czynnikiem wpływającym na dany krajobraz, stąd wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu mieści się w zakresie, którego dotyczy art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody". Ze względu na rolne użytkowanie terenu w tej części otuliny, szczególnie jako pola uprawne i inne tereny rolne graniczące z Parkiem, obszar powiązań ekologicznych pomiędzy korytarzami ekologicznymi pełni takie same funkcje jak korytarze ekologiczne leżące w jego sąsiedztwie, umożliwiając migrację roślin i zwierząt. Położenie obszaru w sąsiedztwie Parku powoduje, że zwierzęta żyjące w Parku mogą korzystać z tego terenu w celu poszerzania swoich areałów żerowiskowych, stanowiących również lokalne żerowiska. Nie bez znaczenia jest fakt, że w otulinie Parku wyznaczono strefę ochronną zwierząt łownych, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...] poz. [...]). Powyższe rozporządzenie jest wypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy. Minister Środowiska ustanawia strefę ochronną zwierząt łownych, kierując się potrzebą ochrony gatunków zwierząt łownych w parku narodowym, jak również tworzenia strefy bezpieczeństwa dla gatunków zwierząt łownych wychodzących na żerowiska poza obszar parku narodowego. Następnie Minister stwierdził, że w sąsiedztwie analizowanego obszaru, przebiegają ważne korytarze ekologiczne. Wskazane korytarze biegną przez podobnie ukształtowane i użytkowane tereny jak analizowany obszar. Wszelka ingerencja w omawiany obszar, np. dalsza jego zabudowa spowoduje utratę przestrzeni biologicznie czynnej, wzmożoną penetrację terenu przez ludzi, zwiększenie ruchu samochodowego, wzrost natężenia hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza spalinami, a tym samym utratę funkcji jaką obszar ten pełni łącznie z istniejącymi korytarzami ekologicznymi. Minister wskazał także, iż lokalizacja inwestycji jest tym groźniejsza, że ingeruje w obszar luźno zabudowany. Projektowane zagęszczenie zabudowy jest niepokojące, w kontekście zabudowy obszaru w korytarzu ekologicznym. Rozpatrując projekt warunków zabudowy Dyrektor Parku określa nie tylko kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego obszaru, ale całość problemów z tym związanych, a więc i dalsze uwarunkowania, wynikające z tychże kierunków, a zwłaszcza konsekwencje dla przyrody Parku związane z ich realizacją. Analiza problemu powiązań (korytarzy) ekologicznych Parku z otoczeniem, pozwala na stwierdzenie czy dany korytarz ekologiczny spełnia warunki merytoryczne - tj. co łączy i z jakim terenem. W tym zakresie Dyrektor Parku musi ocenić obszar otuliny oraz poza otuliną Parku, celem dokonania faktycznego obowiązku prawnego. Zagadnienie dokąd prowadzą korytarze (powiązania) ekologiczne oraz jakość ich przebiegu należy do "części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny", oraz "zakresu ustaleń tych planów - w tym przypadku warunków zabudowy, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego" (art. 10 ust. 6 ustawy), niezależnie od usytuowania części korytarza, w otulinie parku narodowego czy poza nią. Dyrektor Parku, rozpatrując projekt warunków zabudowy ma na uwadze problematykę o szerszym zakresie terytorialnym, niż obszar w granicach Parku i jego otuliny, mające wpływ na stabilność biologiczną Parku. Dokonując uzgodnienia Dyrektor Parku musi mieć pewność, iż w otulinie Parku oraz tuż poza granicą otuliny Parku, korytarz ekologiczny nie ulegnie przerwaniu lub ograniczeniu, w przeciwnym przypadku nie miałby on żadnej wartości. Ustalenie korytarzy ekologicznych oraz otwartych terenów pomiędzy nimi powinno nie tylko zostać zachowane w aktualnym stanie, ale znaleźć kontynuację poza granicą otuliny Parku, czyli poza obszarem Miasta i Gminy S.. Zabudowa przedmiotowych działek spowoduje zwężenie szerokości korytarza ekologicznego, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Faktem powszechnie znanym, a tym samym nie wymagającym dowodu, jest to, że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki, takie jak np. oświetlenie, hałas, specyficzne zapachy, które są nieodłącznym elementem bytności ludzi, będą powodować płoszenie zwierząt. Dalsza zabudowa na tym terenie spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników na przyrodę Parku. Może to prowadzić do zagrożenia dla liczebności zwierzyny zamieszkującej Park. Oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza, się wyłącznie do działki/dziełek na których ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym, oddziaływanie czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi próba zabudowy działek nr [...] i [...], będąca uzupełnieniem już istniejącej zabudowy w ich sąsiedztwie, po przeciwnej stronie drogi. Dlatego należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, szczególnie w kontekście skali i celu planowanego przedsięwzięcia, co (spowoduje w konsekwencji zwężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy [...]PN a terenami sąsiednimi. Tym samym przedmiotowa inwestycja znacząco wpłynie na możliwość przemieszczania się zwierząt i utratę przez przedmiotowy obszar cech łącznika spajającego korytarze migracyjne, których istnienie jest niezbędne z punktu widzenia zachowania zróżnicowania biologicznego w Parku. Rozpatrując przedmiotową inwestycję w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu trzeba wziąć pod uwagę, iż znajduje się ona w pobliżu obszaru objętego najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w naszym prawodawstwie. Tak w parku narodowym, jak i w jego otulinie i okolicy przede wszystkim należy chronić walory krajobrazowe, rozumiane jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z tym rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 ustawy). Ustawodawca wymienia składniki przyrody ukształtowane przez człowieka, jednak wyraźnie zaznacza, że składniki te muszą być już ukształtowane przez człowieka, a nie dopiero kształtowane. W związku z tym przekształcenie krajobrazu naturalnego (zabudowa), będzie sprzyjała jego degradacji i przekształceniu w krajobraz zdewastowany, w którym elementu naturalne zostały wyparte przez rozwijające się budownictwo.

Pojęcia ochrony walorów krajobrazowych nie można zawężać do obszaru samego Parku, gdyż wpływ na walory krajobrazowe Parku ma niewątpliwie również to, co znajduje się w jego okolicy/otoczeniu. Zabudowa otoczenia Parku, dotyczy to również przedmiotowej inwestycji, przyczyni się zapewne do zmiany krajobrazu, jednak nie będzie to podniesienie już ukształtowanych walorów krajobrazowych (które mamy chronić zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 23 Ustawy), tego bez wątpienia cennego przyrodniczo obszaru. Projektowana do zrealizowania zabudowa, będzie widoczna na przestrzeni kilku kilometrów w analizowanym obszarze.

Minister dostrzegł, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych faktem jest, iż w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, jak w przypadku obszaru parku narodowego, w art. 15 ust, 1 ustawy. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek dających się prawnie uzasadnić ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zabezpieczenie zniweczenia ustawowego jej celu. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, inaczej niż ograniczenia samego prawa własności, jeżeli mają służyć konstytucyjnie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawowe formy ochrony przyrody, nie muszą dla ich zidentyfikowania wynikać jedynie z literalnej treści przepisów prawa. Jako normy prawne, ograniczenia te mogą być rekonstruowane także na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Istotne jest, aby dla zachowania konstytucyjności tych norm, ich rekonstrukcja wynikała z przepisów rangi ustawowej. Jeżeli bowiem, dla realizacji przez Dyrektora Parku, ustawowego uprawnienia określającego w art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby istnieć literalnie wysłowiona przez ustawodawcę norma prawna dająca podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to obowiązek zastosowania takiej normy spoczywałby na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od wyniku uzgodnienia jej projektu przez Dyrektora Parku. Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu tej decyzji, służy zatem konieczności uwzględnienia tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody, której to rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego, jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/07; wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 590/08). Tym samym nie można też mówić o braku podstawy prawnej uzasadniającej odmowę realizacji określonych przedsięwzięć w otulinie parku narodowego. Przepisami wskazującymi na taką możliwość są przepisy ustawy o ochronie przyrody, w szczególności zaś jej art. 11 oraz art. 5 pkt 14 i pkt 29, które nie określają wprost żadnych zakazów, jednak ich zastosowanie w odniesieniu do konkretnej sytuacji może powodować ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Całkowicie niezasadnym jest więc zarzut strony zażalającej dotyczący braku podstawy prawnej wydania postanowienia przez organ I instancji. Przepisem takim, wprost nakazującym określone działanie jest art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister podkreślił także, iz organ pierwszej instancji nie nawiązywał w zaskarżonym postanowieniu do art. 15 ust 1 ustawy. Przytaczając zapisy nieaktualnego już planu ochrony Parku oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. organ wskazał na zapisy historyczne, odnoszące się do charakteru konkretnego miejsca w otulinie Parku i jego znaczenia dla ochrony walorów przyrodniczych właśnie w obszarze Parku. We wniesionej skardze pełnomocnik profesjonalny T. W. zarzucił skarżonemu postanowieniu:

- brak podstaw do utrzymania w mocy postanowienia odmownego I. instancji;

- naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że wskazane w nim zakazy i nakazy odnoszą się także do otuliny Parku.;

- błedną wykładnię art. 5 pkt 8 cyt. ustawy przez przyjęcie, że może stanowić samodzielną podstawę do zakazu zabudowy na terenie otuliny Parku Narodowego; - naruszenie przepisów postępowania w postaci artykułów: 7, 77 § 1, 107 § 3, 10, 11 oraz 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że inwestycje planowane do realizacji na terenach Parków Narodowych i w ich otulinach wymagają uzgodnienia z dyrektorami tych Parków, o czym stanowi art. 53 ust. 3 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienia takie dotyczą oceny zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzanej m. in. przez burmistrza z przepisami z zakresu ochrony przyrody, odnoszącymi się do obszaru Parku i jego otuliny, znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie. Organ uzgadniający, w sytuacji gdy ustali, że zagadnienie to, z racji położenia nieruchomości, znajduje się w jego kognicji, nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

Podstawowe znaczenie ma więc ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest jeszcze w otulinie [...], czy też poza jej obszarem. Tego rodzaju zarzut podniesiony został w sposób ogólny w zażaleniu, a rozbudowany w skardze. Organ podał, że przedmiotowe działki położone są w odległości ok 800 m od granic [...], nie wykazał jednak w sposób jednoznaczny, że jest to otulina [...]. Pełnomocnik skarżącej wyraził w tym zakresie wątpliwość, mając na uwadze nieprecyzyjny, utrudniający poczynienie właściwych ustaleń opis granic [...] i jego otuliny, dokonany w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...].08.1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego i brak załącznika graficznego ułatwiającego takie zadanie.

Wobec przedstawionej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było wykazanie, przy posłużeniu się numerami działek stanowiących otulinę Parku, że obie działki inwestora położone są istotnie w otulinie Parku. Brak wykazania tej kwestii, czyni przyjęte założenie arbitralnym i wymykającym się kontroli Sądu. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że opisowe wskazanie granic tak [...], jak i jego otuliny, wobec licznych mających miejsce po 1997 r. podziałów działek tam wskazanych, utrudnia jednoznaczne zajęcie stanowiska w tej materii. Wobec tego w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu było ustalenie i wykazanie położenia działek względem granic otuliny, jako kwestii przesądzającej o właściwości organu do dokonania przedmiotowego uzgodnienia.

Należy natomiast zgodzić się z Ministrem, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawodawca rozmyślnie wskazał, że "obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Norma ta niewątpliwie zobowiązuje każdego do dbałości o przyrodę, gdyż w świetle naszej Konstytucji - Rzeczpospolita Polska "strzeże dziedzictwa "narodowego" (art. 5 Konstytucji RP). Trafna jest także uwaga, że szczególny nacisk położony został na organy administracji publicznej, które zobowiązane zostały do uwzględniania ochrony przyrody w swojej działalności niezależnie od działu gospodarki, którym się zajmują.

Ochronę przyrody realizuje się m.in. poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 cyt. ustawy), w tym poprzez tworzenie parków narodowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Z treści art. 8 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że park narodowy jest obszarem wyróżniającym się "szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi (...), na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe". Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy "park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Niewątpliwie zatem wolą ustawodawcy tworzącego park narodowy, było dążenie do zachowania dla przyszłych pokoleń, wszelkich wartości wyróżniających z otoczenia obszar objęty najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w krajowym systemie prawnym oraz odtworzenia zniekształconych (również działalnością człowieka) siedlisk, o których mowa w tym przepisie.

Trafna jest też uwaga Ministra, że zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu jej zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 tej ustawy).

Za zagrożenia zewnętrzne, uznaje się "czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub działalności człowieka, mających swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie" (art. 5 pkt. 29 cyt. ustawy). Zagrożeniem jest czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany, niekoniecznie zaś czynnik je wywołujący. Ustawodawca nie wskazał również, że czynnik ów musi oddziaływać na przyrodę bezpośrednio. W związku z tym przepis art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy, powinien być rozumiany szerzej i za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych, w tym walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku narodowego, ale także te działające pośrednio, w sposób realny mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym wartości przyrodniczych. W tym zakresie obowiązuje zatem zasada przezorności.

Należy zgodzić się też ze stanowiskiem Ministra, że skoro park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 2 ustawy), ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego (zagrożenia wewnętrzne), lecz także poza jego granicami, które stanowią, bądź mogą stanowić zagrożenia zewnętrzne (zgodnie z art. 5 pkt 29 ustawy prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia jest wystarczającą przesłanką do uznania niezgodności z ustawą), dla chronionej w parku narodowym przyrody. W art. 10 ust. 6 ustawy, ustawodawca wskazał, że uzgodnienie dyrektora parku narodowego dotyczy ustaleń - w tym przypadku warunków zabudowy - mogących negatywnie wpłynąć na przyrodę Parku, poprzez powiększenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, co może zakłócić drożność już wyznaczonych i funkcjonujących korytarzy ekologicznych.

Należy także podzielić stanowisko Ministra, że z art. 11 ust. 1 cyt ustawy wynika bezpośrednio, że otulina jest obszarem zabezpieczającym park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Tak rozumiane zagrożenia (zewnętrzne i wewnętrzne) wykazane w ustawie o ochronie przyrody, stanowią dopełnienie zapisów art. 74 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż "władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom", zaś "ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych".

Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, że do zachowania ciągów komunikacyjnych dla zwierząt (korytarzy migracyjnych), obliguje również § 10 pkt 3 lit. h rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Należy zgodzić się z Ministrem, że ważną funkcją korytarza ekologicznego jest umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Korytarze ekologiczne, łączące ze sobą poszczególne obszary chronione, zapewniają integralność całej krajowej sieci ochrony przyrody. Pomimo przytoczonych trafnych uwag o charakterze ogólnym, Minister poza uchybieniem polegającym na braku jednoznacznego, zgodnego z wymogami art. 7, 8 oraz 11 K.p.a. wykazania, że przedmiotowe działki położone są w otulinie [...] - w sposób rozbieżny określił także ich położenie względem korytarzy ekologicznych przebiegajacych na tym obszarze. W pierwszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister podał, że realizacja tej inwestycji stanowi próbę zawężenia przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym, zabudowy obszaru w korytarzu ekologicznym. Działki te zlokalizowane są bowiem w przesmyku pomiędzy istniejącą zabudową, stanowiąc ważną część przebiegającego tamtędy korytarza ekologicznego. Powołał się przy tym na Opinię Przyrodniczą dr A. K. z dnia [...] lipca 2013 r. Przytoczył za nią, że przedmiotowe działki znajdują się w świetle korytarza ekologicznego biegnącego od granicy Parku na wschód, w kierunku enklawy Parku "L." i Wyżyny M.. Omawiany korytarz umożliwia bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin i zwierząt, zamieszkujących sąsiednie tereny. Planowana inwestycja będzie istotną barierą w migracjach zwierząt. Aktualnie, w istniejącej w tym rejonie zabudowie występują różnego rodzaju luki i przerwy, umożliwiające jeszcze przemieszczanie się zwierząt. Jednocześnie Minister wyraził pogląd, że Dyrektor Parku musi mieć pewność, iż w otulinie Parku oraz tuż poza granicą otuliny Parku, korytarz ekologiczny nie ulegnie przerwaniu lub ograniczeniu, w przeciwnym przypadku nie miałby on żadnej wartości. Ustalenie korytarzy ekologicznych oraz otwartych terenów pomiędzy nimi powinno nie tylko zostać zachowane w aktualnym stanie, ale znaleźć kontynuację poza granicą otuliny Parku, czyli poza obszarem Miasta i Gminy S. W dalszej części swego uzasadnienia natomiast wskazywał, że w sąsiedztwie analizowanego obszaru, przebiegają ważne korytarze ekologiczne. Trafne są więc wywody skargi, że nie został prawidłowo i jednoznacznie ustalony stan faktycznym sprawy. Nie wiadomo bowiem ostatecznie, czy działki te znajdują się w korytarzu ekologicznym, czy też w przestrzeni usytuowanej pomiędzy takimi korytarzami. W efekcie wskazanych uchybień doszło do zarzucanego naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 oraz 11 K.p.a. Minister dał wyraz stanowisku, że ze względu na rolne użytkowanie terenu w tej części otuliny, szczególnie jako pola uprawne i inne tereny rolne graniczące z Parkiem, obszar powiązań ekologicznych pomiędzy korytarzami ekologicznymi pełni takie same funkcje jak korytarze ekologiczne leżące w jego sąsiedztwie, umożliwiając migrację roślin i zwierząt. Przytoczone poglądy Ministra zdają się wskazywać, że zarówno dla terenów inwestycyjnych położonych w otulinie [...]PN w tzw. korytarzach ekologicznych, jak i pomiędzy nimi (a więc praktycznie na całym niezabudowanym obszarze poza granicami [...]) istnieją przeszkody do realizacji zabudowy, w dodatku tyczy to działek niestanowiących własności [...], a będących własnością prywatną. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wspomina się, by była prowadzona akcja wykupu tych terenów od prywatnych właścicieli. W rozpatrywanej sprawie dochodzi więc do kolizji dwóch wartości chronionych konstytucyjnie – konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz ochrony prawa własności. Sytuacja taka wymaga więc bardzo precyzyjnego wyważenia relacji wskazanych wartości w konkretnym przypadku. Niewątpliwie służy temu precyzyjne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sytuacja taka wyklucza zatem arbitralność i ogólnikowość czynionych ustaleń. W ocenie Sądu, przytoczone stanowisko zajęte przez organ odwoławczy nie jest uprawnione, jako znajdujące zastosowanie do całego obszaru otuliny. Zakładając, że przedmiotowe działki są rzeczywiście położone w otulinie, organ winien wykazać, że znajdują się także na terenie korytarza ekologicznego. Według twierdzeń strony skarżącej, popartych przywołanym w skardze opracowaniem, najbliższy korytarz ekologiczny położony jest w odległości 10 km od wskazanych działek. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem odnieść się w sposób precyzyjny do twierdzeń przeciwnych strony skarżącej. Obowiązek taki w tym większym stopniu spoczywał na Ministrze, ze względu na fakt, że mimo ustawowego wymogu, do chwili obecnej nie został opracowany plan ochrony [...] Parku Narodowego, z którego wynikałyby główne priorytety ochrony Parku, znajdujące pewne odniesienie do kryteriów ochrony jego otuliny, w kontekście zamierzeń inwestycyjnych planowanych i dopuszczalnych do realizacji na jej obszarze. Brak poczynienia - z naruszeniem art. 15 K.p.a.- prawidłowych, wnikliwych ustaleń przez organ odwoławczy w tym zasadniczym dla sprawy zakresie, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. I i II sentencji.

O kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięto w pkt. III sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uprawomocnieniu się tego orzeczenia, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku.