Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1755/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. T. i Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 10/19 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 8 października 2018 r. nr DZŚ-III.285.39.2018.DS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 10/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Ministra Środowiska (dalej: Minister, organ II instancji) z 8 października 2018 r. nr DZŚ-III.285.39.2018.DS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 2 czerwca 2016 r., wydaną na wniosek inwestora, Marszałek, działając w oparciu o treść przepisów m.in. art. 188 ust. 2 pkt 1, 2 i 5, ust. 2b i ust. 5, art. 192 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2016 r. poz. 672; dalej: p.o.ś.) zmienił pozwolenie zintegrowane, wydane decyzją z 9 marca 2009 r. na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, o liczbie stanowisk powyżej 40 000, zlokalizowanej na terenie Odchowalni Kurcząt w miejscowości S., gmina S. Przedmiotem zmiany było: 1) zwiększenie liczby stanowisk na fermie ze 100 000 sztuk do 200 000 sztuk (wzrost o 100%), 2) odbudowa kurnika nr 10, 3) zmiana profilu prowadzonej działalności na fermie z odchowu kur niosek na odchów brojlerów.

Pismem z 13 czerwca 2016 r. skarżący, będący właścicielem nieruchomości położonej w odległości 150 m od terenu inwestycji, wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Ministra.

Postanowieniem z 26 lipca 2016 r. nr DZŚ-III.285.35.2016.DS, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego, uznając iż w świetle art. 185 ust. 1 p.o.ś. skarżący nie posiada stosownej legitymacji do jego wniesienia. Ww. przepis ogranicza bowiem katalog stron postępowania do: 1) prowadzącego instalację oraz 2) władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca).

Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2544/16 r., WSA w Warszawie oddalił skargę, którą skarżący wniósł na ww. postanowienie, podzielając stanowisko Ministra.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., NSA uchylił zarówno przedmiotowy wyrok, jak i postanowienie Ministra.

Decyzją zaskarżoną do Sądu I instancji z 8 października 2018 r. nr DZŚ-III.285.39.2018.DS (dalej: zaskarżona decyzja albo decyzja odwoławcza) Minister umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek wniesienia przez W.I. odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) z 2 czerwca 2016 r., orzekającej o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji fermy drobiu, udzielonego decyzją Marszałka z 9 marca 2009 r., wydaną na wniosek S.T.

Pismem z 13 listopada 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalną pełnomocniczkę, wniósł do Sądu I instancji skargę na decyzję odwoławczą Ministra, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę, udzieloną w piśmie z 31 grudnia 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2019 r. wskazał, że okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie jest fakt, że była ona już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zakończonej wydaniem orzeczenia przewidzianego w art.188 p.p.s.a., tj. orzeczenia rozpatrującego nie tylko skargę kasacyjną skarżącego od poprzedniego wyroku WSA w Warszawie ale również bezpośrednio skargę na poprzednie orzeczenie Ministra, kwestionujące interes prawny skarżącego w sprawie.

W niniejszej sprawie zostały złożone 2 (dwie) skargi kasacyjne: S.T. oraz Ministra Środowiska.

W skardze kasacyjnej S.T. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. K.K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, dalej: k.c.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym, powołując się na oddziaływania odorowe z instalacji, posiada każdorazowo interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gwarantujący mu status strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, niezależnie od natężenia tych uciążliwości, gdy tymczasem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyznania legitymacji procesowej w postępowaniu, o którym mowa, jeżeli immisje pośrednie (np. odorowe) z instalacji nie wykraczają ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zgodnie z art. 144 k.c.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi skarżącego na decyzję organu II instancji; 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S.T. wskazano, że spór między skarżącym a organem sprowadza się w istocie do tego, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego, które obejmowało instalację do chowu drobiu należącą do uczestnika postępowania. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. oraz przymiot prawomocności wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, nie budzi wątpliwości, że interes prawny dający podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją organ II instancji powinien być oceniony na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799). Z treści decyzji tego organu niezbicie wynika, że to właśnie art. 28 k.p.a. stanowił normatywny wzorzec, na podstawie którego organ weryfikował procesowy status skarżącego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym spór sądowoadministracyjny. Z uwagi na przyczynę, która legła u podstaw zastosowania przez sąd I instancji sankcji wzruszalności wobec zapadłego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, którą miało być wadliwe - w ocenie Sądu - nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji należącej do uczestnika postępowania, kluczowy wydaje się ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wywodzi interes prawny skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie S.T., rozważania w tym zakresie znaleźć można przede wszystkim na stronie 13 uzasadnienie wyroku, gdzie Sąd wskazuje: położenie nieruchomości skarżącego zaledwie w odległości 150 metrów od terenu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia łączy się w sposób nieunikniony z narażeniem tej nieruchomości na ww. oddziaływania odorowe.

Według skarżącego kasacyjnie S.T., źródłem wadliwości zaskarżonego wyroku jest dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładania przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Art. 28 k.p.a. nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Źródłem interesu prawnego, mogą być wyłącznie normy prawa materialnego. Uczestnik postępowania podziela te fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji w sposób generalny, abstrahując od realiów stanu faktycznego sprawy, definiuje interes prawny jako kryterium przesądzające o prawie do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Według skarżącego kasacyjnie S.T., Sąd I instancji trafnie przywołuje treść orzeczeń sądowoadministracyjnych, w których mowa m.in. o tym, że interes prawny musi być: indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Również trafne jest twierdzenie, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie S.T., w żadnym razie nie można jednak podzielić zapatrywania Sądu I instancji, że stronami postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, będą każdorazowo właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na której znajduje się instalacja, z uwagi na fakt, że z funkcjonowaniem instalacji tego typu łączy się w nieunikniony sposób narażenie tych nieruchomości na oddziaływania odorowe. Przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów jest wadliwa z następujących przyczyn: 1) w polskim systemie prawa dotychczas nie określono tzw. norm odorowych, zaś nie budzi wątpliwości fakt, że interes prawny, zapewniający status strony w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, musi wynikać z przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie S.T., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostrzec można wyraźną niespójność. Z jednej strony, Sąd I instancji czyni prawidłowe ustalenie odnośnie rozumienia pojęcia interesu prawnego in genere. Rozważania w tym zakresie mają, co należy podkreślić, niesamodzielny charakter w tym znaczeniu, że są zaczerpnięte z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego), z drugiej jednak strony - Sąd I instancji wywodzi interes prawny skarżącego w postępowaniu administracyjnym z samego faktu potencjalnych, co należy podkreślić, immisji odorowych z instalacji uczestnika postępowania na jego nieruchomość. Prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami prawa cywilnego, prowadzi do wniosku, że choć własność jako prawo rzeczowe może niekiedy uzasadniać legitymację procesową w postępowaniach administracyjnych, to dzieje się tak wyłącznie wówczas, kiedy przepisy prawa przedmiotowego dają właścicielowi uprawnienie do ochrony jego prawa podmiotowego przed ingerencją osób trzecich. Nie jest zatem wykluczone, że immisje, w niektórych sytuacjach, mogłyby uzasadniać przyznanie właścicielom nieruchomości, którzy są objęci ich skutkami, status stron postępowania. Mogłoby to nastąpić jednak w sytuacji, w której immisje te mogłyby przekraczać dozwolony przepisami prawa poziom. Prawo własności, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń. Jednym z nich jest możliwość oddziaływania na prawo własności czynników, których źródłem są nieruchomości sąsiednie. O interesie prawnym można by mówić wówczas, gdyby to oddziaływanie przekraczało dozwolone miary, które statuuje treść art. 144 k.c.

Według skarżącego kasacyjnie S.T., przyjęcie za prawidłowe poglądu wyrażonego w treści zaskarżonego wyroku prowadziłoby do wniosków, które są nieakceptowalne z tego względu, że spowodowałyby de facto paraliż działania organów w sprawach związanych z pozwoleniami zintegrowanymi. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania. Jeśli zatem każde (nawet najmniejsze) oddziaływania odorowe pochodzące z instalacji przesądzałoby o priori o legitymacji procesowej w postępowaniu, układ podmiotów tych postępowań byłby nie tylko niezwykle szeroki, lecz również trudny, jeśli nie niemożliwy do ustalenia. Stąd też ustawodawca po pierwsze nie statuuje prawa własności jako prawa absolutnego, po wtóre udział w postępowaniach administracyjnych opiera na interesie prawnym, a nie faktycznym. Jeszcze raz należy podkreślić, że samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów.

Pozwolenie zintegrowane nie konkretyzuje żadnych nowych obowiązków, a jedynie niejako ujmuje w ramy prawne prowadzoną działalność fermy. Podmiot, który uzyskał pozwolenie zintegrowane jest zobowiązany do przestrzegania jego ustaleń, w przeciwnym razie naraża się na sankcje. Dopiero wobec braku przestrzegania postanowień tego pozwolenia podmiotom, których interes prawny zostaje naruszony przez takie działanie prowadzącego instalację, przysługują stosowne środki prawne, mające doprowadzić do działania zgodnego z obowiązującym prawem. Odwołać się tu należy do art. 194 p.o.ś. przewidującego możliwość cofnięcia pozwolenia lub jego ograniczenia bez odszkodowania.

Powołane przez skarżącego jako źródło legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego przepisy ustawy - Kodeks cywilny (art. 140/art. 144 k.c.) nie mogą być uznane za takowe w postępowaniu, którego celem jest nałożenie na podmiot prowadzący instalację obowiązku takiego użytkowania instalacji, aby nie zostały przekroczone dopuszczalne granice emisji energii lub substancji do środowiska. Zarzut kasacyjny uczestnik postępowania oparł na art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, pomimo że na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., który to przepis odnosi się do naruszeń przepisów prawa procesowego, a nie materialnego. Skoro jednak w ocenie Sądu I instancji wadą kontrolowanej decyzji było nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., a przepis ten jest przepisem prawa materialnego, właściwą podstawą kasacyjną jest właśnie naruszenia prawa materialnego.

W drugiej wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej - Minister Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. Grzegorza Wiśniewskiego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji, z naruszeniem: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z 2 czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, że skarżący ma "wystarczający interes" w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE oraz okoliczność ta nie wynika także z akt postępowania administracyjnego, a z wytycznych NSA wynikało, że organ miał obowiązek, zapewniając prawidłową implementację przepisów dyrektywy 2010/95/UE, zapewnić tylko i wyłącznie wdrożenie art. 25 tej dyrektywy na gruncie art. 28 k.p.a. przez ustalenie, czy skarżący ma "wystarczający interes" w rozumieniu dyrektywy, tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie dokonał interpretacji tego pojęcia, a przyjął zamiast tego, że w sprawie powinien być rozważany wywodzony z art. 28 k.p.a. "interes prawny", co nie jest tym samym pojęciem co "wystarczający interes" w rozumieniu powyższego przepisu, a sam też fakt bycia jedynie właścicielem nieruchomości położonej w odległości około 150 m od fermy drobiu objętej postępowaniem nie wskazuje, że skarżący ma "wystarczający interes" w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, a jednocześnie z akt postępowania, co Sąd I instancji także nie ustalił nie wynika, iż zmiana w instalacji będzie narażała skarżącego na zwiększoną uciążliwość, w każdym bądź razie nie zostało to ustalone w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej nie ustalił tego w żaden sposób Sąd I instancji, w szczególności przez rozważania teoretyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczące możliwości potencjalnego oddziaływania odorów na okoliczne tereny, gdyż te czysto teoretyczne rozważania nie zostały powiązane w żaden sposób z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, mimo tego, iż Sąd I instancji przyznał prawo skarżącemu do złożenia odwołania;

II. zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 28 k.p.a. oraz art. 192 p.o.ś. oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 16 i 17, art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE przez przyjęcie, że samo bycie członkiem zainteresowanej społeczności przez fakt możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego daje uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji bez konieczności wykazania oprócz tego wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, "podczas, gdy prawo do wniesienia odwołania nie przysługuje przez samą możliwość bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego, gdyż okoliczność ta wskazuje jedynie, iż dany podmiot jest tylko członkiem zainteresowanej społeczności, a nie każdemu członkowi zainteresowanej społeczności przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji, a wyłącznie temu, który wykaże dodatkowo wystarczający interes w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, z uwzględnieniem, iż biorąc pod uwagę zakres ograniczenia tego interesu wskazany w art. 185 ust. 1 p.o.ś. wprowadzony w prawie polskim, wystarczający interes w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą i zgodnie wytycznymi NSA musi być zakreślany najszerzej jak to jest możliwe, aby zapewnić jednocześnie zgodność z art. 25 ust. 3 dyrektywy 2010/75/UE";

2) art. 28 k.p.a., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś., art. 192 p.o.ś. oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 16 i 17, art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE przez przyjęcie, iż wystarczający interes w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE w zw. z art. 28 k.p.a. można wywodzić z możliwości bądź naruszenia prawa własności, podczas, gdy celem dyrektywy 2010/75/UE nie jest w ogóle ochrona własności, a ochrona życia i zdrowia ludzi, a także środowiska, a więc tylko naruszenie tych dóbr przez wydanie decyzji może być brane pod uwagę w zakresie wykazywania wystarczającego interesu do złożenia odwołania, ale sama możliwość naruszenia tych wartości nie uzasadnia uznania na gruncie art. 25 dyrektywy 2010/75/UE przyznania prawa do złożenia odwołania;

3) "art. 2, art. 7, art. 87 § 1 oraz art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 16 i 17, art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 192 p.o.ś. oraz art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie wyraźniej normy prawnej wynikającej z art. 192 oraz 185 ust. 1 p.o.ś. zgodnie z wytycznymi NSA, ale nie tak jak to wskazał w swoich wytycznych NSA tylko w celu i tylko w takim w zakresie w jakim jest to konieczne dla zapewnienia skutecznego wdrożenia do polskiego porządku prawnego prawa członka zainteresowanej społeczności posiadającego "wystarczający interes" w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE prawa do wniesienia odwołania od decyzji, a zamiast tego wyjście poza te wytyczne i taką konieczność z naruszeniem tych przepisów przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że sama możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego daje uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji bez konieczności wykazania przez członka zainteresowanej społeczności wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, podczas, gdy prawo do wniesienia odwołania nie przysługuje przez samą możliwość bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego, a wyłącznie po wykazaniu przez członka zainteresowanej społeczności dodatkowo wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Środowiska, wskazano, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zarówno organ, jak i Sąd I instancji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., byli związani wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17. Według skarżącego kasacyjnie organu, "Sąd I instancji błędnie zrozumiał kierunek i zakres tego związania, przez co Sąd ten naruszył art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie dokonał wykładni art. 28 k.p.a. zgodnie z postanowieniami art. 25 dyrektywy 2010/75/UE, co nakazał NSA w swoich wytycznych, a z całkowitym pomięciem art. 25 dyrektywy 2010/75/UE oraz polskiego kontekstu prawnego".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE. L Nr 334, str. 17, dalej: dyrektywa 2010/75/UE), nie przyznaje członkom zainteresowanej społeczności takich samych praw jak stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wyłącznie prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24 ww. dyrektywy, a także wcześniej jedynie prawo do procedury odwoławczej przed organem administracyjnym. W tym sensie nieprawidłowe jest interpretowanie art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE przez przyjmowanie, że przepisy te przyznają członkowi zainteresowanej społeczności takie same prawa jak stronie postępowania w rozumieniu k.p.a. Z przepisów tych nie wynika wymóg przyznania członkowi zainteresowanej społeczności praw strony postępowania w rozumieniu k.p.a. Podmiot taki może mieć co najwyżej tylko niektóre uprawnienia strony postępowania, a więc nie ma między innymi takich praw jak zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż z art. 25 ust. 1, 2, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE wynika wyraźnie, że członek zainteresowanej społeczności ma tylko prawo do dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, a wcześniej jedynie prawo do procedury odwoławczej przed organem administracji, a nie prawo do czynnego uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Udział zaś w postępowaniu przed organem I instancji jak wynika z art. 24 dyrektywy 2010/75/UE ogranicza się tylko do zakresu określonego w tym przepisie, a nie udziału w tym postępowaniu jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE wynika także, że członek zainteresowanej społeczności musi wykazać się posiadaniem wystarczającego interesu, aby skorzystać z niektórych praw strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Biorąc bowiem pod uwagę brzmienie art. 25 ust. 1 lit. a i b dyrektywy 2010/75/UE oraz fakt, że przepisy polskiego postępowania administracyjnego nie wymagają powoływania się w postępowaniu administracyjnym na naruszenie prawa, w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie tylko art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE (zob. podobnie wyrok Bund fur Umwelt und Na urschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C-115/09, EU;C:2011:289, pkt 38).

Członek zainteresowanej społeczności będzie miał prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, oraz złożenia odwołania tylko wtedy, gdy wykaże występowanie po jego stronie wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE. Art. 25 dyrektywy 2010/75/UE powinien być czytany zgodnie z definicjami pojęć użytych w tym artykule.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w ogóle nie zbadał przesłanki posiadania przez skarżącego wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE, co nakazał w swoich wytycznych NSA. Przyjął zaś wbrew temu przepisowi, że samo bycie członkiem zainteresowanej społeczności przez fakt możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego daje skarżącemu uprawnienie do wniesienia odwołania od tej decyzji. Stanowisko, iż sama możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego daje prawo do złożenia odwołania od decyzji nie ma uzasadnienia na gruncie art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE.

Według skarżącego kasacyjnie organu, wskazać należy, że również skarżący nie wykazał, że będzie dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego, a jedynie podnosił, że może być nimi dotknięty. Podnoszona przez niego możliwość zwiększonego oddziaływania odorów w żaden sposób nie została wykazana. Sam więc skarżący nie wykazał wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 dyrektywy 2010/75/UE. Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżący nie odnieśli także zakresu wystarczającego interesu jedynie do zmiany pozwolenia zintegrowanego, a odnosili go do już udzielonego uczestnikowi postępowania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji. Wystarczający interes może być zaś wywodzony tylko z planowanych zmian, a nie ogólnego odziaływania instalacji na podstawie wcześniej udzielonej decyzji. W tym kontekście podkreślania wymaga także, że pojęcie wystarczającego interesu musi być wykładane zgodnie z podstawą zasadą prawa Unii Europejskiej, tj. zasadą autonomii pojęć prawa UE, a więc nie może być interpretowane wyłącznie w kontekście prawa polskiego, gdyż naruszyłoby to zasadę autonomii pojęć prawa UE. Zasada autonomii pojęciowej ma na celu zapewnienie jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich jej państwach członkowskich. Gdyby wszak sądy krajowe odwoływały się do swoich własnych porządków prawnych, to wiązałoby się to z ryzykiem odmiennej wykładni tych samych przepisów w różnych krajach członkowskich. To zaś wiodłoby do odmiennego stosowania tychże przepisów, co stawiałoby pod znakiem zapytania sens ustanawiania wspólnych przepisów prawnych. Zgodnie z ww. zasadą, pojęcia stosowane w prawie UE mają odrębne znaczenie, niezależne od znaczenia nadawanego im w systemach prawnych państw Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie wskazuje, że Sąd ten w ogóle w żaden sposób nie odniósł się do art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE wbrew wytycznym NSA zawartym w jego wyroku. Zamiast tego przyjął, że w sprawie ma wyłącznie zastosowanie art. 28 k.p.a. i wywodzony z niego interes prawny jako przesłanka uznania danego podmiotu jako strony postępowania. W szczególności Sąd I instancji wywiódł interes z możliwości naruszenia prawa własności. Podczas gdy art. 28 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście i w zgodzie z art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, a więc prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, oraz prawo złożenia odwołania przez członka zainteresowanej społeczności będzie mogło być przyznane tylko wtedy, gdy wykaże on występowanie po jego stronie wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE. Według skarżącego kasacyjnie organu, podkreślenia wymaga także, że nie każdy interes będzie wystarczający do przyznania prawa do wniesienia odwołania, gdyż jak wynika z dyrektywy 2010/75/UE musi być on kwalifikowany. Sąd także w żaden sposób nie odwołał się do celów dyrektywy 2010/75/UE w zakresie określania, co stanowi wystarczający interes w rozumieniu tej dyrektyw. W szczególności należy podkreślić, że celem dyrektywy 2010/75/UE nie jest ochrona własności, a więc argument, iż wystarczającym interesem dysponuje właściciel nie ma żadnego uzasadnienia w celach dyrektywy 2010/75/UE, w szczególności, jeżeli Sąd I instancji wskazywał tylko na możliwość potencjalnego naruszenia prawa własności. Uzasadnionego interesu nie można więc wywodzić z samego prawa własności, gdyż nie służy to realizacji celów dyrektywy 2010/75/UE.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, warto też zwrócić uwagę, że skarżący nie wykazał wystarczającego interesu, gdyż mimo tego, iż Marszałek Województwa [...] podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, a także możliwości i terminie wnoszenia uwag i wniosków do sprawy zgodnie z art. 218 p.o.ś., w celu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, skarżący nie wniósł żadnych uwag i wniosków do sprawy, ani też nie skorzystał z możliwości zapoznania się z dokumentami dołączonymi do wniosku w ramach udziału społeczeństwa. Sam ten fakt powinien być interpretowany w rozumieniu art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE jako brak wykazania przez skarżącego posiadania wystarczającego interesu.

Celem procedury wskazanej w art. 24 dyrektywy 2010/75/UE jest wydanie prawidłowej decyzji, jeżeli dany podmiot nie korzysta z tej możliwości, wskazuje to, iż nie ma wystarczającego interesu w rozumieniu art. 25 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE. Wskazać także należy, iż w świetle polskich przepisów zgodnie z art. 185 ust. 1 p.o.ś., w zw. z art. 192 p.o.ś., skarżącemu nie przysługuje prawo strony postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Stanowisko to jest ugruntowane na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 23 stycznia 2018, sygn. II OSK 1367/17, "Przepis art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 KPA". (tak samo NSA w wyrokach: 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 337/16; z 1 marca 2016 r., sygn. II OSK 1632/14; z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1182/13).

Jak wynika jednak z wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, który jest wiążący w niniejszej sprawie, NSA wychodząc z założenia nieprawidłowego wdrożenia art. 25 dyrektywy 2010/75/UE wskazał, że sąd krajowy zobowiązany jest tak dalece, jak jest to możliwe, odmówić takiego rozumienia art. 185 ust. 1 p.o.ś., które ograniczałoby prawo do zaskarżenia (do sądu) działań, o których mowa w art. 24 dyrektywy 2010/75/UE, tylko do podmiotów ubiegających się wydanie wskazanych tam pozwoleń lub ich aktualizacji, a wyłączałoby to prawo w stosunku do jednostek, które ewentualnie mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 przedmiotowej dyrektywy. W tym zakresie NSA odwołał się do art. 28 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, należy jednak przyjąć, że Sąd I instancji błędnie zrozumiał wytyczne NSA, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji powinien zastosować art. 28 k.p.a. tylko w takim zakresie, aby zapewnić prawidłowe wdrożenie art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, ale nie w szerszym zakresie, gdyż niezastosowanie w takim przypadku art. 185 ust. 1 p.o.ś. naruszałoby art. 7 Konstytucji RP. Słusznie przyjął NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, wydając wyrok w niniejszej sprawie, w świetle niekwestionowanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego jest bowiem nieodłączną cechą systemu traktatowego, który umożliwia sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa wspólnotowego przy rozstrzyganiu wniesionych przed nie sporów (zob. np. wyrok TSUE z 5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01, wyrok TSUE z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie C-212/04). Wskazać jednak należy, że oznacza to również, iż sądy krajowe nie są zobowiązane ani uprawnione dokonywać wykładni praw krajowego w taki sposób, aby podważało to prawo krajowe dalej niż wymaga tego brzmienie i cel dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, gdyż w przeciwnym przypadku naruszałby art. 7, art. 87 § 1 oraz art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie nie jest więc możliwe w świetle Konstytucji RP zastosowanie art. 28 k.p.a. w takim zakresie, który wykraczałoby poza zakres koniecznego wdrożenia art. 25 ust. 1 lit. a, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, a jednocześnie niestosowanie art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 p.o.ś., ograniczającego strony postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Przepis art. 28 k.p.a. powinien być zastosowany jedynie w takim zakresie w jakim należy zapewnić prawidłowe wdrożenie art. 25 ust. 1 lit. a, 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE zgodnie z wytycznymi NSA, ale nie większym zakresie. Nieuprawnione jest więc wskazywanie przez Sąd I instancji, że skarżący będzie miał wynikające z art. 25 dyrektywy 2010/75/UE, prawo odwołania wtedy, gdy wykaże interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wyłącznie wtedy, gdy wykaże wystarczający interes w rozumieniu dyrektywy 2010/75/UE. Z art. 25 dyrektywy 2010/75/UE wyraźnie zaś wynika, że możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wystarcza do przyznania prawa do wniesienia odwołania, gdyż możliwości bycia dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego czynni ze skarżącego tylko członka zainteresowanej społeczności, a prawo wniesienia odwołania przysługuje tylko wtedy, gdy skarżący będzie potrafił, wykazać wystarczający interes w rozumieniu art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE. Hipotetyczna możliwość dotknięcia skarżącego zmianami w instalacji objętych zmianami w pozwoleniu zintegrowanym nie jest wystarczająca do przyznania skarżącemu prawa do odwołania od decyzji. W trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono, aby skarżący był dotknięty zmianą pozwolenia integrowanego. Sąd I instancji także tego nie ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach dowodów. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, podkreślenia wymaga, że art. 25 ust. 1 lit. a dyrektywy 2010/75/UE powinien być także intepretowany w kontekście zasady przyjętej w art. 185 ust. 1 oraz art. 192 p.o.ś. ograniczającej do minimum zakres wystarczającego interesu możliwego do ustanowienia przez dane państwo członkowskie na podstawie wyraźnej normy zawartej w art. 25 ust. 3 dyrektywy 2010/75/UE. Sąd więc nie powinien wykraczać poza to co jest konieczne do zapewnienia realizacji celów dyrektywy 2010/75/UE, by jednocześnie nie podważać wyraźnej normy ustawowej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie wykroczył poza to co jest konieczne, aby zapewnić wdrożenie dyrektywy, naruszając w tym zakresie, art. 2, art. 7 oraz 91 Konstytucji RP oraz nie dokonał w ogóle wykładni art. 25 dyrektywy 2010/75/UE. Choć bowiem Sąd I instancji nakazał odwołać się do art. 28 k.p.a. w zakresie rozważenia przyznania skarżącemu prawa do wniesienia odwołania, to podkreślił także, że prawo do odwołania na mocy art. 25 ust. 1 dyrektywy 2010/75/UE przysługuje tylko podmiotowi, który wykaże wystarczający interes w rozumieniu tego przepisu. Tylko w takim zakresie i w kontekście art. 185 ust. 1 p.o.ś., może być wyłączony w celu zapewnienia skuteczności dyrektywy 2010/75/UE, a prawo do wniesienia odwołania może być przyznane podmiotowi, który nie jest stroną w rozumieniu polskich przepisów. Wykładnia wskazanego wyroku w innym kierunku, wskazującym, że skarżącemu przysługuje prawo strony, mimo tego, iż nie wykaże on wystarczającego interesu w rozumieniu dyrektywy 2010/75/UE narusza zasadę legalizmu, zasadę pewności prawa i braku retroaktywnego stosowania prawa wynikające z art. 2 Konstytucji RP.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty i ich uzasadnienie skarżący kasacyjnie organ:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku, gdyby NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 10/19, w całości i oddalenie skargi skarżącego na decyzję Ministra Środowiska z 8 października 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego;

2. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3. w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawioną w piśmie z 15 sierpnia 2019 r. W.I. (skarżący) reprezentowany przez r.pr. M.B. przedstawił następujące stanowisko w niniejszej sprawie. Według autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną S.T., tezy postawione w kasacji uczestnika postępowania można streścić następująco: a) oddziaływanie inwestycji rozważanej w przedmiotowym postępowaniu na nieruchomość p. Ilnickiego mieści się w kategorii "społeczno-gospodarczego przeznaczenia" obu nieruchomości (nie przekracza "przeciętnej miary"), a co za tym idzie nie powoduje żadnych naruszeń prawa własności p. Ilnickiego, z tego powodu też nie ma on, w sprawie interesu prawnego,

b) oddziaływanie (immisje odorowe) na nieruchomość W.I. nie jest rzeczywiste, a jedynie potencjalne, z tego powodu też nie ma podstaw do uznania go za stronę postępowania,

c) wyznaczenie szerokiego kręgu stron przy wydawaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego jest nieakceptowalne, ponieważ doprowadziłoby do paraliżu pracy organów wydających te pozwolenia.

Według autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną S.T., z powyższymi argumentami nie sposób się zgodzić. Odnosząc się do pierwszego z nich, tj. braku przekraczania przeciętnej miary przez oddziaływanie omawianej inwestycji, należy przypomnieć, że nieruchomość W.I. przeznaczona jest na cele mieszkalne, a inwestycja, której dotyczy zmieniane pozwolenie zintegrowane to przemysłowa ferma hodowlana, której moc produkcyjna została zwiększona na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego (przy wydawaniu której to decyzji W.I. odmówiono przymioty strony). Nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie - i oddziaływanie - takiej fermy w odległości 150 m od nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne nie narusza prawa własności do tej ostatniej "ponad przeciętną miarę". Jak wskazywano w skardze do WSA - z elementarnego doświadczenia życiowego wynika jak bardzo uciążliwa zapachowo jest tego typu hodowla. Niemożność pogodzenia przemysłowej hodowli zwierząt z mieszkalnym przeznaczeniem nieruchomości sąsiednich potwierdzona jest przez opracowany przygotowany przez resort środowiska "Projekt ustawy o minimalnej odległości dla planowanego przedsięwzięcia sektora rolnictwa, którego funkcjonowanie może wiązać się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej" (dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321413/katalog/12579307). Projekt ten przewiduje, że przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w ilości w liczbie większej niż 500 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) nie będzie mogło być zlokalizowane w odległości mniejszej niż 500 m od budynków mieszkalnych, budynków użyteczności publicznej itp.

Odległość 500 m - a więc ponad trzykrotnie większą niż istniejąca w rozważanej sprawie - projektodawca uznał więc za na tyle małą, że lokalizowanie tam hodowli będzie wręcz zakazane, właśnie ze względu na uciążliwość zapachową. Opisany wyżej projekt nie został wprawdzie jeszcze uchwalony, więc oczywiście nie ma tu mocy wiążącej, został jednak przywołany z tego względu, że proponowane w nim normy - sformułowane przez specjalistów z Ministerstwa Środowiska zajmujących się tą tematyką - dają dobre wyobrażenie potwierdzonej, występującej normalnie uciążliwości zapachowej tego typu hodowli. Cytowany wyżej projekt odnosi się do "hodowli zwierząt w ilości w liczbie większej niż 500 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP)".

Pojęcie DJP używane jest przez rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a załącznik do tego rozporządzenia podaje w jaki sposób należy przeliczać zwierzęta poszczególnych gatunków na DJP.

W przypadku kur należy pomnożyć liczbę kur dopuszczonych do hodowli w danym zakładzie przez współczynnik 0,004 (pkt 30 załącznika do ww. rozporządzenia). Kwestionowana przez Skarżącego decyzja o zmianie pozwolenia zintegrowanego autoryzuje zwiększenie liczby hodowanych kur do 200.000. Mnożąc tę liczbę przez współczynnik 0,004 otrzymujemy wynik 800 DJP, a więc powyżej wartości, o której mowa w projekcie ustawy.

W takiej sytuacji argumentowanie, że odległość 150 m jest w omawianym przypadku na tyle duża, iż oddziaływanie jest niepotwierdzone, a jedynie potencjalne itd. nie może zostać uznane za przekonywujące. Powyższe argumenty odpowiadają też na drugi z przywołanych wyżej zarzutów kasacji, mówiący, że oddziaływanie na nieruchomość W.I. nie została wykazana i jest jedynie potencjalna. Oddziaływania takiego nie da się wykazać za pomocą odniesienia się do powszechnie obowiązujących norm (tj. nie da się wskazać czy zostały one przekroczone czy nie), ponieważ norm takich po prostu nie ma (co przyznaje też uczestnik postępowania). Pozostaje zatem ocena dokonana na podstawie opracowań takich jakie (słusznie) przywołał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, danych takich przywołany wyżej projekt ustawy (w uzasadnieniu tego projektu wykazano jak bardzo problematyczne i szkodliwe są oddziaływania odorowe) oraz doświadczenie życiowe dostępne każdemu, kto próbował przebywać w sąsiedztwie tak dużej fermy hodowlanej. Odnosząc się do ostatniego z podanych w skardze kasacyjnej argumentów (dotyczącego "paraliżu" działalności organów), należy wskazać, że określenie kręgu stron postępowania i zagwarantowanie im określonych praw jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie i nie można twierdzić, że przyznanie statusu strony szerszemu kręgowi uprawnionych miałoby uniemożliwić organowi prowadzenie postępowań - zwłaszcza w kontekście konkretnej rozpatrywanej tu sprawy, gdzie mowa jest o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości położnej 150 m od fermy hodowlanej, nie zaś o przyznaniu tego statusu właścicielom działek położnych w okręgu np. kliku kilometrów.

W tym kontekście trzeba podkreślić, że przyznanie statusu strony postępowania nie daje owej stronie "prawa veta" wobec planowanej inwestycji, a jedynie pozwala na czynny udział w postępowaniu oraz na zaskarżenie wydanej decyzji - która jednak, w przypadku gdy wydający ją organ nie naruszy prawa, zostanie utrzymana w mocy (a nie uchylona jedynie ze względu na sprzeciw strony). Na koniec trzeba wreszcie przypomnieć, że w omawianym przypadku art. 28 k.p.a. powinien być interpretowany w taki sposób, aby zapewnić zgodność z art. 25 dyrektywy IED, a ustęp 3 tego artykułu nakazuje, aby dokonane przez państwa członkowskie określenie co stanowi "wystarczający interes" (w tym przypadku: interes prawny uzasadniający uznanie za stronę postępowania) było dokonywane "zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości". Interpretacja proponowana przez skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania prowadzi do skutków odwrotnych niż wymagane przez dyrektywę. W świetle powyższych argumentów wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 16 sierpnia 2019 r. W.I. reprezentowany przez r.pr. M.B. przedstawił swoje stanowisko odnośnie skargi kasacyjnej złożonej przez Ministra Środowiska, wskazujące, że nie zgadze się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu. Powoływany przez skarżący kasacyjnie organ art. 25 ust. 3 dyrektywy IED wyraźnie nakazuje, aby dokonane przez państwa członkowskie określenie co stanowi "wystarczający interes" było dokonywane "zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosków: skarżącego kasacyjnie S.T. oraz skarżącego kasacyjnie organu – Ministra Środowiska, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty dwóch złożonych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej S.T. Odnosząc się do tych zarzutów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie jest fakt, że była ona już przedmiotem oceny NSA, zakończonej wydaniem orzeczenia przewidzianego w art.188 p.p.s.a. NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 (dalej też powoływany jako wiążący wyrok NSA) uchylił postanowienie Ministra Środowiska, zamieszczając w wyroku stosowną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji oraz Minister Środowiska przy rozpatrywaniu obecnej skargi – był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że zarówno nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem innego sądu i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie jak i ma obowiązek wykonania wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Skoro w tej sprawie Sąd I instancji zastosował się do wiążących go wskazań zawartych w wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, to zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2101/11). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 550/11).

NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku stwierdził wyraźnie, że "Zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczyłoby prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) działania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 lit. b dyrektywy 2010/75/UE (udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę), w stosunku do jednostek, które mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowiłoby to wprost zaprzeczenie celu dyrektywy nakazującej zapewnienie dostępu do «procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:» tj. m. in. «wystarczający interes». W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro dyrektywa 2010/75/UE stanowi w art. 25 ust. 3, że «Państwa członkowskie określają co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.», to interesu takiego należy poszukiwać przede wszystkim przy zastosowaniu art 28 k.p.a., a wszelkie interpretacje zawężające krąg stron uznać za wypaczający sens i cel ww. dyrektywy. Według NSA, "Obowiązkiem Ministra Środowiska, następnie Sądu pierwszej instancji, a obecnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było w pierwszej kolejności dokonać wykładni powołanych przepisów P.o.ś. zgodnie z postanowieniami dyrektywy 2010/75/UE".

NSA w cytowanym wyżej wyroku uznał ponadto, że "zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez niestwierdzenie, że art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest niezgodny z art. 25 dyrektywy 2010/75/UE okazał się zasadny, z tym jednak zastrzeżeniem, że zastosowanie prounijnej wykładni art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. w realiach rozpoznanej sprawy pozwala zapewnić efektywność dyrektywy za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm unijnych (pośrednia skuteczność dyrektywy - zob. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17). NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 stwierdził, że zaskarżone do Sądu I instancji, postanowienie Ministra Środowiska z 26 lipca 2016 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy".

NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku wyraził jednoznaczne stanowisko wskazując, że "(...) abstrahując od oceny prawidłowości implementacji art. 25 w zw. z art. 24 dyrektywy 2010/75/UE w treści art. 185 ust. 1 P.o.ś., należy stwierdzić, że w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś. Jest to bowiem konieczne do zapewnienia jak najpełniejszej skuteczności tej dyrektywy i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami, a zarazem zgodne z uznanymi w krajowym porządku prawnym metodami wykładni. Zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczyłoby prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) działania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 lit. b dyrektywy 2010/75/UE (udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę), w stosunku do jednostek, które mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowiłoby to wprost zaprzeczenie celu dyrektywy nakazującej zapewnienie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków: "tj. m. in. "wystarczający interes".

Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, wykładnia pojęcia "wystarczający interes" o jakim mowa w art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2010/75/UE, dyrektywa IED) musi uwzględniać naczelne zasady ogólne prawa ochrony środowiska uregulowane w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią tego przepisu, "polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie «zanieczyszczający płaci». Zasady te zostały wymienione także w art. 1 dyrektywy 2010/75/UE regulującym cele tego aktu prawnego. Cele dyrektywy wskazane zostały również w motywach tego aktu prawnego, które stanowią uzasadnienie przepisów jego części normatywnej.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa stanowiła już przedmiot oceny w wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 prawidłowo wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. i związane z tym konsekwencje procesowe.

Postawione w skardze kasacyjnej S.T. zarzuty, w sytuacji, gdy Sąd I instancji orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., nie wykazały, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji, nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17.

W motywie 27 dyrektywy IED wskazano wprost, że "Zgodnie Konwencją z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska skuteczny udział społeczeństwa w procesie decyzyjnym jest niezbędny do umożliwienia mu wyrażenia opinii i obaw, które mogą mieć znaczenie dla podejmowanych decyzji, oraz do umożliwienia decydentom uwzględnienia tych opinii i obaw, co przyczyni się do zwiększenia odpowiedzialności i przejrzystości procesu decyzyjnego oraz wniesie wkład w zwiększenie publicznej świadomości w zakresie kwestii dotyczących środowiska i poparcia dla podjętych decyzji. Członkowie zainteresowanej społeczności powinni mieć możliwość odwołania się do wymiaru sprawiedliwości, aby przyczynić się do ochrony prawa do życia w środowisku odpowiednim dla własnego zdrowia i samopoczucia".

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 185 ust. 1 p.o.ś., która jest zgodna z celem dyrektywy IED wyrażonym w 2 motywie tego aktu prawnego, według którego celem tej regulacji jest zapobieganie "zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcji i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowania zgodnie z zasadą «zanieczyszczający płaci» oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom należy ustalić ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuację gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa".

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, na sprzeczność brzmienia art. 185 ust. 1 p.o.ś. z art. 25 dyrektywy IED oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus (zob. M. Bar, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 575). Nie zasługiwała również na uwzględnienie skarga kasacyjna Ministra Środowiska.

Z punktu widzenia wszystkich zarzutów kasacyjnych wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej Ministra Środowiska oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, jest fakt, że była ona już przedmiotem oceny NSA, zakończonej wydaniem orzeczenia przewidzianego w art.188 p.p.s.a., tj. orzeczenia rozpoznającego nie tylko skargę kasacyjną skarżącego od poprzedniego wyroku ale również bezpośrednio skargę na poprzednie orzeczenie Ministra, kwestionujące interes prawny skarżącego w sprawie. W wyniku rozpoznania ww. skargi NSA uchylił postanowienie Ministra Środowiska, zamieszczając w wyroku stosowną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji oraz Minister Środowiska – byli związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art.153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że zarówno nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem innego sądu i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie jak i ma obowiązek wykonania wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Skoro w tej sprawie Sąd I instancji zastosował się do wiążących go wskazań, to zaskarżony wyrok jest prawidłowy. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 550/11).

NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 stwierdził wyraźnie, że "Zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczyłoby prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) działania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 lit. b dyrektywy 2010/75/UE (udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę), w stosunku do jednostek, które mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowiłoby to wprost zaprzeczenie celu dyrektywy nakazującej zapewnienie dostępu do «procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:» tj. m. in. «wystarczający interes». W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro dyrektywa 2010/75/UE stanowi w art. 25 ust. 3, że «Państwa członkowskie określają co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.», to interesu takiego należy poszukiwać przede wszystkim przy zastosowaniu art 28 k.p.a., a wszelkie interpretacje zawężające krąg stron uznać za wypaczający sens i cel ww. dyrektywy. Według NSA, "Obowiązkiem Ministra Środowiska, następnie Sądu pierwszej instancji, a obecnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było w pierwszej kolejności dokonać wykładni powołanych przepisów P.o.ś. zgodnie z postanowieniami dyrektywy 2010/75/UE".

NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku uznał, że "zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez niestwierdzenie, że art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest niezgodny z art. 25 dyrektywy 2010/75/UE okazał się zasadny, z tym jednak zastrzeżeniem, że zastosowanie prounijnej wykładni art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. w realiach rozpoznanej sprawy pozwala zapewnić efektywność dyrektywy za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm unijnych (pośrednia skuteczność dyrektywy - zob. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17). NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 stwierdził, że zaskarżone do Sądu I instancji, postanowienie Ministra Środowiska z 26 lipca 2016 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 p.o.ś. w zw. z art. 28 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy".

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Ministra Środowiska nie doszło do naruszenia: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 28 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżącemu przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z 2 czerwca 2016 r. NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2743/17 wyraził jednoznaczne stanowisko wskazując, że "(...) abstrahując od oceny prawidłowości implementacji art. 25 w zw. z art. 24 dyrektywy 2010/75/UE w treści art. 185 ust. 1 P.o.ś., należy stwierdzić, że w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś. Jest to bowiem konieczne do zapewnienia jak najpełniejszej skuteczności tej dyrektywy i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami, a zarazem zgodne z uznanymi w krajowym porządku prawnym metodami wykładni. Zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczyłoby prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) działania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 lit. b dyrektywy 2010/75/UE (udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę), w stosunku do jednostek, które mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowiłoby to wprost zaprzeczenie celu dyrektywy nakazującej zapewnienie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków: "tj. m. in. "wystarczający interes".

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 dyrektywy IED, w treści którego występuje m.in. pojęcie prawne "wystarczający interes prawny. Skoro wykładnia art. 25 dyrektywy IED dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa w całości. To brak wykładni jednego z pojęć prawnych występujących w art. 25 dyrektywy IED nie może oznaczać, że Sąd I instancji naruszył ten przepis.

Wykładnia pojęcia "wystarczający interes" o jakim mowa w art. 25 dyrektywy IED musi uwzględniać zasady ogólne prawa ochrony środowiska uregulowane w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią tego przepisu, "polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie «zanieczyszczający płaci».

Zasada przezorności uregulowana w art. 6 ust. 2 p.o.ś. ma zastosowanie zwłaszcza w sytuacji, w której w prawie polskim brak jest norm prawnych dotyczących odorów. Emisja odorów może przekształcić się w postać kwalifikowaną będącą zanieczyszczeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.o.ś., przez emisję - rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. W myśl art. 3 pkt 49 p.o.ś., zanieczyszczenie oznacza emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 p.o.ś., , kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Z uwagi na brak regulacji prawnych dotyczących odorów w prawie polskim należy stwierdzić, że inwestor w niniejszej sprawie będzie prowadził działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności w ochronie przed odorami oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi. Zasada ta i podnosi znacznie poprzeczkę wymagań prawnych w stosunku do zasady prewencji z uwagi na to, że dotyczy działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, skoro brak jest w prawie polskim przepisów regulujących ochronę przed odorami. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości niż przewidziany dla zasady prewencji również z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi przed działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. W zasadzie przezorności chodzi o zapobieganie wszelkim również potencjalnym zagrożeniom dla środowiska w tym zdrowia i życia ludzi poniżej poziomu, od którego można się liczyć z możliwością wystąpienia takiego zagrożenia (zwłaszcza, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Niniejsza sprawa dotyczyła zmiany pozwolenia zintegrowanego, które jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. W okolicznościach tej sprawy oraz w świetle uzasadnienia wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17 mamy do czynienia działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Zgodnie z 2 motywem dyrektywy 2010/75/UE, realizując cele tego aktu prawnego i stosując zasadę prewencji i zasadę likwidacji szkody u źródła jej powstania należy uwzględnić szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa. Skarżący wskazał, że inwestycja, której dotyczy zmiana pozwolenia zintegrowanego położona jest w odległości 150 m od nieruchomości, której jest właścicielem. Wskazać należy, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi. Przy interpretacji treści zasady przezorności należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że podejmowanie określonych rodzajów działalności, której skutki nie są w pełni rozpoznane wiąże się z większym ryzykiem negatywnego oddziaływania. Treść tej zasady określają dwa pojęcia – "ryzyko" i "niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Obowiązek stosowania analizowanej zasady powstaje zawsze, kiedy organ nie ma pewności w kwestii nawet potencjalnego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie musi być stwierdzone. Dla konieczności zastosowania zasady przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.) wystarczy potencjalne ryzyko wystąpienia działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane. W omawianej zasadzie chodzi o minimalizowanie ryzyka związanego z prowadzeniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Stosowanie zasady przezorności w sytuacji, w której w prawie polskim brak jest przepisów dotyczących ochrony środowiska przed odorami, powinno pomóc organom w procesie podejmowania decyzji w sprawach, w których brak jest całkowitej naukowej pewności co do skutków środowiskowych oddziaływań odorów. Organ wydając decyzję o zmianie pozwolenia zintegrowanego stosując art. 185 ust. 1 p.o.ś. ma szczególny obowiązek uwzględnienia zasady przezorności, zwłaszcza wtedy gdy występuje niepewność, rozbieżność lub brak wiedzy technicznej w tym brak norm prawnych dotyczących identyfikacji nawet potencjalnych skutków planowanej do realizacji inwestycji. Skoro zasada przezorności kładzie nacisk na badanie identyfikujące negatywny wpływ działania, które musi być przeprowadzone przed jego realizacją (zob. A. Kosieradzka-Federczyk, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 169), to jest tak jak stwierdził NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, że "w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś.".

W świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie wykazał, że będzie dotkniętym skutkami zmiany pozwolenia zintegrowanego, a jedynie podnosił, że może być nimi dotknięty. Bez znaczenia jest również to, że podnoszona przez niego możliwość zwiększonego oddziaływania odorów w żaden sposób nie została wykazana. Dokonując wykładni wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ całkowicie pominął treść art. 6 p.o.ś. oraz cele dyrektywy IED wskazane w art. 1 tego aktu prawnego. Obowiązywanie w systemie prawa polskiego i prawa UE zasad prewencji i przezorności nie może prowadzić do rezultatów wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej Ministra Środowiska sprzecznych z treścią tych zasad. Skarżący kasacyjnie organ dokonał zawężającej i nieuprawnionej wykładni pojęcia prawnego "wystarczający interes" w świetle celów dyrektywy IED. Zasada autonomii pojęć prawa UE, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie organ nie może prowadzić do wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej organu, która będzie sprzeczna z treścią art. 25 dyrektywy IED oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus.

Wyjaśnić należy, że oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko skarżącego kasacyjnie S.T. przedstawione w uzasadnieniu skargo kasacyjne jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w bezwzględnie wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na fakt, że sprawa ta stanowiła już przedmiot oceny w wyroku NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, prawidłowo wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. i związane z tym konsekwencje procesowe.

Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, postawione w skardze kasacyjnej Ministra Środowiska zarzuty, w sytuacji, gdy Sąd I instancji orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., nie wykazały, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji, nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17.

W 27 motywie dyrektywy IED wskazano wprost, że "Zgodnie Konwencją z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska skuteczny udział społeczeństwa w procesie decyzyjnym jest niezbędny do umożliwienia mu wyrażenia opinii i obaw, które mogą mieć znaczenie dla podejmowanych decyzji, oraz do umożliwienia decydentom uwzględnienia tych opinii i obaw, co przyczyni się do zwiększenia odpowiedzialności i przejrzystości procesu decyzyjnego oraz wniesie wkład w zwiększenie publicznej świadomości w zakresie kwestii dotyczących środowiska i poparcia dla podjętych decyzji. Członkowie zainteresowanej społeczności powinni mieć możliwość odwołania się do wymiaru sprawiedliwości, aby przyczynić się do ochrony prawa do życia w środowisku odpowiednim dla własnego zdrowia i samopoczucia".

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Środowiska dotyczące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 28 k.p.a. oraz art. 192 p.o.ś. oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 16 i 17, art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 28 k.p.a., art. 192 p.o.ś., art. 185 ust. 1 p.o.ś., w zw. z art. 3 pkt 16 i 17, art. 25 ust. 1 lit. a, ust. 3 i 4 dyrektywy 2010/75/UE, która jest w pełni zgodna z celami dyrektywy IED wyrażonymi w 2 motywie, według którego celem tego aktu prawnego jest zapobieganie "zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcji i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowania zgodnie z zasadą «zanieczyszczający płaci» oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom należy ustalić ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuację gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa". Pierwszeństwo interwencji u źródła jest podstawą cytowanej wyżej tezy NSA zawartej w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, że "w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś.".

Także w piśmiennictwie zwrócono uwagę, na sprzeczność brzmienia art. 185 ust. 1 p.o.ś. z art. 25 dyrektywy IED oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus (zob. M. Bar, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 575).

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej S.T. oraz w skardze kasacyjnej Ministra Środowiska przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.