Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 506/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2  pkt 6 i 7,  art. 3  ust. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 17,  art. 18,  art. 28  ust. 1,  art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147  par. 1,  art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21  ust. 1,  art. 31  ust. 3,  art. 64  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 506 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 923/10 w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. nr CXIII/1156/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 506 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniesienie przez J. A. skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. zostało poprzedzone "wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia", skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 30 czerwca 2009 r. We wniesionej skardze wskazano, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, dotyczącego przeznaczenia ustalonego na rysunku planu dla terenu obejmującego działki ewid. nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w Krakowie, których skarżący jest współwłaścicielem. Zgodnie z treścią uchwały powyższe działki zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe, teren placu miejskiego oraz teren usług publicznych, a także planowaną sieć wodociągową ze strefą ochronną po 3 m od zewnętrznej krawędzi wodociągu. Przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] do dnia wejścia w życie uchwały określone było jako tereny przemysłowe oraz administracyjno - usługowe i handlowe, a nieruchomość wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami wykorzystywana była na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zabłocie" wartość nieruchomości spadła oraz niemożliwym stało się kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu, co narusza uprawnienia właściciela. Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego, bowiem w jednolitym pod względem przeznaczenia kwartale zabudowy, jaki wyznaczają obecnie istniejące zabudowania ulic [...] i [...], w sposób nieuzasadniony został wykrojony pas drogowy i teren przeznaczony pod plac publiczny. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji ani w zakresie ochrony zabytków, ani ochrony układu urbanistycznego, czy też krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu rewitalizację, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem teren ten sąsiaduje bezpośrednio z terenem kolejowym, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie sposób ustalić dla nich przeznaczenia spójnego z pozostałymi terenami objętymi planem. Ustalenia rysunku planu dotyczące działek nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K., powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Istniejące, pełniące dotychczas funkcję przemysłową zabudowania zostały "przecięte" linią rozgraniczającą różne sposoby przeznaczenia. W wyniku takiego działania podzielone pod względem przeznaczenia działki ewidencyjne tracą swoją ekonomiczną wartość.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w wyznaczonym terminie J. A. nie wniósł żadnego wniosku do projektu planu. Rada Miasta stwierdziła, że zgodnie z ustaleniami planu, nie przewidziano utrzymania w terenie, w którym położona jest nieruchomość skarżącego, funkcji przemysłowej jako sprzecznej z ustaloną funkcją mieszkaniową i usługową wraz z przebiegiem głównego ciągu ul. [...], stanowiącego jeden z ważniejszych elementów projektu rewitalizacji tego obszaru. Kwestionowany w skardze wyznaczony planem teren placu miejskiego (B7.KP) stanowi element nowo zaprojektowanej przestrzeni publicznej i główny element kompozycyjny tej części obszaru z osią widokową w kierunku fortu św. Benedykta, będąc równocześnie obszarem integracji przestrzeni publicznej zespołu zabudowy dawnej fabryki "Emalia" Oskara Schindlera z terenami zabudowy mieszkaniowej i usług (B3.MU, B3.U i B9.U).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/09 oddalił skargę. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd, wskazał na istotę planowania przestrzennego, które w świetlne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ingerować w prawo własności i naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości, realizując chroniony prawem interes publiczny i interes osób trzecich. Nie można, zatem skutecznie skarżyć się na plan tylko z tego powodu, że naruszył on indywidualny interes prawny. Wskazując na granice rozpoznania skargi stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a działanie organów było prawidłowe.

W wyniku wniesionej przez J. A. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 569/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd kasacyjny stwierdził trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ogólne stwierdzenie, że organy planistyczne przeprowadziły prawidłowe postępowanie, dochowując wszystkich jego etapów nie dawało podstaw do oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli, jak i zakresu tej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać pominięty. Zatem nie tylko należy uwzględnić walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy), ale też i prawo własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne art. 6 tej ustawy, który chroni interes indywidualny w granicach kolizji z interesem publicznym. Przyjęcie pełnej swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej nie jest do pogodzenia z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach prawa i podważa zasadność prawa skargi do sądu administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał spełnienie przesłanek z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wniesienia skargi, to jest wyczerpanie przez skarżącego procedury poprzedzającej wniesienie skargi, a nadto Sąd stwierdził naruszenie jego interesu prawnego przez postanowienia zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu procedura poprzedzająca podjęcie skarżonej uchwały nie została naruszona. Zarzutów w tym zakresie nie podnosił zresztą i sam skarżący, a procedura uchwalenia skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1865/08 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1336/09.

Dokonując oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności ustaleniami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ingerencja władzy wykonawczej w prawo własności nieruchomości może zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej, ale także w każdej prawem określonej formie- ustawy, czy aktu prawa miejscowego. Musi ona jednak być dokonana dla realizacji celu publicznego oraz połączona z zapewnieniem słusznego odszkodowania, co zapewnia w przypadku wywłaszczenia planistycznego art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uprawnienia przyznanego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm. – dalej zwanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma natomiast i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z ideą planowania przestrzennego zgodnie, z którym gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Oba ww. interesy muszą być, zatem w działaniach administracji publicznej wyważane, a przepisy prawa przewidują stosowne mechanizmy kompensujące.

Sąd wskazał, iż okoliczność podnoszona jako zarzut w toku postępowania sądowego, iż skarżący nie może jeszcze "dogadać się" z Gminą, co do satysfakcjonującej wysokości odszkodowania nie ma znaczenie dla oceny, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej B.KDD lub placu publicznego B7.KP w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne byłoby już kontrolą celowościową ustaleń planu, naruszającą kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne. Jak wynika z przedstawionego materiału planistycznego skarżący J. A. nie zgłaszał w toku procedury planistycznej ani wniosków, ani uwag do projektu planu. Kwestie podnoszone w zarzutach, należało podnosić na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to skarżący miał prawo wnoszenia uwag (art. 17 pkt 10-14, art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu, jeżeli skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag do projektu planu zgodnie z ww. przepisami, to nie można teraz twierdzić, że Rada Miasta Krakowa uchwalając plan zrobiła to arbitralnie. Ponadto, zdaniem Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny potrzeba ochrony rewitalizacji tego obszaru miasta i związana z tym zmiana funkcji poszczególnych terenów (na mieszkaniowe i usługowe) z uwzględnieniem przebiegu głównego ciągu ul. [...] znajduje uzasadnienie. Wskazany w planie rozwój terenów mieszkaniowych i usługowych (B3.MU i B3.U - co de facto już następuje) oraz innych sąsiednich terenów wymaga zaprojektowania właściwego układu komunikacyjnego uwzględniającego zwiększenie ruchu samochodowego i pieszego, a także porządkującego dotychczasowy sposób skomunikowania tego obszaru z innymi terenami. W tym zakresie miejscowy plan zawiera linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, w niniejszej sprawie drogi publicznej B.KDD klasy dojazdowej. Nie determinuje to szczegółowego przebiegu przyszłej drogi w terenie, ale będzie to dopiero przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, w których zostanie wskazany rzeczywisty przebieg tej drogi publicznej w terenie zgodnie z parametrami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Szerokość przyszłej drogi nie pokrywa się tym samym z liniami rozgraniczającymi wykreślonymi w części graficznej planu, a jedynie ma się w nich mieścić. Jak zauważył nadto Sąd, teren placu miejskiego stanowi jeden z najważniejszych elementów nowo zaprojektowanej przestrzeni publicznej, wymagającej odpowiedniego ukształtowania i stanowi główny element kompozycyjny tej części obszaru z osią widokową w kierunku fortu św. Benedyka, będąc jednocześnie obszarem integracji przestrzeni publicznej zespołu zabudowy dawnej fabryki "Emalia" Oskara Schindlera z terenami zabudowy mieszkaniowej i usług (B3.MU, B3.U, B9.U i B8.UP). Planowany plac publiczny wraz układem drogowym (ciąg ul. [...]) pełnić ma funkcje integracyjne dla mieszkańców i użytkowników tego rejonu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zasady wyrażone w tych przepisach nie ograniczają rady gminy we władztwie planistycznym;

2. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten jest podstawą prawną dla ingerencji gminy w istotę prawa własności;

3. art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy zasadniczej dopuszczają wywłaszczenie nieruchomości w drodze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. wywłaszczenie planistyczne);

4. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nie dostrzeżeniu naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

5. art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzasadniona jest każda ingerencja w prawo własności nieruchomości objętej zaskarżonym planem, albowiem przepis ten daje wystarczające gwarancje odszkodowawcze;

6. art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na zastosowaniu pomimo utraty mocy obowiązującej;

7. art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na zastosowaniu pomimo utraty mocy obowiązującej;

8. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie albowiem Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie nie został naruszony w sposób bezprawny interes prawny skarżącego;

9. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że realizacja władztwa planistycznego gminy polegającego na przeznaczeniu nieruchomości prywatnej na cel publiczny nie stanowi naruszenia istoty prawa własności;

10. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te dopuszczają na skutek realizacji władztwa planistycznego możliwość pozostawienia właściciela nieruchomości w niepewności co do faktycznego jej przeznaczenia;

11. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że naruszenie praw i wolności musi być dokonane przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a zatem przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń i jego treść jest wyjęta spod kontroli sądowej oraz przyjęcie, że ograniczenie własności wprowadzone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie musi być proporcjonalne do celu jego wprowadzenia, a może być całkowicie dowolne;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 147 §1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd zaniechał orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym zakresie, pomimo realizacji materialnych przesłanek (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd winien był zastosować przepis art. 147 §1 p.p.s.a.;

3. art. 190 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji, będąc związany wykładnią przepisów art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał ich własnej wykładni prowadzącej do przyjęcia tezy, że nieskorzystanie przez skarżącego z uprawnień wynikających z art. 17 i 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie sporządzania projektu planu wyklucza skuteczność powoływania się na te zasady planowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył w ogóle kwestii związanych z uwzględnieniem walorów ekonomicznych przestrzeni, a przy ustaleniu znaczenia prawa własności przyjął tezę o swobodzie gminy w kształtowaniu przestrzeni w oderwaniu od prawa własności, czym naruszył art. 190 p.p.s.a. skoro Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że przepisy art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji doszedł do odmiennych niż Sąd kasacyjny wniosków.

Wskazując na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący podkreślił, że jedyną przesłanką proceduralną, jakiej spełnienie wymagane jest, aby skutecznie wnieść skargę na akt prawa miejscowego jest wymóg wezwania organu gminy do usunięcia, a zatem twierdzenia zawarte w uzasadnienia skarżonego wyroku, że brak działania właściciela nieruchomości na etapie sporządzania planu powoduje niemożliwość skutecznego zarzucania organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego jest rażącym naruszeniem tego przepisu. Powołane w uzasadnieniu przepisy art. 17 pkt 10- 14 oraz art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażają jedynie uprawnienia przysługujące właścicielom nieruchomości, a nie stanowią w żadnym razie obowiązku, którego zaniechanie zagrożone byłoby sankcją w postaci utraty uprawnień do zaskarżenia planu miejscowego.

Zdaniem strony skarżącej nie sposób również zgodzić się z tezą Sądu, że Gmina prawidłowo dokonała wyważenia dóbr pomiędzy interesem indywidualnym skarżącego, a interesem publicznym, wskazując na potrzebę rewitalizacji danego obszaru miasta i zmiany funkcji poszczególnych terenów na mieszkaniowe i usługowe. Droga, bowiem o identycznych parametrach istnieje dzisiaj na działce sąsiedniej, a plac miejski znajduje się na pustym skwerze, który formalnie jest terenem zamkniętym jako użytkowanie wieczyste PKP S.A. Sąd w tym zakresie również stwierdził, że wskazanie w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, w tym przypadku drogi publicznej B.KDD- nie determinuje przebiegu przyszłej drogi w terenie, albowiem będzie to przedmiotem przyszłych ustaleń. Taka teza jest nie do pogodzenia z dominującym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w świetle, którego niedopuszczanie jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności, co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Skarżący nie może na swoim terenie wykonać najmniejszej choćby roboty budowlanej i nie wiadomo jak długo stan ten może trwać.

We wniesionej kasacji wskazano, iż Sąd przywołał również pogląd powstały na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyjaśniając nawet, w jaki sposób tezy w ten sposób powstałe mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a co stanowi o naruszeniu przepisów art. 4 ust 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnym pozostaje też twierdzenie Sądu, że nie należy do niego ocena czy przesunięcie drogi publicznej lub placu publicznego jest konieczne, albowiem byłoby to naruszenie władztwa planistycznego Gminy. Przeciwnie, zdaniem skarżącego, Sąd administracyjny jest powołany właśnie do ustalenia, czy gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego. W świetle natomiast art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd administracyjny uprawniony jest do ingerencji w zakres owego władztwa i winien stwierdzić, że przesunięcie istniejącej drogi o kilka metrów nie jest niezbędne dla rewitalizacji i nie łączy się z najmniejszą spośród możliwych dolegliwości dla właściciela.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Krakowie, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od strony skarżącej kosztów postępowania zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną zauważyć należało, iż sprawa była przedmiotem uprzedniej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny stwierdził, że art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który chroni interes indywidualny w granicach kolizji z interesem publicznym, nakazuje interpretować władztwo planistyczne, uwzględniając nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy), ale również prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Z tego względu Sąd obowiązany był dokonać oceny zgodności z prawem również pod kątem widzenia ochrony interesu indywidualnego. Przyjęcie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, pełnej swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej jest sprzeczne z przepisami prawa. Powyższa wykładnia zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. była dla Sądu pierwszej instancji wiążąca. Zatem w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku pozostawała zgodna z tezami sformułowanymi przez Sąd kasacyjny w poprzednim wyroku, czy też jak chce tego skarżący błędna wykładnia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do stwierdzenia, że nieskorzystanie przez skarżącego z uprawnień wynikających z art. 17 i 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie sporządzenia projektu planu wykluczyło skuteczność powoływania się na te zasady. Rozstrzygając tę kwestię, zauważyć przede wszystkim należy, iż analiza art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ww. ustawy była dokonywania w oderwaniu od kwestii skorzystania z uprawnień z art. 17 i art. 18 ww. ustawy. Nie była zatem przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto należało podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się jedynie do powyższego stwierdzenia formułowanego przez stronę skarżącą, ale przede wszystkim wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez dokonanie analizy kwestii, czy ingerencja w prawo własności w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego znajduje swoje uzasadnienie. Znalazło to zresztą swoje odzwierciedlenie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z tym, za bezzasadny należało uznać zarzut kasacji naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z "art. 1 ust. 1 pkt 6 i 7" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 17 i art. 18 tej ustawy. Na marginesie zauważyć również trzeba, iż wobec nie zamieszczenia w treści przepisu art. 1 ww. ustawy takiej jednostki podredakcyjnej jak "ust. 1 pkt 6 i 7", jednakże uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz stan sprawy, uznać należało, iż stwierdzenie to stanowiło oczywistą omyłkę pisarską i rozpoznać ten zarzut, nawiązując w tym zakresie do art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 wskazywanej ustawy.

Zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można było również podzielić. Sąd pierwszej instancji nigdzie, bowiem w swoim uzasadnieniu nie formułował zarzucanych mu przez skarżącego twierdzeń, że zasady wyrażone w tych przepisach nie ograniczają gminy we władztwie planistycznym. Takie przedstawienie zarzutu eliminuje możliwość odniesienia się do niego jako zarzutu błędnej wykładni tych przepisów. W odniesieniu natomiast do drugiej formy naruszenia - niewłaściwego zastosowania to zauważyć należy, iż Sąd ten nie tylko ograniczył się do wskazania na możliwość ograniczenia prawa własności w świetle ww. ustawy, ale również dokonał wyważenia indywidualnego interesu skarżącego w porównaniu z interesem publicznym, wskazując przy tym na cele, dla jakich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu. Skarżący nie przedstawił przekonywująco okoliczności, które by tę ocenę zdołały zakwestionować. Do takich okoliczności nie można było zakwalifikować, a co trafnie eksponował Sąd pierwszej instancji, przytoczonych przez stronę skarżącą okoliczności świadczących o braku celowości, czy prawidłowości koncepcji urbanistycznych rozwiązań przyjętych w miejscowym planie. Natomiast obowiązkiem Sądu pozostaje kontrola, czy przedstawiona przez organ argumentacja wskazująca na niezbędność dokonania tych zmian i zachowania przy tym należytej staranności w doborze rozwiązań planu została zachowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 834/10, niepubl.).

Bezzasadnym okazał się być również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej sformułowany jako "naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały". Zauważyć przede wszystkim trzeba, że jego enigmatyczne, pozbawione przedstawienia konkretnych okoliczności sformułowanie, które o tych naruszeniach by świadczyły, a których nie precyzuje skarżący ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu kasacji, a nadto fakt, że skarżący nie podnosił zarzutów w zakresie naruszenia zasad procedury (trybu postępowania) oraz właściwości organów eliminuje możliwość analizy tego zarzutu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć trzeba, iż w ustępie pierwszym tego przepisu wyraźnie wskazano, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności". Zatem już z samej jego treści wprost wynika, że akty planistyczne bezpośrednio lub pośrednio kształtują prawo własności. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy kompetencyjnej gminy do działania w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, którą należy odnosić do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego skarżący jednak nie uczynił. Zauważyć także należało, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, analizując powyższy przepis, nie doszedł do wniosku, że jest on samodzielną podstawą ingerencji gminy w istotę prawa własności, ale że w świetle tego przepisu, uwzględniając art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, naruszenie prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Zakwestionowanie tego stwierdzenia wymagało wskazania także innych przepisów prawa, których analizy dokonał Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie nie można było zatem dopatrzeć się niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu.

Niesłusznym pozostaje również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut, że przepisy ustawy zasadniczej "dopuszczają wywłaszczenie nieruchomości w drodze ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. wywłaszczenie planistyczne)" nie przystaje do twierdzeń Sądu, chociaż swoje źródło może znajdować w pewnym nieuprawnionym skrócie myślowym, który zastosował Sąd pierwszej instancji. Mianowicie, Sąd ten nie oddzielił wyraźnie dwóch, różnych od siebie instytucji prawnych, tj. wywłaszczenia nieruchomości i ingerencji w treść prawa własności mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż istotnie sprowadzających się do ograniczenia uprawnień przysługujących właścicielowi, których możliwość zastosowania musi korelować z wymogami konstytucyjnymi. Stąd też, stwierdzenie Sądu, że "wywłaszczenie nieruchomości w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także w świetle art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musi polegać na odjęciu tego prawa, lecz na godzeniu w jego istotę", pozostawało w dość luźnym związku z przedmiotem sprawy, o ile rzeczywiście miało wspólną cechę ograniczającą prawo własności. Mimo tego, należało jednak uznać za prawidłowe, dalsze wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który treść art. 6 ust. 1 ww. ustawy przyrównał do konstytucyjnego wzorca zawartego m.in. w art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku też z tymi wywodami, rozpoznawany zarzut kasacji należało odnieść nie do wywłaszczenia, które nie stanowiło przecież przedmiotu niniejszej sprawy, ale do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności na podstawie ww. ustawy planistycznej. Zgodnie, bowiem z poglądami wyrażonymi w doktrynie, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności. Natomiast plan jest aktem wykonującym ustawę, a także inne ustawy prawa materialnego (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 61). Do podobnej konkluzji prowadzi także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2004 r. (sygn. akt SK 42/02, OTK ZU z 2004 r. Nr 9A, poz. 97), w który uznano wyłączenie możliwości badania konstytucyjności ustaleń miejscowego planu. W związku z powyższym, stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż ograniczenie prawa własności na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, znajdują swoje źródło w art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem jest w świetle tych przepisów dopuszczalne, uznać należało za prawidłowe. Stwierdzenie to czyni rozpoznawany zarzut chybionym.

Nie można było również dopatrzeć się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Dokonując, bowiem wykładni tego przepisu, Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w świetle tej normy prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń. Zatem tylko w tym zakresie można było odnieść się do zarzutu błędnej wykładni, a nie w szerszym, jak to czyni skarżący aspekcie. Z tego też względu uznać należało bezzasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Odnotować przy tym należało dwie kwestie. Po pierwsze art. 6 Konwencji odnosi się do prawa do rzetelnego procesu sądowego i w takim zakresie należy odczytywać możliwość zapewnienia ochrony prawu własności. Nie odnosi się on zaś do kwestii ingerencji w prawo własności, jak czyni to skarżący. Po drugie przyjęcie, że wskutek uchwalenia planu właściciel nieruchomości pozostaje w jakiejkolwiek niepewności, co do jej faktycznego przeznaczenia, staje wprost w sprzeczności z celem, jakiemu służy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, a więc ustalenie przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a którego naruszenie skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności. Ocena naruszenia tej normy konstytucyjnej wymagała odniesienia do innej normy prawnej, będącej źródłem ograniczenia tych praw i wolności oraz jej wskazania w treści zarzutu. Przedstawienie przepisu konstytucyjnego jako samodzielnej podstawy kasacyjnej czyniło niemożliwą kontrolę w zakresie określonym w treści zarzutu

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię zauważyć należało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny tej normy w niniejszej sprawie nie stosował, ale jedynie poinformował strony o jej treści. Nawet gdyby przyjąć, jak chce tego autor kasacji, że przepis ten był stosowany, to zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji odnosił tę normą do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując na konieczność zapewnienia odszkodowania w przypadku ingerencji w prawo własności. Sąd wskazywał, więc na odszkodowanie, jako na skutek tego ograniczenia, a więc na jego następczy, kompensacyjny, charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzał jednak, jak chce tego skarżący, że "uzasadniona jest każda ingerencja w prawo własności nieruchomości zaskarżonym planem, albowiem przepis ten daje wystarczające gwarancje odszkodowawcze". Tak przedstawiony zarzut błędnej wykładni ww. przepisu należało zatem uznać za pozbawiony zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podzielić należało twierdzenia skarżącego, że przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie. Skoro, bowiem podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do analizy uregulowań tej ustawy, również w zakresie ograniczeń prawa własności, a nie przepisów poprzednio obowiązujących, winien odnieść się Sąd. Jednakże pomimo tego uchybienia, dostrzec należało również i to, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest faktycznie powtórzeniem art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do zacytowania tego przepisu. Powołanie zaś art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczyło jedynie stwierdzenia, że ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z uwzględnieniem wyjątków, do zadań własnych gminy, co z kolei nawiązuje do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to nie miało, więc istotnego wpływu na wynik sprawy.

W związku z powyższym nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem skarżący nie zdołał wykazać, że zaskarżona uchwała w sposób bezprawny narusza jego interes prawny, jak również zarzutów naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec braku okoliczności pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.