Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3 par. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego N. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 1 lutego 2022 r. wpłynęła skarga obywatela U. D. K. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową N. B. (dalej jako skarżący) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący domaga się:

1. Stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.

2. Stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3. Załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku

4. Zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

5. Zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

6. Rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując zwłaszcza ogromną ilością wpływających wniosków oraz ubytkiem pracowników urzędu prowadzących postępowania administracyjne.

Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń.

Dnia 26 kwietnia 2021 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W aktach sprawy znajdują się kopie stron paszportowych skarżącego, dokumenty związane z zatrudnieniem i najmem lokalu przez jego opiekuna prawnego, decyzja zezwalająca na pobyt czasowy i pracę opiekunce prawnej skarżącego.

Wobec nierozpatrzenia wniosku, pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. skarżący złożył ponaglenie.

Dnia 18 lutego 2022 r. dnia Wojewoda przesłał ponaglenie organowi II instancji.

Tego samego dnia Wojewoda oznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 21 lutego 2022 r.

Decyzja zezwalająca skarżącemu na pobyt czasowy została wydana dnia 18 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na wstępie Sąd chce przedstawić regulacje prawne wprowadzone ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca).

Co do zasady nowelizacja weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. z zastrzeżeniem, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Istotny dla realiów kontrolowanej sprawy art. 8 ust. 1-3 i ust. 11 ustawy zmieniającej brzmi:

1. Jeżeli postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2021 r. nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, cudzoziemcowi, który złożył wniosek w tej sprawie, udziela się tego zezwolenia, z wyłączeniem okoliczności gdy:

1) obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany;

2) dane cudzoziemca znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu;

3) sprzeciwiają się temu względy obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską.

2. Zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, udziela się na okres 2 lat, licząc od dnia wydania decyzji. Do określenia okresu, na jaki udziela się zezwolenia, stosuje się przepis art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052, dalej jako k. p. a.).

3. Przepis ust. 1 stosuje się, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki:

1) termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11;

2) cudzoziemiec zadeklarował we wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, że celem jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy, lub taką deklarację złożył wobec organu prowadzącego postępowanie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2020 r.

11. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, wpłynął do urzędu wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 2021 r. i do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy cudzoziemiec nie stawił się osobiście w tym urzędzie, a wojewoda do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie wezwał do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, nie stosuje się wymogów osobistego złożenia wniosku i przedstawienia ważnego dokumentu podróży przy złożeniu wniosku. W uzasadnionych przypadkach Wojewoda może w toku postępowania wezwać cudzoziemca do przedłożenia ważnego dokumentu podróży lub jego kopii lub do przedłożenia innego dokumentu stwierdzającego tożsamość, jeżeli zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1.

Artykuł 13 ustawy zmieniającej ma treść następującą:

1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy zmienianej wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącego wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej.

Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 26 kwietnia 2021 r. zasadnie miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie.

Tak się nie stało, sprawa skarżącego nie została załatwiona, i nowelizacja, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. sprawiła, że uległ zmianie status prawny skarżącego w zakresie postępowania administracyjnego przed Wojewodą. Mianowicie przed datą 29 stycznia 2022 r. terminy na załatwienie sprawy skarżącego wynikały z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i w takim kształcie wiązały organ administracji. Skarżący znalazł się więc w częstym w obiegu prawnym okresie przejściowym, w którym w okresie załatwiania jego sprawy został zmodyfikowany stan prawny. Dla takich sytuacji wprowadza się przepisy przejściowe, zwane też przepisami intertemporalnymi.

Adekwatne dla sprawy skarżącego przepisy przejściowe wynikają z art. 7 ustawy zmieniającej, w brzmieniu przywołanym wyżej, i nakazują one stosować przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej. Artykuł 8 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi o stosowaniu przepisu ust. 1 jeżeli są spełnione łącznie wskazane warunki: termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11.

Wynika z przywołanych przepisów to, że – w sytuacji skarżącego – zezwolenia udziela się, gdy złożył wniosek w terminie, i wniosek ten nie zawiera braków, ewentualnie braki te zostały uzupełnione.

Według litery obowiązującego po 29 stycznia 2022 r. nowego prawa organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowym, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Wolą Sądu jest przypomnieć, mając na względzie informacyjny, edukacyjny i społeczny walor uzasadnienia sądowego (zob. Ewa Łętowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 15-16), że podstawowa koncepcja prawa administracyjnego zasadza się na normowaniu stosunków między administracją, a ludźmi (zob. Franciszek Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 91), zaś u źródeł sądownictwa administracyjnego leży dążenie do ochrony obiektywnego porządku prawnego i publicznych praw podmiotowych, przede wszystkim w stosunkach między administracją a obywatelami, oraz zabezpieczenie jednostki przed nadużyciami administracji (zob. Małgorzata Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2016, s. 521). Zobowiązanie sądu administracyjnego do ochrony obiektywnego porządku prawnego objawia się poprzez brzmienie art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Prawo, o którym mowa w powołanym przepisie to prawo powszechnie obowiązujące, którego źródła wymienia art. 87 Konstytucji RP, i są to: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem stosowanie przez organy administracji wszelkich regulacji prawnych tworzących system normatywny Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy zdarza się wprowadzić do systemu prawnego regulacje rodzące wątpliwości z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz z punktu widzenia hierarchiczności rozumianej jako zgodność normy niższego rzędu z normą wyższą. Do oceny zgodności ustaw z Konstytucją w myśl art. 188 ust. Konstytucji RP powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Kontrolę konstytucyjności sprawują również sądy, ponieważ to Konstytucja, w myśl art. 8, jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W prawoznawstwie mocno reprezentowany jest pogląd, że ustrojodawca ustanawiając zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie uczynił od niej żadnych jednoznacznie sformułowanych wyjątków. Sąd nie tylko więc może, ale i powinien stosować Konstytucję. W razie wątpliwości co do konstytucyjności aktu, według art. 193 ustawy zasadniczej, sąd może przedstawić pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, ale ustawa zasadnicza nie nakłada na niego takiego obowiązku. Należy z tego wnioskować, że gdy sąd z możliwości tej nie skorzysta, to sam rozstrzyga wątpliwości (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 68-69).

W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że sądy mogą bezpośrednio stosować Konstytucję, zwłaszcza w sytuacji gdy norma ustawowa reguluje tę samą materię co norma konstytucyjna, i czyni to w sposób sprzeczny w stosunku do regulacji konstytucyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/00, OSP 2001, nr 5, poz. 82; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. I SA/ Rz 189/06, niepublik.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznając skargę za uzasadnioną co do stwierdzenia bezczynności, Sąd odwołał się do Konstytucji i, szerzej, prawa, jako wzorców kontroli legalności. W tym względzie, traktując prawo jako spójną całość, jako system powiązany zasadami i wartościami konstytucyjnymi, Sąd częściowo podzielił racje skarżącego.

Oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzono kolejne fundamentalne zasady kształtujące polski system prawny.

Należy tu zwłaszcza powołać się na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Zasada ta zakłada, że skoro rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać, chyba że zajdzie sytuacja szczególna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01, OTK 2001 nr 4, poz. 81). Zasada ta wymaga ponadto, aby norma prawa obowiązującego, które pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, wprowadzana była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z odpowiednim vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować decydując się na bezpośrednie (natychmiastowe) działanie nowego prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1992 r. K 9/92, OTK 1993 nr 1, poz. 6, s. 69-70).

Zaufanie do państwa, i pewność sytuacji jednostki to wartości prawa administracyjnego, i ich pomijanie przez organy stanowiące i stosujące prawo nie może być akceptowane. Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym można ujmować jako postulat gwarancji dla jej praw podmiotowych, interesów i obowiązków, kierowany do prawodawcy, jak i podmiotów stosujących prawo, gwarancji wynikających z przyjętego systemu wartości, które w obecnych realiach można utożsamiać z gwarancjami wynikającymi z doktryny demokratycznego państwa prawnego (zob. Wojciech Jakimowicz, Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym, w: Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. Adama Błasia, Warszawa 2012, s. 213).

W tym świetle, skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym.

Trzeba również podkreślić zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), korelującą z wyżej wskazaną zasadą zaufania.

Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa (Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66).

Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51). Wprawdzie czasem sądy dopuszczają odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, jednak dzieje się tak wtedy, gdy nie wywołuje to kolizji z innymi zasadami, wartościami konstytucyjnymi (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. I CKN 229/01, niepublik.). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza działanie prawa wstecz, jeżeli nowa regulacja – retroaktywna – jest korzystniejsza dla adresata (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97, OTK 1989, nr 2, poz. 13).

W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm (szerzej na ten temat m.in. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 X 2017, sygn. II GSK 24/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sprawie skarżącego zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącej, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd nie odnajduje żadnych przesłanek, żadnych wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie skarżącej.

Należy wreszcie odwołać się do wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady zabezpieczenia interesów w toku. Zasada należytego zabezpieczenia interesów w toku wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, które umożliwią realizację przedsięwzięć podjętych wcześniej, w przekonaniu, że będą one przebiegały w stabilnym otoczeniu prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96). Interesy skarżącego będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca jej skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącego wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw. Należy wreszcie zważyć, że prawodawca, udzielając sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania w sprawach bezczynności organów (art. 149 p. p. s. a.) nie wiąże sądu ścisłym rozumieniem bezczynności, i do kompetencji sądu należy, opierając się na całokształcie obowiązującego prawa ocenić bezczynność (przewlekłość) w konkretnej sprawie.

W tym świetle Sąd, biorąc pod uwagę zaznaczone wyżej rozważania na temat realizacji zasad konstytucyjnych, nie traktuje wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez k. p. a., ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącego.

W tym sensie Sąd wyszedł poza literę prawa pozytywnego, ale pozostał w granicach prawa (zob. Dorota Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2010, s. 451), i tak zinterpretował przepisy, by pozostać w zgodzie regulacjami konstytucyjnymi, ale także zasadą racjonalności prawodawcy. Takie działanie jest uzasadnione, bowiem wykładnia literalna nie jest jedyną metoda interpretacji prawa.

Nieracjonalne byłoby ponadto wyłączenie służących zwalczaniu przewlekłości przepisów kluczowego dla procedury administracyjnej k .p. a.

Co do zarzutu bezczynności w uwarunkowaniach niniejszej sprawy Sąd dokonał następujących ustaleń i ocen.

Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a.

Terminy wskazane w art. 35 k. p. a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37§1pkt 2 k. p. a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny.

Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257).

W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811).

Przywołując terminy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącego i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Skarżący i tak wykazał dużą cierpliwość, wystosowując ponaglenie blisko 8 miesięcy po złożeniu wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczności przedmiotowej sprawy są szczególnie skomplikowane, czego zresztą Sąd – na podstawie akt sprawy, ani w odpowiedzi organu na skargę – nie dopatrzył się, to i tak organowi należy przypisać bezczynność. Pierwsze uwidocznione w aktach czynności organu nastąpiły po złożeniu ponaglenia.

Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429).

Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).

W sprawie skarżącego organ pozostawał w bezczynności blisko 10 miesięcy, licząc od kwietnia 2021 r. do lutego 2022 r.

Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na aktywność organu w tym okresie, w odniesieniu do pracy nad wnioskiem skarżącego. Sąd nie przyjmuje argumentów organu opierających się na trudnościach organizacyjnych i zbyt małej ilości pracowników. Sąd znajduje dla takiego stanowiska poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził: długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika (Wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. I OSK 889/20, Lex nr 3110552).

Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym organ nie zajmował się wnioskiem skarżącego, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ – jako rażące. Rażące – czyli oczywiste, bezsporne, znaczne, stwierdzalne już na pierwszy rzut oka, w jawny i jaskrawy sposób będące w sprzeczności z przepisami prawa.

Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k. p. a.), zasadę informowania stron (art. 9 k. p. a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach.

Z informacji dostępnych Sądowi, zawartych w aktach sprawy wynika, że sprawa skarżącego została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p. p. s. a.).

Analizując okoliczności sprawy skarżącego Sąd zdecydował się przyznać mu sumę pieniężną w wysokości 900 zł. Za taką wysokością sumy przemawia okres, w jakim organ pozostawał bezczynności, a skarżący (jego opiekunowie prawni) musiał znosić trudności życiowe związane z niepewnością swojego statusu prawnego, przekładające się na komplikacje w codziennej egzystencji. Sąd potraktował przyznaną sumę jako swego rodzaju rekompensatę za tego rodzaju trudności. Jednocześnie Sąd nie skorzystał z kompetencji do nałożenia na organ grzywny przyjmując pierwszeństwo środka kompensującego bezczynność, względem środka represyjnego. W ocenie Sądu pilnującego ochrony pozycji prawnej skarżącego będzie to dla niego rozwiązanie korzystniejsze.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).