Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 551/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu G.decyzja nr [...] z dnia [...].02.2002 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gminy G. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Gminy G. sieci wodociągowej z przyłączami na działkach położonych we wsi G., G., R.

W dniu [...].12.2002 r. A. Z. działający jako pełnomocnik S. Z. właściciela działki nr [...] i jako właściciel działki [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że S. Z., właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na przedmiotową inwestycje. Ponadto organ gminy nie powiadomił we właściwym terminie S. Z. o planowanej inwestycji oraz błędnie przyjął, ze prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada M. B., która wyraziła zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ gminy pozostawił bez rozpoznania skargę złożoną przez S. Z.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].03.2003 r. na podstawie art. 157 par 1 i 2 oraz art. 158 par 1 Kpa po rozpatrzeniu w/w wniosku odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wzruszenie decyzji organu pierwszej instancji, albowiem nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością z art. 156 § 1 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2003 r. na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania S. Z. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty Powiatu G. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ ten wydał decyzję na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora – Gminę G. wskazujących m.in., że właścicielem działki nr [...] jest M. B.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. Z. wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości.

Skarżący w/w decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 par 1 pkt 2 Kpa oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie 7/IV SA 3132/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyżej opisane decyzje obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie można zgodzić się z wnioskiem organów administracji obu instancji, że Starosta Powiatu G. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bez zgody rzeczywistego właściciela działki nr. ew. [...] nie naruszył prawa był bowiem zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną.

Zdaniem Sądu organy obu instancji nie dokonały oceny, czy decyzja Starosty Powiatu G. z [...].01.2002 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle ustalenia, że w wykazie właścicieli skarżący został pominięty, natomiast wypis z rejestru gruntów potwierdził jego własność odnośnie działki nr. ew. [...].

Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyżej opisanego Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji nr [...] Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2002 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z ponownym prowadzeniem postępowania w sprawie pismem z dnia 14.07.2005 r. wystąpił do Starosty Powiatu G. o ustalenie, czy S. Z. był właścicielem działki nr ewid [...] w czasie objętym postępowaniem o wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę.

W odpowiedzi na powyższe pismo zarówno Starorta Powiatu G. jak i A. Z. pełnomocnik Stanisława Z. potwierdzili fakt, iż właścicielem działki nr ewid gr [...] położonej w R. gm. G. są S. i J. Z. (na podstawie aktu notarialnego Nr [...]) udział 1/1, zaś M. B. jest współwłaścicielką działki sąsiedniej ( w 1/2 części) nr ewid gr [...] położonej w R. gm. G.

Następnie Wojewoda [...] w oparciu o oświadczenie M. B. ustalił, że jest ona współwłaścicielką działki nr ewid. [...] wraz z córką J. B., natomiast działka nr ewid. gr. [...] nigdy nie była jej własnością. Ponadto nie wie ona kto dopisał do jej oświadczenia nr działki [...].

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że w dniu wydania decyzji na przedmiotową inwestycję brak było zgody na przebieg sieci wodociągowej przez działkę nr ewid gr [...] stanowiącej własność S. Z.

W związku z sytuacją, że sieć wodociągowa z przyłączami prowadzona przez miejscowości: G., G., R., M. gm. G. została wykonana tak że nie przebiega przez działkę położoną we wsi R. nr ewid. gr. [...] będącą własnością S. Z., Wojewoda [...] zwrócił się do skarżącego z pismem z dnia 25.11.2005 r. o udzielenie informacji, czy w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...].02.2002 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Gminy G. na w/w inwestycję.

W odpowiedzi S. Z. pismem z dnia 05.12.2005 udzielił odpowiedzi, iż w pełni podtrzymuje swoje stanowisko.

Ostatecznie organ stwierdził, iż decyzja Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...].02.2002 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Gminy G. sieci wodociągowej z przyłączami na działkach położonych we wsi G., G., R., M. gm. G. nie może pozostać w obrocie prawnym.

Brak zgody rzeczywistego właściciela działki nr ewid. [...] zostało rażąco naruszone prawo własności.

Stan sprawy bowiem nie tylko upoważnia, ale wręcz obliguje organ do stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2005r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...].02.2002r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami na działkach położonych we wsi G., G., R. i M. gm. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1994r. nr 89, poz. 414 z późn. zm.), obowiązującego w dacie wydania inkryminowanego pozwolenia na budowę, pozwolenie takie mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie, zgodnie z art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, mogło wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor wykazał takież prawo w stosunku do znacznej ilości nieruchomości. W związku z tym decyzja Starosty G. z dnia [...].02.2002r., nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane.

Organ udzielający pozwolenia na budową były obowiązany sprawdzać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie dokumentów urzędowych, stanowiących, na podstawie art. 76 KPA, dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie jest wymagane, by były to koniecznie akty notarialne czy wypisy z ksiąg wieczystych - może być takim dowodem wypis z rejestru gruntów. Poza oświadczeniem o zgodzie na przebieg wodociągu, winien znajdować się bowiem także dokument potwierdzający prawo osoby składającej takie oświadczenie do tej konkretnej nieruchomości. W aktach sprawy nie znajdują się dokumenty wskazujące podmioty posiadające tytuł prawny do części nieruchomości, nie znajdują się oświadczenia wszystkich osób posiadających prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, część oświadczeń nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa, a na części oświadczeń dopisano nieruchomości, co do których składający oświadczenie nie mieli żadnego prawa.

Organ wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia jedynie niektórych współwłaścicieli w częściach ułamkowych, którzy wyrażają zgodę na przeprowadzenie wodociągu, w sytuacjach, gdy wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tym bardziej jest to rażące naruszenie prawa, iż organ dysponował wyciągami z rejestru gruntów, z których jednoznacznie wynikało, iż są oni jedynie współwłaścicielami takich nieruchomości (dla przykładu można wskazać takie nieruchomości jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],itp.).

Ponadto w aktach znajdują się oświadczenia małżonków, którzy z naruszeniem przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wyrazili zgodę na przebieg wodociągu przez nieruchomości, podczas gdy wymagana była także zgoda drugiego współmałżonka. Wskazać należy, iż organ również w tym przypadku dysponował wyciągami z rejestru gruntów, z których jednoznacznie wynikało, iż są oni właścicielami takich nieruchomości objętych wspólnością ustawową małżeńską (dla przykładu można wskazać takie nieruchomości jak: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], itp.).

Ponadto organ wskazał, iż w stosunku do części nieruchomości, przez które został zaprojektowany wodociąg, brak jest w aktach w ogóle jakiegokolwiek dokumentu wskazującego podmiot posiadający prawo do tych nieruchomości (dla przykładu można wskazać takie nieruchomości jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], itp.) czy brak jest oświadczenia takiego podmiotu o zgodzie na przebieg wodociągu (dla przykładu można wskazać takie nieruchomości jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], itp.).

Organ stwierdził, że w niektórych przypadkach inwestor przedłożył pismo, które miało świadczyć o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a które było pismem skierowanym do właściciela lub właścicieli nieruchomości, w którym inwestor wzywał ich do złożenia oświadczenia o zgodzie na przebieg wodociągu w określonym terminie, pod rygorem domniemania zgody po tym terminie. Takie pisma również nie mogły stanowić podstawy do uznania przez organ wydający pozwolenie na budowę o dysponowaniu prawem do tych nieruchomości, gdyż praktyka taka naruszała wszelkie zasady państwa prawa (dla przykładu można wskazać takie nieruchomości jak: [...], [...], [...], itp.).

Organ II instancji nie stwierdził, że zaistniałe naruszenia prawa dotyczą nie tylko nieruchomości S. Z. o nr [...], lecz także innych nieruchomości przez które została zaprojektowana sporna inwestycja liniowa. Z uwagi na fakt, iż naruszenie prawa dotyczy znacznej ilości nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy nie widzi innej możliwości niż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina G. wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] utrzymującego w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie G. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z przyłączami na działkach położonych we wsi G., G., R., M., gm.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zadanie polegające na budowie sieci wodociągowej z przyłączami na działkach położonych we wsi G., G., R. i M. gm. G. zakończone zostało w 2002 roku.

Starosta Powiatu G. w dacie wydania przedmiotowej decyzji posiadał wymagane prawem dokumenty tj. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykaz właścicieli i ich nieruchomości, przez które miał przebiegać wodociąg wraz z ich oświadczeniami o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie w/w inwestycji.

W dacie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w wykazie właścicieli nieruchomości w obszarze objętym planowaną inwestycją, jako właściciel nieruchomości nr [...] położonej we wsi R. wykazana była pani M. B. i to ona złożyła oświadczenie w tej sprawie. Inwestor dokonał jednak w terminie późniejszym przeprojektowania trasy przebiegu sieci wodociągowej, pomijając w ten sposób działkę Nr [...] stanowiącą własność S. Z., co skutkuje obecnie tym, że w/w nie jest stroną toczącego się postępowania.

Zdaniem skarżącej Gminy zaistniałe nieprawidłowości w trakcie przygotowywania dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę stanowić mogą podstawę do innych uregulowań prawnych np.: do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej, ewentualnie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie.

Ponadto wskazano, że przedmiotowa inwestycja wykonana została nakładem wielu środków. Służy ona obecnie ogółowi mieszkańców wsi G., G., R. i M.

Stwierdzone uchybienia dotyczą niewielkiej ilości działek. Ich właściciele — za wyjątkiem wnioskodawcy, nie będącego obecnie stroną postępowania — nie zgłaszają żadnych roszczeń z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż wskazała skarżąca Gmina G.

Zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądowa kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 153 w/w ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd podziela prezentowane przez organy obu instancji stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji pozwolenia na budowę w warunkach, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie prawa – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. wyżej opisanego wyraził pogląd, że "nie można zgodzić się z wnioskiem organów administracji obu instancji, że Starosta Powiatu G. wydając decyzję pozwolenia na budowę bez zgody rzeczywistego właściciela działki nr ew. [...], nie naruszył prawa, był bowiem zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną".

Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja bez właściwego uzasadnienia uchyla w całości kontrolowaną decyzję pozwolenia na budowę.

Decyzja Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2002 r. wprawdzie nie wymienia działek poprzez ich oznaczenie wg numerów z ewidencji gruntów, zatwierdza jednak projekt, a ten operuje przy określeniu przebiegu inwestycji takim oznaczeniem.

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym w sposób niedopuszczalny rozstrzygnięcie zapadało przy braku zindywidualizowanych ustaleń.

Organ I instancji uchylił kontrolowaną decyzję pozwolenia na budowę w całości ustalając rażące naruszenie prawa, wobec braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko co do jednej nieruchomości. Organ II instancji tę wadliwość dostrzega i stwierdza, że zaistniałe naruszenie prawa dotyczy także innych nieruchomości przez, które została zaprojektowana sporna inwestycja. Organ mówi "o znacznej ilości nieruchomości". Uchybienia związane z wykazaniem braku prawa do dysponowana gruntem organ wskazuje wymieniając tylko przykładowo numery działek. Organ podaje, że "z akt sprawy nie wynika by inwestor wykazał" w/w prawo "w stosunku do znacznej ilości nieruchomości" przez, które została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja.

Zdaniem Sądu powyższe świadczy o tym, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem zasad procedury opisanych w dyspozycji art. 7 i 77 kpa, bez podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma wspomniana wyżej potrzeba zindywidualizowanych zarzutów skutkujących nieważność postępowania przez odniesienie ich do konkretnych nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę przedmiotowej "liniowej decyzji".

Powyższe zindywidualizowanie zarzutów może spowodować, że przedmiotem stwierdzenia nieważności nie będzie cała kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę a tylko jej część.

Za potrzebą takiego rozpoznania sprawy przemawia utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności należy postrzegać także przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych, które ono za sobą pociąga.

Zdaniem Sądu jeżeli rozstrzygnięcie jest jedynie w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, która skutkuje stwierdzenie nieważności, to brak zarówno prawnych, jak i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego także zgodnej z prawem części rozstrzygnięcia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni opowiada się za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. w sprawie IV SA 858/87 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25), z glosą aprobującą T. Wosia (OSP 1991, nr 45/80) stosownie do którego brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, ni oznacza wyłączenia takiej możliwości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy, że S. D. nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, bo w trakcie realizacji inwestycji ominięto jego działkę, podnieść należy co następuje; Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę, zatwierdza także projekt budowlany, który przewiduje usytuowanie przedmiotowej inwestycji m.in. na działce S. D. Odstąpienie na etapie realizacji od tej części projektu, która dotyczy działki skarżącego pozostaje bez wpływu na ocenę jego przymiotu strony. Zgodnie z przepisem art. 28 Praw budowlanego stronami są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a ten w zatwierdzonym przedmiotową decyzją projekcie usytuowany jest na działce skarżącego.

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 12 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), wobec tego, ze doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wszechstronne zbadanie i rozważenie okoliczności sprawy mogło doprowadzić do załatwienia sprawy w inny sposób.