Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr VIII/84/19 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 4 ust. 5 pkt 2 i pkt 3, § 5 ust. 3, § 6, § 7 ust. 1-3, § 9, § 10 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 9 pkt 2, § 13 ust.10 oraz znajdującego się w załączniku nr 2 do uchwały sformułowania: "Plan/szkic/mapa ukazujące aktualne lub/i projektowane, usytuowanie obiektów na nieruchomości – 3 egz. (należy zaznaczyć nr nieruchomości/działki lub obiektu, którego dotyczy wniosek)", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Kędzierzyn-Koźle na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej- u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle nr VIII/84/19 z dnia 25 kwietnia 2019 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kędzierzyn - Koźle (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 1, § 4 ust. 5 pkt 2 i pkt 3, § 5 ust. 3, § 6, § 7 ust. 1 - 4, § 9, § 10 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 9 pkt 2, § 13 ust. 10 oraz znajdującego się w załączniku nr 2 do uchwały sformułowania: "Plan/szkic/mapa ukazujące aktualne lub/i projektowane, usytuowanie obiektów na nieruchomości - 3 egz. (należy zaznaczyć nr nieruchomości/działki lub obiektu, którego dotyczy wniosek)" oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej: organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), albowiem:

- § 1 Regulaminu zawiera przepisy sprzeczne z ustawą. W powyższym zapisie postanowiono, że Regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Kędzierzyn - Koźle, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych oraz odbiorców usług, podczas gdy z art. 1 Ustawy wynika, iż to Ustawa, a nie uchwalony przez radę gminy regulamin określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zakres przedmiotowy regulaminu winien zostać określony zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy, który stanowi, że "regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług". Taki zapis nie powinien w związku z tym się ostać.

- § 4 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu Rada Miasta nałożyła na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. Powyższe żądanie w ocenie skarżącego nie wynika jednak z przepisów Ustawy. W związku z powyższym żądanie spełnienia poza ustawowych warunków należy uznać za działanie nieuprawnione (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r sygn. akt II SA/Łd 212/16).

- W § 5 ust. 3 Regulaminu wskazano, że umowa jest zawierana na czas nieoznaczony, a na wniosek odbiorcy usług na czas oznaczony. W ocenie organu nadzoru kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w Regulaminie (por. wyrok z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17). Podobnie rzecz się ma z § 9 Regulaminu, który dotyczy wznowienia dostaw wody i odprowadzania ścieków po odcięciu dostawy wody lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego spowodowanym zaleganiem przez odbiorcę usług z zapłatą należności za usługi.

- w § 7 ust. 4 Regulaminu Rada Miasta Kędzierzyn - Koźle w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Według strony skarżącej tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy. Niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.

- w § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu postanowiono, że osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku plan/szkic/mapę ukazujące aktualne lub/projektowane, usytuowanie obiektów na nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru przywołany przepis pozostaje w sprzeczności z prawem. Powyższe unormowanie jako modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 Ustawy. W konsekwencji taki sam zapis, znajdujący się załączniku nr 2 do Regulaminu również nie powinien się ostać.

- w § 13 ust. 9 pkt 2 Regulaminu wskazano, że protokół końcowy odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej m. in. wykonany operat geodezyjny w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 10 Regulaminu organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia do protokołu końcowego odbioru technicznego innej – wskazanej w tym przepisie - dokumentacji powykonawczej.W ocenie skarżącego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, tym bardziej, że w innych aktach prawnych szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej - zob. art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Nadto organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikacje, które należy uznać za niedopuszczalne. Taka sytuacja wystąpiła w § 6 Regulaminu (stanowiącego powtórzenie art. 26 ust. 1 Ustawy), w § 7 ust. 1 Regulaminu (stanowiącego powtórzenie art. 27 ust. 1, 4 i 5 Ustawy), w § 7 ust. 2 (stanowiącego powtórzenie § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowe z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków - Dz. U. z 2018 r., poz. 472) i § 7 ust. 3 (stanowiącego powtórzenie art. 27 ust. 6 Ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej argumentację zdaniem Wojewody zasadne jest skierowanie do Sądu wniosku o stwierdzenie nieważności niniejszej uchwały we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4 zaskarżonej Uchwały. W pozostałym zakresie - z wyłączeniem § 1 Regulaminu - skargę uznała za zasadną. W odniesieniu do powołanego § 1 Regulaminu Gmina zgodziła się z zarzutami Wojewody - w części obejmującej zawarty w nim zwrot o treści: "zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle, w tym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust. 5 Ustawy) i mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów Ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 Ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 Ustawy. Tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały wczęści.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że

§ 1 Regulaminu w sposób istotny narusza przepisy Ustawy stanowiąc, że Regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanego na terenie Gminy Kędzierzyn - Koźle, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych oraz odbiorców usług. Zwrócić trzeba uwagę, że to ustawa, a nie uchwalony przez Gminę Regulamin określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 1 Ustawy), a z art. 19 ust. 5 Ustawy wynika, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Tymczasem zaskarżona Uchwała we wskazanym przez Wojewodę zakresie powtarza zapisy Ustawy, bądź powtarzając je dokonuje jeszcze modyfikacji przepisów Ustawy. Zgodnie natomiast z § 118 w związku z § 148 Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic.

Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa (zob. wyrok WSA z dnia 4.10.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 184/18). W świetle poczynionych wyżej uwag wskazany przepis wyeliminować w całości poprzez stwierdzenie jego nieważności. Z tej samej przyczyny należało stwierdzić nieważność: § 6 Regulaminu - stanowiącego powtórzenie art. 26 ust. 1 Ustawy, § 7 ust. 1 Regulaminu - stanowiącego powtórzenie art. 27 ust. 1, 4 i 5 Ustawy, w § 7 ust. 2 - stanowiącego powtórzenie § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowe z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472) i § 7 ust. 3 - stanowiącego powtórzenie art. 27 ust. 6 Ustawy).

Zdaniem Sądu zasadnie zarzucono w skardze, że w § 4 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu Rada Miasta nałożyła w sposób nieuprawniony na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. W obu tych kwestiach organ nadzoru zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej.

Regulacja ta wykracza bowiem poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 5 Ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Natomiast zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela lub zarządcy budynku, po spełnieniu wymagań określonych art. 6 ust. 6 pkt 1-7 Ustawy. W przepisach Ustawy nie przewidziano jednak konieczności dołączania do wniosku takiego oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a Ustawy. Słusznie zarzucił także organ nadzoru, że żaden z przepisów art. 6 Ustawy nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie ww. umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym.

W sprzeczności prawem pozostają również postanowienia § 5 ust. 3 Regulaminu, w którym wskazano, że umowa jest zawierana na czas nieoznaczony, a na wniosek odbiorcy usług na czas oznaczony. Powyższe powinno być częścią regulacji umownej, a nie wynikać z aktu miejscowego – art. 6 ust. 3 pkt 2 Ustawy. Z tych samych przyczyn stwierdzić należy, że § 9 Regulaminu, dotyczący wznowienia dostaw wody i odprowadzania ścieków po odcięciu dostawy wody lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego spowodowanym zaleganiem przez odbiorcę usług z zapłatą należności za usługi - istotnie narusza prawo.

Określony w § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu obowiązek nałożony na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku planu/szkicu/mapy ukazujące aktualne lub/projektowane, usytuowanie obiektów na nieruchomości. należało uznać za wykroczenie poza granice kompetencji prawotwórczej wynikającej z powołanego wyżej art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.w.ś. Gmina nie może wymagać od podmiotów wnioskujących spełnienia takich obowiązków, których ustawodawca w sposób wyraźny nie przewidział w delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego. W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – art. 29a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wobec tego przewidziany w zacytowanym wyżej przepisie Regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci, innych dokumentów niż wymagane w przepisach rangi ustawowej w tym w przepisach ustawy – Prawo budowlane, nie znajduje uzasadnienia (zob. wyrok z dnia 22.10.2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19). W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). W konsekwencji należało stwierdzić nieważność § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, a także takiego samego zapisu, znajdującego się w załączniku nr 2 do Regulaminu.

Podobnie podzielić należy stanowisko wyrażone w skardze, że organ stanowiący Gminy uregulował w § 13 ust. 9 pkt 2 i w § 13 ust. 10 Regulaminu dodatkowe, niewynikające z Ustawy, obowiązki. I tak w § 13 ust. 9 pkt 2 Regulaminu postanowiono, że protokół końcowy odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej m.in. wykonany operat geodezyjny w zakresie wskazanym w przepisach wykonawczych, a w § 13 ust. 10 Regulaminu wskazano, że załącznikami do protokołu końcowego odbioru technicznego są atesty, deklaracje zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów wykorzystywanych do budowy przyłącza wodociągowego i/lub przyłącza kanalizacyjnego, dokumentacja projektowa oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza wodociągowego i/lub przyłącza kanalizacyjnego. Zasadny jest zatem zarzut skargi wskazujący, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego niewypełnienia w ramach § 7 ust. 4 Regulaminu, delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy dotyczącej kwestii ustalenia okresów rozliczeniowych, skoro jak wywodził skarżący, organ stanowiący zamiast sam w ramach aktu prawa miejscowego określić okresy rozliczeniowe odesłał w tym przedmiocie do postanowień umowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że z samej regulacji ustawowej art. 6 ust 3 pkt 2 u.z.z.w. wprost wynika, że sposób i terminy wzajemnych rozliczeń regulować winna pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Tym samym, skoro ustalenie sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń jest jedynym z istotnych elementów umowy, to zagadnienia te nie mieszczą się w delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy, której to niewypełnienie zarzucono organowi stanowiącemu w skardze( por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018r sygn. akt II SA/Bk 879/17 i WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019r sygn. akt VIII SA/Wa 443/19).

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa wskazane przez Wojewodę – nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 Ustawy i może nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. W szczególności Sąd miał na uwadze, że znaczna część z zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały stanowiła powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowych. Wyeliminowane wskazanych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały stanowią jedynie cząstkową jej regulację przez co nie dezintegruje pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. Tym samym, stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalając.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).