Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2008/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia NSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 429/15 w sprawie ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwoty 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconych opłat sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 429/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji w dniu [...] października 2014 r. Rada Miasta W., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. K.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność ww. uchwały w części dotyczącej m.in. ustaleń:

– § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały;

– § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały;

– § 16 ust. 10 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A10 MNi;

– § 16 ust. 12 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A12 MNi;

– § 16 ust. 19 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A19 MN;

– § 16 ust. 23 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A23 MN;

– § 16 ust. 25 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A25 MNi;

– § 17 ust. 11 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B11 MN;

– § 17 ust. 15 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B15 MN;

– § 17 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B16 MN;

– § 17 ust. 19 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem B19 MNi;

– § 19 ust. 1 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D1 MN/MW;

– § 19 ust. 10 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D10 MW

– § 19 ust. 11 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D11 MN/MW.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) dalej: u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Wojewoda stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez:

1) zdefiniowanie w § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały "maksymalnej wysokości zabudowy" pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze. zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych);

2) zdefiniowanie w § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały co należy rozumieć pod pojęciem "urządzenia infrastruktury technicznej" - organ gminy zmodyfikował w ten sposób przepis art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze. zm., dalej: u.g.n.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 u.p.z.p.

Organ nadzoru za nieuprawnione uznał działanie Rady polegające na modyfikowaniu w stanowiącym akt prawa miejscowego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji zawartych w obowiązujących, wyższych rangą przepisach prawa.

Wojewoda wskazał również, że wyznaczone na rysunku planu obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy nie określają w sposób jednoznaczny granic obszarów, na których może być realizowana nowa zabudowa oraz rozbudowa zabudowy istniejącej. Dotyczy to, m.in., terenów określonych w:

– § 16 ust. 10 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A10 MNi;

– § 16 ust. 12 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A12 MNi; ;

– § 16 ust. 19 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A19 MN;

– § 16 ust. 23 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A23 MN;

– § 16 ust. 25 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem A25 MNi;

– § 17 ust. 11 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B11 MN;

– § 17 ust. 15 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B15 MN;

– § 17 ust. 16 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B16 MN;

– § 17 ust. 19 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem B19 MNi;

– § 19 ust. 1 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D1 MN/MW;

– § 19 ust. 10 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D10 MW;

– § 19 ust. 11 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem D11 MN/MW.

W ocenie organu nadzoru, wyznaczone na tych terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy (nie określają obszaru tzw. "ruchu budowlanego"), gdyż są wyznaczone tylko na fragmencie terenu. Tym samym nie przesądzają, na której części terenu wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi można realizować nową zabudowę, bądź rozbudowę istniejącej zabudowy. Brak linii zabudowy lub ich niejednoznaczne wyznaczenie na rysunku planu, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu stanowi o naruszeniu art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej jako: rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Ponadto niezgodności w powyższym zakresie rysunku planu z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały stanowią także o braku powiązania rysunku z tekstem uchwały, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia.

Organ nadzoru zakwestionował również ustalenia planu miejscowego w zakresie procedury podziału nieruchomości. Wskazał, że z literalnego brzmienia § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 uchwały wynika, iż w ustaleniach tych uregulowano kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i podziału nieruchomości. Uznał, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważniały rady gminy do określenia jakichkolwiek zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Co więcej organ uchwałodawczy nie był uprawniony do formułowania ustaleń dotyczących określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Ustalenia w tym zakresie dopuszczone zostały przez ustawodawcę jedynie dla procedur planistycznych rozpoczętych po 21 października 2010 r.

W ocenie Wojewody również ustalenia zawarte w: § 16 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 5 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 6 pkt 5, § 16 ust. 7 pkt 5 lit. a , § 16 ust. 8 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 9 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 10 pkt 5 uchwały,§ 16 ust. 11 pkt 5 uchwały,–§ 16 ust. 12 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 15 pkt 5 lit a uchwały, § 16 ust. 17 pkt 5 lit, a, § 16 ust. 18 pkt 5 uchwały, § 16 ust. 19 pkt 5 lit. a, § 16 ust. 20 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 21 pkt 5 lit a uchwały, § 16 ust. 22 pkt 5 lit. a uchwały, § 16 ust. 23 pkt 5 lit. a uchwały,§ 16 ust. 24 pkt 5 lit a, § 16 ust. 25 pkt 5 lit. a uchwały oraz § 17 ust. 5 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 6 pkt 5 lit. a, lit. b, § 17 ust 7 pkt 5 lit a uchwały, § 17 ust 8 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust 11 pkt 5 lit a uchwały, § 17 ust 14 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 15 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust. 16 pkt 5 lit. a uchwały, § 17 ust 18 pkt 5 lit. b uchwały, § 17 ust 19 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 2 pkt 5 uchwały, § 18 ust 3 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust 4 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust 5 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 6 pkt 5 lit. a uchwały, § 18 ust. 8 pkt 5 uchwały, § 18 ust. 9 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 5 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 6 pkt 5 lit. a uchwały, § 19 ust. 7 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 8 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 9 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 13 pkt 5 uchwały, § 19 ust. 17 pkt 5 uchwały należy potraktować jako wykroczenie poza przyznane organom gminy kompetencje. Brak jest podstaw prawnych, by w planie miejscowym nakazywać utrzymanie istniejącej parcelacji, dopuszczać zachowanie lub utrzymanie działek istniejących, dopuszczać zachowanie istniejących przed wejściem w życie planu podziałów geodezyjnych działek budowlanych, czy dopuszczać zmiany w parcelacji (scalenie).

Miasto W. wywiodło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. w części dotyczącej:

– § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały;

– § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały;

– § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poprzez zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska"

– § 6 ust. 4 pkt 3 uchwały w zakresie sformułowania: na nowe oraz sukcesywnej wymiany na gatunki odpowiednie do obsadzania ulic (...)

– § 6 ust. 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz nakazuje się zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska, w wieku powyżej 5 lat (...)",

– § 9 ust. 11 uchwały;

– § 11 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do procedury podziału nieruchomości;

– § 11 ust. 3 uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do procedury podziału nieruchomości;

– § 11 ust. 4 uchwały;

– § 11 ust. 5 uchwały;

– § 11 ust. 6 uchwały;

– § 11 ust. 7 uchwały;

– § 16 ust.2 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A2 MW;

– § 16 ust. 3 pkt 5 uchwały;

– § 16ust. 5 pkt 5 uchwały;

– § 16 ust.6 pkt 5 uchwały;

– § 16 ust.7 pkt 5 lit. a uchwały;

– § 16 ust8 pkt 5 lit. a uchwały;

– § 16 ust. 9 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A9 MNi;

– § 16 ust.l0 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A10 MNi;

– § 16 ust.ll uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A11 MNi;

– § 16 ust. 12 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem Al2 MNi;

– § 16 ust. 13 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A13 U/MW;

– § 16 ust. 14 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A14 MW;

– § 16 ust. 15 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem A15 MNi;

– § 19 ust. 5 pkt 5 uchwały;

– § 19 ust. 6 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D6 MNi;

– § 19 ust. 7 pkt 5 uchwały;

– § 19 ust. 8 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D8 U-A;

– § 19 ust. 9 pkt 5 uchwały;

– § 19 ust. 10 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D10 MW;

– § 19 ust. 11 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D11 MN/MW;

– § 19 ust. 12 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D12 MW;

– § 19 ust. 13 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D13 U-O;

– § 19 ust. 14 uchwały oraz w części graficznej, dla terenu oznaczonego symbolem D14 MN/MW;

– § 19 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej dla terenu oznaczonego symbolem D16 MW;

– § 19 ust. 17 pkt 5 uchwały.

Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego

- art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak zapewnienia stronie udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym;

- art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Miasta W. wskazał, że podziela w całości stanowisko organu nadzorczego, w świetle którego z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. K. w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Sąd przychylił się w całości do stanowiska organu nadzorczego w kwestii wadliwości definicji wysokości zabudowy uznając, że Wojewoda zasadnie przyjął, iż o ile przepisy ustawy planistycznej, w tym art.15 ust. 1 – 3, należy traktować jako generalne upoważnienie rady gminy do ustalania, w ramach sprawowanego przez gminę władztwa planistycznego, szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego terenu objętego planem miejscowym, o tyle z powyższego nie wynika upoważnienie do arbitralnego definiowania pojęć opisujących te zasady, w tym pojęcia "wysokości zabudowy". Umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Organy gminy, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym, jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Stosownie zaś do dyspozycji § 137 załącznika do ostatnio powołanego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W związku z powyższym, definiując pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy rozumianej jako wysokość budynku, skarżący nie mógł w miejscowym planie zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie przyznaje kompetencji organom gminy do dowolnego ustalania, w ramach przepisów prawa miejscowego oraz stosowania własnych przepisów definiujących sposób pomiaru wysokości budynku. Zasady w tym zakresie zawarte zostały w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd stwierdził zatem, iż organ nadzoru prawidłowo uznał, iż Rada Miasta W. wprowadzając w uchwale definicję "maksymalnej wysokości zabudowy" rozumianej jako "wysokość budynku" działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego przez organ wykonawczy gminy wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych (art. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza (m.in.) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Wysokość budynku, określona w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, służy do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Tak zdefiniowana wysokość budynku ma zasadnicze znaczenie dla stosowania pozostałych przepisów tego rozporządzenia. Ustalenie wysokości budynku ma przed wszystkim znaczenie dla podziału budynków na grupy wysokości (niskie, średniowysokie, wysokie, wysokościowe), wprowadzonego w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, o czym stanowi § 8 ww. rozporządzenia. Warunki związane z wysokością budynku mają odniesienie do określenia m.in. wymogów konstrukcyjnych, wyposażenia budynku w instalacje, zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, w tym odporności pożarowej, zapewnienia dróg ewakuacyjnych. W tym kontekście Sąd wskazał, że ustalenie w planie miejscowym innych, niż w ww. rozporządzeniu, zasad pomiaru wysokości budynku, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu.

Sąd w całości podzielił ponadto stanowisko organu nadzorczego w kwestii niezgodności § 2 ust.1 pkt 36 uchwały (definicja urządzeń infrastruktury technicznej) z art. 143 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że organ nadzoru zasadnie oparł się na linii orzeczniczej (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r. sygn. II SA/Wr 411/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. II SA/Gd 298/14), w myśl której brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Artykuł 143 ust. 2 u.g.n. powinien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13 tej ustawy, odsyłającej do przedmiotowego przepisu.

W ocenie Sądu skarżący nie ma racji wywodząc sprzeczność pojęć użytych w u.p.z.p. oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podzielił przekonania strony, iż odesłanie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w brzmieniu: "o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" może odnosić się tylko do "urządzeń i przewodów", ponieważ u.g.n. w ogóle nie wymienia obiektów budowlanych (które wymienia u.p.z.p.). Odesłanie może dotyczyć albo wszystkich czterech wymienionych pojęć albo tylko dwóch ostatnich. Odesłanie dla wszystkich czterech jest niemożliwe ponieważ, jak wykazano, w u.g.n. nie definiuje się pojęcia: "obiekty budowlane". Przyjęcie innej interpretacji byłoby równoznaczne z uznaniem za błędne odesłanie w u.p.z.p. do u.g.n. Nie można mówić o sprzeczności znaczeniowej poszczególnych pojęć w sytuacji odesłania jednej jednostki redakcyjnej wprost do innej zawartej w innej ustawie. W tym przypadku art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. w brzmieniu: "2. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 13) "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" odwołuje się wprost do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc nie może go naruszać. Sąd zauważył, iż art. 2 pkt 13 ustawy u.p.z.p. został zmodyfikowany na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r., zaś przedmiotowe zmiany dotyczyły głównie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Sąd w całości podzielił również stanowisko organu nadzorczego w kwestii wadliwości wymienionych w orzeczeniu nadzorczym postanowień uchwały planistycznej odnoszących się do kwestii wymiany drzew stwierdzając, iż nie można uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewody w kwestii wadliwości § 9 ust. 11 planu w brzmieniu: "Przy przebudowie i wymianie istniejących budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej nakazuje się dostosowanie pomiędzy sobą gabarytów i elewacji poszczególnych segmentów.". Trafnie, zdaniem Sądu, przyjął organ nadzorczy, że cytowane wyżej postanowienie planu może sugerować, wbrew klarownemu zakazowi ustanowionemu w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, dopuszczalność zmiany gabarytów budynku przy jego przebudowie.

Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu nadzorczego odnośnie do wadliwości uchwały planistycznej polegającej na nieprecyzyjnym wyznaczeniu linii zabudowy w odniesieniu do szeregu jednostek planistycznych. Wbrew stanowisku skargi, w rozstrzygnięciu nie wskazano na wymóg wyznaczania "standardowych" linii zabudowy, "wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi" oraz jako "obiegających teren". Zgodnie z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczają na rysunku planu "najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być usytuowany budynek w stosunku do linii rozgraniczającej ulicy, linii rozgraniczającej ciągu pieszego, linii rozgraniczającej placu, linii rozgraniczającej innego terenu lub innych obiektów i urządzeń (...).". Natomiast obowiązujące linie zabudowy, zgodnie z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały, wyznaczają na rysunku planu "usytuowanie zewnętrznej, najbliższej w stosunku do linii rozgraniczającej terenu ściany budynku (...)". Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, jako obiegającymi teren przeznaczony pod zabudowę, lecz musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków, co wynika wprost z przytoczonych powyżej definicji. Sąd zauważył, że co do zasady powyższe nie oznacza zakwestionowania dopuszczalności niestandardowego sposobu wyznaczania linii zabudowy, który według wyjaśnień skarżącego wynika z przeprowadzonej analizy terenu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej i ma na celu zapewnienie zachowanie ładu przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku wskazano jednakże, że nie można przyjąć, iż w przedmiotowym planie miejscowym "wyznaczono dokładne linie zabudowy, określające jednoznaczne granice obszarów, na których może być realizowana nowa zabudowa oraz rozbudowa zabudowy istniejącej", bowiem nie znajduje to potwierdzenia na rysunku planu, w odniesieniu do terenów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Linie zabudowy określone na ww. terenach są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy, gdyż, jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, są wyznaczone tylko na fragmentach tych terenów, "urywają się" nie określają tym samym, w którym miejscu one faktycznie obowiązują, a tym samym nie przesądzają, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja budynków. W związku z powyższym, lokalizowanie zabudowy na wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym terenach nie zostało jednoznacznie określone, co umożliwia dowolne i uznaniowe sytuowanie zabudowy na tych terenach, w zależności od interpretacji organu wydającego pozwolenie na budowę na podstawie ustaleń tego planu. Brak jednoznacznego wyznaczenia terenu, a tym samym brak "domknięcia" obszaru, na którym może być realizowana zabudowa, potwierdzają wyjaśnienia skarżącego, w których stwierdza on, że "Nie zamknięcie linii zabudowy od strony ogrodów powoduje możliwość realizacji tej rozbudowy, bez ograniczenia jej ostatecznego kształtu, który wynika z odrębnych przepisów dotyczących nasłonecznienia, przesłaniania, odległości pożarowych (innych dla ścian z oknami innych dla ścian pełnych), w szczególności z wymogów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania.". Z argumentacji skarżącego wynika także, zdaniem Sądu, że zabudowa na kwestionowanych terenach może być realizowana w dowolny sposób, o dowolnym kształcie, a więc bez zachowania ładu przestrzennego, który w szczególności ma być chroniony w przedmiotowym planie miejscowym, co podkreśla skarżący. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż standardowo wyznaczone linie zabudowy (dookoła terenu) nie określają w jakikolwiek sposób odległości między sąsiednimi budynkami ani możliwości sytuowania zabudowy wewnątrz terenu, Sąd stwierdził, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej oraz związanych z nimi urządzeń, jak również zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, regulują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast określenie granic obszaru, na którym plan ustala sytuowanie zabudowy, poprzez wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do możliwości jej sytuowania, należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Ponadto, w świetle ustaleń Sądu, z § 9 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 uchwały wynika, że lokalizowanie zarówno nowej zabudowy, jak też rozbudowy zabudowy istniejącej, musi być zgodne z ustalonymi na rysunku planu liniami zabudowy, a więc powinno mieścić się w granicach obszaru wyznaczonego tymi liniami zabudowy. Skoro zatem na rysunku planu wyznaczono linie zabudowy w sposób fragmentaryczny, bez możliwości jednoznacznego określenia punktu do którego mają one obowiązywać, to tym samym nie wyznaczono obszaru, na którym może być lokalizowana zabudowa, o której mowa w ustaleniach planu. Nieprawidłowości te skutkują tym, że plan miejscowy jest w tym zakresie nieprecyzyjny i nieczytelny, a jego stosowanie może prowadzić do dowolności w interpretacji jego zapisów. Określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż dopiero to stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym.

Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdził, że brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy określającej w jednoznaczny sposób obszar, na którym dopuszczona została ustaleniami uchwały zabudowa, stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., jak też o braku powiązania rysunku z tekstem planu, a tym samym również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Sąd w całości podzielił następnie stanowisko organu nadzorczego w kwestii wadliwości wymienionych w orzeczeniu nadzorczym postanowień uchwały planistycznej odnoszących się do kwestii zasad podziału nieruchomości. Zasady scalania i podziału nieruchomości, wynikają ze zdania wprowadzającego zawartego w § 11 uchwały, w brzmieniu: "Szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości", a nie, jak wywodzi skarga, z jego treści. Z treści § 11 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 uchwały wynika, iż w ustaleniach tych uregulowano kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i podziału nieruchomości. Przy czym, w ustaleniach § 11 ust. 2 i ust. 3 uchwały, sformułowano uregulowania dotyczące określenia parametrów wymaganych dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (tj. powierzchni, minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego), które przypisano ustaleniom dla nowo wydzielanych działek. Zgodnie z w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., parametry powyższe określa się dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Minimalne wielkości nowo wydzielanych działek nie dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz stanowią odrębny normatyw, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., odnoszący się do procedury podziału nieruchomości. Są to dwie odrębne procedury, o których mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z zapisów § 11 uchwały wynika więc, że merytoryczna zawartość ustaleń przedmiotowej jednostki redakcyjnej, jest sprzeczna z brzmieniem zdania wprowadzającego.

Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. nie mogą stanowić ustaleń określanych dla nowo wydzielanych działek budowlanych, bowiem dla tego rodzaju działek, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., wprowadzonym w art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, można jedynie ustalać wielkość ich powierzchni i to tylko wyłącznie w planach miejscowych, dla których procedura sporządzenia została rozpoczęta z dniem 21 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej u. p.z.p., w ww. zakresie. Rada Miasta W. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. w rejonie ul. K., w dniu [...] czerwca 2010 r., zatem nie była uprawniona do określenia w przedmiotowym planie miejscowym zarówno minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a tym bardziej nie miała podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału, czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego.

Sąd zwrócił też uwagę na fakt, iż przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p., nie upoważniały Rady Miasta W. do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ustalenia § 11 dotyczące podziałów nieruchomości wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z ustawą o p.z.p., która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a konkretnie z jego treścią zawartą w § 4 pkt 8. Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym Rada Miasta W. nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały dokonywać ustaleń, o których mowa w § 11 uchwały, na obszarze objętym planem.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że ustanawiając w uchwale regulacje odnoszącą się do podziałów nieruchomości Rada Miasta W. naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. wniosło Miasto W. zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie wniosku o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego co do stwierdzenia nieważności ustaleń przedmiotowego planu miejscowego w zakresie :

1) stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niejednoznaczne wyznaczenie linii zabudowy dla następujących nieruchomości:

|Oznaczenie kwartału w mpzp |Numer ewidencyjny działki/działek, na której znajdują się domknięte linie zabudowy |

|A10MNi |25 |

|A12MNi |42,43 |

|A19Mni |100 |

|A23MN |102, 136/1 |

|A25MNi |59,60,62,63,64,65, 66,67,68,69,70,71 |

|B11MN |44,53,54,55,56,63,5960,61 |

|B15MN |73,74,75,76 |

|B16MN |94,95,98,99,103,104,105,106108,109,110,111, 155,107 |

|B19MNi |125, 127,128,129 |

|D1MN/MW |3/5, 3/3 |

|D10MW |58/1, 59/1 |

|D11MN/MW |21, 22, 16/15, 29, 32, 33 |

2) stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 13 i § 2 ust. 1 pkt 36 uchwały w zakresie określenia definicji "wysokości zabudowy" oraz definicji "urządzeń infrastruktury technicznej".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w szczególności w zakresie wrysowania linii zabudowy na terenach i fragmentach terenów (działkach) objętych niniejszą skargą;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, że sprawa nie została należycie wyjaśniona;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie radzie gminy prawa określenia definicji "wysokości zabudowy" oraz "urządzeń infrastruktury technicznej";

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w zaskarżonym zakresie, pomimo braku naruszenia zasad sporządzenia planu;

c) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarta w tym przepisie definicja zawiera przepisy odnoszące się do całości systemu prawnego, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

d) art. 143 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarta w tym przepisie definicja "budowy urządzeń infrastruktury technicznej zawiera definicję "urządzeń infrastruktury technicznej" odnoszącą się do całości systemu prawnego, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

e) § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zdefiniowanie w kwestionowanym planie miejscowym "wysokości zabudowy" w odniesieniu do budynku oraz urządzeń infrastruktury technicznej" narusza zawarty w tym przepisie zakaz zamieszczania w planie miejscowym przepisów niezgodnych z ustawami i rozporządzeniami.

Z powołanych względów strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżeniem,

- zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji powtórzył argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie niedokładnego wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, nie dokonując samodzielnej analizy rysunku plany, z którego wynika, że na terenach objętych rozstrzygnięciem wojewody znajdują się wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę, obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy, dotyczące wskazanych w petitum skargi kasacyjnej działek. Wobec możliwości wyraźnego wskazania działek/obszarów na których linie zabudowy jednoznacznie określają dopuszczalny "ruch budowlany", brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności dla całych jednostek terenowych, tj. w zakresie, w jakim nie są one dotknięte wadą polegającą na niewłaściwym wrysowaniu linii zabudowy.

Kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały wprowadzającego definicję "wysokości zabudowy" w związku z definicją przyjętą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżący wskazał, że § 6 rozporządzenia, w którym wskazano, że "wysokość budynku służy do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia" ma charakter definicji operacyjnej, stworzonej wyłącznie na potrzeby tego rozporządzenia i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Definicja przyjęta w § 6 rozporządzenia ma ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa, o czym przesądza § 1 rozporządzenia, zgodnie z którym akt ten ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Wyraźne stanowisko co do umiejscowienia w systemie prawnym pojęć zawartych w omawianym rozporządzeniu zawarto również w wyroku TK w sprawie o sygn. P 11/01. Sąd I instancji całkowicie pominął, że na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dniem 8 lipca 2009 r. uległa zmianie. Aktualne brzmienie § 6 rozporządzenia, wskazujące, iż: "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się...." świadczy o tym, że przepis ten wprowadza wyraźne określenie zakresu jego zastosowania. Ten świadomy zabieg prawodawcy pozostał jednak w rozpoznawanej sprawie poza analizą prawną tak organu nadzoru, jak i Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

W związku z podniesionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutem dotyczącym braku wskazania w niej obrębów geodezyjnych działek określonych w pkt 1 skargi kasacyjnej, w piśmie procesowym z dnia 9 września 2015 r. strona skarżąca powyższy brak uzupełniła.

Pismem z dnia 25 września 2015 r. udział w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Miasta W. zgłosił A. S. - właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym kontrolowaną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca wskazał, że objęty postępowaniem kontrolnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób korzystny dla niego kształtuje parametry zabudowy na działkach sąsiednich, w związku z czym w jego prawnie chronionym interesie leży wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej obszaru oznaczonego jako A25MNi. Z tych względów A. S. wskazał, że podziela w pełni zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do linii zabudowy i przedstawił nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był zatem do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych. Uczyniwszy to stwierdził zaś, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty sformułowane w oparciu o oba rodzaje podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwsza z wątpliwości, poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczyła definicji "maksymalnej wysokości zabudowy" w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale, która pod pojęciem tym rozumie "nieprzekraczalny wymiar pionowy mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do nadziemnej kondygnacji budynku lub jej części, do górnej krawędzi ściany zewnętrznej lub attyki dla dachów o kącie nachylenia połaci mniejszej i równej 20o bądź do najwyżej położnej krawędzi dachu (kalenicy) dla dachów o kącie nachylanie połaci większej niż 20o, z wykluczeniem usytuowanych na dachu urządzeń technicznych stanowiących część budynku lub ich obudowy".

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego.

Nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego przyjęta w zaskarżony wyroku ocena, iż w zaskarżonej uchwale błędnie zdefiniowano pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy, gdyż przyjęta definicja w istocie jest definicją "wysokości budynku". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, iż pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Nie sposób odmówić trafności poglądowi formułowanemu w orzecznictwie, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zatem przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków powodowałoby, iż dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych mogłoby być niewykonalne (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13; z 28 września 2009 r., II OSK 1549/08). Trafnie zauważa się również, że do pojęcia warunków "zabudowy" nawiązuje przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o konieczności uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor planuje zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozumieniu tego przepisu "zabudową" jest więc nie tylko budowa budynku, lecz również budowa innego obiektu budowlanego. Przyznać należy zatem rację organowi nadzoru, który w odpowiedzi na skargę kasacyjna zasadnie wywodzi, że wysokość zabudowy nie może być utożsamiana z wysokością budynków, gdyż w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Z powyższego wynika, że ustalenie, iż w zaskarżonej uchwale definicję wysokości zabudowy zawężono do definicji wysokości budynku uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru stwierdzające nieważność § 2 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte zostało z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Należy dostrzec, iż skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie koncentruje się zasadniczo na wykazaniu, iż skonstruowana przez niego definicja obejmuje inne obiekty budowlane tworzące zabudowę niż budynki, lecz zmierza ku wywiedzeniu, że uprawniony był do samodzielnego zdefiniowania wysokości budynku, gdyż § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, definiujący według skarżącego wysokość budynku, ma charakter definicji operacyjnej stworzonej wyłącznie na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego która nie może być odnoszona do innych przepisów prawa. Z tym stanowiskiem skarżącego również nie można się zgodzić. Przyjmując taką interpretację art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżący pomija całkowicie treść § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazuje się, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do projektowanej zabudowy powinny określać w szczególności jej gabaryty oraz wysokość. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatem prowadzi do wniosku, że zdefiniowanie w planie miejscowym wysokości zabudowy polega na przyjęciu ustaleń określających gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, nie zaś dotyczących określenia sposobu pomiaru wysokości budynków, który w sposób wiążący określony został w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Treść § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r. wskazującym na to, że "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się..." istotnie wskazuje, co akcentowane jest w skardze kasacyjnej, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie zawartej w nim definicji do sytuacji związanych z oceną spełnienia przez budynek wymagań zawartych w tym rozporządzeniu. Trudno jednak zrozumieć, co skarżący ma na uwadze stawiając stanowczą tezę, że stosowanie tej definicji jest ograniczone wyłącznie do tego rodzaju sytuacji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza, m.in., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt budowlany, to ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane. Uwzględniając te powiązania podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż ustanowienie w planie miejscowym innych zasad pomiaru budynku niż przyjęte w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane (wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, § 136 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 147 § 1 p.p.s.a.) nie stanowiły usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 143 ust. 3 u.g.n., tj. przepisu konsekwentnie przywoływanego przez skarżącego tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, gdyż wskazana ustawa przepisu takiego nie zawiera. Powołanie w podstawie kasacyjnej przepisu nieistniejącego nie pozwala uznać go za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzuca jednakże Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez aprobatę stwierdzenia nieważności planu miejscowego pomimo braku naruszenia zasad jego sporządzenia w zakresie wrysowania linii zabudowy na terenach i fragmentach terenów – działek - objętych skargą.

Poza przedmiotem sporu pozostaje to, że w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy następuje w odniesieniu do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi (art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.), zatem jak podnosi organ nadzoru, przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny określone w tym planie, a nie działki ewidencyjne.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy uzależnia od stwierdzenia, m.in., naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy istotnego naruszenia trybu ich sporządzania przewidując jednakże możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu prawnego w części. Do rozważenia pozostaje zatem to, w jakich przypadkach stwierdzenie nieważności uchwały w części jest dopuszczalne i czy – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - sytuacja ta obejmuje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do poszczególnych działek objętych zapisami planu. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy poszczególne elementy uchwały charakteryzują się samodzielnością w obrocie prawnym stwierdzeniu nieważności podlegać powinna wyłącznie część objęta naruszeniem. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działek geodezyjnych położonych na terenach objętych planem nie budzi wątpliwości w przypadku rozpoznawania skargi na plan miejscowy wnoszonej w trybie art. 101 u.s.g. (por. np. wyroki NSA z 7 kwietnia 2011 r., II OSK 160/11, z 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13). W przypadku kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego również nie można wykluczyć możliwości stwierdzenia nieważności planu miejscowego w powyższym zakresie. Jest to spowodowane tym, iż to rodzaj wadliwości aktu prawa miejscowego a nie tryb, w jakim jest przeprowadzana jego kontrola (rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 28 u.p.z.p. czy skarga indywidualna wniesiona w trybie art. 101 u.s.g.) decyduje o kształcie rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji trafnie uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy określającej w jednoznaczny sposób obszar, na którym dopuszczona została ustaleniami uchwały zabudowa. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podnosi się, iż na terenach objętych rozstrzygnięciem nadzorczym znajdują się wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę i obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy rozważyć jednak należy, czy zasadne było stwierdzenie nieważności dla całych jednostek terenowych w zakresie, w jakim nie są one dotknięte wadą polegającą na niewłaściwym wrysowaniu linii zabudowy, nawet jeśli, co podnosi organ nadzoru w odpowiedzi na skargę kasacyjną, naruszenia dotyczące linii zabudowy dotyczą większej powierzchni terenów, w odniesieniu do których wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozważania Sądu I instancji w tym przedmiocie są bardzo ogólne i pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę w tym zakresie skargi kasacyjnej. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni, czy zasadne było stwierdzanie nieważności dla całych jednostek terenowych w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących konkretnie wskazanych w niej działek ewidencyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza również, że nie ma konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do całych jednostek terenowych wydzielonych w planie liniami rozgraniczającymi w sytuacji, gdy na części tych jednostek – poszczególnych działkach ewidencyjnych – wyznaczone zostały linie zabudowy zakreślające obszary "ruchu budowlanego". Do dokonania tej oceny zobowiązany jest Sąd I instancji.

Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego, ograniczonych do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W związku z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), zarządzono zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwoty 250 złotych tytułem nienależnie wniesionych opłat sądowych (opłaty kancelaryjnej oraz wpisu od skargi kasacyjnej).