Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1073/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1, art. 84c
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 66, art. 87, art. 88
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. P. T. P. Spółki z o.o. w Ś. 2. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 257/11 w sprawie ze skargi P. T. P. Spółki z o.o. w Ś. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 257/11 odrzucił skargę PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L.w dniu 8 października 2010 r. wszczął postępowanie kontrolne w PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś.

PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. zgłosiła sprzeciw wobec podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych. W sprzeciwie zarzuciła naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), z uwagi na trwające postępowanie kontrolne prowadzone przez Urząd Kontroli Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w L.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. postanowieniem z 11 października 2010 r. nr[...], wydanym na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w związku z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu organ podał, że wszczęcie kontroli w dniu 8 października 2010 r. nie uchybia przepisowi art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, gdyż z akt sprawy wynika, że kontrola Urzędu Kontroli Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w L. została zawieszona z dniem 25 stycznia 2010 r. Zdaniem organu, uwzględniając dane zawarte w książce kontroli Spółki oraz pozyskane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacje można stwierdzić, że równocześnie z wszczętym przez Zakład postępowaniem kontrolnym nie zostało podjęte i nie jest prowadzone inne postępowanie kontrolne wobec PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś.

Na skutek zażalenia strony, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 18 października 2010 r., wydanym na podstawie art. 129 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 oraz art. 92a u.s.u.s. w związku z art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że książka kontroli zawiera adnotację pod datą 22 stycznia 2010 r., zgodnie z którą Urząd Kontroli Skarbowej wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania kontrolnego z dniem 25 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 11 października 2010 r. Urząd Kontroli Skarbowej potwierdził, że w dniu 21 stycznia 2010 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z dniem 25 stycznia 2010 r. i od tego dnia nie są prowadzone żadne czynności kontrolne. Powyższe oznacza, że nie występuje naruszenie zakazu równoczesnego podejmowania prowadzenia kontroli płatnika składek zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

WSA w Warszawie odrzucając skargę PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. na powyższe postanowienie podał, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, odesłanie o którym mowa w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, z przewidzianego w art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prawa do zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 84c ust. 9 powołanej ustawy, nie można wyprowadzić dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). WSA zauważył, że możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu, wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowią o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał że Wojewódzkie Sądu Administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się jednak zaskarżone postanowienie. W szczególności nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od opisanego postanowienia złożyli: PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. oraz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

PPU T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. Ś. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy właściwe ich zastosowanie prowadzi do wniosku, że sprawa niniejsza podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego;

2. naruszenie art. 84c ust. 16 w związku z art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegające na ich błędnej interpretacji i przyjęciu, że odesłanie zawarte w art. 84c ust. 16 tej ustawy do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkuje przyjęciem niedopuszczalności drogi sądowej i odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacji i zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że sprawa niniejsza ma charakter prawny postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że rzeczywisty przedmiot wniesionej skargi stanowiły czynności podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach prowadzonej kontroli. Czynności te mieszczą się w pojęciu czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Są to one bowiem skierowane do strony skarżącej, a zatem do konkretnego, zindywidualizowanego podmiotu, dotyczą one uprawnień (obowiązków) wynikających wprost z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie jest to uprawnienie strony skarżącej do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wnosząca skargę kasacyjną "z daleko idącej ostrożności" podniosła, że postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z 18 października 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest czynnością kontrolną zmierzającą tylko do ustalenia stanu faktycznego zaistniałego u kontrolowanego, ale stanowi orzeczenie wydane w administracyjnym toku instancji i podlega zaskarżeniu na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie to nie odnosi się do faktów ustalonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, ale stanowi rozstrzygnięcie co do tego, czy kontrola ta w ogóle może być prowadzona. W przypadku utrzymania przez organ wyższej instancji w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że inne niż określone w pkt 1-3

powołanego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, muszą kształtować bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, wynikające z przepisów prawa;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 87

i 88 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 października 2010 r., nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny;

3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 84c ust. 9 oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych sprowadza się do ustalenia stanu

faktycznego w zakresie:

a. prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których .pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego,

b. ustalania uprawnień do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacenia świadczeń i zasiłków oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu,

c. prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,

d. prawidłowości wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych.

Wnoszący skargę kasacyjną organ, uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zgodził się z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Skarżący podniósł, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a posłużył się sformułowaniem "dotyczy", które jest pojęciem szerszym niż "kształtuje bezpośrednio". Zdaniem organu, ustawowe sformułowanie "dotyczy" obejmuje również pośrednie powstawanie, wynikających z przepisów prawa, obowiązków na skutek wydania innego aktu z zakresu administracji publicznej.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w

związku z art. 87 i 88 u.s.u.s., poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż zostało podjęte w postępowaniu kontrolnym,

a nie w postępowaniu administracyjnym, oraz że nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i dlatego nie podlega kontroli przez sąd administracyjny wiąże się, zdaniem skarżącego organu, z ustaleniem czy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych spełnia łącznie następujące przesłanki: a) nie jest decyzją i postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 powołanej ustawy; b) ma charakter publicznoprawny, czyli pochodzi od organu administracji publicznej; c) jest skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani

służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; d) dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Według Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżone postanowienie spełnia, każdą z powołanych wyżej przesłanek. Zostało ono bowiem wydane w postępowaniu kontrolnym, a nie administracyjnym. Nie jest ono również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zostało też wydane przez organ administracji publicznej tj. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślono również, że zarówno postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jak i zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skierowane zostały do PPU T. P. Spółka z o.o. z siedzibą w Ś. Ś, czyli do indywidualnego podmiotu, niepodporządkowanego w żaden sposób organom wydającym te postanowienia. Spełnia ono również ostatnią z wymienionych przesłanek, albowiem w sprawie objętej zakresem kontroli po stronie podmiotu kontrolowanego powstałby obowiązek, aby w wyznaczonym terminie, dostarczyć inspektorowi kontroli ZUS żądane dokumenty. Podmiot kontrolowany musiałby się również poddać obowiązkom wynikającym z realizacji przez inspektora kontroli ZUS uprawnień wynikających z art. 87 u.s.u.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie o kontynuowaniu kontroli, gdyż taki w istocie charakter ma postanowienie wydane na podstawie art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z powołanym przepisem przedsiębiorcy przysługuje zażalenie na postanowienie organu kontroli podjęte w wyniku wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów wymienionych w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rozpatrując sprzeciw organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub o ich kontynuowaniu. Rozstrzygnięcie wspomnianego zażalenia następuje w drodze postanowienia.

Według wnoszących skargi kasacyjne, postanowienie wydane w następstwie zażalenia przedsiębiorcy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa.

Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie spełnia wymienione warunki.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne, w którym podjęto postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wynikające z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Zaskarżone postanowienie spełnia także drugi z wymienionych warunków, gdyż jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Z punktu widzenia właściwości sądów administracyjnych istotne jest ujęcie materialne tego pojęcia. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez władzę wykonawczą wobec podmiotów spoza aparatu administracyjnego.

Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest działaniem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Dodać należy, że zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli. Ostatnio powołana ustawa nie określa organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Jak już wspomniano, do postępowań, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i zaskarżone postanowienie zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu – PPU T. P. Sp. z o.o., który w żadnym zakresie nie jest podporządkowany organizacyjnie organom wydającym postanowienia. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie spełnia także trzeci z wymienionych na wstępie warunków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie spełnia także przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Postanowienie o kontynuowaniu kontroli stanowi dla inspektora kontroli podstawę do realizacji uprawnień wynikających z art. 87 u.s.u.s., czemu po stronie kontrolowanego odpowiada obowiązek respektowania tych uprawnień (np. udostępnienia składników majątku celem przeprowadzenia oględzin i sporządzenia ich spisu art. 87 ust. 1 pkt 1a u.s.u.s.).

Ponadto należy zauważyć, że w art. 88 u.s.u.s. określone zostały obowiązki płatnika składek polegające na nieodpłatnym: 1) udostępnianiu wszelkich ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji związanych z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów; 2) udostępnianiu do oględzin składników majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek; 3) sporządzaniu i wydawaniu kopii dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora kontroli Zakładu; 4) zapewnianiu niezbędnych warunków do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnianiu środków łączności, z wyjątkiem środków transportowych, oraz innych niezbędnych środków technicznych do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik; 5) udzielaniu wyjaśnień kontrolującemu; 6) przedstawianiu tłumaczeń na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej przedłożonej przez płatnika składek (podmiot kontrolowany). W sprawach objętych zakresem kontroli podmiot kontrolowany ma obowiązek, w wyznaczonym terminie, dostarczyć inspektorowi kontroli Zakładu żądane dokumenty. W związku z tak ukształtowanymi ustawowo obowiązkami kontrolowanego (płatnika składek) należy stwierdzić, że postanowienie o kontynuowaniu kontroli sprawia, że wymienione obowiązki aktualizują się w odniesieniu do konkretnej kontroli, której podjęcie i prowadzenie zostało zakwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie sprowadzało się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie: 1) prawidłowości i rzetelności obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których .pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, 2) ustalania uprawnień do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych, wypłacenia świadczeń i zasiłków oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu, 3) prawidłowości i terminowości opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, 4) prawidłowości wystawiania zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych, natomiast nie kształtowało bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych, wynikających z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone postanowienie nie dotyczyło obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Zauważyć bowiem należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez WSA, lecz rozstrzygał o zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wspomniany postanowienie charakteryzuje się bowiem wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pełną i realną.

W tych warunkach za słuszne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące istnienie podstaw do odrzucenia skargi.

Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej PPU T. P Sp. z o.o. został zawarty wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy niewątpliwie zaliczyć postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).