Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 899/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...]złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] (nr sprawy [...]) Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...], ustalił następujące warunki zabudowy. Jako rodzaj inwestycji wskazał [...]. Linia zabudowy: (zgodnie z załącznikiem graficznym) obowiązująca: w odległości 12,5 m od granicy frontowej terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...]. Możliwe jest wycofanie części elewacji frontowej projektowanego budynku w tył działki względem linii zabudowy; maksymalna nieprzekraczalna: w odległości 6,0 m od północnej granicy terenu objętego wnioskiem. Pozostałe odległości zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej jako Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 37,0% powierzchni terenu objętego wnioskiem dla całej zabudowy kubaturowej. Szerokość elewacji frontowej: maksymalnie do 66,0m, z zachowaniem przepisów Rozporządzenia. Maksymalna wysokość budynku - 6 kondygnacji nadziemnych - do 21,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu na minimum [...] głębokości budynku mierząc od strony ul. [...], do maksymalnie 8 kondygnacji nadziemnych od strony ul. [...] i terenów [...] - do 27,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, maksymalnie na [...] głębokości budynku. Środkowa część budynku nie więcej niż 7 kondygnacji z uwzględnieniem wskazań konserwatorskich. Dopuszczono realizację kondygnacji podziemnych. Dach płaski.

Pełne potrzeby parkingowe nakazano zapewnić na terenie objętym wnioskiem w ilości łącznie minimum 7 miejsc parkingowych na 100 łóżek dla [...], oraz minimum 75 miejsc parkingowych dla obiektu [...]). Zastrzeżono, że kondygnacja techniczna musi mieścić się w bryle budynku, nie może stanowić dodatkowej kondygnacji. Określono, że jest wymagana wysoka jakość zastosowanych rozwiązań architektonicznych oraz materiałów do realizacji projektowanej inwestycji. Nakazano przedłożyć koncepcję projektowanego zagospodarowania terenu do zaopiniowania do [...] przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.

Uzasadniając decyzję organ I instancji napisał, że wnioskowane działki usytuowane są na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 294,0 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 98,0 m). Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, jeżeli większa część ich zabudowy znajdowała się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości.

Organ I instancji wskazał, że z terenu analizowanego można wyraźnie wyodrębnić obszary urbanistyczne, stanowiące pewną całość: [...]. Organ I instancji ocenił, że zabudowa znajdująca się w takim promieniu jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako P.b.), nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p. organ napisał, że wykazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne (teren objęty ochroną konserwatorską).

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł M. O., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, r. pr. R. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2017 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, oceniając że Odwołujący się nie ma interesu prawnego.

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła także Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. odmówienie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli w kontekście naruszonych przepisów postępowania organ odwoławczy stwierdzi, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 8 K.p.a., polegające na nieuzasadnionej odmowie ponownego wyznaczenia, względnie przedłużenia, terminu do końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez bezzasadne przyjęcie wyższego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyższego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego,

3. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez bezzasadne wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wskaźnika wyższego nie tylko niż średnia, ale nawet wyższego niż najwyższa szerokość elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym,

4. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez bezzasadne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, do 27,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu (6-8 kondygnacji nadziemnych), co zakłóca oś widokową na linii [...],

5. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 cyt. Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie [...] kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym,

6. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, względnie art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez określenie pełnych potrzeb parkingowych na niewystarczającym poziomie.

Nadto pełnomocnik wniósł, w nawiązaniu do pisma organu z [...] marca 2017 r. o rozpatrzenie pozostałych argumentów podniesionych w piśmie Wspólnoty z [...] marca 2017 r., a odzwierciedlających stanowisko i niepokoje mieszkańców, wyrażone w postaci stanowiska Wspólnoty, jako kolejnych zarzutów odwoławczych do zaskarżonej decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Wymienione dokumenty zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w granicach zgodnych z Rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy; zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych ustaleń faktycznych i pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji, przyjął, zgodnie z wnioskiem Inwestora, że wjazd na nieruchomość objętą wnioskiem odbywać się będzie od strony ulicy [...], w tym zakresie także wskazał warunki wjazdu na nieruchomość objętą wnioskiem, wskazał na ustalenia poczynione przez zarządcę drogi publicznej. Organ I instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki położone przy [...]. Wykaz nieruchomości został sporządzony w trakcie analizy urbanistycznej, w układzie tabelarycznym.

W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, w obszarze występuje także zabudowa usługowa (w tym m.in. oświata). Planowana inwestycja sprowadza się do zabudowy zamieszkania zbiorowego – [...], i w przekonaniu SKO kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 31,3% i zawiera się w granicach od 7,3% do 67,7% , linia zabudowy jest zróżnicowana od 1 m przy ulicy [...] do około 55 m przy ul 1, szerokość elewacji frontowej wynosi średnio 25,9 m i zawiera się w przedziale od 9 m (ul. [...] 10) do 65 m (ul. [...]), budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają 1-3 kondygnacji nadziemnych, natomiast zabudowa wielorodzinna posiada 6-12 kondygnacji nadziemnych, zabudowa usługowa 1 - 4 kondygnacji nadziemnych. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jak i strome. Obszar analizowany stanowi zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz usługowa, wprowadzenie budynku zamieszkania zbiorowego - [...] na działkach lokalizowanych w centrum miasta stanowi niewątpliwie kontynuację omówionego parametru.

Dla planowanej inwestycji określono linię zabudowy w odległości 12,5 m od strony ulicy [...] i wpisuje się ona w linię zabudowy z obszaru analizowanego. Wskaźnik dopuszczonej wielkości zabudowy wynosi 37%, co nie stanowi kontynuacji średniego wskaźnika zabudowy 31,3%. Proponowany dopuszczony wskaźnik zabudowy nieznacznie przekracza średnią wartość wskaźnika w obszarze analizowanym, ale nawiązuje do wielkości wskaźników zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie - ulica [...] a-b (35,5%, czy też przy ulicy [...] - 37,6%), przy czym z treści § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wynika możliwość określenia tego parametru w inny sposób niż wartość średnia. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż istnieje możliwość zastosowania dyspozycji ww. przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy

SKO wskazało, że podobnie kształtuje się sprawa wskaźnika szerokości elewacji frontowej: planowana inwestycja nie kontynuuje tego wskaźnika, zatem organ zastosował przy jego ustaleniu przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Organ pierwszej instancji przeprowadził w tej sprawie analizę wskazując, że średni wskaźnik szerokości wynosi 25,9 m z tolerancją do 20% co daje zakres od 20,7m do 31,1 m, jednak w obszarze znajduje się zabudowa z szerokością elewacji wynoszącą od 9,0 m do 65 m. Dla projektowanej inwestycji proponowany jest wskaźnik 66 m. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu, że w omawianym przypadku można określić ten parametr tak jak we wniosku, bowiem w sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa z szerokością elewacji frontowej od 50 m do 65 m, co oznacza że planowany wskaźnik nawiązuje do szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym.

Z kolei na podstawie § 7 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy organ I instancji określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko poparte licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Parametr ten określono, odnosząc go do zabudowy sąsiedniej. Wynosi on od 6 do 8 kondygnacji co odpowiada wysokości planowanego budynku - od 21 m do 27 m. Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego, inwestor zamierza zrealizować dach płaski.

SKO podkreśliło, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające uzbrojenie techniczne, teren nie wymaga zmiany przeznaczenia terenów rolnych, inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony konserwatorskiej. Planowany budynek usytuowany będzie w obszarze zabudowy o podobnej charakterystyce, gabarytami nawiązywać będzie do istniejącej zabudowy z obszaru analizowanego, położony jest w obszarze zabudowy centrum miasta. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji wskazał sposób określenia kręgu stron postępowania, planowana inwestycja nie wpływa na poszczególne lokale mieszkalne znajdujące się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz na indywidualne interesy prawne mieszkańców bloków. Także sami właściciele lokali w budynkach nie wykazali indywidulanego i skonkretyzowanego interesu prawnego i do tego niezależnego od interesu prawnego wspólnoty, który mógłby zostać naruszony w wyniku realizacji inwestycji.

Odnosząc się do argumentów odwołania SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił parametry dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, możliwość taka wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w trakcie której organ wykazał istnienie w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenie parametrów dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja kontynuuje bezsprzecznie funkcję zabudowy z obszaru analizowanego, organ pierwszej instancji wskazał, iż w obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, [...] niewątpliwie pełni rolę zabudowy mieszkaniowej. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza, ze planowana zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, pojęcie to należy rozumieć szeroko, nie można także przyjąć tezy zawężającej, iż w danym obszarze mogą powstawać wyłącznie budynki tego samego rodzaju. Nie można podzielić poglądu Wspólnoty jakoby studenci wykazywali tendencję do zamieszkiwania na obrzeżach miasta, przeczy temu m.in. [...] powstały w miejsce hotelu [...], a także rozpoczęta budowa [...] na 440 pokoi w miejsce dawnego parkingu podziemnego po tym hotelu.

Odnosząc się do argumentu odwołania co do określenia zbyt malej ilości miejsc parkingowych, SKO wskazało, że kwestia ta będzie przedmiotem szczegółowego rozstrzygnięcia na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. Problem ilości miejsc parkingowych jest rozstrzygany w oparciu o przepisy techniczne - Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, które nie mają zastosowania na tym etapie postępowania. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę bada się dopuszczalność inwestycji ze względu na szczegółowe wymogi techniczno-budowlane, w tym także m.in. w kwestii ilości miejsc parkingowych, czy też ewentualnego przesłaniania nieruchomości sąsiednich.

Dalej SKO oceniło, jako chybione, zarzuty dotyczące przypuszczalnego obniżenia komfortu zamieszkania dotychczasowych mieszkańców, zwiększenia natężenia ruchu samochodowego czy wreszcie zacieniania mieszkań. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy zagadnienia te nie podlegają rozważaniom, czyni się to dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję pozwolenia na budowę. Zdaniem SKO Odwołująca się nie wskazała na naruszenie jakiegokolwiek jej interesu prawnego, wskazuje wyłącznie na ewentualne naruszenie interesu faktycznego. Naruszenie to sprowadza się do ewentualnych uciążliwości, jakie mogą powstać w związku z realizacją inwestycji.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] reprezentowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika co w postępowaniu administracyjnym, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w treści skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, o wartości wyższej niż najwyższa szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w z w. z § 18 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, względnie art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. a) i c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym określeniu pełnych potrzeb parkingowych na niewystarczającym poziomie,

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że inwestycja polegająca na budowie [...] kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Pełnomocnik zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. poprzez błędne niezastosowanie, polegające na braku załączenia do akt sprawy uchwały Rady Osiedla [...] i bezzasadne pominięcie stanowiska Rady Osiedla [...] przy rozstrzyganiu sprawy,

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak zastosowania, które to naruszenia polegały na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zamiast rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji w całości i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, względnie przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planistycznej. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., IV SA/Po 138/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał. Odwołanie złożone od decyzji organu I instancji obligowało SKO do wnikliwej analizy podniesionych w nim zarzutów. Przebieg i wyniki tej analizy wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Organ II instancji nie dostrzegł także wadliwości analizy urbanistycznej, która uniemożliwiała oparcie na niej rozstrzygnięcia.

Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej – należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p, a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów zagospodarowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, CBOSA).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11,CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 Rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 Rozporządzenia).

W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 Rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10,CBOSA).

W ocenie Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie nie jest prawidłowa.

W prawomocnym wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1026/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Podobny pogląd wyrażono w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1001/11 (oba dostępne w CBOSA). Analiza z dnia [...] grudnia 2016 r. (k. 142 – 144 akt adm.) nie wskazuje powierzchni żadnej działki ani żadnego budynku w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 7 Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeśli na działkach tych przebiega ona tworząc uskok – przyjmuje się średnią wielkość w obszarze analizowanym (a jeżeli wynika to z analizy, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości). Sporządzona w sprawie analiza i jej wyniki nie czynią zadość wymogom tego przepisu i uniemożliwiają ustalenie tego parametru dla nowej zabudowy. W tabelarycznym zestawieniu wyników analizy (k. 143 akt adm.) parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pominięto. W części opisowej omówiono go posługując się jedynie pojęciem ilości kondygnacji, co nie spełnia wymogu z § 7. Wskazanie pomiaru od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku jednoznacznie przesądza, że parametr ten (zarówno dla nowej zabudowy, jak i dla zabudowy z obszaru analizowanego) określony być musi w metrach, nie zaś w ilości kondygnacji. Wniosek zawarty w wynikach analizy, że zabudowa o wnioskowanej wysokości 21 – 27 m. wpisuje się w wysokości bezpośredniego sąsiedztwa działki objętej wnioskiem jest w tej sytuacji nieweryfikowalny.

Podobnie niemożliwy do zweryfikowania jest wniosek wyników analizy o wpisywaniu się linii zabudowy wyznaczonej na 12,5 m od strony ul. [...] w linię zabudowy z obszaru analizowanego. § 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy nakazuje zresztą parametr ten wyznaczyć nie w oparciu o "obszar analizowany" lecz jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dopuszczając w ust. 4 inne wyznaczenie, jeżeli wynika to z analizy. Wyniki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, czy obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczona została na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy i dlaczego w takiej a nie innej wartości parametru.

Mankamenty co do prawidłowego uzasadnienia występują także przy określeniu wartości szerokości elewacji frontowej. § 6 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy pozwala wprawdzie na odstępstwo od reguły z ust. 1 (średnia szerokość zabudowy w obszarze analizowanym ± 20%), jeżeli wynika to z analizy, lecz z analizy w sprawie niniejszej nie wynika dlaczego ustalono wartość tego parametru większą niż maksymalna w obszarze analizowanym. Nota bene pojawia się tu kolejna wątpliwość nie znajdująca żadnego omówienia w analizie ani w jej wynikach: z graficznej części decyzji Prezydenta i graficznej części analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek posadowiony na kilku działkach, który jednak – jak się wydaje – tworzy jedną elewację frontową. W tabelarycznym zestawieniu wyników analizy szerokość elewacji frontowej wskazano dla każdej działki z osobna, w analizie nie podano jednak, czy tworzą one jedną fasadę.

Wątpliwości może budzić również nieuwzględnienie (i brak uzasadnienia tegoż) w analizie obiektów (budynków?) położonych na wschód od działki inwestycyjnej a oznaczonych w części graficznej analizy symbolami s1 i p1.

Zbyt lakonicznie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potraktowano także dwie kwestie: uwzględnienia w analizie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego oraz ewentualnego zwiększenia obszaru analizowanego. Odnośnie pierwszej – wskazano, że uwzględniono działki, których większa część zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, nie podając jednak żadnego uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia, odnośnie drugiej – stwierdzono, że zwiększenie obszaru nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wypłynęłoby na wynik ustaleń; także tu zabrakło jednak uzasadnienia.

Stwierdzić należy, że wyznaczenie takich – minimalnych granic obszaru analizowanego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Analizie poddany być musi cały obszar i występujące na nim tereny o różnych funkcjach. Specyficzne w niniejszej sprawie zróżnicowanie terenu (jak wynika z graficznej części analizy na północ, a także w dużej części na wschód od terenu inwestycji znajdują się obszary niezabudowane) winno obligować organ do rozważenia, czy dla uzyskania miarodajnych danych nie byłoby właściwe powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2. Z duża ostrożnością należy także podchodzić do wyłączenia z analizy działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, zwłaszcza, gdy promień tego obszaru wyznaczono w minimalnej wartości przewidzianej przepisami (wówczas de facto analizie podlega obszar mniejszy niż minimalny przewidziany przez prawo). W każdym razie w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA; tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, CBOSA). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.09.2011 r., sygn akt II SA/Gd 354/11, CBOSA) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób określenia wymagań (parametrów) w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy – tych, przy wyznaczeniu których niezasadnie wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawia wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Są to: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lut attyki.

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Prezydenta, należy stwierdzić, że nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji parametrów: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 0 do 37% powierzchni terenu objętego wnioskiem i wybudowanie budynku o szerokości elewacji frontowej od 0 do 66 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 21 (27) m. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt budowlany przewidujący wybudowanie budynku mieszczący się w powyższych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy). Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA).

Sąd zaznacza, że opisane uchybienie uniemożliwia merytoryczną ocenę parametrów: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przywołanych rozstrzygnięciach nie ma bowiem jednoznacznie określonego parametru.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie. W sprawie niniejszej, brak prawidłowej analizy doprowadził do nieweryfikowalnych ustaleń w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów zabudowy i jej form, czy intensywności wykorzystania terenu.

Z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nastąpiło w niniejszej sprawie także rozstrzygnięcie przez organy obu instancji kwestii ilości miejsc parkingowych związanych z planowaną inwestycją. Organ I instancji nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w tej materii w ogóle. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził tylko, że kwestia ta będzie przedmiotem szczegółowego rozstrzygnięcia na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ ustalający warunki zabudowy nie jest właściwy do stosowania przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Takie stanowisko organów obu instancji nie może być zaaprobowane. Sytuacja, w której organ administracji podejmuje w swej decyzji rozstrzygnięcie, unikając jego uzasadnienia jest w ocenie Sądu nie do pogodzenia z wymogiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

W orzecznictwie w istocie pojawiają się rozbieżne poglądy co do zawierania w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia w przedmiocie ilości miejsc parkingowych na terenie planowanej inwestycji. W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1543/11 (CBOSA) NSA stwierdził m. in., że przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc parkingowych.

W ocenie Sądu należy mieć jednak na uwadze brzmienie § 18 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przewidującego dostosowanie liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także art. 55 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy – art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ilości miejsc parkingowych zawarte w decyzji o warunkach zabudowy będzie zatem miało ważkie znaczenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podejmując je organ musi więc starannie przeanalizować dane będące jego podstawą. Nie jest rzeczą Sądu odnoszenie się do konkretnej, wskazanej w decyzji wartości w sytuacji, gdy organy obu instancji w żaden sposób wielkości tego parametru nie uzasadniły. Przypomnieć jednak należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Każde jej rozstrzygnięcie musi znajdować oparcie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym i musi być przekonująco uzasadnione.

Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także § 6 Rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej, § 7 Rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem, § 4 Rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 Rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia wielkości obszaru analizy oraz uzasadnienia kryterium uwzględnienia działek leżących na granicy obszaru.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł, łącznie – 997 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.