Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 407/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 238,239,240
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: par.2 ust. 1 pkt. 31 i 32
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 4 października 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - tekst jednolity ze zm.), dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 237, art. 238, art. 241 ust. 2 i art. 241a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 799 - tekst jednolity ze zm.), dalej jako: "p.o.ś.", orzekł o zobowiązaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [....] (dalej również jako: "GDDKiA"), do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845, w sąsiedztwie ulicy [...], w związku z negatywnym oddziaływaniem w/w odcinka drogi krajowej nr [...] na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 06.09.2017 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął wniosek A. B. i D. K. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M., w sąsiedztwie ulicy [...], na mocy art. 135 i art. 136 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W dniu 20 grudnia 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję znak: [...], którą zobowiązał Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [....] , do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M., w sąsiedztwie ulicy [...].

Decyzją z dnia 21 maja 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2017 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia przez organ I instancji wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie doprecyzowano odcinka drogi krajowej nr [...], dla którego ma być sporządzony przegląd ekologiczny, na przykład poprzez wskazanie kilometrażu drogi.

Organ I instancji pismem z dnia 15.06.2018 r. zwrócił się do GDDKiA z prośbą o udzielenie informacji, czy dysponują aktualną analizą akustyczną lub pomiarami natężenia hałasu dla drogi krajowej nr [...] w km 697+530, w sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości M. obręb [...]

Odpowiedź GDDKiA była negatywna.

W dniu 13.08.2018 r. Organ I instancji pismem znak: [...], zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. o dokonanie pomiarów natężenia hałasu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości M. obręb [...]. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. poinformował organ I instancji, że obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów substancji lub energii wprowadzanych do środowiska w związku z eksploatacją dróg, w tym pomiarów hałasu dla dróg publicznych o natężeniu ruchu powyżej 3 milionów pojazdów rocznie, spoczywa na zarządzającym drogą oraz że drogi publiczne o natężeniu ruchu powyżej 3.000.000 pojazdów rocznie podlegają trybowi opracowania map akustycznych obrazujących zasięgi oddziaływania hałasu na przyległe tereny wzdłuż dróg.

Organ I instancji na podstawie udostępnionej przez GDDKiA mapy akustycznej terenów zagrożonych hałasem (dla Ldwn i Ln) dla dróg krajowych powyżej 3.000.000 pojazdów rocznie, prezentowanej za pomocą przeglądarki Geoportalu 2, stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości M. obręb [...].

Starosta [...] wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 - tekst jednolity) drogi ekspresowe zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też zgodnie z art. 238 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 799 - tekst jednolity z późn. zm.) przegląd ekologiczny dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845 winien być opracowany w pełnym zakresie.

Wobec powyższego, po przeanalizowaniu zgromadzonych akt sprawy, stosownie do art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który stanowi iż: "w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego", organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 4 października 2018 r. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [....] zarzucając jej naruszenie art. 237 w zw. z art. 241 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez bezpodstawne nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na skarżącą oraz nieuzasadnione przyjęcie, że dla wskazanego w decyzji odcinka drogi krajowej zachodzi negatywne oddziaływanie na środowisko oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 k.p.a., przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dlaczego w ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, jak również brak stwierdzenia, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest niezbędne z uwagi na brak możliwości stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko za pomocą innych środków dowodowych; brak uzasadnienia sporządzenia przeglądu dla wskazanego w decyzji kilometrażu (długości) odcinka drogi krajowej nr [...].

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, co uargumentowano oparciem jej na zawartości mapy akustycznej dostępnej w Geoportalu 2, która ma charakter wyłącznie poglądowy i nie może być traktowana jako dokument oficjalny. Ponadto wskazano, że wadliwie przyjęto wskaźniki Ldwn i wskaźnik Ln jako wykazujące negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem skarżącej dopuszczalne w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie wskaźników LAeq i Laeqn. Wskazano również na brak uzasadnienia dla przyjęcia jako obszaru pomiaru odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 237, art. 238, art. 239, art. 241 ust. 2, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że pismami z dnia 26 listopada 2018 r. SKO zwróciło się do GDDKiA oraz Marszałka Województwa [...] o przedłożenie aktualnej mapy akustycznej terenów zagrożonych hałasem (dla Ldwn i Ln oraz LAeq i LAeqN) dla dróg krajowych powyżej 3.000.000 pojazdów rocznie oraz aktualnych planów naprawczych w zakresie uciążliwości hałasów komunikacyjnych dla terenów obejmujących działkę ewidencyjną nr [...] położoną przy ul. [...] w M. obręb [...], przy drodze krajowej nr [...]. Odpowiedzią z dnia 19 grudnia 2018 r. GDDKiA wskazała, że nie ma zaplanowanych działań minimalizujących oddziaływanie akustyczne na odcinku drogi krajowej nr [...] w sąsiedztwie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w M.. Ponadto, do pisma załączono opracowanie "Mapy akustyczne dla dróg krajowych o ruchu powyżej 3 000 000 pojazdów rocznie na terenie województwa [...]". Odpowiedzią z dnia 2 stycznia 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] wskazał, że dnia 20 grudnia 2018 r. Zarząd Województwa [...] przyjął projekt aktualizacji Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] dla terenów wzdłuż dróg zarządzanych przez GDDKiA oraz firma B Wskazano, że wstępne działania naprawcze dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] zakładają budowę ekranu akustycznego o wys. 6 m na odcinku od km 697+300 do km 697+845 strona prawa. Priorytet tych działań określono jako wysoki. Wskazano również, że do dnia 25 stycznia 2019 r. trwają konsultacje społeczne w tej sprawie oraz załączono link do map przedstawiających efekt proponowanych działań naprawczych w ramach Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] w skali 1:5000, z podziałem na wskaźnik Ldwn i wskaźnik Ln, a także skorowidz dróg krajowych dla całego województwa, z wyodrębnieniem powiatu [...].

SKO wyjaśniło, że podstawą rozstrzygnięcia w rozważanej sprawie jest przepis art. 237 p.o.ś., zgodnie z którym w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Natomiast w myśl art. 241 ust. 2 p.o.ś. jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzających tymi obiektami.

Kolegium zwróciło uwagę, że przesłanką wydania decyzji o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W postępowaniu prowadzonym zgodnie z art. 237 p.o.ś. wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na potencjalnie występujące zagrożenie. Tym bardziej uzasadnione jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w przypadku stwierdzenia, gdy negatywne skutki już wystąpiły.

Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy, a w szczególności z korespondencji prowadzonej pomiędzy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [....] a D. K. wynika, że na terenach sąsiednich odcinka drogi nr [...] w M. (sąsiedztwo ulicy [...]) - przekroczone zostały dopuszczalne wartości hałasu. Dodatkowo organ I instancji wykazał tę okoliczność na podstawie udostępnionej przez GDDKiA mapy akustycznej w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w M. obręb [...], przy drodze krajowej nr [...]. Ponadto, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przez SKO, tj. z Map akustycznych przedstawiających efekt proponowanych działań naprawczych w ramach Programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa [...] wykonanych dla wskaźników Ldwn i Ln – w ocenie SKO - wynika, że proponowane przez Zarząd Województwa [...] zmiany nie będą miały wpływu na przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...] w M.. Proponowane ekrany akustyczne zostaną ulokowane poza obszarem oddziaływania na tę nieruchomość. Z map tych wynika, że wskaźnik Ldwn dla przedmiotowej nieruchomości, już po wykonaniu ekranów akustycznych, będzie oscylował między 65-75 dB, natomiast wskaźnik Ln będzie oscylował między 55-65 dB, podczas gdy dopuszczalne przez Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 112) normy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to 64 dB dla wskaźnika Ldwn oraz 59 dla wskaźnika Ln. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że występuje negatywne oddziaływanie na środowisko przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] w M..

Powtórzono za organem I instancji, że drogi ekspresowe zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego zgodnie z treścią art. 238 p.o.ś. przegląd ekologiczny dla przedmiotowego odcinka powinien zostać wykonany w pełnym zakresie.

Ponadto SKO zauważyło, że przepis art. 239 p.o.ś. stanowi, iż w decyzji, o której mowa w art. 237, organ może ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego, może także wskazać metody badań i studiów. Ograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego nie może dotyczyć przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ w stosunku do tych przedsięwzięć zakres przeglądu ekologicznego został ściśle określony w art. 238. Natomiast organ ma prawo doprecyzować zakres tego obowiązku. Organ I instancji doprecyzował ten zakres do odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845, w sąsiedztwie ulicy [...], przyjmując, że jest to fragment drogi mający istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy przez jego bezpośrednie oddziaływanie na działkę ewidencyjną nr [...] w M., obręb [...]. Powyższe nie zostało wyrażone wprost w decyzji organu I instancji, jednakże wynika z całości akt sprawy i zostało doprecyzowane przez SKO.

Zdaniem SKO cele, którym ma służyć nałożenie obowiązku wynikającego z art. 237 p.o.ś., to: postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 p.o.ś.), czy postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej (art. 362 p.o.ś.). W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, iż celem nałożenia na GDDKiA, Oddział w K. obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, a zatem zobowiązanie prowadzącego instalację do wykonania przeglądu ekologicznego w uwarunkowaniach niniejszej sprawy byłoby uzasadnione.

Kolegium zwróciło uwagę, iż w art. 241a p.o.ś. nałożono na zobowiązany podmiot obowiązek przedłożenia poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic proponowanego obszaru ograniczonego użytkowania.

Zdaniem Kolegium wskazane okoliczności dają podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla przedmiotowego obszaru i zostały odpowiednio uzasadnione okoliczności negatywnego oddziaływania na środowisko drogi krajowej nr [...] na tym obszarze. SKO podkreśliło, że odwołująca nie poparła w żaden sposób twierdzenia, że jedynymi właściwymi w sprawie wskaźnikami pomiaru hałasu będą wskaźniki LAeq i LAeqn, dlatego jak najbardziej prawidłowe jest przyjęcie za dowód w sprawie map akustycznych opartych o wskaźniki Ldwn i LN. Wynik przeglądu ekologicznego ma na celu miedzy innymi służyć za podstawę do prawidłowego prowadzenia długookresowej polityki w zakresie ochrony przed hałasem, więc wskaźniki te są najbardziej miarodajne w tej kwestii.

Zdaniem SKO wskazało ono szereg okoliczności znajdujących oparcie w materiale dowodowym, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest niezbędne. Przeprowadzone postępowanie wykazało niezbite okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego fragmentu drogi krajowej nr [...], zatem kolejnym prawnym krokiem jest zobowiązanie GDDKiA do wykonania przeglądu ekologicznego zgodnie z dyspozycją art. 237 p.o.ś.. Uzasadnienie dla sporządzenia przeglądu ekologicznego dla wskazanego w zaskarżonej decyzji kilometrażu wynika z położenia nieruchomości wnioskodawczyń w obszarze oddziaływania właśnie tego kilometrażu drogi krajowej nr [...].

Na powyższą decyzję SKO z dnia 15 stycznia 2019 r., znak: [...], została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez GDDKiA, Oddział w K.. Decyzja została zaskarżona w całości oraz zarzucono jej:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, a także błędne przyjęcie, iż odcinek drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845 w sąsiedztwie ul. [...] należy do kategorii dróg ekspresowych, a w konsekwencji stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie;

naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dlaczego w ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, jak również brak stwierdzenia, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest niezbędne z uwagi na brak możliwości stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko za pomocą innych środków dowodowych;

rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 239 p.o.ś. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż uprawnienie do ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego nie dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji uznanie, iż sporządzenie przeglądu ekologicznego dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845 w sąsiedztwie ul. [...] winno zostać dokonane w pełnym zakresie;

art. 238 p.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i zobligowanie skarżącej do sporządzenia przeglądu ekologicznego dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845 w sąsiedztwie ul. [...] w pełnym zakresie;

art. 237 w zw. z art. 239, art. 240 p.o.ś. w zw. z § 3 pkt 60 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadne nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia pełnego przeglądu ekologicznego i braku ograniczenia jego zakresu przedmiotowego, podczas gdy stwierdzonym możliwym negatywnym oddziaływaniem na środowisko fragmentu drogi krajowej nr [...] jest jedynie oddziaływanie związane z przekroczeniami dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuzasadnione jest stanowisko reprezentowane przez organy obu instancji, zgodnie z którym uprawnienie do ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 239 p.o.ś. nie dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wręcz przeciwnie "porównanie treści tego przepisu z postanowieniami zawartymi w art. 240 i 241 ustawy pozwala na stwierdzenie, że praktycznie przepis ten, w punkcie 1, dotyczy tylko przeglądu dokonywanego wobec instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a więc dotyczy modyfikacji wymagań ustalonych w art. 238. Przeglądy dokonywane wobec innych instalacji (art. 240) czy prowadzonej działalności (art. 241), co do zasady, mają indywidualnie ustalany zakres ich treści. Przepis art. 239 pozostawia uznaniu organu zastosowanie przewidzianych ograniczeń, ich wprowadzenie nastąpi z inicjatywy organu." (Komentarz do art. 239 ustawy Prawo ochrony środowiska pod red. Górskiego, 2019, wyd. 3).

Skarżąca podniosła, że zgodnie z dokonanymi ustaleniami przez organ I instancji odcinek drogi, którego dotyczy postępowanie, należy do dróg krajowych klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP). Zgodnie z § 2 pkt 32 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi inne niż wymienione w pkt 31 (tj. autostrady i drogi ekspresowe), o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 60 w/w rozporządzenia drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 31 należą do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem skarżącej organy I i II instancji w sposób nieuzasadniony przyjęły, iż w przedmiotowym przypadku konieczne jest sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie pomimo, że faktycznie możliwe negatywne oddziaływanie jest ograniczone tylko i wyłącznie do ewentualnych przekroczeń w zakresie hałasu. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 239 zawiera wyraźną podstawę prawną dla organu pozwalającą na ograniczenie zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego, jak również do wskazania przez organ metod badań i studiów jakie winny zostać dokonane przez podmiot, na który został nałożony obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego. Organ I instancji z uprawnienia tego nie skorzystał. Tymczasem dokonując oceny zasadności czy potrzeby określenia ograniczeń organ powinien mieć przede wszystkim na względzie cele instytucji i zakres niezbędnych do uzyskania, w wyniku przeprowadzenia przeglądu, informacji, w kontekście osiągania celów ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem.

Skarżąca podniosła, że określenie oddziaływania odcinka drogi na środowisko jest bardzo złożoną procedurą. Obejmuje m.in.: oddziaływanie na: a) ludzi, zwierzęta i rośliny, b) wody powierzchniowe i podziemne, c) gleby, d) krajobraz, e) dobra materialne, f) zabytki i krajobraz kulturowy. W celu zobrazowania powyższych oddziaływań konieczne jest, w ocenie skarżącej, wykonanie pomiarów i określenie zasięgów oddziaływania wynikających m.in. z emisji do powietrza zanieczyszczeń gazowych, emisji zanieczyszczeń w wodach opadowych i roztopowych z powierzchni szczelnej drogi, powstawanie drgań, emisji hałasu, wytwarzania odpadów. Rozpoznawana jest wrażliwość poszczególnych elementów środowiska: wód podziemnych i powierzchniowych, gleby, powietrza, terenów podlegających ochronie akustycznej oraz prowadzone są inwentaryzacje przyrodnicze. Sporządzenie przeglądu ekologicznego w tak szerokim zakresie, zdaniem skarżącej, nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ I instancji, który przecież wyraźnie stwierdził, iż ewentualne możliwe negatywne oddziaływanie na środowisko może dotyczyć wyłącznie przekroczeń hałasu.

Zdaniem skarżącej nie można zapominać o kosztach jakie związane będą z obowiązkiem sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie nałożonym decyzją Starosty [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostka budżetową, a zatem wydatkowanie przez nią środków publicznych winno być dokonywane zgodnie z obowiązującymi zasadami w tym w szczególności zasadą celowego i racjonalnego wydatkowania, o której mowa w art. 44 ustawy o finansach publicznych. Ponadto skarżąca wskazała, że przegląd ekologiczny będący specjalistyczną ekspertyzą przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania i dlatego organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 13.01.2010 r., IV SA/Wa 422/09). Organ nakładając taki obowiązek powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność jego nałożenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania, Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zobowiązującą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [....] do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie dla określonego decyzją odcinka drogi krajowej nr [...] w M. w sąsiedztwie ulicy [...], w związku z negatywnym oddziaływaniem w/w odcinka drogi krajowej na środowisko. Podstawę prawną ww. decyzji stanowią przepisy art. 237 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej p.o.ś..

Zgodnie z art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Decyzja wydana na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "może". Uznaniowość rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 237 p.o.ś. nie oznacza jednak dowolności organu w tym zakresie. Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez określony podmiot przeglądu ekologicznego wymaga wykazania możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu winny być zatem wykazane w sposób racjonalny konkretne przyczyny związane z działalnością instalacji, które mogą potencjalnie w sposób negatywny wpływać na środowisko. Jednocześnie nałożenie obowiązku na stronę postępowania w tym zakresie winno być uzasadnione brakiem możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Decyzja wydana na podstawie art. 237 p.o.ś. winna też wskazywać cel, któremu ma służyć wykonanie obowiązku wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Brak spełnienia wymogów, o których mowa wyżej przez organ skutkuje uznaniem, że wydana decyzja ma charakter decyzji nie tyle uznaniowej, co dowolnej.

Zgodnie z art. 238 p.o.ś. przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien zawierać:

1) opis obejmujący:

a) rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym,

b) powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego,

c) rodzaj technologii,

d) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej,

e) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

f) istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;

2) określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko;

4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143;

5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich;

6) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie;

7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd.

Powyższy przepis dotyczy wyłącznie instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, co zaakceptował organ odwoławczy, że odcinek drogi, którego dotyczy postępowanie to droga krajowa (nr [...] w M.) - droga ekspresowa, czemu przeczy skarżąca..

Organ I instancji wskazał, że "zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) - drogi ekspresowe zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też zgodnie z art. 238 p.o.ś. przegląd ekologiczny dla odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845 winien być opracowany w pełnym zakresie".

Trzeba tu zwrócić uwagę, że organy nie wskazały konkretnego przepisu ww. Rozporządzenia, który stał się podstawą takiego stwierdzenia. Ponadto nie cała droga krajowa nr [...] ma status drogi ekspresowej (droga ekspresowa to m.in. odcinek o długości 16 km M. – L. ).

Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2068) droga ekspresowa to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych:

a) wyposażona w jedną lub dwie jezdnie,

b) posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi.

Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe (pkt 31); drogi inne niż wymienione w pkt 31, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku (pkt 32). Zgodnie z § 3 pkt 60 w/w Rozporządzenia drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 należą do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Trzeba więc stwierdzić, że organy nie wykazały, by przedmiotem postepowania był odcinek przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedwcześnie przyjęły, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z drogą ekspresową, a zatem że konieczne jest sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego w pełnym zakresie. Nie wykazały, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej to droga ekspresowa (nie cała droga krajowa nr [...] ma status drogi ekspresowej). Należy też zaakcentować, że w ustalonych przez organy okolicznościach niniejszej sprawy możliwe negatywne oddziaływanie zamyka się na odcinku 455 m, jest ograniczone tylko do ewentualnych przekroczeń w zakresie norm hałasu i dotyczy działki ewidencyjnej nr [...].

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącą, że nieuzasadnione jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, zgodnie z którym uprawnienie do ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 239 p.o.ś., nie dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd w pełni podziela zaprezentowany w skardze pogląd, że jest wręcz przeciwnie.

Zgodnie bowiem z art. 239 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w art. 237, organ właściwy do jej wydania może:

1) ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego;

2) wskazać metody badań i studiów.

Przepis ten dopuszcza zatem możliwość ograniczenia zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego. Oddziaływanie na środowisko wynikające z funkcjonowania instalacji może być zróżnicowane, w zależności od jej rodzaju oraz ewentualnych uciążliwości wynikających z jej funkcjonowania. Dlatego w art. 239 p.o.ś. umożliwiono miarkowanie zakresu, w jakim powinien być opracowany przegląd ekologiczny.

Zdaniem Sądu umiejscowienie przepisu art. 239 p.o.ś. bezpośrednio po art. 238 p.o.ś., dotyczącym zakresu przedmiotowego przeglądu ekologicznego instalacji zakwalifikowanych jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a przed art. 240 p.o.ś., (dotyczącym zakresu przeglądu ekologicznego instalacji niezakwalifikowanych jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), który brzmi: Jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd" oznacza, że art. 239 p.o.ś. dotyczy zakresu przeglądu dokonywanego wobec instalacji zakwalifikowanych jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Daje więc organowi administracji możliwość – stosownie do zróżnicowania, zakresu, rodzaju i stopnia uciążliwości wynikających z funkcjonowania instalacji - modyfikacji wymagań wynikających z art. 238 p.o.ś. Wynika z tego, że organ określając w decyzji wymogi przeglądu ekologicznego winien odnieść je do realnie istniejącej możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, szczegółowo uzasadniając, dlaczego przyjął taki a nie inny zakres nałożonego obowiązku, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły.

Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów decyzji uznaniowej określonej przywołanymi wyżej przepisami. Należy bowiem zauważyć, że jako okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko odcinka drogi krajowej nr [...] w M. od km 697+390 do km 697+845, w sąsiedztwie ulicy [...], wskazano zamykające się na odcinku 455 m przekroczenie jedynie norm hałasu, dotyczące działki ewidencyjnej nr [...]. W decyzji organu I instancji nie ograniczono zakresu sporządzenia przeglądu wskazując tylko ogólne sformułowanie, że ma być sporządzony w pełnym zakresie, a – jak wskazano wyżej – zdaniem Sądu zgodnie z art. 239 p.o.ś. organ jest władny ograniczyć jego zakres w zależności od okoliczności i potrzeb. Zdaniem Sądu określenie zakresu nałożonego obowiązku powinno być wszechstronnie uzasadnione i winno odnosić się do konkretnych okoliczności sprawy. Zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego powinien być określony w taki sposób, aby nawiązywał do okoliczności faktycznych stwierdzonych w konkretnej sprawie. Sam problem nadmiernego hałasu nie musi stanowić automatycznie przesłanki do sporządzenia przeglądu ekologicznego szczególnie, gdy – jak ustaliły organy w niniejszej sprawie - przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu na stosunkowo niewielkim obszarze jest niewielkie.

Ponadto rację ma skarżąca, że przegląd ekologiczny będący specjalistyczną ekspertyzą przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania i dlatego organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może by stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 13.01.2010 r. IV SA/Wa 422/09). Organ nakładając taki obowiązek powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność jego nałożenia.

W niniejszej sprawie organy przyjęły, że zaistniały okoliczności uzasadniające sporządzenie przeglądu ekologicznego w sytuacji, gdy nie rozważyły, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie zatem przeprowadzenie postępowania w przedstawionym wyżej zakresie, z uwzględnieniem zaprezentowanych wyżej ocen i stanowisk, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na wysokość zasądzonej kwoty 697 zł składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw w kwocie 17 zł.