Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 maja 2021 r. nr WI-III.7821.1.19.2020.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga "B." sp. z o.o. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 maja 2021 r., nr WI-III.7821.1.19.2020.EK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 16 grudnia 2019 r. Gmina Miasta Gdańska (dalej też jako inwestor) jako zarządca dróg gminnych złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa drogi gminnej (dojazdowej [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczony numerami ewidencyjnymi [...]-[..] obr. [..], w Gdańsku."

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 25 września 2020 r. nr WUiA.VI.6740.2080-13.2019.AMK.449586, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej (dojazdowej [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczonych numerami [...]-[..] obr. [...] w Gdańsku".

W punkcie 3 decyzji zatwierdzono projekt budowlany, załącznik nr 3 stanowiący integralną część decyzji, pn. "Przebudowa skrzyżowania ul. E. (DW[...]) z drogą

dojazdową [...] oraz budowa tej drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowalnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [..]-[..]. W decyzji wskazano działki w liniach terenu pasa drogowego drogi gminnej oraz działki poza linią pasa drogowego, przeznaczone pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu, przebudowę zjazdów, zatwierdzono na potrzeby inwestycji podział nieruchomości w decyzji określonych. W punkcie 6.1 decyzji wskazano, że m.in. działka [...] (powstała z podziału działki [...]) w obrębie [...], staje się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Gdańska. Z kolei w punkcie 11.1 wskazano, że dla realizacji obowiązku określonego w punkcie 10.1. - w zakresie działek nr [...]-[...] obręb [...], Gmina Pruszcz Gdański oraz dz. nr [...]-[...] obr. [...], inwestor uzyskał zgodę współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych i określono ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości określonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany, który został doprowadzony do zgodności z wymogami określonymi przepisami prawa. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączono komplet dokumentów i decyzji wymaganych art. 11 d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Rozwiązania projektu budowlanego uzyskały wymagane prawem uzgodnienia, opinie i decyzje oraz warunki techniczne.

Prezydent wyjaśnił dalej, że w świetle art. 11e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu, gdyż o tych kwestiach decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Ustawa drogowa nie zobowiązuje również inwestora do przedstawienia wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględnienia oczekiwań stron postępowania. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu wniesionego w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżącą, zgodnie z którym droga ta ma służyć tylko i wyłącznie interesowi prywatnemu właściciela działek stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi dojazdowe i lokalne są budowane w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych, dopuszczalne jest przy tym zastosowanie specustawy drogowej dla zaprojektowania i zrealizowania dróg dojazdowych oraz lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości. Planowana inwestycja nie budzi też wątpliwości w tym zakresie, że projektowana droga ma mieć charakter drogi gminnej, a więc drogi publicznej w rozumieniu u.d.p.

Organ uznał też, że przy projektowaniu drogi gminnej objętej przedmiotowym wnioskiem nie naruszono interesów osób trzecich. Do takiego naruszenia dochodzi bowiem wtedy, gdy – w szczególności - decyzja ZRID jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi wyznaczającymi sposób zabudowy drogi publicznej w stosunku do obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich lub jeżeli właściciele nieruchomości sąsiednich zostali pozbawienia możliwości zabudowy. Żaden z tych przypadków nie ma miejsca przy projektowaniu drogi gminnej objętej przedmiotowym wnioskiem, zatem interes publiczny i prywatny w tym przypadku, w ocenie organu jest zrównoważony, a tym samym nie naruszono zasady szczególnej ochrony własności.

"B." sp. z o.o. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciło naruszenie:

art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 124 § 1 i § 2 Kpa poprzez dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż inwestorem planowanej inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta Gdańska, podczas gdy pomiędzy treścią wniosku z dnia 13 grudnia 2019 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a załącznikami do tego wniosku istnieją rażące sprzeczności co do zakresu planowej inwestycji drogowej, które uniemożliwiają ustalenie, iż inwestorem planowanej inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta Gdańska.

- art. 11b o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg w zw. art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestorem planowej inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta Gdańska,

art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej stanowi nadmierną i jednocześnie bezprawną ingerencję w chronione przepisami Konstytucji RP prawa własności nieruchomości spółki,

art. 1lf ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestor do akt postępowania złożył wszystkie wymagane przez ustawę dokumenty, a w szczególności opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 ww. ustawy oraz odrębne decyzje administracyjne, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt. 9 ww. ustawy, podczas, gdy w aktach sprawy znajdują się jedynie kolorowe kopie dokumentów, o których mowa w art. art. 11 d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ww. ustawy,

art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 124 § 1 i § 2 Kpa poprzez dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż podstawą do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczność zapewniania "obsługi transportowej tj. użytkowania hal wskazanych na terenach w tytule wniosku o wydanie zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej poprzez realizację drogi dojazdowej stanowiącej dojazd do działki, podczas gdy dojazd do ww. hal na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest (i był od wielu lat) zapewniony, gdyż planowana droga dojazdowa budowana ma być śladem istniejącej drogi polnej (nr działki [...]) i tym samym interes gospodarczy właściciela ww. hal magazynowych może być zagrożony,

- art. 17 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. że istnieje uzasadniony interes gospodarczy, który wedle organu I instancji ma polegać na zapewnieniu obsługi transportowej, tj. użytkowania hal, podczas gdy interes gospodarczy nie jest interesem publicznym, tylko interesem podmiotu prywatnego, niebędącego stroną postępowania, który wbrew całkowicie dowolnym i arbitralnym ustaleniem organu pierwszej instancji nie jest w ogóle zagrożony.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 27 maja 2021 r. uchylił w decyzji organu pierwszej instancji znajdujący się na stronie 4, w wierszu 14, licząc od dołu strony zapis: "[...] (z podziału [...])" oraz znajdujący się na stronie 6 zapis punktu 11.1: " Dla realizacji obowiązku określonego w punkcie 10.1. - w zakresie działek nr [...]-[...] obręb [...], Gmina Pruszcz Gdański oraz dz. nr [...]-[..] obr. [..] Gdańsk inwestor uzyskał zgodę współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych - określam ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości określonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym;" i orzekł w tym zakresie poprzez:

* ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska , w miejsce uchylenia, na stronie 4, nowego zapisu:"[..] (zpodziału[...])" i

ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia na stronie 6, nowej treści punktu 11.1:

"11.1 Dla realizacji obowiązku określonego w punkcie 10.1, ustalam - na rzecz inwestora -ograniczenie sposobu korzystania z wymienionych wyżej nieruchomości na potrzeby wykonania robót budowlanych na części tych nieruchomości, określonej w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym."

W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił najpierw, że postępowanie w sprawie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "ustawa o drogach"), które jest prowadzone na podstawie tzw. specustawy drogowej, jest postępowaniem szczególnym. Charakteryzuje się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej. Rola organu wydającego decyzję sprowadza się do opisania uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. llf ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Przechodząc do oceny przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, że do wniosku inwestora dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 "specustawy" drogowej, a jako że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, organy są związane jego treścią, mają zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo budowlane.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę układu drogowego - przebudowę skrzyżowania ul. E. DW[..] (wg odrębnego opracowania) i budowę drogi dojazdowej 041-KD80 (oznaczenie wg MPZP nr [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wynikającą z konieczności zapewnienia dostępu do planowanej inwestycji P.. Zaprojektowana droga jest drogą gminną klasy D - dojazdową o przekroju 1x2, o pasach ruchu o zwiększonej szerokości wynoszącej 3m ze względu na planowane zagospodarowanie terenów przyległych - zabudową produkcyjną, składową, bazami budowlanymi i transportowymi.

W ocenie organu odwoławczego w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Gdańska jest konieczne.

Zasadniczo podzielając zatem ustalenia organu pierwszej instancji Wojewoda uchylił w sentencji decyzji Prezydenta nieprecyzyjne jego zdaniem zapisy, orzekając w tym zakresie o ustaleniu zapisów czyniących zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że:

- szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Trzeba też mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją - w następstwie jej wydania – wywłaszczonych.

- zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przedmiotem postępowania jest budowa drogi gminnej, zatem prawidłowo Prezydent Miasta Gdańska wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

- w ocenie organu odwoławczego, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut, że wnioskodawcą wydania decyzji na realizację przedmiotowej inwestycji powinni być wspólnie Prezydent Miasta Gdańska i Wójt Gminy Pruszcz Gdański. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego linie rozgraniczające przedmiotową drogę dojazdową w całości znajdują się na terenie miasta Gdańska, natomiast na terenie gminy Pruszcz Gdański znajdują się nieruchomości, które podlegają ograniczeniu sposobu korzystania z nich na potrzeby wykonania robót budowlanych obejmujących przebudowę sieci uzbrojenia terenu

- prawo własności nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 specustawy drogowej wskazano, że art. 17 ust. 1 stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Powoływanie się na zapewnienie obsługi transportowej terenów magazynowych - realizacja drogi dojazdowej stanowiącej jedyny dojazd do działki niewątpliwie stanowi wskazanie interesu zarówno gospodarczego, jak i społecznego.

- odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu uznano, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

"B." sp. z o.o. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 maja 2021 r., nr WI-III.7821.1.19.2020.EK, zarzuciło naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż inwestorem inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta Gdańska, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na to, iż inwestorem drogowej powinien być Wojewoda Pomorski,

- art. 156 § pkt. 1 i pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. art. 11a i 11b o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. [dalej jako specustawa drogowa] poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I Instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszenia prawa oraz jednoczesnym naruszeniem przepisów o właściwości, z uwagi na fakt, iż podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej powinien być Wojewoda Pomorski, nie zaś Prezydent Miasta Gdańsk, zaś organem uprawnionym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie powinien być Wojewoda Pomorski, nie zaś Prezydent Miasta Gdańska,

- art. 11a i 11b specustawy drogowej w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. [dalej jako prawo budowlane] oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego w zw. art. 19 ust. 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. [dalej jako ustawa o drogach publicznych] polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż inwestorem planowej inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta Gdańska, podczas gdy za inwestora planowej inwestycji powinien zostać uznany Wojewoda Pomorski, z uwagi na fakt, że zgodnie z prawem budowlanym pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowalnego, zaś inwestor w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał podziału inwestycji na dwa zadania: 1) "przebudowa skrzyżowania ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową [...]) - obejmującą skrzyżowanie dróg oraz 2) "budowa drogi gminnej (dojazdowej - 041KD80 (MPZP[...]) obejmującej samą drogę dojazdową", co skutkowało wystąpieniem przez niego o wydanie dwóch aktów administracyjnych do odrębnych organów,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie przez organ rażących sprzeczności w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym w zakresie faktycznego zakresu przedmiotowej inwestycji drogowej, w sytuacji gdy pomiędzy treścią wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia 13 grudnia 2019r, wyjaśnieniami inwestora zawartymi w piśmie z dnia 22 grudnia 2020r. oraz zakresem przedmiotowym wydanej przez organ I Instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a treścią dokumentacji technicznej złożonej przez inwestora do akt sprawy, w tym zatwierdzonym przez organ I Instancji projektem budowalnym istnieją rażące sprzeczności co do zakresu planowanej inwestycji drogowej, albowiem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy inwestycji pn. "budowa drogi gminnej (dojazdowej 041KD80 MPZP [..]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczonych numerami [...]-[...] obr. [...]", zaś dokumentacja techniczna, w tym projekt budowlany złożony przez inwestora do akt sprawy i zatwierdzony decyzją organu I Instancji dotyczą inwestycji pn. "Przebudowa skrzyżowana ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową 041-KD80 (MPZP [...]) oraz budowy tej drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]-[...] obr. [...]",

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, w zw. art 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. [dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami] w zw. z Konstytucji RP tj. art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej stanowi nadmierną i jednocześnie bezprawną ingerencję w chronione przepisami Konstytucji RP prawo własności skarżącego, gdyż służy wyłącznie realizacji celu prywatnego jakim jest ulepszenie istniejącego dojazdu do nieruchomości prywatnej, a nie celu publicznego, zaś obowiązkiem organu jest każdorazowo badanie czy w wyniku realizacji danej inwestycji drogowej dojdzie do pogwałcenia zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod realizację danej inwestycji drogowej,

- art. 11f ust. 1 pkt. 8 i pkt. specustawy drogowej poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestor do akt przedmiotowego postępowania złożył wszystkie wymagane przez ww. ustawę dokumenty tj. w szczególności opinie, o których mowa w art. lid ust. 1 pkt. 8 ww. ustawy oraz odrębne decyzje administracyjne, o których mowa w art. lid ust. 1 pkt. 9 ww. ustawy, podczas, gdy wnioskodawca dopiero na żądanie organu I Instancji wraz z pismem z dnia 24 lipca 2020r. złożył uzupełniony projekt budowlany, co oznacza, iż opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt. 8 ww. ustawy zostały wydane w oparciu o niekompletny projekt budowlany, a nadto ze względu na fakt, że w aktach przedmiotowego postępowania udostępnionych pełnomocnikowi skarżącego znajdowały się jedynie kolorowe kopie dokumentów, o których mowa w art. art. 11d ust. 1 pkt. 8 i pkt. 9 ww. ustawy, nie zaś oryginały dokumentów, których dołączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przepisami specustawy drogowej jest obligatoryjne,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż uzasadnioną podstawą do nadania decyzji organu I Instancji rygoru natychmiastowej wykonalności była konieczność zapewniania jedynego dojazdu do terenów magazynowych położonych na działkach budowlanych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]-[...], obręb [...] w Gdańsku (tj. P.), podczas gdy dojazd do ww. terenów magazynowych na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest (i był od wielu lat) zapewniony, gdyż planowana droga dojazdowa ma prowadzić śladem istniejącej drogi polnej (nr działki [...]), a nadto dojazd do ww. terenów magazynowych zapewniony jest również od strony ul. T., co w konsekwencji powyższego doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że inwestor wykazał uzasadniony interes gospodarczy i/lub społeczny w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, podczas gdy faktycznie okoliczności przedstawione przez inwestora nie można uznać za uzasadniony interes gospodarczy i/lub społeczny, tylko interes podmiotu prywatnego, który wbrew całkowicie dowolnym i arbitralnym ustaleniem organu nie jest w żaden sposób zagrożony,

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji, podczas inwestor nie wykazał istnienia uzasadnionego interesu gospodarczego i/lub społecznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, który uzasadniałby nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że inwestor w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. wskazał, iż dokonał podziału planowanej inwestycji drogowej na dwa zadania: 1) "przebudowa skrzyżowania ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową 041-KD80 (MPZP [...]) - obejmującą skrzyżowanie dróg oraz 2) "budowa drogi gminnej (dojazdowej - 041KD80 MPZP[..]) obejmującej samą drogę dojazdową" co skutkowało wystąpieniem przez niego o wydanie dwóch odrębnych aktów administracyjnych, do dwóch odrębnych organów. W odniesieniu do robót budowlanych związanych przebudową skrzyżowania z ul. E. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych do Wojewody Pomorskiego, a w odniesieniu do budowy drogi gminnej (dojazdowej -041KD80 (MPZP[...]) inwestor wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie skarżącej istnieje sprzeczność między wyjaśnieniami inwestora złożonymi w piśmie z dnia 22 grudnia 2020r. a dokumentacją techniczną, w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, który dotyczy inwestycji pn. Przebudowa skrzyżowana ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową 041-KD80 (MPZP [...]) oraz budowy tej drogi dojazdowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]-[...] obr. [...]". Niezależnie od tego dokonanie podziału planowanej inwestycji drogowej na dwa odrębne zadania skutkujące wystąpieniem przez niego o wydanie dwóch aktów administracyjnych do odrębnych organów, należy uznać za działanie całkowicie nieuprawnione.

Skarżąca stwierdziła też, że jedynym celem planowanej inwestycji jest zapewnienie zmodernizowanej drogi dojazdowej do nieruchomości, stanowiącej własność P. sp. z o.o., zatem inwestycja nie służy celom publicznym, co ma szczególne znaczenie, gdyż konsekwencją planowej inwestycji jest wywłaszczenie kilku nieruchomości, w tym części działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej. Przy tym dojazd do przedmiotowych obiektów magazynowych realizowany jest od strony ul. T., a tym samym planowana inwestycja drogowa nie znajduje dostatecznego uzasadnienia społecznego i gospodarczego

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 27 maja 2021 r., którą organ ten uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 25 września 2020 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej (dojazdowej 041KD80 MPZP [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczonych numerami [...]-[..] obr. [...] w Gdańsku" , nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1363 ze zm.) – dalej jako "specustawa drogowa", która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087) – dalej jako "u.d.p.", a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce. Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy miało poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy ich bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych" odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyroki WSA w Gdańsku: z 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 54/21 i z 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 831/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ww. ustawy wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydawana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż - jak wynika z art. 11e tej ustawy - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o z.r.i.d., określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

A zatem, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie z.r.i.d. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 711/20, wyrok NSA z 28 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 93/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 228/21, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 866/19, wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 41/19, wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 988/18).

W judykaturze wskazuje się również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Konstytucja RP dopuszcza je w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej.

W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się m.in. potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3586/19).

Z poczynionych dotychczas rozważań wynika, że chociaż postępowanie w sprawie z.r.i.d. toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, to organ ten jest uprawniony do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo przysługujące do nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej nie zwalnia organów od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności decyzji organów obu instancji nie wykazała naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie stwierdzono również naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jest to zarzut, który w przypadku uznania za zasadny wywołuje najdalej idące skutki w stosunku do aktu podlegającego kontroli. Skarżąca wiąże ten zarzut z postawą stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu zarzut tej jest chybiony.

W tym miejscu ponownie należy przywołać treść art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Zauważyć należy, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest budowa drogi gminnej (dojazdowej 041KD80 MPZP [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczony numerami ewidencyjnymi [...]-[...] obr. [...], w Gdańsku.

Stosownie do art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika wyraźnie, iż właścicielem drogi gminnej jest gmina, w tym konkretnym przypadku Gmina Miasta Gdańska. Tym samym organem właściwym w I instancji do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie był Prezydent Miasta Gdańska jako organ wskazany w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest w ocenie Sądu wskazana w skardze okoliczność, że załączony do wniosku projekt budowlany dotyczy również przebudowy skrzyżowania ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową 041-KD80 (MPZP [...]) - obejmującej skrzyżowanie dróg. Oczywistym jest, że inwestycja stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji łączy się z powyższą inwestycją w ramach sieci dróg, co jednak nie pozbawia jej właściwości drogi gminnej a także charakteru odrębnego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ustawy Prawo budowlane. Zamierzenie to jest realizowane przez inwestora (Gminę Miasta Gdańska) niezależnie od przebudowy skrzyżowania ul. E. (DW[...]) z drogą dojazdową 041-KD80 (MPZP [...]) mimo, iż projekt budowlany obejmuje obie te inwestycje.

Za nieuzasadniony Sąd uznał kolejny zarzut skargi, iż realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej służy wyłącznie realizacji celu prywatnego jakim jest ulepszenie istniejącego dojazdu do nieruchomości prywatnej, a nie celu publicznego. Jak wyżej wspomniano przedmiotem zaskarżonej decyzji jest budowa drogi gminnej (dojazdowej 041KD80 MPZP [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą do obsługi terenów magazynowych na działkach budowlanych oznaczony numerami ewidencyjnymi [...]-[...] obr. [...] w Gdańsku. Właścicielem tej drogi jest Gmina Miasta Gdańska, natomiast jej zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Drogi gminne stanowią natomiast jedną z kategorii wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych stosownie do art. 1 u.d.p. Stosownie natomiast do art. 1 specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Także art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) jako cel publiczny wskazuje wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Wskazywana przez skarżącą okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja drogowa zapewni dojazd do P. i ten podmiot partycypuje w kosztach jej budowy nie pozbawia jej charakteru drogi publicznej i celu publicznego jakim jest ta budowa. Zatem określone w zaskarżonej decyzji ograniczenia prawa własności skarżącej zostało ograniczone zostało stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP na mocy specustawy drogowej.

Nie znalazł uznania Sądu również zarzut skargi, iż opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej zostały wydane w oparciu o niekompletny projekt budowlany, który został uzupełniony na wezwanie organu po wydaniu tych opinii.

Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 998 i 1086) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi.

Zauważyć w tym miejscu należy, że opiniowanie jest jedną z form współdziałania między organami administracji publicznej, a opinie te nie mają charakteru wiążącego dla podmiotu (organu) zasięgającego opinii co do treści (zob. S. Biernat, Działania wspólne w administracji publicznej, Wrocław 1979, s. 38 oraz 82–83). Na temat atrybutów opinii wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu uchwały składu 5 sędziów NSA z 15.02.1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999/3, poz. 80, wskazano, że: "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". Opinie organów administracji specjalnych, o których mowa w przywołanym przepisie dotyczą konkretnych kwestii mieszczących się w zakresie kompetencji organów opiniujących, a te nie obejmują kwestii oceny projektu budowlanego. Zarządca drogi winien uzyskać opinie organów współdziałających przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania z.r.i.d., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Z tych powodów uzupełnienie projektu budowlanego na etapie postępowania administracyjnego zasadniczo nie wpływa na treść opinii, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Skarżąca w swojej argumentacji również nie wykazała by taki wpływ miał miejsce, a Sąd z urzędu również tego nie stwierdził.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zaznaczając, że ze względu na rangę inwestycji podstawowej, której droga ma zapewnić obsługę transportową, tj. użytkowaniu hal wskazanych na terenach wskazanych we wniosku, niezbędne jest zabezpieczenie ważnego interesu gospodarczego poprzez realizację drogi dojazdowej stanowiącej dojazd do działki.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, iż poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1399/09, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1716/06).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15 wskazał, że zgodnie z art. 17 ust 1 specustawy drogowej, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wymaga jedynie wskazania faktów uzasadniających interes społeczny lub gospodarczy (a nie ich badanie). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko orzecznictwa.

W przedmiotowej sprawie inwestor przedstawił takie fakty, a to było wystarczające do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd oddalił wniosek skarżącej złożony w przeddzień rozprawy, to jest 17 stycznia 2023 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 86/22 tutejszy sąd uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 października 2021r. uchylającą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 14 sierpnia 2018 r. i umorzył w tym zakresie postępowanie wznowieniowe.

Sąd przed rozpoznaniem niniejszej sprawy uzyskał informację, że wzmiankowana sprawa dotycząca wznowienia postępowania nie została rozstrzygnięta przez właściwe organy administracji publicznej. Jednakże należy zauważyć, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, orzeczenie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego było ostateczne, co determinowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

.