Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 381/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 300/17 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 300/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.N. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Wojewoda[...] , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego - przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. poz. 37 ze zm.), a w szczególności art. 19 ust. 1 przez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i odmawiając ustalenia odszkodowania zobligowane są pominąć aspekt podmiotowy przepisu wyrażający się we frazie " ....zabudowy przez jej właścicieli" i zobowiązane są do ustalenia odszkodowania mimo braku prawnej możliwości zabudowy nieruchomości szkołą przez jej właścicieli;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta[...] , mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu;

2) art. 3 § 1 i art. 150 P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody [...] z 3 [...] r., mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

3) naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że mimo związania wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 11 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 296/15, w którym Sąd wyraził pogląd odmienny w odniesieniu do polecenia zbadania możliwości zabudowy nieruchomości przez jej właściciela, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że każdy rodzaj zabudowy, a zatem również taki, który nie mógł być zrealizowany przez jej właścicieli (budowa szkoły) oznaczał, że spełniona została przesłanka uznania nieruchomości za działkę budowlaną w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co skutkowało koniecznością ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności spadkobiercom J. T.;

4) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z powodu braku w uzasadnieniu istotnych elementów, w szczególności braku wskazania wymogu zastosowania na potrzeby określenia wysokości odszkodowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym;

5) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wewnętrznej sprzeczności logicznej wyroku Sądu I instancji w sytuacji zarzucania z jednej strony nieuzupełnienia materiału dowodowego i nierozważenia wszystkich okoliczności sprawy przy jednoczesnym rozstrzygnięciu przez Sąd sprawy co do jej istoty przez zobowiązanie do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz następców prawnych J. T.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 296/15 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], przejętą na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. na podstawie decyzji Ministra Oświaty z [...] r. nr[...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] o powierzchni 10 155 m2, k.m. 56, nr [...] o powierzchni 493 m2 oraz nr [...] o powierzchni 13 m2, k.m. 60, w zakresie obecnych działek o numerach:[...]. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 233 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Zdaniem Sądu organy dokonały błędnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. poprzez utożsamienie budowlanego charakteru działki ze sposobem jej użytkowania oraz ze stanem jej zagospodarowania. W konsekwencji naruszenia tego przepisu na skutek ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo i tak została oznaczona w ewidencji gruntów, organy przedwcześnie uznały, że nie stanowiła ona działki budowlanej i w związku z tym wnioskodawcom nie przysługuje prawo do odszkodowania za przejęcie tej nieruchomości na własność Państwa. W ocenie Sądu pojęcie działki budowlanej, niezdefiniowane w ustawie, nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania, lecz powinno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nieruchomością. Oznacza to, że ustalając odszkodowanie na podstawie art. 19 ust. 1 ww. ustawy należy najpierw zbadać, czy istniała prawna możliwość zabudowania przejętej nieruchomości w dacie pozbawienia jej właścicieli władania nieruchomością, w tej sprawie - w dniu wykonania nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z [...] r., a w razie ustalenia, że kwalifikowała się ona do zabudowy, ustalić wysokość odszkodowania według zasad określonych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję z [...] r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...] o pow. 1,0155 ha, (k.m. 56), nr [...] o pow. 0,0493 ha oraz nr [...] o pow. 0,0013 ha, (k.m. 60), w zakresie obecnych działek o numerach:[...] (poprzednio nr[...]), [...](poprzednio nr[...]), [...] (poprzednio nr[...]) i [...] (poprzednio nr[...]), obręb nr[...]. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów, od których ustawodawca uzależnił ustalenie odszkodowania, gdyż według planów zagospodarowania przestrzennego nieruchomość miała być zabudowana budynkiem szkoły, a nowe budynki miała prawo wznosić gmina, a nie osoba prywatna.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie decyzje. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami wskazanymi w wyroku z 11 maja 2016 r., które pozwalałyby na merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania. Mimo to organ podjął się ponownej oceny zasadności wniosku. Ponadto organ odwoławczy wyszedł poza ustawowe granice przesłanki warunkującej możliwość orzekania o odszkodowaniu, określone w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Wyłącznie w tych granicach organ zobowiązany był do zbadania, czy istniała prawna możliwość zabudowania przejętej nieruchomości w dacie pozbawienia jej właścicieli władania nad nieruchomością. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że organ zobowiązany był do zbadania możliwości zabudowania nieruchomości w dniu wykonania nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z [...] r. W ocenie Sądu, dokonana przez organ interpretacja tego przepisu zakładająca, że nieruchomość była działką budowlaną, jednak z powodu możliwości zabudowania jej jedynie budynkiem szkoły nie istniała możliwość zabudowania jej przez ówczesną właścicielkę, gdyż tylko gmina mogła budować obiekty przeznaczone na cele oświatowe, jest niedopuszczalna. Taka interpretacja stanowi nieuzasadnione wprowadzenie do definicji działki budowlanej, przyjętej przez Sąd w wyroku z 11 maja 2016 r., przesłanki podmiotowej w postaci oceny, kto mógł budować na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Tymczasem dla sprawy nie ma znaczenia kwestia kto mógł zabudować działkę. Dla uznania, że nieruchomość stanowiła działkę budowlaną wystarczy uznanie, że mogła być ona zabudowana. Organ odwoławczy zaś błędnie doszedł do przekonania, że przedmiotowa nieruchomość mogła być zabudowana, ale jedynie przez gminę i tylko budynkiem szkoły. W sprawie istotne jest jedynie to, że nieruchomość mogła być zabudowana, gdyż w konsekwencji prowadzi do ustalenia, że ziściła się materialnoprawna przesłanka z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Sąd uznał zatem, że w sprawie pozostała do ustalenia jedynie kwota odszkodowania należnego stronie skarżącej i następcom prawnym. W celu zaktualizowania bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości wymagało to uchylenia obu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nie w pełni uwzględnił związanie oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 296/15. W wyroku tym Sąd dokonując wykładni określenia "działka budowlana", zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, wskazał, że powinno być ono utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością. Przy czym w sprawie nie jest sporne, że możliwość zabudowy nieruchomości, będącej własnością J.T., zajętej na podstawie nakazu czasowego zajęcia z [...] r. nr [...] i przejętej z dniem 8 marca 1958 r. na własność Państwa na podstawie decyzji Ministra Oświaty z [...] r. nr[...], należało badać na dzień utraty władania nieruchomością przez jej właścicieli, tj. na 7 października 1949 r. Sporne pozostaje natomiast rozumienie określenia "działka budowlana" wobec przyjęcia w wyroku z 11 maja 2016 r., że dla ustalenia charakteru nieruchomości, konieczne jest zbadanie, czy nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli. Takie stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku wyznacza sposób rozumienia określenia "działka budowlana", obejmującego badanie nie tylko samej możliwości zabudowy działki, ale także badanie, czy działka mogła być zabudowana przez jej właściciela. W tej sytuacji stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy wyszedł poza ustawowe granice przesłanki warunkującej możliwość orzekania o odszkodowaniu, określone w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., niezależnie od jego słuszności, wykracza poza ocenę prawną zawartą w wyroku z 11 maja 2016 r. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza bowiem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracyjnym i sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 325 i n.).

Niemniej jednak sposób rozumienia określenia "działka budowlana" przedstawiony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz skardze kasacyjnej również nie może być uznany za trafny. Wojewoda [...] badając możliwość zabudowy nieruchomości przez jej prawnych właścicieli ograniczył się bowiem do zbadania możliwości zabudowy nieruchomości budynkiem szkoły. Organ doszedł do przekonania, że nowe budynki szkolne miała prawo wznosić gmina, a nie osoba prywatna. Wynikało to – zdaniem organu – z art. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o budowie publicznych szkół powszechnych (Dz. U. poz. 144 ze zm.), zgodnie z którym "publicznym szkołom powszechnym, założonym zgodnie z obowiązującemi przepisami, oraz nauczycielom tych szkół gmina jest obowiązana dostarczyć odpowiedniego pomieszczenia, w szczególności zaś winna dostarczyć gruntów pod zabudowania, na boiska i ogrody szkolne, wznosić nowe budynki szkolne, mieszkalne i gospodarcze, lub przebudowywać odpowiednio do potrzeb budynki już istniejące. Obowiązkiem gminy jest również zaopatrywanie szkół w całkowite urządzenia wewnętrzne". Organ uznał więc, że przedmiotowa nieruchomość była działką budowlaną, ale nie kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, co oznacza, że nie była działką budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ nie powinien poprzestać na badaniu możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości przez jej właścicieli wyłącznie budynkiem szkoły. Organ powinien był wyjaśnić, czy dawny właściciel mógł w ogóle zabudować tę nieruchomość. Nie można tracić z pola widzenia tego, że rozważania Sądu zawarte w wyroku z 11 maja 2016 r. dotyczące prawnej możliwości zabudowania przedmiotowej nieruchomości, która musi wynikać z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym planów zagospodarowania przestrzennego, zostały poczynione wobec ustaleń organów administracyjnych, że przedmiotowa nieruchomość była gruntem rolnym. Argumentacja organu wskazująca, że utożsamia on działkę budowlaną z możliwością zabudowy jej budynkiem szkoły, nie znajduje jednak oparcia w brzmieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ani wykładni tego przepisu zawartej w wyroku z 11 maja 2016 r. Użyte w art. 19 ust. 1 określenie "działka budowlana", która przeszła na własność Państwa, nie zawiera ograniczeń co do rodzaju zabudowy. Sąd w wyroku tym stwierdził wprawdzie, że z przepisów, które regulowały planowe zagospodarowanie przestrzenne, jak również kwestie budowlane, powinno wynikać czy działki objęte postępowaniem kwalifikowały się do zabudowy, a zatem czy były to działki budowlane, to jednak stanowisko organu odwoławczego o braku prawnej możliwości zabudowy nieruchomości budynkiem szkoły przez jej właścicieli nie znajduje oparcia we wskazanym przez organ art. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o budowie publicznych szkół powszechnych. Z przepisu tego wynika jedynie, że gmina ma obowiązek zapewnić grunty i budynki publicznym szkołom powszechnym. Treść tego przepisu nie przesądza w jaki sposób gmina wykona ten obowiązek, czy przez dostarczenie gruntów i pomieszczeń, czy też przez wybudowanie nowych budynków szkolnych lub przebudowę istniejących budynków.

Powyższe oznacza, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia prawidłowy jest wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Tym samym nie mógł również odnieść zamierzonego skutku – niezależnie od wadliwości jego sformułowania - zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przez błędną wykładnię.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego nie spełnia skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który nie był w sprawie stosowany. Co więcej, skarżący kasacyjnie organ w ramach omawianego zarzutu wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie podniósł zarzutu naruszenia jakichkolwiek przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1, art. 150, czy art. 151 P.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego uwzględnienia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Warunkiem zastosowania dyspozycji w/w normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej.

Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 § 1 w powiązaniu z art. 150 P.p.s.a. Przy czym ten ostatni przepis nie był w sprawie stosowany.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wskazania wymogu zastosowania na potrzeby określenia wysokości odszkodowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. oraz wewnętrznej sprzeczności wyroku. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzenie Sądu I instancji o brakach materiału dowodowego i równocześnie wypowiedzenie się na temat ustawowych granic przesłanki warunkującej możliwość orzekania o odszkodowaniu nie pozostaje niejasne ani niespójne. Jest wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., której częściowa niezasadność została wykazana powyżej. W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego braku wskazania w uzasadnieniu wymogu stosowania na potrzeby określenia wysokości odszkodowania ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., wskazać trzeba, że okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Oznacza to, że takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Stosownie zaś do art. 193 in fine P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.