Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1328/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Głogów Małopolski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 września 2018 r. nr P-II.4131.2.229.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Głogów Młp. (Gmina) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (Wojewoda) nr P-II.4131.2.229.2018 z dnia 27 września 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr LXV/615/2018 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim (Rada Miejska) z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy w Budach Głogowskich.

Uchwałą Nr LXV/615/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (u.s.g.). nadała ulicy oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 1311/1 i 1312 położone w Budach Głogowskich nazwę "Kwarcowa".

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), a także wznoszenia pomników. Rada Miejska wyjaśniła, że nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr 1311/1 i 1312 położone w Budach Głogowskich, stanowi współwłasność osób fizycznych. Współwłaściciele wyrazili zgodę na nadanie nazwy ulicy, wskazując nazwę "Floriana". Rada Sołecka wsi Budy Głogowskie negatywnie zaopiniowała nadanie ulicy nazwy wskazanej przez osoby fizyczne, albowiem w innej miejscowości w Gminie Głogów Małopolski nadana jest podobnie brzmiąca nazwa ulicy tj. "Św. Floriana". Dlatego też, aby uniknąć pomyłek w adresie wskazano inną nazwę.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr P-II.4131.2.229.2018 z dnia 27 września 2018 r. stwierdził nieważność uchwały Nr LXV/615/2018 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim (Rada Miejska) z dnia 30 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał, przepisami prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 564/08).

Wojewoda wyjaśnił, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że Burmistrz Głogowa Małopolskiego zwrócił się do współwłaścicieli działek ew. nr 1311/1 i 1312 położonych w Budach Głogowskich o wyrażenie zgody na nadanie nazwy ulicy, przesyłając w załączeniu stosowne oświadczenie w tej sprawie. W odpowiedzi na ww. pismo współwłaściciele działek (za wyjątkiem jednego z właścicieli, który nie zaproponował nazwy ulicy) wyrazili pisemną zgodę na nadanie tej ulicy nazwy "Floriana". Tymczasem Rada Miejska, mając na uwadze negatywną opinię Rady Sołeckiej wsi Budy Głogowskie, postanowiła o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej - "ulica Kwarcowa". Ustanowiona przez Radę Miejską nazwa ulicy nie została zaproponowana przez żadnego ze współwłaścicieli.

W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw dróg wewnętrznych. Jednakże u.d.p. w art. 8 ust. 1a wprowadza dodatkowy wymóg, zgodnie z którym podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Niedopełnienie wymogu uzyskania pisemnych zgód, o których mowa powyżej skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, z uwagi na brak wypełnienia procedury wynikającej z przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p. Wojewoda zaznaczył, iż celem regulacji art. 8 ust. 1a u.d.p. jest uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska nie przeprowadziła w sposób właściwy procedury, wynikającej z art. 8 ust. 1a u.d.p. Pomimo, iż organ gminy poczynił starania w celu uzyskania zgody współwłaścicieli na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, to w rezultacie nie uzyskał pisemnych zgód współwłaścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest ta droga, na nadanie jej nazwy "Kwarcowa".

Wojewoda stwierdził, że naruszenie prawa podjętą uchwałą jest oczywiste, z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż została uchwalona przez Radę Miejską bez uzyskania wymaganej ustawowo, pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na których położona jest droga wewnętrzna, na nadanie jej konkretnej nazwy, w tym przypadku "Kwarcowa". A zatem podejmując uchwałę Nr LXV/615/2018 Rada Miejska naruszyła przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. Powyższe naruszenie jest istotne i wynika wprost z treści powołanego przepisu, ponadto potwierdza to również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowane w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 359/14.

Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1a u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, ale tylko w przypadku, gdy wszyscy współwłaściciele wyrażą zgodę na nadanie jej konkretnej nazwy. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanym.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1a u.d.p., podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W ocenie Gminy, wbrew stanowisku organu nadzorczego przepis ten wymaga jedynie uzyskania zgody na nadanie nazwy, tj. na nazwanie (zindywidualizowanie) bezimiennej ulicy, nie wymaga natomiast zgody na nazwanie ulicy konkretną nazwą. Nie przewiduje on także kompetencji właścicieli ulicy do przedstawiania propozycji owej nazwy.

Gmina wskazała również, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania nazw ulic. Nadawanie nazw ulic zostało przez ustawodawcę powierzone kompetencjom rady miejskiej, w szczególności ze względu na ogólnospołeczne znaczenie wprowadzonych do obiegu nazw ulic oraz zadania rady miejskiej dotyczące organizacji życia wspólnoty lokalnej. Ustalenie nazw ulic służy wykonywaniu zadań publicznych związanych z funkcjami porządkowymi oraz ewidencyjnymi. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie, gmina zasadniczo korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. Mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mają własnych kompetencji do udziału w wykonywaniu zadań publicznych. Kompetencje te muszą wynikać wprost z przepisów ustawy. Podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nadania nazwy ulicy tylko wtedy naruszałoby prawo, gdyby przepisy prawa wyraźnie wskazywały na konkretne uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w takiej procedurze, a organ gminy naruszyłby te przepisy. Skoro zatem art. 8 ust. 1a u.d.p. wyraźnie stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, to tylko w tym zakresie, tj. w zakresie uzyskania zgody na nazwanie (zindywidualizowanie) dotychczas bezimiennej drogi, a nie jak twierdzi organ nadzoru w zakresie uzyskania zgody na nadanie drodze konkretnej nazwy zaproponowanej przez właścicieli nieruchomości, zapewniony jest ich udział w procedurze podejmowania tej uchwały, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 243/15).

Zdaniem Gminy, analiza powyższego przepisu może więc prowadzić tylko do jednego wniosku - przepis ten, poza kompetencją wyrażenia zgody na zindywidualizowanie ulicy poprzez nadanie jej nazwy, nie przewiduje żadnej innej kompetencji dla właścicieli tej ulicy. Organ gminy, kierując się przepisami prawa, zobligowany jest do uzyskania zgody na nazwanie ulicy, ale nie musi uzyskiwać zgody na nazwanie ulicy konkretną nazwą, a w konsekwencji nie jest związany nazwą zaproponowaną przez właścicieli drogi. W tym zakresie posiada pełną samodzielność. Rada gminy nie narusza więc prawa podejmując uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy, uchwalając nazwę, która nie jest tożsama z zaproponowaną przez wszystkich właścicieli nieruchomości. Dlatego też Gmina stwierdziła, że wykładnia przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p. wskazana przez organ nadzoru jest nieprawidłowa i nie może prowadzić do unieważnienia uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r.

Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele ulicy w złożonych oświadczeniach wyrazili zgodę na nazwanie ulicy, czyniąc tym samym zadość wymogowi wynikającemu z art. 8 ust. 1a u.d.p., a ponadto zaproponowali nadanie jej nazwy – "ul. Floriana". Z uwagi na to, że na terenie Gminy Głogów Małopolski funkcjonuje już nazwa ulicy w postaci "ul. św. Floriana", Rada Miejska - w celu uniknięcia problemów organizacyjnych wynikających z funkcjonowania ulic o łudząco podobnych i mylących nazwach (tym bardziej, iż obydwie ulice posiadałyby ten sam kod pocztowy) - korzystając z przysługującej Radzie Miejskiej kompetencji podjęta uchwałę o nadaniu jej nazwy: "Kwarcowa".

W ocenie Gminy, procedura podjęcia uchwały przez Radę Miejską w żaden sposób nie naruszyła ani obowiązującego prawa, ani też interesu prawnego współwłaścicieli ulicy. Nie można zgodzić się z organem nadzoru i przyjąć, że Rada Miejska nie dopełniła wymogu uzyskania pisemnych zgód, o których mowa w przepisie, w sytuacji gdy faktycznie posiada ona oświadczenia zebrane od wszystkich współwłaścicieli ulicy, w których: wprost wyrażają oni zgodę na jej nazwanie, proponując przy tym dodatkowo konkretną nazwę - ulica Floriana (w istocie niewiążącą organu gminy), wprost wyrażają zgodę na jej nazwanie, nie proponując przy tym jej nazwy, albo też jedynie proponują konkretną nazwę ulicy.

Zdaniem Gminy, wszystkie rodzaje złożonych oświadczeń są niczym innym jak właśnie wyrażeniem zgody na nazwanie drogi i nie można odczytywać ich inaczej. Od strony formalnej uchwała Rady Miejskiej została zatem podjęta prawidłowo.

Gmina podniosła również, że przyjęcie za organem nadzoru, iż ustawodawca uzależnił prawidłowość procedury nadawania nazw drogom wewnętrznym nie od uzyskania samej zgody na ich nazwanie, ale od uzyskania zgodnych oświadczeń wszystkich współwłaścicieli danej ulicy co do nadania jej konkretnej nazwy - jest nieuzasadniona. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że także późniejsza zmiana nadanej nazwy wymagałaby także uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli, a w skrajnym wypadku - że cofniecie udzielonej zgody wymagałoby zanonimizowania ulicy. Ponieważ żaden przepis nie daje właścicielowi drogi takiej kompetencji, przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. winien być interpretowany zgodnie z jego brzmieniem, nie zaś rozszerzająco. Tym bardziej, że w praktyce w wielu przypadkach, w szczególności gdy droga stanowi współwłasność dużej liczby współwłaścicieli, osiągnięcie porozumienia i uzgodnienie przez wszystkich wspólnej propozycji nazwy, mimo istniejącej ogólnej chęci jej zindywidualizowania poprzez jej nazwanie, może być praktycznie niemożliwe, lub też przed długie lata z tego właśnie powodu nieosiągalne. W ocenie Gminy, nieracjonalnym jest więc przyjęcie, że ustawodawca, tworząc tak wykładaną normę prawa, celowo utrudniał radzie gminy możliwość realizacji jej zadań publicznych, przyznając mieszkańcom wspólnoty samorządowej aż tak szczegółową kompetencję.

Zdaniem Gminy, nie ma też racji organ nadzoru twierdząc, że: "(...) celem regulacji art. 8 ust. 1a u.d.p. jest uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana". Celem tej regulacji jest bowiem - w ocenie Gminy - jedynie uniknięcie sytuacji, w której nazwanie (zindywidualizowanie) drogi dotychczas bezimiennej miałoby się odbyć bez ich wiedzy i zgody na to. To organ gminy jako jedyny (po uzyskaniu zgody, w rozumieniu którym mowa powyżej) nadaje jej nazwę, ustalając ją w taki sposób, by zapewnić wspólnocie samorządowej prawidłową i czytelną lokalizację ich nieruchomości, kierując się przy tym obowiązującymi przepisami, a nie wolą współwłaścicieli ulicy. Współwłaściciele nie mają więc skutecznego żądania uzyskania wskazanej przez nich nazwy. Rada Miejska nie podjęła uchwały zgodnie z wolą współwłaścicieli ulicy, bo nie miała takiego obowiązku. Podejmując uchwałę o nadaniu ulicy nazwy "Kwarcowa", nie naruszyła tym samym procedury i niczyjego interesu prawnego.

Gmina podniosła, że z uwagi na to, że przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. nie wymaga uzyskania zgody współwłaścicieli na nazwanie ulicy konkretną nazwą, a jedynie uzyskania zgody na nazwanie tj. oznaczenie nazwą bezimiennej ulicy, stanowisko Wojewody narusza przywołany przepis i winno być wyeliminowane z obiegu prawnego, co uzasadnia wniesienie skargi na wydane rozstrzygniecie nadzorcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż art. 8 ust. 1a u.d.p. wprowadza dodatkowy wymóg polegający na konieczności uzyskania przed podjęciem uchwały pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest droga - na nadanie nazwy drodze wewnętrznej. W ocenie Wojewody, z dyspozycji normy zawartej w tej regulacji jednoznacznie wynika, iż organ stanowiący gminy posiada kompetencję w zakresie nadania nazwy drodze wewnętrznej. Czynność ta dokonywana jest w drodze uchwały i wymaga wyrażonej na piśmie zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Tylko w tym zakresie zapewniony jest udział mieszkańców (właścicieli nieruchomości przez które przebiega droga wewnętrzna) w procedurze podejmowania uchwał w przedmiocie nadawania nazw takim drogom. Niedopełnienie wymogu uzyskania pisemnych zgód, o których mowa powyżej skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na brak wypełnienia procedury wynikającej z przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p.

Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie współwłaściciele działek ( za wyjątkiem jednego z właścicieli, który nie zaproponował nazwy ulicy) wyrazili pisemną zgodę na nadanie tej ulicy nazwy "Floriana". Tymczasem, Rada Miejska w, mając na uwadze negatywną opinię Rady Sołeckiej wsi Budy Głogowskie, postanowiła o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej wbrew woli współwłaścicieli – "ulica Kwarcowa". Ustanowiona przez Radę Miejską nazwa ulicy nie została zaproponowana przez żadnego ze współwłaścicieli terenów, na których znajduje się droga wewnętrzna. Z kolei niedopełnienie wymogu uzyskania pisemnych zgód współwłaścicieli na nadanie tej ulicy nazwy Kwarcowa, skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. uchwały, z uwagi na brak wypełnienia procedury wynikającej z przepisu art. 8 ust. 1a u.d.p.

Wojewoda stwierdził, że w sytuacji gdy współwłaściciele działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna nie wyrazili aprobaty na nazwę "Kwarcowa", Rada Miejska nie powinna była nadać nazwy wbrew ich woli. Prezentowany jest pogląd, iż w takich okolicznościach powinno nastąpić nadanie nazwy bezimiennej drodze wewnętrznej w wersji zaproponowanej (akceptowanej) przez współwłaścicieli, albo należy w ogóle odstąpić od nadawania nazwy nie prowokując w ten sposób ewentualnych konfliktów.

Wojewoda wskazał, że w powołanym przez Gminę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 243/15 Sąd stwierdził, że wykładnia art. 8 ust. 1a u.d.p. sprowadza się wyraźnego wyodrębnienia dwóch odrębnych, aczkolwiek związanych ze sobą sytuacji: po pierwsze sytuacji, w której rada gminy przystępuje do nadawania nazw drogom wewnętrznym (bezimiennym), po drugie do nadawania nazw takim drogom. Druga sytuacja jest uzależniona od pierwszej, ale jej nie zastępuje. Owo przystąpienie do nadawania nazw drogom wewnętrznym należy rozumieć jako zamiar rady gminy (projektodawców uchwały) do nadania nazw takim drogom. W tym zakresie mieszkańcy wspólnoty samorządowej nie mają żadnej podstawy prawnej domagania się, aby rada gminy wszczęła procedurę nadawania nazw drogom wewnętrznym. Ten obowiązek istnieje i to niezależnie od woli mieszkańców tylko wówczas, gdyby brak nadania nazw drogom wewnętrznym utrudniał lub uniemożliwiał wykonywanie zadań publicznych. Jak wynika z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OSK 59/11, nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej - nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Tym samym tylko wówczas, gdy bez nadania nazwy danej ulicy (zarówno będącej drogą publiczną jak i drogą wewnętrzną) nie można byłoby wykonywać zadań publicznych lub też osoby mieszkające przy takiej ulicy nie mogłoby wykonywać należnych im praw - rada gminy ma obowiązek nadania drogom wewnętrznym nazwy. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że udział mieszkańców ma miejsce dopiero w następnym etapie procedowania uchwałodawczego. Jeżeli rada gminy wyraziła zamiar nadawania nazw drogom wewnętrznym, to wówczas nadanie określonej nazwy takiej drodze uzależnione jest od zgody właściciela nieruchomości, na której droga ta jest urządzona.

Z tych powodów, biorąc pod uwagę powyższy pogląd zaprezentowany przez Sąd, Wojewoda stwierdził, że twierdzenia Gminy, iż współwłaściciele nie mogą skutecznie żądać uzyskania wskazanej przez nich nazwy, są w tym stanie faktycznym i prawnym nieuzasadnione.

W ocenie Wojewody, zgoda współwłaścicieli nieruchomości, na których położona jest droga wewnętrzna, dotyczy zgody na nadanie jej konkretnej nazwy, a nie jedynie uzyskania zgody na jej nazwanie. Jej brak stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy.

Odnosząc się do zarzutów przestawionych w skardze Wojewoda zauważył, iż w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 359/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyraził pogląd, że celem regulacji art. 8 ust. 1a u.d.p. jest uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest zlokalizowana. Istotne znaczenie ma okoliczność niewyrażenia zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, nie zaś ilość właścicieli, którzy owej zgody nie wyrazili. Według Sądu naruszenie prawa podjętą uchwałą było oczywiste, z okoliczności sprawy wynikało bowiem, iż została podjęta przez Radę Gminy bez uzyskania wymaganej ustawowo, pisemnej zgody wszystkich właścicieli/współwłaścicieli) nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Skarżony organ nadzoru zgodnie z prawem stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej należącej do prywatnych podmiotów, prawidłowo uznając, że warunkiem legalności tego rodzaju uchwały jest uprzednie uzyskanie od wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ta droga jest zlokalizowana, pisemnej zgody na nadanie określonej i skonkretyzowanej nazwy, a podjęcie przez Radę uchwały o nadaniu określonej nazwy sprzecznej z wolą wyrażoną w pisemnych oświadczeniach właścicieli powyższych nieruchomości stanowi istotne naruszenie art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). W konsekwencji skarżony organ nadzoru był uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały jako sprzecznej z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

Przepis art. 8 ust. 1a u.d.p. został wprowadzony do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (art. 2). W uzasadnieniu projektu powyższej ustawy nowelizującej wskazano, że w dotychczasowym stanie prawnym brak było podstawy prawnej do nadawania nazw drogom wewnętrznym, a więc drogom, drogom rowerowym, parkingom oraz placom przeznaczonym do ruchu pojazdów, niezaliczonym do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanym w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że nowa regulacja (art. 8 ust. 1a u.d.p.) ma z jednej strony "umożliwić swobodniejsze działanie gmin w zakresie nadawania nazw drogom wewnętrznym", z drugiej zaś ma ona "na celu przede wszystkim ochronę interesów prywatnych właścicieli ulic i placów wewnętrznych".

Przedmiotem sporu między skarżącą gminą a organem nadzoru jest w istocie zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy zgoda właścicieli terenów obejmujących drogę wewnętrzną na nadanie tej drodze nazwy ma być zgodą ogólną (blankietową) i bezwarunkową, czy też ma lub może być zgodą skonkretyzowaną i warunkową, to znaczy zawierającą wolę nadania jedynie ściśle określonej nazwy, co oznacza, że poza tak wyrażoną zgodą właściwa rada gminy nie jest uprawniona do nadania nazwy sprzecznej z wolą mieszkańców prywatnych nieruchomości.

Odnosząc się do tak postawionego pytania, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jeżeli celem ustawodawcy było wprowadzenie regulacji, która opowiada się za koncepcją zgody blankietowej, to cel ten nie został prawidłowo wyartykułowany w przepisie art. 8 ust. 1a u.d.p. Warunek uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, jest bowiem na tyle ogólnie sformułowany, że nie można z samej treści językowej rozważanej regulacji wywodzić, że oświadczenia o wyrażeniu zgody mogą być przez radę gminy dowolnie lub swobodnie interpretowane w ten sposób, że ograniczenie zakresu zgody właściciela jedynie do określonej nazwy lub katalogu nazw jest pozbawione znaczenia prawnego, a organ stanowiący gminy może dokonywać wyboru nazwy drogi nie tylko według własnego uznania, lecz także sprzecznie z wolą właścicieli drogi wewnętrznej. Oczywiście ustawodawca może upoważnić prawodawcę lokalnego do jednostronnego ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych także przez przyznanie mu kompetencji do swobodnego nadawania nazw drogom wewnętrznym należącym do prywatnych podmiotów bez konieczności uzyskiwania zgody tych właścicieli lub bez konieczności uwzględnienia ich woli w zakresie konkretyzowania nazwy. Taka kompetencja prawodawcy lokalnego wymaga jednak wyraźnej i jednoznacznej podstawy ustawowej, której treść nie może być domniemywana.

W aktualnym stanie prawnym z art. 8 ust. 1a u.d.p. nie wynika kompetencja rady gminy do tak szerokiej swobody w nadawaniu nazw drogom wewnętrznym, że może ona pozostawać w sprzeczności z treścią oświadczeń właścicieli tego rodzaju dróg w sprawie wyrażenia zgody na nadanie określonej (skonkretyzowanej imiennie) nazwy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska byłoby także niezgodne z rezultatami wykładni celowościowej rozważanej regulacji prawnej. Sprzeczne z celami ustawowego warunku zgody właścicieli drogi wewnętrznej byłoby przyjęcie stanowiska, że treść oświadczenia o wyrażeniu zgody nie ma prawnego znaczenia poza formalnym upoważnieniem rady gminy do podjęcia uchwały o nadaniu drodze wewnętrznej jakiejkolwiek nazwy. W takiej bowiem sytuacji rada gminy działając poza zakresem wyrażonej przez właścicieli drogi wewnętrznej zgody i nadając nazwę wbrew woli tych właścicieli działałaby w istocie w sposób właściwy dla form prawnych całkowicie jednostronnych i niezależnych od zgody podmiotów administrowanych. Jeżeli zatem ustawodawca uznał za stosowne, aby ograniczyć zakres jednostronnego działania organu gminy i ograniczyć swobodę prawodawcy lokalnego przez wprowadzenie wymogu uzyskania zgody podmiotów prywatnych na określone działanie, to sprzeczne z tym założeniem jest przyjęcie, iż prawodawca ten może nie uwzględniać treści wyrażonej zgody i całkowicie swobodnie narzucać właścicielom nazwę drogi do nich należącej. Nie jest także prawidłowe stanowisko, które przyjmuje, że niezależnie od treści złożonego oświadczenia zgoda właściciela drogi wewnętrznej ma z mocy ustawy charakter blankietowy i nieskonkretyzowany. Takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z art. 8 ust. 1a u.d.p. Przepis ten wyraźnie bowiem stanowi, że właściciele drogi wewnętrznej mają wyrazić zgodę na uchwałę rady gminy w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej. Przedmiotem zgody powinien więc być co do zasady ostateczny projekt uchwały rady gminy w sprawie nadania ściśle określonej nazwy, chyba że sam właściciel wyraźnie oświadczy, że wyraża ogólną zgodę na nazwę ustaloną swobodnie przez radę. Jeżeli zatem zgoda właścicieli drogi wewnętrznej jest ograniczona do ściśle określonej nazwy, a rady gminy jej nie akceptuje, to organ ten – w obecnym stanie prawnym – powinien odstąpić od nadania nazwy tej drodze.

Zaprezentowana wyżej wersja wykładni jest również zgodna z argumentami systemowymi o charakterze konstytucyjnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawowa podstawa kompetencyjna upoważniająca do ograniczenia prawa własności musi być zakresowo i treściowo precyzyjna i jednoznaczna. Rozszerzanie lub precyzowanie treści podstawy kompetencyjnej tego rodzaju nie jest dopuszczalne, a obowiązkiem organów administracji publicznej i sądów w takiej sytuacji jest kierowanie się zasadą interpretacyjną in dubio pro cive.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wyrażono pogląd, że jeżeli rada gminy wyraziła zamiar nadawania nazw drogom wewnętrznym, to wówczas nadanie określonej nazwy takiej drodze uzależnione jest od zgody właściciela nieruchomości, na której droga ta jest urządzona (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., II OSK 2470/15). W jednym z prawomocnych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając dopuszczalność nadania określonej nazwy drodze wewnętrznej wbrew woli jej właścicieli stwierdził wprost, że "albo powinno nastąpić nadanie nazwy bezimiennej drodze wewnętrznej w wersji zaproponowanej (akceptowanej) przez właściciela, albo należy w ogóle odstąpić od nadawania nazwy nie prowokując w ten sposób ewentualnych konfliktów" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r., III SA/Kr 243/15).

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Rada Miejska skarżącej gminy nie była uprawniona do jednostronnego przekreślenia treści oświadczeń woli większości właścicieli działek stanowiących drogę wewnętrzną, nadając jej nazwę "ul. Kwarcowa" zamiast nazwy postulowanej – "ul. Floriana". Okoliczność występowania w innej miejscowości na terenie gminy nazwy o podobnym brzmieniu ("ul. św. Floriana") jest w tym kontekście pozbawiona znaczenia prawnego.

Niezależnie od zasadniczego zagadnienia prawidłowego sposobu wykładni art. 8 ust. 1a u.d.p. na tle przesłanki zgody właściciela drogi wewnętrznej, trzeba jeszcze zwrócić uwagę na jedną kwestię, która także stanowi podstawę do oceny, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, a sporna uchwała jest dotknięta wadą nieważności. Kwestia ta dotyczy niewykazania przez stronę skarżącą, że oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej zostały złożone przez wszystkie osoby uprawnione do działania w imieniu współwłaścicieli tej drogi.

Po pierwsze, pełnomocnictwo z dnia 9 marca 2016 r. udzielone przez U. C. (wg danych ewidencyjnych: "B.") H. S. nie obejmuje składania oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej (dotyczy ono postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, składania oświadczeń woli i rozporządzania udziałem w zakresie zniesienia współwłasności oraz występowania przed Sądem Rejonowym, Sądem Okręgowym i notariuszem w [...]). Ponadto powyższe pełnomocnictwo odnosi jedynie do działki nr 1312, co do której U. C. jest współwłaścicielem jako spadkobierca po byłym współwłaścicielu tej działki – M. W.. Dokument pełnomocnictwa nie odnosi się natomiast do działki nr 1311/1. Wobec powyższego złożone przez H. S. w imieniu U. C. oświadczenie z dnia 18 maja 2018 r. o wyrażeniu zgody na nadanie nazwy "ul. Floriana" drodze wewnętrznej jest bezskuteczne.

Po drugie, z akt sprawy nie wynika podstawa do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym M. W. jako współwłaścicielu działki nr 1312. Niezależnie od bezskuteczności oświadczenia H. S. jako rzekomego pełnomocnika spadkobiercy U. C., zgromadzone oświadczenia K. K., M. M., H. S., S. W. i J. W. nie stanowią dowodu, że osoby te są jedynymi spadkobiercami po M. W. Ponadto oświadczenie J. W. nie wskazuje, czy działał on jako współwłaściciel działki nr 1312, czy też jako współspadkobierca tej działki w zakresie udziału po zmarłym M. W.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a.