Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 322/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156-159
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...]:

1) umarzającą postępowanie z wniosków R. W., W. C., R. M., Z. A., P. P., P. J., R. T., R. K., M. A., L. C., E.K., D. K., A. Z., A. Z., A. K., A. J., A. J., K. Z., K.M. i E. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak: [...] o ustaleniu z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej na terenie ozn. nr ewid. dz. 366/7, 371/4, 436, 442, 493/1, 494, 528/1, 530, 542 w obrębie geodezyjnym [...],

2) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego z wniosków C. S., M. J., M. J., M. J., M. Ł., A. J., K. S., K. S., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., A. M., B. S., R. D..

Uzasadniając decyzję z dnia [...] w odniesieniu do punktu 2, odmowy stwierdzenia nieważności organ wyjaśnił, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej). W ocenie organu, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a. Organ podkreśli, iż w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracyjnych, nie było jednolitości co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n), w wyniku której w części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego, a organy administracyjne wówczas również przyjmowały, że elektrownia wiatrowa należy do inwestycji celu publicznego. Potraktowanie inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego nie pozostaje bowiem w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. Spór co do kwalifikowania elektrowni wiatrowych brany jest również pod uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym stwierdza się, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na występującą wcześniej w dacie jej wydania niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracji co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n, w wyniku której w części orzeczeń prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego.

Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), jednak nie można wprost zarzucić, że organ nie analizował inwestycji pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. Brak samej analizy nie ma wpływu na ocenę zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie można też zarzucić niezgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), skoro postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...], znak: [...] został uzgodniony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie ozn. nr ewid. dz. 366/7, 371/4, 436, 442, 493/1, 494, 528/1, 530, 542, obręb [...], gmina D.. Kwestionowana decyzja z dnia [...] została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie przez organ gminy w dniu 12 lipca 2011 roku inwestorowi i w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz w BIP Urzędu Gminy w D.. W tej sytuacji w przypadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji może mieć zastosowanie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy. Jest to przepis szczególny, który ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] złożyła I.T. podnosząc, iż elektrowni wiatrowych nie można traktować jako inwestycji celu publicznego, a wszelkie próby interpretacji art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n są jedynie próbą obejścia prawa. Aktualnie obowiązujące przepisy u.p.z.p. oraz u.g.n, nie dają podstawy do uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego. Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n, a skutki wywołane przez ww. decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). Odnosząc się do art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wskazała, iż stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest ograniczone w czasie w przeciwieństwie do innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 ,7 k.p.a. Ponadto podkreśliła, iż Kolegium nie wzięło pod uwagę głównego materiału dowodowego jakim jest Raport o oddziaływaniu na środowisko, w którym na stronach 91-92 określono maksymalny zasięg oddziaływania tejże inwestycji, który może wynieść co najmniej 1700 m.b. od miejsca inwestycji. Brak jest także jakiegokolwiek odniesienia do tego czy organ w ogóle badał własność i klasę gruntów pod inwestycję celu publicznego i jakie ma to odbicie w dokumentach. Powoływanie się na uzgodnienie z innym organem jest niecelowe, może być pomocne, ale to organ miał obowiązek dokonać takiej oceny i powinno to mieć odbicie w dokumentacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskazał, iż celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale dokonanie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Kryterium tej weryfikacji stanowią przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie będąc kompetentnym do rozstrzygania sprawy co do meritum, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie może badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przy tak zakreślonych granicach postępowania organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych. Oceny dokonuje na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, badając stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji objętej weryfikacją, przy czym badanie to ogranicza się do przesłanek nieważności (tak też NSA w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 454/11 - CBOSA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga szczególnie kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie oznacza to każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów art. 6 u.g.n, jak również nie jest taką inwestycją określoną w odrębnej ustawie, niezależnie od tego, czy jest to inwestycja komercyjna.

Jednakże rozstrzygnięcie kwestii czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n., czy też nie, nie było zawsze oczywiste i wymagało wykładni elementów składających się na ustawową definicję celu publicznego, w szczególności zaś unormowań art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n.

Prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 ugn (nie wynika to też wprost z Prawa budowlanego, czy też Prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska".

Organ podkreślił, iż weryfikowana decyzja organu gminy dotknięta jest wadami, które jednak nie mogą skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Stosownie do regulacji art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analizy takiej w aktach sprawy brak. W ocenie organu nie można jednak wprost zarzucić, że organ nie analizował inwestycji pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. Brak samej analizy nie ma zatem wpływu na ocenę zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie można też zarzucić niezgodności inwestycji z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie ozn. nr ewid. dz. 366/7, 371/4, 436, 442, 493/1, 494, 528/1, 530, 542, obręb [...], gmina D. został uzgodniony bowiem stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] znak [...].

Organ wyjaśnił, iż nie można się zgodzić z poglądem, iż stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest ograniczone w czasie w przeciwieństwie do innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 ,7 k.p.a. (II OSK 2669/13). NSA w powołanym wyroku wskazał bowiem, iż "w świetle art. 6 u.g.n. tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, jednakże z uwagi na fakt, iż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy (...) została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego, to mimo iż przedmiotowa inwestycja nie jest obecnie zaliczana do tego rodzaju inwestycji, to w niniejszej sprawie, ale tylko w przypadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zastosowanie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi, że po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne, nie uprawniają do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.skargę do sądu administracyjnego złożyła I. T., reprezentowana przez radcę prawnego K. C., zaskarżając powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuznanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] za rażąco naruszającą powołane wyżej przepisy prawa w sytuacji rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Nadto przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty. Nie może jednakże przekroczyć granic sprawy wyznaczonej zakresem zaskarżenia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na zasadach określonych w art. 156 – 159 k.p.a., regulujących instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny. W ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ bada wyłącznie czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, iż sprawa nie toczy się już w zwykłym trybie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z "kwalifikowanych" wad z art. 156 § 1 k.p.a., dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Oznacza ono, iż weryfikowany akt jest dotknięty ciężką wadliwością od chwili jego wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji było brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu, szczególnie

w dacie wydania ostatecznej decyzji z dnia 11 lipca 2011 roku.

Nie ulega wątpliwości, że wykładnia ta na moment wydania decyzji przez Wójta Gminy D. była niejednolita. Znane były bowiem wyroki kwalifikujące elektrownie jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 roku nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej".

Skoro omawiany przepis - uznawany również w piśmiennictwie za niejednoznaczny - w okresie wydania decyzji przez Wójta Gminy D. powodował rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji – która później została uznana za wadliwą – organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu, nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie.

Ponadto wątpliwości interpretacyjne art. 6 ust. 2 u.g.n. znajdujące wyraz w braku jednolitego orzecznictwa w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego rażącego naruszenia prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (vide: wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., II OSK 57/08 oraz z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 959/08 oraz z dnia 23 października 2015 r., II OSK 390/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uznania postawionych w niej zarzutów naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 oraz art. 53 ust. 7 u.p.z.p. za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie

art. 151 p.p.s.a.

a.tp.