Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 516/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49b ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22 maja 2015 r. K. G. - przedstawiciel Stowarzyszenia "A" powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o możliwości popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu trzech zjazdów publicznych z drogi przy ul. A do działek nr ewid. 33/19, 33/18 i 33/23.

Organ ustalił, że zjazdy na dz. nr 33/19, 33/18 i 33/22 zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...], co spowodowało objęcie ich odrębnym postępowaniem.

W dniu 19 czerwca 2015 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny w sprawie zjazdu na działkę nr ewid. 33/23 z drogi publicznej ul. A- działka nr ewid. 190 w W. - obr. [...], w wyniku których ustalono, iż przedmiotowy zjazd ma szerokość 6,50m ÷ 15,80m i głębokość od krawędzi jezdni do linii ogrodzenia wynosi 4,30m. Zjazd został wykonany z kostki betonowej ze spadkiem w kierunku jezdni ul. A. Zgodnie z oświadczeniem M. P. - reprezentującego Gminę W., inwestorem budowy zjazdu, który powstał w 2010r. jest Gmina W.. Przedmiotowy zjazd powstał w ramach inwestycji i budowy infrastruktury technicznej osiedla domków jednorodzinnych przy ul. B, ul. C, ul. A i ul. D w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]

Pismem z dnia 3 września 2015r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy zjazdu na działkę nr 33/23 z drogi gminnej – ul. A w W. usytuowanego w obrębie granicy z działką nr 33/17 (naprzeciwko ul. C) bez dokonania zgłoszenia we właściwym organie.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na Gminę W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działkę ewid. 33/23 z drogi gminnej - ul. A w W. oraz przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: 1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, szkiców i rysunków obiektu, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót, 2. projektu zagospodarowania terenu, 3. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 16 października 2015r. Burmistrz W., wypełniając obowiązek wskazany w powyższym postanowieniu przedłożył w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wymagane dokumenty.

Pismem z dnia 26 października 2015 r. organ stopnia powiatowego poinformował Burmistrza W., iż przedłożone dokumenty nie wyczerpują nakazu postanowienia nr [...] oraz, że nieuzupełnienie ich w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje kontynuowanie postępowania w trybie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W dniu 3 listopada 2015r. Burmistrz W. w odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożył w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wymagane dokumenty.

W dniu 23 listopada 2015 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził kontrolę przebudowy zjazdu drogowego na działkę nr ewid. 33/23 z drogi gminnej ul. A, w wyniku której stwierdzono, że w dzienniku budowy nr 164/2015 tom II widnieje wpis z datą 31 października 2015r. kierownika robót A. Ł. dotyczący wykonania przebudowy zjazdu publicznego na ww. działce z drogi gminnej oraz wpis z dnia 6 listopada 2015r. inspektora nadzoru J. R. o potwierdzeniu wykonania przebudowy przedmiotowego zjazdu zgodnie z projektem budowlanym. W tym samym dniu organ I instancji dokonał oględzin budowy zjazdu na działkę nr ewid. 33/23 z drogi gminnej ul. A, które wykazały, że na ww. działce wykonano roboty budowlane polegające na poszerzeniu zjazdu do szerokości 8m ÷ 17,3m poprzez wykonanie opasek zjazdu o szerokości 1m, przy czym opaski te są wykonane z kostki betonowej o innym kolorze. Wykonano również wyokrąglenie zjazdu łukiem kołowym na przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu i ul. A. Wzdłuż nawierzchni zjazdu ułożono krawężnik betonowy. Według oświadczenia M. P. - reprezentującego Gminę W. inwestorem przebudowy jest Firma Produkcyjno-Handlowa B.

Pismem z dnia 24 listopada 2015r. K. G. poinformował, iż dokumentacja przedłożona przez Burmistrza W. jest niezgodna ze stanem faktycznym i została sfałszowana. Do powyższego pisma dołączono oświadczenie H. K..

Pismem z dnia 25 listopada 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał upoważnionego przedstawiciela Firmy Produkcyjno-Handlowej B do przedłożenia oświadczenia kierownika budowy o zakresie robót wykonanych przy przebudowie przedmiotowego zjazdu z potwierdzeniem wbudowania wyrobów budowlanych objętych stosownymi atestami i certyfikatami, w związku z brakiem ww. wpisów w dzienniku budowy.

Pismem z dnia 2 grudnia 2015r. T. G. - kierownik budowy, poinformował jak wyglądał przebieg przebudowy zjazdu na działkę nr ewid. 33/23 z drogi gminnej ul. A oraz oświadczył, że zastosowane do budowy/przebudowy ww. zjazdu materiały objęte są stosownymi atestami i certyfikatami dopuszczającymi ich stosowanie w budownictwie.

Pismem z dnia 27 stycznia 2015r. K. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o wykluczenie z postępowania dokumentacji powykonawczej zjazdu z oceną techniczną Firmy C ze względu na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 270 k.k.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409),ustalił dla Gminy W. opłatę legalizacyjną zjazdu na działkę nr 33/23 z drogi gminnej - ul. A w W. zrealizowanego w obrębie granicy z działką nr 33/17 (naprzeciwko ulicy C) bez dokonania zgłoszenia we właściwym organie, w wysokości 2 500,00 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez K. G. - przedstawiciela Stowarzyszenia "A", który zarzucił naruszenie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie pozwoleń w oparciu o błędną kwalifikacje prawną tj. art. 49 b ust. 2 ww. ustawy. Podniósł także, że naruszono art. 50 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w stosunku do zjazdu na działkę 33/23 pomimo ustalenia przez organ I instancji, że były prowadzone prace wbrew nałożeniu obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Ponadto, zarzucił organowi stopnia powiatowego naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów, na których oparł się organ i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności w zakresie, w jakim organ ustalił zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przedmiotem postępowania uczynił samowolnie wybudowany zjazd na działkę o nr ewid. 33/23, który następnie został przebudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Dalej zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaznaczył, że w dniu 22 maja 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo informujące o możliwości popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu trzech zjazdów publicznych z drogi przy ul. A w tym m.in. zjazdu na działkę o nr ewid. 33/23. Natomiast w dniu 19 czerwca 2015r. zostały przeprowadzone oględziny zjazdów do działek nr ewid. 33/19, 33/18 oraz zjazdu 33/23. Organ dodał, że przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Zdaniem organu w sprawie, która została wszczęta przed dniem 28 czerwca 2015r., będą miały zatem zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji, tj. do dnia 28 czerwca 2015r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 ustawodawca określił katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Przedmiotowy zjazd z drogi gminnej nie został wymieniony we wskazanym katalogu, a co za tym idzie na jego budowę należało uzyskać pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stopnia powiatowego stwierdził natomiast, że budowa zjazdu na działkę o nr ewid. 33/23 została wykonana bez zgłoszenia we właściwym organie, które obowiązuje w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z nowym brzemieniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290). Organ odwoławczy nie podzielił tym samym stanowiska organu stopnia powiatowego, dotyczącego możliwości legalizacji przedmiotowego zjazdu w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu na działkę nr 33/23 z drogi gminnej - ul. A w W. organ stopnia powiatowego winien zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r., a zatem prowadzić postępowanie legalizacyjne odnośnie budowy zjazdu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. winien ustalić charakter przedmiotowego zjazdu, gdyż w przedłożonych aktach sprawy oraz w przedłożonych ocenach technicznych naprzemiennie używane jest określenie "zjazd publiczny", "zjazd indywidualny" czy też "zjazd drogowy". Wzbudza to uzasadnione wątpliwości co do jego przeznaczenia, tym bardziej, iż przedmiotowy zjazd powstał w ramach inwestycji i budowy infrastruktury technicznej osiedla domków jednorodzinnych przy ul. B, ul. C, ul. A i ul. D w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Obecnie służy natomiast jako zjazd do obsługi nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza D oraz Firmy B. Organ podzielił również zarzut K. G. co do braku uzasadnienia przez organ stopnia powiatowego kwestii zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu postanowienie I instancji zostało wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, co uzasadniało jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego w W. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe art. 138 § 2 K.p.a. pozwalające na uchylenie decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1, art. 29, art. 49b oraz art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów przejściowych poprzez ich niezastosowanie, co nie uprawniało organu do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie doszło, jej zdaniem, do naruszenia art. 77 i 7 K.p.a., gdyż organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie dowodowe. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęte tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady aktu podjętego w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego tego typu. Taki rodzaj decyzji/postanowienia organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie orzeczenia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja/postanowienie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02 dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 632/99 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn. akt I SA 2127/98 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia sąd uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało przepisy prawa materialnego jak i zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy zjazd na działkę nr 33/23 z ul. A w W. zrealizowany został przez Gminę W. w roku 2010 r. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika zarówno z twierdzeń samej skarżącej, jak i organów administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli wszczęte zaś zostało na skutek pisma Stowarzyszenia A z siedzibą w W. z dnia 22 maja 2015 r. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 3 września 2015 r.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05, wyrok WSA w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 64/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 477/10, dostępne na www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Stosownie zaś do treści art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się jednak, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2706/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 878/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 r., str. 352).

Jak natomiast wynika z akt sprawy, pierwsze czynności wobec stron PINB podjął w czerwcu 2015 r. – pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. zawiadomił strony o planowanej kontroli m.in. zjazdu na działkę nr 33/23, a w dniu 19 czerwca 2015 r. przeprowadził oględziny tego miejsca.

Mając powyższe okoliczności na względzie przyznać przyjdzie rację organowi II instancji, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw tj. 28 czerwca 2015 r., to w sprawie będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy, w tym przede wszystkim art. 6 ust. 1, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też art. 6 ust. 3, który odnosi się do stawek opłat legalizacyjnych w tych sprawach.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga ponadto, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści zarówno art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, jak i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (na co wskazuje użycie czasu przeszłego i sformułowania, iż regulacje te dotyczą obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, względnie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), a inaczej przesłanki likwidacji samowoli, które wskazują, że rozbiórkę można orzec jeżeli inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Redakcja tych przesłanek wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania.

Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, iż zasadą w polskim prawie budowlanym było i jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Stąd też przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować należy ściśle i nie jest dopuszczalnym dokonywanie rozszerzającej ich wykładni.

Pamiętać przy tym trzeba, iż to art. 29 Prawa budowlanego określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 tej ustawy w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia.

Warto zaznaczyć, że przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., a więc w okresie realizacji inwestycji, nie odnosiły się do tego rodzaju inwestycji, jaką jest zjazd drogowy. W kontekście przywołanej już zasady generalnej, zgodnie z którą o ile ustawa nie stanowi inaczej wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oczywistym jawi się, że realizacja przedmiotowego zajazdu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Rację przyjdzie zatem przyznać organowi II instancji, że skoro istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to niewłaściwym był przyjęty przez organ powiatowy tryb postępowania naprawczego w oparciu o art. 49 b Prawa budowlanego, regulujący postępowanie naprawcze prowadzone w stosunku do obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, skoro przedmiotowy obiekt jako wymagający w czasie jego realizacji uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowany został bez takowego pozwolenia.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie decyzji organu powiatowego jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Błędne określenie przez organ podstawy prawnej prowadzonego postępowania legalizacyjnego miało bowiem ten skutek, iż nie zastosował on w sprawie właściwych przepisów, co mogło mieć niewątpliwie wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie.

Wskazać też należy, że organ powiatowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie brak jest wyjaśnienia podstawowych kwestii pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji próżno bowiem poszukiwać już samej kwalifikacji wykonanych w 2010 r. robót budowlanych. Warto przypomnieć, że przedmiotem regulacji ustawowej są jedynie obiekty budowlane, a zatem wszelkie formy tych obiektów muszą mieścić się w definicji określonej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, słusznie wskazuje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ustalenia wymaga także charakter przedmiotowego zjazdu. W aktach administracyjnych sprawy pojawia się zarówno pojęcie zjazdu publicznego, indywidualnego jak i drogowego. Ustalenie to jest z kolei istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania procedury legalizacji zjazdu tj. chociażby oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Przykładowo można powołać przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które w §78 i 79 dla zjazdów publicznych i indywidualnych przewidują zupełnie inne wymagania co do ich charakterystycznych parametrów.

Podnieść też należy, że w aktach administracyjnych brakuje ponadto decyzji nr [...] z dnia [...] dotyczącej realizacji inwestycji pn. Budowa infrastruktury technicznej Osiedla Domków Jednorodzinnych przy ul. B, C, A, i ul. D w W. Sąd nie miał tym samym możliwości skontrolowania stwierdzenia przez organy administracji, że lokalizacja zjazdu na dz. 33/23 nie była objęta ustaleniami wspomnianej decyzji. Co prawda jest to okoliczność niesporna między stronami, a brak tego dokumentu wobec prawidłowego rozstrzygnięcia organu II instancji nie wpływa w chwili obecnej na wynik sprawy, to jednak dokument ten winien znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, które w całości podlegają kontroli zarówno organu II instancji jak i sądu administracyjnego.

Z urzędu rozważono również kwestę legitymacji K. G., uprawniającej go do wniesienia zażalenia w imieniu Stowarzyszenia A, które reprezentuje. Z przedłożonych do sprawy dokumentów, w tym pełnomocnictwa, wynika, iż K. G. jest umocowany do reprezentowania Stowarzyszenia we wszystkich sprawach, wynikających z działalności statutowej Stowarzyszenia, co pozwala na konstatację, iż zażalenie wspomniane zostało wniesione skutecznie.

Mając powyższe na uwadze, ocenić należy, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak dostatecznie zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz nieprawidłowo zastosowany tryb postępowania legalizacyjnego nie dawały organowi I instancji podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

a.tp.