Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 960/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sek.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Parafii Rzymskokatolickiej [...] w P. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 960/18

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].2017r. nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. [...] z późn. zm., dalej k.p.a.), w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz.290 z późn. zm., dalej p.b.) po rozpatrzeniu wniosku Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w P. ul. [...] (dalej skarżąca), otrzymanego [...] grudnia 2011 r., rozpatrywanego ponownie w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 03 października 2017 r. (znak [...]) uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 19.05.2016 r. w sprawie lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego :

1. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego - w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na terenie działki nr [...] [...] oraz na terenie części działki nr [...] arkusz [...]; obręb N., położonych w P. przy ul. [...] - oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami D,E,F,G,H,I,J,K,L,Ł,M,N,D.

2. odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego - w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...] - oznaczonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami A,B,C,D,N,M,Ł,L, A.

Dalej w decyzji wskazano, że dotyczy ona rozbudowy cmentarza wyznaniowego w związku z procedurą legalizacji samowoli budowlanej,

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z wyjaśnień inwestora złożonych w toku postępowania wynika, że dla rozbudowy cmentarza, zlokalizowanego w P. przy ul. [...], została wydana decyzja z 21 maja 1985 r. dotycząca zgody na poszerzenie cmentarza oraz zatwierdzono plan realizacyjny rozszerzenia cmentarza - decyzją z 3 października 1985 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który rozpoznawał sprawę legalności rozszerzenia tego cmentarza, zawartej w wyroku z 20 sierpnia 2008 r. o sygn. akt. II SA/Po 437/08 uchylającym wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego w/w decyzje nie upoważniały do realizacji tej inwestycji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Parafia takiego pozwolenia nie otrzymała.

Postanowieniem nr [...] z 01 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie cmentarza wyznaniowego o teren działki nr [...], [...] [...] oraz działki nr [...], [...] [...], obręb N. przy ul. [...] w P. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek dostarczenia m.in. ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż teren przedmiotowych nieruchomości znajduje się na obszarze dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem złożonym [...] grudnia 2011 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego (istniejącego na terenie działki nr [...] [...] [...] obręb N.) o teren działki nr [...] [...] [...] oraz działki nr [...] [...] [...], obręb N.; położonych w P. przy ul. [...]. Postępowanie prowadzono w związku ze zrealizowaną samowolą budowlaną.

Decyzją z 16 marca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia lokalizacji dla wnioskowanej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w aktualnym stanie prawnym lokowanie cmentarza w tym jego budowa, rozbudowa albo legalizacji istniejącej samowoli budowlanej - zgodnie z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Tym samym uznano, że wydanie żądanej decyzji nie jest możliwe.

Decyzją z 27 marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., II OSK [...] "sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje możliwością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Chcąc zatem założyć cmentarz, gmina musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz".

Wyrokiem z 30 stycznia 2014 r. o sygn. akt IVSA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P.. Sąd wyraził pogląd, iż w tej konkretnej sprawie możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego. Sąd zauważył, że nie ulega wątpliwości i pozostaje bezsporne, iż powodem złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest toczące się równolegle postępowanie legalizacyjne. Zdaniem Sądu istotne dla sprawy jest to, jakiej części cmentarza dotyczy prowadzona legalizacja, co nie zostało ustalone jednoznacznie przez organy administracji. W ocenie Sądu należałoby w tej konkretnej sprawie rozdzielić dwie sytuacje, mianowicie na legalizację istniejącego już cmentarza i ustalić jakiego zakresu wniosku dotyczy postępowanie legalizacyjne, jakiego zaś przewidywana dopiero nowa rozbudowa cmentarza. Inwestor w postępowaniu legalizacyjnym został zobowiązany do przedłożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego, jednak nie legalizuje się tego co dopiero ma zostać rozbudowane, bo w tym zakresie nie doszło jeszcze do samowoli budowlanej. Jeżeli chodzi więc o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dotyczącej części cmentarza, który istnieje i stanowi samowolę budowlaną to jest możliwe na potrzeby legalizacji prowadzonej zgodnie z przepisami Prawa budowlanego otrzymanie żądanej przez skarżącą decyzji o lokalizacji celu publicznego. Jednocześnie Sąd wskazał, iż na planowane założenie cmentarza i nową jego rozbudowę zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wymagane jest ustalenie tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnym stanie prawnym cmentarz w całości traktowany jest jako budowla i jego powiększenie (rozbudowa) wymaga pozwolenia na budowę, poprzedzonego rozstrzygnięciem lokalizacyjnym, określającym tego warunki, które co do zasady winno nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy w tym postępowaniu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji w ogóle nie rozróżniły dwóch różnych stanów faktycznych związanych z treścią skarżącego (która dotyczyła dwóch różnych terenów), tzn. w części legalizacji samowoli budowlanej a w części wniosku - przewidywanej nowej rozbudowy. Wydanie decyzji odmownej co do całości inwestycji było więc co najmniej przedwczesne.

Wyrokiem z [...] stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt II OSK [...] oddalił skargi kasacyjne od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał m.in. że sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji wskazał jedynie na konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu niniejszej sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że możliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji lokalizacji celu publicznego w sprawie legalizacji już istniejącego cmentarza wyznaniowego, ale nie wypowiedział się wiążąco co do tego, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji takiej inwestycji.

Wobec powyższego po przedłożeniu przez skarżącą charakterystyki inwestycji przedstawiającej w formie graficznej (na kopii mapy zasadniczej) granice terenu objętego wnioskiem wraz z wkreśleniem: terenu cmentarza związanego z legalizacją samowoli budowlanej oraz terenu przeznaczonego (docelowo) pod cmentarz, a także po uzyskaniu uzgodnień: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Zarządu Dróg Miejskich w P., Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków, dnia 19.05.2016 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego - w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej, (inwestycję zrealizowano na terenie działki nr [...] [...] [...] oraz na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonych w P. przy ul. [...]) - oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji literami D-E-F-G-H-l-J-K-L-Ł-D - oraz odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego - w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej (inwestycję zrealizowano na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...]) - oznaczonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami A-B-C-D-Ł-L-K-J-A.

Decyzją z dnia 03.10.2017 r. SKO w P. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że ustalenia organu I instancji nie stanowią realizacji wytycznych zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pod sygn. IV SA/Po [...]). Są one sprzeczne także z poglądem, iż tylko zakres postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie 48 p.b. może wyznaczyć przedmiot postępowania ustalenie lokalizacji inwestycji już zrealizowanej.

Zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w kwestii ustalenia zakresu samowoli budowlanej, w związku ze wskazaniami SKO, które stanowią, że tylko zakres postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie 48 p.b. może wyznaczyć przedmiot postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji już zrealizowanej.

Dnia 29.11.2017 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęła odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż postępowaniem prowadzonym w PINB nie jest objęta część cmentarza znajdująca się na terenie działki nr [...] (ark. [...], obr. [...]). W dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 01 września 2011 r. infrastruktura wchodząca w skład cmentarza była w całości wykonana na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] wykonana była w części.

Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji, wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 2 pkt 5) u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 9) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest inwestycją celu publicznego.

W przypadku budowy i rozbudowy cmentarzy zastosowania mają również przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 912, dalej ustawa o cmentarzach). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego". Przepis art. 3 ustawy o cmentarzach stanowi, że "Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Jednak w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, że w tej konkretnej sprawie możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego, przynajmniej w zakresie, w jakim postępowanie dotyczy legalizacji samowolnie rozszerzonego cmentarza. W ocenie Sadu wyrażonej w powołanym wyroku w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić dwie sytuacje, mianowicie legalizację istniejącego cmentarza i ustalić jakiego zakresu wniosku dotyczy postępowanie legalizacyjne, jakiego zaś przewidywana dopiero nowa rozbudowa cmentarza.

Organ I instancji stosując się do wskazań zawartych w ww. wyroku wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, jaki zakres terenu związany jest z legalizacją samowoli budowlanej, a jaki jego zakres ma być docelowo przeznaczony pod rozbudowę cmentarza. Na załączniku graficznym do pisma z dnia 06.05.2016 r. skarżąca wskazała zakresy obydwu terenów, przy czym określiła je jako tereny pokrywające się. Wskazane zakresy terenu związanego z planowaną do legalizacji zrealizowaną już inwestycją oraz przewidywaną docelowo rozbudową objęły w całości teren działek nr [...] i [...].

Prezydent wskazał, że zastosował się do wykładni przepisów i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. (IV SA/Po 776/13) jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2016 r. (II OSK 1173/14). Postępowaniem tym nie jest objęta część cmentarza znajdująca się na terenie działki nr [...]. W dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 01 września 2011 r. infrastruktura wchodząca w skład cmentarza była w całości wykonana na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] wykonana była w części.

O wpłynięciu ww. pisma PINB z dnia 24.11.2017 r. poinformowano skarżącą, wskazując jednocześnie, że tylko zakres postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 p.b. może wyznaczyć przedmiot postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji już zrealizowanej. W związku z powyższym wezwano skarżącą do korekty wniosku w zakresie wyłączenia z niego działki nr [...], ark. [...], obręb N., na której legalność istnienia cmentarza nie była przez PINB kwestionowana i która wyłączona jest z postępowania legalizacyjnego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca dokonała w dniu 19.12.2017 r. korekty pierwotnej treści wniosku wyłączając z jego zakresu teren działki nr [...]. Tym samym ujednolicono zakres postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla celów legalizacji z zakresem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

W przedmiotowym postępowaniu ustalono lokalizację celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej w sytuacji, gdy zakres terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego jest zgodny z zakresem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB. Teren ten ogranicza się do działek nr [...] i [...] i obejmuje je w całości, nie obejmuje natomiast działki nr [...], na której cmentarz istnieje legalnie. Jednocześnie ze względu na istniejącą po wschodniej stronie cmentarza zabudowę mieszkalną znajdująca się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza wyznaczono pas terenu o charakterze strefy izolacyjnej, na której ustalenie lokalizacji celu publicznego nie jest możliwe. Pas terenu objętego wnioskiem dla którego odmówiono ustalenia lokalizacji celu publicznego uwzględnił również tereny po północnej stronie cmentarza, graniczące z działką nr [...], dla której w dniu 19.03.2008 r. wydano prawomocną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W decyzji orzeczono o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie dla części terenu objętego wnioskiem. Dla północnej oraz wschodniej części działki [...] odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta P. takie ustalenia uznał za zasadne z uwagi na to, że:

1. ustalenie wschodniej granicy cmentarza na wschodniej granicy działki nr [...] spowodowałoby, że decyzja taka byłaby wprost niezgodna z przepisami odrębnymi. Mianowicie odległość cmentarza byłaby bliższa niż 50 m od istniejących zabudowań mieszkalnych położonych przy ul. [...] (przy założeniu podłączenia tych budynków do sieci wodociągowej). Powyższe wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (por. wyrok NSA z 18.12.2012 r. o sygn. II OSK [...]).

2. ustalenie północnej granicy cmentarza na północnej granicy działki nr [...] mogłoby spowodować, iż w konsekwencji zaistniałoby naruszenie prawa polegające na sytuowaniu cmentarza bliżej zabudowy mieszkalnej niż wynika to z ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 1959 r. Organowi I instancji z urzędu było wiadomym, że dla działki nr [...] wydane były decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji w przypadku równoległego prowadzenia postępowania legalizacyjnego dla cmentarza przez nadzór budowlany i postępowania o pozwolenie na budowę dla ww. zabudowy mieszkaniowej przez organ administracji architektoniczo-budowlanej mogłaby zaistnieć sytuacja, że cmentarz zostałby "rozbudowany" znacznie bliżej budynków mieszkalnych niż wynika to z przepisów odrębnych.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami wizji lokalnej na terenie pasa, na którym odmówiono ustalenia lokalizacji celu publicznego nie są obecnie lokalizowane groby, mimo że teren ten należy do cmentarza i jest fragmentem samowoli budowlanej. Można zatem założyć, że na podstawie tej decyzji organ nadzoru budowlanego mógłby przeprowadzić legalizację części samowoli budowlanej objętej niniejszą decyzją ustalającą lokalizację celu publicznego, odmówić natomiast legalizacji części tej samowoli (na której nie ma jak dotąd grobów) znajdującej się w odległości mniejszej niż 50 m od terenów zabudowy mieszkaniowej i terenów, na których taka zabudowa mogłaby powstać zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...], ul. [...] w P. wnosząc o :

1. zmianę zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie co do istoty sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji ustalającej lokalizację dla inwestycji celu publicznego, także dla terenu oznaczonego w pkt 2) zaskarżonej decyzji, tj. także na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...] - w części oznaczonej na załączniku graficznym dołączonym do decyzji literami A,B,C,D,N,M,Ł,L,A;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. Prezydentowi Miasta P..

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1 naruszenie zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2. naruszenie art. 56 u.p.z.p. poprzez niesłuszną i bezpodstawną odmowę ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego dla terenu określonego w jej pkt 2), poprzez błędne i dowolne uznanie, że decyzja taka byłaby wprost niezgodna z przepisami odrębnymi, z tego powodu że odległość cmentarza od istniejących lub planowanych zabudowań mieszkalnych byłaby mniejsza niż 50 m;

3. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w szczególności § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez błędną dowolną wykładnie tego przepisu i błędne uznanie, że strefa ochronna cmentarza o szerokości 50 m, powinna być wyznaczona co najmniej częściowo lub w całości w granicach cmentarza, podczas gdy strefa taka powinna być wyznaczona poza terenem cmentarza, przez który należy rozumieć całe działki gruntu o numerach geodezyjnych nr [...] /1, a strefa ta powinna być liczona na zewnątrz od zewnętrznych granic tych działek.

Zarzucono, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji błędnie stanął na stanowisku, że ustalenie wschodniej granicy cmentarza na wschodniej granicy działki nr [...] spowodowałoby, że decyzja taka byłaby wprost niezgodna z przepisami odrębnymi, gdyż odległość cmentarza byłaby bliższa niż 50 m od istniejących zabudowań mieszkalnych położonych przy ul. [...] (przy założeniu podłączenia tych budynków do sieci wodociągowej).

Ponadto, organ odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego także na północnym terenie działki cmentarza, graniczącym z działką nr [...], wskazując, że dla działki tej w dniu 19.03.2008 r. wydano prawomocną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Podkreślono, że z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w szczególności § 3 ust.1 tego rozporządzenia, nie wynika, że strefa ochronna cmentarza o szerokości 50 m, powinna być wyznaczona częściowo lub w całości w granicach cmentarza. Tym samym, organ dokonał dowolnej i błędnej wykładni tego przepisu, gdyż strefa ochronna powinna być wyznaczona poza terenem cmentarza, a więc w rozpatrywanej sprawie strefa ta powinna być liczona na zewnątrz od zewnętrznych granic działek o numerach geodezyjnych nr [...] / 1.

Dodatkowo podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla sąsiedniej działki nr [...] nie precyzuje szerokości strefy ochronnej cmentarza w sąsiedztwie z tą działką, a jedynie ogólnie stwierdza, że odległość od granic działek powinna uwzględniać m.in. przepisy ww. rozporządzenia z 25.08.1959 r.

Odległość wynikająca z § 3 rozporządzenia jest odległością pomiędzy posadowieniami budynku, a nie odległością od granic danych działek. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę dla zabudowy mieszkaniowej planowanej na działce [...] uwzględnić tę kwestię, oddalając projektowane budynki od granicy działki cmentarza, zapewniając tym samym odstęp 50 m, jeśli to będzie technicznie i geodezyjne możliwe.

Organ I instancji dowolnie i błędnie stwierdził, że teren, na którym odmówiono ustalenia lokalizacji celu publicznego nie stanowi obecnie pola grzebalnego, mimo że teren należy do cmentarza i jest fragmentem samowoli budowlanej, zatem można założyć, że na podstawie niniejszej decyzji organ nadzoru budowlanego mógłby przeprowadzić proces legalizacji części samowoli budowlanej objętej niniejszą decyzją, odmówić natomiast tej części samowoli (na której nie ma jak dotąd grobów) znajdującej się w odległości mniejszej niż 50 m od terenów zabudowy mieszkaniowej

i terenów na których taka zabudowa mogłaby powstać zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].2018r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w myśl przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe oznacza że organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359). Przy czym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.).

Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji. Decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie polegające na zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy bowiem rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 9 u.g.n. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest inwestycją celu publicznego. Dodatkowo żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 201 1 r" sygn. akt II OSK 1/11; CBOSA). Nadto żaden przepis nie wymaga, aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, czy też Skarbu Państwa.

Wskazania zawarte w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 roku (IV SA/Po 776/13), jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2016 roku (II OSK 1173/14) na podstawie art. [...] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2017r.. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) wiążą organy orzekające w sprawie i są one zobowiązane je uwzględnić. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane są do stosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W określeniu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną powoduje zatem, że ani organy administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., akt II FSK 1296/10. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2014 roku (sygn. akt II OSK 1890/12, CBOSA), wskazał, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (wybudowania obiektu) inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. Zdaniem Sądu w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy już zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy już rozpoczętej. Z powyższego wyroku wynika, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych (zrealizowanie inwestycji) czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia, bez stosownego postanowienia PINB. Wprawdzie powyższy wyrok dotyczył kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, jednakże w ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko jest także zasadne przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Postanowieniem z dnia 01 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na działkach nr [...] (arkusz nr [...] obręb N.) i nr [...] 9 [...] nr [...] obręb N.) w P. i zobowiązał Inwestora m.in.

do przedłożenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ administracji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wolą ustawodawcy, od dnia 17 lipca 2010 roku przepis art. 1 ust. 2 wskazujący na lad przestrzenny nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p.). Regulacja ta oznacza, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Przy czym w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. przepisami odrębnymi są przepisy umiejscowione w odrębnych aktach prawnych, aniżeli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r.,II SA/Ld 743/15, CBOSA).

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wskazano, iż stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52,poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej [...] m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do [...] m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m.

Zdaniem organu odwoławczego zakres normowania tego przepisu odnosi się do cmentarzy nowo budowanych, do cmentarzy istniejących jak i do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, tak by zapewnione zostało bezpieczeństwo sanitarne osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK [...], CBOSA). Zdaniem organu odwoławczego § 3 ust.1 w/w rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. lecz również odnosi się do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie.

W ocenie organu odwoławczego lokalizacja nowych cmentarzy - w niniejszej sprawie ustalenie lokalizacji samowolnej inwestycji celu publicznego - musi uwzględniać także te miejsca, w których wskazane w § 3 ww. rozporządzenia budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, zatem także na podstawie prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym ocena dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji musiała zostać przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do posadowionych legalnie obiektów (przy ul. [...]), ale również w stosunku do tych terenów, na których możliwa jest zabudowa w oparciu o przepisy prawa, w tym legalne decyzje administracyjne (na działce nr [...]). Nie ulega wątpliwości, że samowola budowlana nie może ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z treści zaskarżonej decyzji (czego nie kwestionuje także skarżący) wynika, że dla dziatki sąsiedniej t.j. działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca możliwość zagospodarowania tego obszaru budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (decyzja nr [...] z dnia [...] 2008 roku) zaś na w schód o działki nr [...], wzdłuż jej granicy posadowiona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Słusznie więc przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i ustalaniu wymaganej prawem strefy sanitarnej wokół cmentarza organ I instancji uwzględnił ww. okoliczności. Celem przywołanego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających lub mogących mieszkać w pobliżu cmentarzy. Bezpieczeństwo to zapewnić należy poprzez lokalizację nowych cmentarzy (a tak należy postrzegać legalizację samowoli) w stosownej odległości od zabudowań (legalnej możliwości ich posadowienia), zwłaszcza zabudowań mieszkalnych. W sytuacji, gdy na działkach sąsiednich względem terenu inwestycji istnieje lub może powstać zabudowa mieszkaniowa ustalenie zakresu otaczających cmentarz pasów izolujących, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia jest konieczne, nawet gdy będą one zlokalizowane na terenie wskazanym pod inwestycję. W niniejszej sprawie trudno strefy te wyznaczyć po zewnętrznej stronie granicy działki nr [...]. albowiem bezpośrednio za jej granicami znajduje się już lub może powstać legalna zabudowa mieszkaniowa.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. M. B. [...]j przy ul. [...] w P. wnosząc o :

1.uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poprzez ustalenie lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, także dla terenu oznaczonego w pkt 2) decyzji z dnia 22 grudnia 2017 r., tj. także na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...] - w części oznaczonej na załączniku graficznym dołączonym do decyzji literami A,B,C,D,N,M,Ł,L,A ewentualnie o

2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji po uprzednim uchyleniu w/w decyzji.

Wobec zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego wskazane wcześniej w odwołaniu, a dodatkowo także naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 17.01.2018 r. pozostają aktualne. Podkreślono, że z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a w szczególności § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, nie wynika, że strefa ochronna cmentarza o szerokości 50 m, powinna być wyznaczona częściowo lub w całości w granicach cmentarza. Tym samym, organ dokonał dowolnej i błędnej wykładni tego przepisu. Stwierdzono, że strefa ochronna powinna być wyznaczona poza terenem cmentarza, a więc w rozpatrywanej sprawie strefa ta powinna być liczona na zewnątrz od zewnętrznych granic działek o numerach geodezyjnych nr [...] / 1.

Dodatkowo podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla sąsiedniej działki nr [...] nie precyzuje szerokości strefy ochronnej cmentarza w sąsiedztwie z tą działką a jedynie ogólnie stwierdza, że odległość od granic działek powinna uwzględniać m.in. przepisy ww. rozporządzenia z 25.08.1959 r.

Odległość wynikająca z § 3 rozporządzenia jest odległością pomiędzy posadowieniami budynku, a nie odległością od granic danych działek. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę dla zabudowy mieszkaniowej planowanej na działce [...] uwzględnić tę kwestię, oddalając projektowane budynki od granicy działki cmentarza, zapewniając tym samym odstęp 50 m, jeśli to będzie technicznie i geodezyjne możliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. [...] § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2017r. nr [...] znak [...], którą Prezydent :

1. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego, polegającą na rozbudowie cmentarza wyznaniowego - w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na terenie działki nr [...] [...] [...] oraz na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonych w P. przy ul. [...] - oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami D,E,F,G,H,I,J,K,L,Ł,M,N,D;

2. odmówił ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano na terenie części działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami A,B,C,D,N,M,Ł,L, A.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy też krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek przesądza o tym, że dane przedsięwzięcie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niewątpliwie przedmiotowe przedsięwzięcie ma wymiar co najmniej lokalny. Artykuł 6 pkt 9 u.g.n. stanowi wprost, że zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest inwestycją celu publicznego. Nie budzi więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedsięwzięcie polegające na zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2. charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Złożony przez inwestora wniosek spełnia powyższe wymagania. Stwierdzić również należy, że w sprawie zostały zrealizowane zawiadomienia i obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (1) rodzaj inwestycji, (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK [...]). Nawet więc jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z u.p.z.p. i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia strony skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji.

Aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi zatem prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1280/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Potwierdzenie tej zasady stanowi między innymi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak już wspomniano decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jednak obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi mieć bezwzględnie na uwadze, czy projektowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25.10.2017r., sygn. II SA/Ol 806/17, publ. LEX nr 2399010). W niniejszej sprawie organy w ogóle nie oceniły tej kwestii.

Zgodnie z art. 71 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Z tych też powodów, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W związku z powyższym przepisem należy uznać, że organy były obowiązane do przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przepisów dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. Jak już wspomniano w całym postępowaniu organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Tym samym problem ten wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego, gdyż nieznane jest stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Zagadnienie katolickich cmentarzy wyznaniowych reguluje art. 45 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. [...]. Przyznane parafiom prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych nie jest równoznaczne ze zwolnieniem kościelnej osoby prawnej od obowiązków nałożonych na podmioty prawa m.in. w zakresie zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego (patrz Komentarz B.Rakoczego do art. 45 omawianej ustawy "Oficyna" 2008 r.).

Istotnym jest, że wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 776/13 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że powodem złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest toczące się równolegle postępowanie legalizacyjne. Zdaniem tego Sądu istotne więc dla sprawy jest to, jakiej części cmentarza dotyczy prowadzona legalizacja, co nie zostało wówczas ustalone jednoznacznie przez organy administracji. Dalej Sąd ten wskazał, że w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 p.b. od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. i od wyniku tego postępowania. Chodzi bowiem o stworzenie inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunków do legalizacji obiektu, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, Lex Polonica nr 2011943 i z 23 lutego 2011 r., II OSK 348/10, Lex nr 1071270), że zgodnie z art. 48 p.b. nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

W ocenie tego Sądu należało w tej konkretnie sprawie rozdzielić dwie sytuacje: 1) dotyczącą legalizacji istniejącego już cmentarza i 2) przewidywanej dopiero nowej rozbudowy cmentarza i ustalić jakiego zakresu wniosku dotyczy postępowanie legalizacyjne. Inwestor w postępowaniu legalizacyjnym został zobowiązany do przedłożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego. Jednak nie legalizuje się tego co dopiero ma zostać rozbudowane, bo w tym zakresie nie doszło jeszcze do samowoli budowlanej. Jeżeli chodzi więc o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dotyczącej części cmentarza, który istnieje i stanowi póki co samowolę budowlaną to zdaniem tego Sądu jest możliwe na potrzeby legalizacji prowadzonej zgodnie z przepisami prawa budowlanego otrzymanie żądanej przez wnioskodawcę decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Zdaniem tego Sądu organy w tym postępowaniu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji w ogóle nie rozróżniły i nie wyjaśniły dwóch różnych stanów faktycznych związanych z treścią wniosku skarżącego (która dotyczyła dwóch różnych terenów), tzn. w części legalizacji samowoli budowlanej i w części przewidywanej nowej rozbudowy.

Dalej Sąd ten wyraził pogląd, iż w tej konkretnie sprawie możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...].01.2016r. o sygn. II OSK 1173/14 (publ. CBOSA) oddalił skargi kasacyjne wniesione na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 776/13. Naczelny Sąd zauważył, że Sąd I instancji wskazał jedynie na konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu niniejszej sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że możliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji lokalizacji celu publicznego w sprawie legalizacji już istniejącego cmentarza wyznaniowego, ale nie wypowiedział się wiążąco co do tego, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji takiej inwestycji.

Sąd I instancji uznał zgodnie z prawem, uwzględniając m.in. treść art. 3 ustawy o cmentarzach oraz treść zapadłego wcześniej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r., II SA/Po 437/08, że istotne w tej sprawie jest ustalenie, czy chodziło w niej o rozszerzenie cmentarza, o którym jest mowa w art. 3 ustawy o cmentarzach, czy także o lokalizację cmentarza już istniejącego. Nie wypowiedział natomiast poglądu prawnego o tym, że możliwe jest wydanie decyzji celu publicznego na już rozszerzone części cmentarza bez postępowania sanitarnego.

Sąd I instancji uchylając kontrolowane decyzje i wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia zakresu niniejszej sprawy, stwierdził jedynie, że możliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji lokalizacji celu publicznego w sprawie legalizacji już istniejącego cmentarza wyznaniowego, ale nie wypowiedział się wiążąco co do tego, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Zasadnie przyjął, że po ustaleniu jaki jest przedmiot niniejszej sprawy i czy obejmuje ona także legalizację istniejącego już cmentarza, a nie tylko rozszerzenie go, co do części złożonego w rozpoznawanej sprawie wniosku wymagane będzie przeprowadzenie postępowania legalizującego. Nie narusza prawa pogląd Sądu, że niemożliwe jest legalizowanie inwestycji jeszcze nie rozpoczętej oraz że ewentualne postępowanie legalizacyjne jest możliwe tylko wobec już dokonanej samowoli budowlanej.

Sąd I instancji nie wypowiedział się co do tego, że ustalenie lokalizacji celu publicznego jest możliwe w drodze wydania pozytywnej decyzji administracyjnej wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazał, że "możliwe jest wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego". Sąd I instancji nie stwierdził, że w tej sprawie organy administracji publicznej winny dokonać legalizacji samowoli budowlanej ani też nie uznał, że mogłoby się to dokonać wbrew obowiązującym przepisom. Uznał jedynie, że niniejszej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od toczącego się postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i należało w tej sprawie precyzyjnie ustalić, czy obejmowała ona lokalizację inwestycji celu publicznego w sprawie rozszerzenia cmentarza, czy też zalegalizowania cmentarza już istniejącego.

Zarówno organy administracji rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. [...] p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanych wyrokach WSA i NSA.

Zgodnie z art. [...] p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku uchylającym kwestionowane orzeczenie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Sąd orzekający przyjął, że organy zrealizowały wskazania prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 30.01.2014r. o sygn. IV SA/Po 776/13 i ustaliły na podstawie ustaleń z organami nadzoru budowlanego jakiej części cmentarza dotyczy prowadzona legalizacja. W świetle powyższego oraz wiążącego poglądu, że w tej konkretnej sprawie możliwe jest wydanie decyzji lokalizacyjnej dla tego obszaru, możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teren ten ogranicza się do działek nr [...] i [...] i obejmuje je w całości, nie obejmuje natomiast działki nr [...], na której cmentarz istnieje legalnie.

Sama konieczność i możliwość legalizacji samowoli budowlanej w ustalonym stanie faktycznym w kontrolowanym przypadku nie budzi wątpliwości i nie była przedmiotem sporu stron. Sąd orzekający podziela ocenę organów administracji, że w kontrolowanym przypadku w świetle ustalonego stanu faktycznego i przytoczonej powyżej i wiążącej wykładni prawa dokonanej przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie, zaistniały przesłanki dla wydania decyzji lokalizacji celu publicznego.

Sporna pomiędzy stronami była natomiast odmowa ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego w postępowaniu związanym z procedurą legalizacji samowoli budowlanej w zakresie obejmującym część działki nr [...] [...] [...] obręb N., położonej w P. przy ul. [...] - oznaczonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji literami (punktami) A,B,C,D,N,M,Ł,L,A. (pkt 2 decyzji organu I instancji)

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz.315, dalej jako rozporządzenie), a w szczególności z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, nie wynika, że strefa ochronna cmentarza o szerokości 50 m, powinna być wyznaczona częściowo lub w całości w granicach cmentarza. Skarżąca stanęła na stanowisku, że strefa ochronna powinna być wyznaczona poza terenem cmentarza, a więc w rozpatrywanej sprawie strefa ta powinna być liczona na zewnątrz od zewnętrznych granic działek o numerach geodezyjnych nr [...] / 1.

Dodatkowo podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla sąsiedniej działki nr [...] nie precyzuje szerokości strefy ochronnej cmentarza w sąsiedztwie z tą działką a jedynie ogólnie stwierdza, że odległość od granic działek powinna uwzględniać m.in. przepisy ww. rozporządzenia z 25.08.1959 r.

Podniesiono, że odległość wynikająca z § 3 rozporządzenia jest odległością pomiędzy posadowieniami budynku, a nie odległością od granic danych działek. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę dla zabudowy mieszkaniowej planowanej na działce [...] uwzględnić tę kwestię, oddalając projektowane budynki od granicy działki cmentarza, zapewniając tym samym odstęp 50 m, jeśli to będzie technicznie i geodezyjne możliwe.

Sąd orzekający wskazuje, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy, jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Sąd orzekający popiera pogląd, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 19.04.2017r. o sygn. II SA/Gd 92/17, publ. LEX nr 2283079).

Szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wprost nakazuje przepisom powołanego rozporządzenia określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. (tak wyrok WSA w Gdańsku z 26.04.2017r. o sygn. II SA/Gd 115/17, publ. Lex nr 2287004).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 19.05.2016r. o sygn. II SA/Lu 96/16, publ. CBOSA)

Jak trafnie wskazał NSA w swym wyroku z 24.05.2017r. o sygn. II OSK 2424/15, publ. LEX nr 2338674 , (publ. CBOSA) przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i powinien być uwzględniany przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, przy czym może także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia odległości, dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza istotna nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach.

W ocenie Sądu orzekającego organy administracji co najmniej przedwcześnie przyjęły, że występują przesłanki do zmniejszenia w/w strefy sanitarnej ze 150 m do 50. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Tymczasem organ I instancji zmniejszył tą odległość do 50 m wskazując jedynie, że "odległość cmentarza byłaby bliższa niż 50 m od istniejących zabudowań mieszkalnych położonych przy ul. [...] (przy założeniu podłączenia tych budynków do sieci wodociągowej)." Należy podkreślić, że "założenie" stanowi jedynie hipotezę, przypuszczenie, a nie jednoznaczne ustalenie. O ile z dużym prawdopodobieństwem można przypuszczać, że istniejące zabudowania mieszkalne położone przy ul. [...] podłączone są do sieci wodociągowej, to jednak rzetelność postępowania dowodowego wymaga jednoznacznego ustalenia, czy faktycznie tak jest. Powyższe uchybienie (brak jednoznacznego ustalenia), zaakceptowane przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej określonych w art.77 § 1 i art.80 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut skarżącej, że wspomniana strefa sanitarna powinna być usytuowana na zewnątrz nieruchomości skarżącej. Z treści przywołanego przepisu § 3 ust.1 rozporządzenia nie wynika, czy określona w nim strefa ochronna powinna znajdować się na działce na której planowana jest inwestycja, czy też poza tą działką. W ocenie Sądu orzekającego strefa sanitarna w świetle treści tego przepisu w zależności od konkretnego stanu faktycznego może istnieć wyłącznie na terenie działki inwestycyjnej, wyłącznie poza nią, jak również jednocześnie zarówno na terenie działki inwestycyjnej, jak i na działkach sąsiednich. W kontekście ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego istotne jest, że w myśl § 3 ust.1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Ustawodawca jako punkt wyjścia do obliczenia strefy ochronnej wskazał m.in. sąsiednie wobec cmentarza zabudowania mieszkalne. Wskazuje na to wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu. Świadczy o tym także wykładnia celowościowa, gdyż celem utworzenia wspomnianej strefy ochronnej jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, tak by zapewnione zostało bezpieczeństwo sanitarne osób mieszkających w pobliżu cmentarzy.

Dlatego nie budzi wątpliwości, że w przypadku istniejącej już w pobliżu planowanego cmentarza zabudowy mieszkalnej odległość (szerokość) strefy ochronnej (sanitarnej) należy liczyć nie od granicy działki, lecz wprost od zabudowy mieszkaniowej, gdyż strefa ochronna ma zabezpieczyć tą właśnie zabudowę. Przy czym przyjmuje się, że przy ocenie przebiegu pasa izolacyjnego cmentarza należy brać pod uwagę przede wszystkim to, do jakich granic rzeczywiście chowano zmarłych i znajdują się groby. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia .2018r., o sygn. II SA/Po 1166/17, publ. LEX nr 2443796).

W kontrolowanym przypadku, jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji, szerokość strefy ochronnej w części wschodniej nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej (od strony ul. [...]) prawidłowo obliczono nie od granicy działki, a – jak to wskazuje wprost § 3 ust.1 rozporządzenia – od linii zabudowy mieszkaniowej, czyli od budynków mieszkalnych. Z załącznika tego bowiem nie wynika, by na wschód od działki nr [...], posadowiona była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wprost w granicy działki. W konsekwencji od strony wschodniej strefa sanitarna częściowo znajduje się na terenie działki [...], a częściowo na terenie działki sąsiedniej, której właścicielem nie jest skarżąca.

Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organy administracji dopuściły się kolejnego naruszenia przepisów procesowych. Organy te bowiem w ogóle nie rozważyły, czy częściowe usytuowanie strefy sanitarnej na terenie działki sąsiadującej z działką [...] nie skutkuje naruszeniem interesu prawnego podmiotów będących właścicielami nieruchomości na których usytuowano strefę sanitarną. A w konsekwencji nie rozważyły i nie oceniły, czy podmioty te nie powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego objętego kontrolą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organy administracji naruszyły także przepisy postępowania w zakresie ustanowienia strefy sanitarnej od strony północnej. Organy obu instancji powołały się na to, że dla dziatki sąsiedniej, tj. działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca możliwość zagospodarowania tego obszaru budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (decyzja nr [...] z dnia [...] 2008 roku). W aktach sprawy brak jest jednak nawet kopii tej decyzji. Tym samym wymyka się ona jakiejkolwiek ocenie i kontroli Sądu orzekającego. Należy zwrócić uwagę, że decyzja ta została wydana prawie 11 lat temu. Przy prawidłowym toku postępowania inwestycyjnego możliwość zabudowy tego obszaru budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi powinna być już dawno zrealizowana. Tymczasem organy nie ustaliły, czy budynki określone w tej decyzji o warunkach zabudowy zostały zrealizowane, czy są w trakcie realizacji, a jeśli ich nie wybudowano, to czy i jaką decyzję o pozwoleniu na budowę uzyskał inwestor. Organy nie ustaliły także, czy nie wydano dla tego obszaru innych decyzji o warunkach zabudowy, a także czy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2008 r. nadal jest ważna i znajduje się w obrocie prawnym.

Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd Kolegium, że ocena dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji musiała zostać przeprowadzona także w stosunku do tych terenów, na których możliwa jest zabudowa w oparciu o przepisy prawa, w tym legalne decyzje administracyjne, w tym przypadku dotyczące działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że samowola budowlana nie może ograniczać możliwość legalnej zabudowy terenów sąsiednich. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

Sąd orzekający wskazuje jednak, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana podmiotowi, który nie ma tytułu prawnego do danej nieruchomości i jedynie może, a nie musi, prowadzić do budowy, w tym przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzja taka nie rodzi w myśl art.63 ust.2 u.p.z.p. praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgodnie z art.61 ust.1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje także konkretnej lokalizacji planowanych budynków. Taka decyzja jest wydawana na początkowym, wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Nie musi ona być (i często nie jest) zrealizowana. Tak więc w takim przypadku nie ma pewności, czy planowana zabudowa w ogóle powstanie, a jeśli tak to w jakim konkretnie miejscu. Bezkrytyczne przyjęcie poglądu, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutkuje liczeniem szerokości strefy sanitarnej od granicy działki, a nie od zabudowy mieszkaniowej (która nie wiadomo czy powstanie, a także nie wiadomo w którym konkretnie miejscu) mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić do blokowania, czy ewentualnie ograniczenia, budowy, czy też rozszerzenia cmentarza. Przy wykładni tego problemu dokonanej w niniejszej sprawie przez organy administracji hipotetycznie możliwa byłaby sytuacja, że dany podmiot uzyskuje decyzję o warunkach zabudowy, która go do niczego nie obliguje, tylko po to, by np. ograniczyć możliwość, czy wręcz uniemożliwić legalizację samowoli budowlanej na sąsiedniej działce. Oczywiście samowola budowlana jest zjawiskiem nagannym, jednakże przepisy Prawa budowlanego przewidują jej legalizację i niedopuszczalne jest jej "blokowanie" poprzez czynienie pozorów realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Dlatego taki problem należy zawsze oceniać w realiach konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Należy przypomnieć, że powołana przez organy decyzja o warunkach zabudowy dotycząca terenu na północ od planowanej inwestycji pochodzi z 2008r., a więc sprzed prawie 11 lat. Organy w tym zakresie nie ustaliły, czy zabudowa objęta tą decyzją została zrealizowana, względnie czy chociażby na podstawie tej decyzji wydano decyzję o pozwoleniu na budowę planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym w tym zakresie organy przedwcześnie przyjęły konieczność liczenia szerokości strefy sanitarnej od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Jak już wspomniano strefa ta powinna być obliczana od zabudowy mieszkalnej. Zważywszy upływ długiego okresu czasu inwestor mógł już zrealizować wspomnianą zabudowę, lub chociażby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę z której wynikałoby gdzie konkretnie zostaną usytuowane budynki mieszkaniowe co pozwoliłoby prawidłowo określić szerokość strefy sanitarnej od zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto aby spełnić dyspozycję § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia organ powinien w tej sytuacji ustalić z uwzględnieniem przepisów szczególnych w jakiej minimalnej odległości od granicy działki nr [...] może hipotetycznie zostać zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa i od tej strefy należy wyznaczyć strefę izolacyjną. Wydaje się, że wyznaczenie tej strefy od granicy działki jest nieprawidłowe. Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Tak więc odległość hipotetycznej, prawnie możliwej lokalizacji budynku mieszkalnego jest w tej sytuacji istotna, skoro strefę izolacyjną wyznacza się nie od granicy działek tylko od linii zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na tych działkach.

W ocenie Sądu orzekającego jeżeli aktualnie na działce [...] nadal nie ma zabudowy mieszkaniowej, a inwestor nie uzyskał przez okres ponad 10 lat decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadne jest przypuszczenie, że zabudowa ta nie zostanie zrealizowana w ogóle albo w najbliższej przyszłości. W takiej sytuacji sprzeczne z § 3 ust.1 rozporządzenia byłoby określenie szerokości strefy sanitarnej wyłącznie na nieruchomości skarżącej licząc od granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Dlatego wadliwe lub przedwczesne jest stanowisko organów, że w niniejszej sprawie trudno strefę sanitarną wyznaczyć po zewnętrznej stronie granicy działki nr [...] z działką [...] albowiem bezpośrednio za jej granicami znajduje się już lub może powstać legalna zabudowa mieszkaniowa.

Należy także wskazać, że organy w przypadku granicy działki nr [...] z działką [...] także nie ustaliły, czy istnieją przesłanki określone w § 3 ust.1 rozporządzenia do zwężenia strefy sanitarnej ze 150 m do 50 m. Nie ustaliły bowiem, czy teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową, czy istnieją tam aktualnie budynki i czy są podłączone do tej sieci.

Należy także wskazać, że decyzja organu II instancji jest bardzo lakoniczna i część rozważeń organu jest czysto teoretyczna. Kolegium cytuje przepisy i orzeczenia sądów, a w minimalnym stopniu odnosi te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto organ ten zignorował zupełnie zarzuty odwołania dotyczące prawidłowości wyznaczenia strefy ochronnej (izolacyjnej) zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia i się do nich nie odniósł. Organ też błędnie wskazuje na stronie 7 uzasadnienia, że działka sąsiednia, dla której ustalono warunki zabudowy nosi numer [...] w sytuacji, gdy wcześniej pisze o działce [...]. Sąd uznał to za omyłkę pisarską. Decyzja organu odwoławczego nie w pełni odpowiada przesłankom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

Ponadto z uzasadnień decyzji organów obu instancji w ogóle nie wynika (przy uwzględnieniu załącznika graficznego do decyzji i hipotetycznym przyjęciu zasadności 50 m szerokości strefy sanitarnej od strony północnej i prawidłowości jej wyznaczenia), dlaczego do strefy izolacyjnej został włączony obszar, który można oznaczyć jako prostokąt pomiędzy punktami L-Ł-M i punktem pomiędzy A-L, znajdujący się na wysokości punktów M oraz N. Obszar znajduje się w większej odległości, niż 50 metrów od granicy. Organy nie wskazały, by od strony zachodniej występowały jakieś zabudowania uzasadniające na wyznaczeni strefy ochronnej w tym obszarze. Ponadto z akt sprawy wynika, że znajduje się tam las.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organów są na tyle istotne, że skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.135 p.p.s.a. Dopiero łączna ocena przez organy administracji całego posiadanego materiału dowodowego, po jego ewentualnym uzupełnieniu, pozwoli organom na dokonanie prawidłowej oceny i podjęcie prawidłowej decyzji.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przez nią wpisowi sądowemu oraz wynagrodzenie za zastępstwo procesowe na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. [...] p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzą ponownie postępowanie wyjaśniające, a po jego uzupełnieniu wydadzą właściwe, należycie uzasadnione, rozstrzygnięcie.