Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 700/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1233/13 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1233/13, po rozpoznaniu skargi W. O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2011 r. W. O. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (pomoc ONW). We wniosku zadeklarował do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania cztery działki rolne o łącznej powierzchni 17,35 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał pomoc w pomniejszonej wysokości, gdyż uznał, że powierzchnia PEG jest mniejsza niż deklarowana.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania W. O., uchylił powyższą decyzję.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał pomoc ONW na 2011 r. w kwocie 2.465,76 zł, tj. w pomniejszonej wysokości, po potraceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 1.409,76 zł (kwota sankcji łącznie).

W uzasadnieniu organ wskazał, że wziął pod uwagę raporty z terenowej weryfikacji PEG z dnia [...] czerwca 2012 r. co do działki nr [...], w wyniku której na działce nr [...] stwierdzono - PEG 10,46 ha i z dnia [...] sierpnia 2012 r. co do działki nr [...], w wyniku której na działce nr [...] stwierdzono – PEG 3,72 ha, a zatem powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2011. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Ustalono, że powierzchnia deklarowana działki nr [...] wynosi 4,38 ha, zaś stwierdzona - 3,72ha, natomiast powierzchnia deklarowana działki [...] na działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 11,98 ha zaś stwierdzona kwalifikowana po kontroli administracyjnej – 9,97 ha. Łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności ONW wynosi 2,67 ha.

W związku z art. 16 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, str. 8 z dnia 28 stycznia 2011 r.; dalej przywoływane jako rozporządzenie 65/2011), w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Organ wskazał, że początkowo naliczona kwota płatności ONW wynosiła 3.875,52 zł, jednakże została ona zmniejszona ze względu na stwierdzona różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Różnica procentowa wynosi w tym wypadku 18,188%. Zgodnie z art.16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 65/2011, jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana, zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną. W związku z tym, pomniejszono kwotę płatności ONW o 1.409,76 zł i kwota przyznanej płatności do obszaru ONW po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń wyniosła 2.465,76 zł.

W odwołaniu W. O. kwestionował przyjęte powierzchnie PEG, jako niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując przepisy prawa unijnego i krajowego, w tym art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L nr 30, str. 16 z dnia 31 stycznia 2009 r.; dalej przywoływane jako rozporządzenie 73/2009), Dyrektor podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie obszar stwierdzony, uprawniony do przyznania płatności ustalono dokonując pomiarów powierzchni w oparciu o system informacji geograficznej. Wskazał, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L Nr 316, str. 65 z dnia 2 grudnia 2009 r.; dalej rozporządzenie 1122/2009), powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009. Zgodnie z nim system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą kartografii w skali 1:10 000.

Dyrektor wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ustalono na podstawie danych zgromadzonych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, że powierzchnia referencyjna obu działek jest mniejsza od tej zadeklarowanej przez stronę. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, co do powierzchni i wynikające z tego wnioski.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. wniósł W. O. domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że ubiegając się o dopłaty za rok 2011, zadeklarował dokładnie taki sam obszar dla działki nr [...] i nr [...], jak w roku 2009 i 2010, za które to lata otrzymał dopłaty w wysokości wynikającej z zadeklarowanych powierzchni. Skarżący wskazał, że faktyczne powierzchnie obu działek się nie zmniejszyły, a organ I instancji przyjmował różne powierzchnie PEG. I tak w decyzji z [...] stycznia 2012 r. dla działki nr [...] – 11,43 ha, a dla działki nr [...] – 3,18 ha. W decyzjach z dnia [...] listopada 2012 r. przyjęto odpowiednio 10,46 ha i 3,72 ha. Różnice procentowe wynoszą odpowiednio ok. 8% i 16%. Tak duże rozbieżności, zdaniem skarżącego, podważają wiarygodność podawanych przez ARiMR danych.

W. O. podniósł także, iż mimo dokonania przez pracowników ARiMR w dniu [...] czerwca 2012 r. weryfikacji terenowej na działce nr [...], a w dniu [...] sierpnia 2012 r. na działce nr [...] – nie spisano na miejscu protokołów z przeprowadzonych czynności i nie przesłano ich stronie także później. W tej sytuacji skarżący nie mógł ustosunkować się do ustaleń ani zgłosić uwag. Ponadto organ zmniejszając wysokość powierzchni działek i nakładając kary, nie wykazał w sposób jednoznaczny, że ma rację.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, ze powierzchnia PEG na działce nr [...] zmieniła się. W 2010 r. Skarżący zadeklarował na niej powierzchnie 12,49 ha i początkowo przyznano płatność do takiej powierzchni. Jednakże w 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika BP na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako k.p.a.) z uwagi na nienależne przyznanie płatności do powierzchni większej, niż faktycznie użytkowana. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.; dalej przywoływana jako p.p.s.a.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.

Sąd przypomniał, że płatności z tytułu ONW przyznaje się na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej przywoływana jako "ustawa o wspieraniu rozwoju") na wniosek producenta rolnego. Płatność jest przyznawana po spełnieniu wymogów z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. nr 40 poz. 329 ze zm.; dalej przywoływane jako "rozporządzenie ONW"). Zasady płatności wynikają z § 3 i § 4 rozporządzenia ONW w powiązaniu z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009.

Powierzchnia uprawniona do przyznania pomocy finansowej w ramach ONW (tzw. powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG) stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnie użytków rolnych, a wyznaczana jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (lasy, drogi, siedliska). Maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że nie ustalono w sposób jednoznaczny wielkości powierzchni uprawnionej do płatności ONW.

Sąd wskazał, że z urzędu znane mu są ustalenia organów zawarte w uzasadnieniach decyzji zaskarżonych do WSA i już przez Sąd rozstrzygniętych. Są to sprawy o sygnaturach: V SA/Wa 1433/12, V SA/Wa 11434/12, V SA/Wa 2239/12, V SA/Wa 23/12. Wszystkie za przedmiot miały stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW lub systemów wsparcia bezpośredniego i we wszystkich tych sprawach WSA decyzje o stwierdzeniu nieważności uchylił. We wskazanych sprawach także chodziło o ustalenie powierzchni PEG działek nr [...] i [...], które to powierzchnie nie były jednoznacznie ustalone i w ustaleniach organu zmieniały się wielokrotnie. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponad wszelka wątpliwość, przy użyciu metod dopuszczonych przez obowiązujące prawo krajowe i unijne ustalić, jaka jest powierzchnia kwalifikowana (PEG) działki nr [...] i nr [...] w stosunku do powierzchni deklarowanej przez skarżącego. Dopiero wówczas, będzie mógł podjąć właściwa decyzję o przyznaniu płatności ONW w odpowiadającej rzeczywistości kwocie. W nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym, WSA nie jest w stanie skontrolować zasadności zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący także ma prawo oczekiwać, iż w sprawie wszczętej jego wnioskiem, rozstrzygniecie podjęte przez organ będzie rzetelne i prawidłowe i w sposób jednoznaczny zostaną wskazane, w jego uzasadnieniu, motywy, którymi kierował się organ, podejmując decyzję o określonej treść, zgodnie bowiem z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oczywiste jest, iż jej wydanie powinno być poprzedzone prawidłowo zebranym i ocenionym materiałem dowodowym. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił obie decyzje.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej przywoływana jako "ustawa o płatnościach") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy dotyczących w szczególności powierzchni działek;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nie zastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (w tym kontrolę na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym wyjaśnień wnioskodawcy;

4) naruszenie przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że wiedza Sądu z urzędu o ustaleniach organów zawartych w sprawach zaskarżonych do WSA i rozstrzygniętych przez Sąd, które wskazują na ustalenie w sposób jednoznaczny wielkości powierzchni uprawnionej do ONW oraz arbitralnego przyjęcia przez WSA prawidłowości swego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ ustalił w przedmiotowej sprawie powierzchnię gruntu uprawnioną do przyznania płatności na podstawie kontroli na miejscu oraz czynności kontrolnych wskazanych przez prawodawstwo unijne (o czym niżej) oraz pominięciu, ze ww. orzeczenia WSA zostały zaskarżone do Naczelnego Sadu Administracyjnego i do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewskazanie normy prawnej naruszonej przez organ;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.4.2004, str. 18; dalej przywoływane jako rozporządzenie nr 796/2004) poprzez jego niezastosowanie;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów organ wskazał, że Sąd nie zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy, zaś powierzchnie PEG zostały ustalone w oparciu o ortofotomapy oraz terenową weryfikację PEG. Zdaniem organu sąd naruszył art.3 ust.2 p.4 ustawy o płatnościach oraz art.21 ust.2 p.3 i ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju i błędnie uznał, że ciężar dowodu spoczywa na organie z urzędu i na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy to strony są obowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia zgodne z prawdą. Organ nie miał też obowiązku pouczać z urzędu stronę o możliwych do podjęcia czynnościach mających na celu udowodnienie okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie W. O. przedłożył dwa wydruki dotyczące powierzchni PEG działek nr [...] i [...] w 2015 r. i wyjaśnił, że choć wynikająca z nich powierzchnia jest inna niż ustalona w skarżonych decyzjach, to w rzeczywistości pozostaje niezmieniona, a ziemia na działce [...] do 2014 r. była odłogowana.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W sprawie niniejszej uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji jest lakoniczne, ale co do zasady trafne, zaś wyrok uchylający obie decyzje jest prawidłowy, natomiast poglądy kasatora, które legły u podstaw jego zaskarżenia są błędne.

Należy podkreślić, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji, powierzchnia PEG uprawniona do płatności ONW powinna być ustalona bez żadnych wątpliwości. Pogląd ten jest oczywiście trafny. Sąd uznał, że w świetle uzasadnienia decyzji powierzchnia PEG nie została określona w sposób pewny i jednoznaczny, co stanowi naruszenie art.107 k.p.a.

Trzeba podkreślić, że wątpliwości Sądu wynikają z całokształtu materiału zgromadzonego w tej sprawie, w tym także wydruków z kontroli administracyjnych przedłożonych przez rolnika, z których wynikają każdorazowo różne powierzchnie tych samych działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

Na tle takiego stanu faktycznego należy rozpatrzyć zarzuty kasacyjne dotyczące ciężaru dowodu w sprawach dotyczących płatności. W istocie rzeczy z treści zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wynika, że w ocenie kasatora, w związku z treścią art.21 ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowiącego, że ciężar dowodu faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne, ostateczne i prawidłowe ustalenie powierzchni działek uprawnionych do płatności ONW jest obowiązkiem rolnika. Pogląd ten jest błędny i opiera się na niezrozumieniu uregulowania zawartego w cytowanej wyżej ustawie, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że sprawy płatności dla rolników uregulowane są przede wszystkim w rozporządzeniach UE i wszelkie przepisy krajowe należy wykładać mając na względzie treść uregulowań unijnych.

NSA wielokrotnie podkreślał, że co do zasady, w sprawach płatności na podstawie ustawy o płatnościach w oraz płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju (m.in. płatności ONW) nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 2 p. 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a.

Np. w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 (LEX nr 1244887) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z regulacji "zawartej w art. 3 ust. 1 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach wynika, że organ został zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę".

Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, znajduje on zastosowanie także do spraw płatności dokonywanych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju, która w art. 21 zawiera uregulowania analogiczne jak w art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Pamiętać jednak należy, że na podstawie omawianej ustawy wspierane są liczne działania wymienione w art. 5, a wspieranie gospodarowania na tzw. obszarach ONW jest tylko jednym z tych działań, regulowanym szczegółowo rozporządzeniem ONW. Zatem art. 21 i jego ust. 3 nakładający ciężar dowodu na stronę, która wywodzi z faktu skutki prawne, dotyczy wielu całkowicie różnych programów pomocowych objętych omawianą ustawą. Zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy i takie jest właśnie uzasadnienie art. 21 ust. 3 ustawy. Kto domaga się pomocy, musi wykazać, że spełnia warunki do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. dowody na okres pobierania nauki przez młodego rolnika, przejęcie gospodarstwa, faktury za dokonane modernizacje, potwierdzenie wykonania zalesienia itd.). Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika o tym, co jest potrzebne, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje, bowiem wszystkie wymagania wynikają precyzyjnie i wprost z przepisów prawa. Organ ocenia to, co wnioskodawca mu przedstawił i wydaje stosowną decyzję.

Mylny jest jednak pogląd kasatora, że przywołane uregulowanie ustawowe (art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju) zwalnia organ z badania i ustalenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności.

Kontrola powierzchni uprawnionych do płatności działek rolnych stanowi obowiązek państw i ich organów. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia 1122/2009 Państwa członkowskie zapewniają wiarygodny system identyfikacji działek rolnych, zaś zgodnie z art.17 rozporządzenia 73/2009 ustanawia się system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dodać można, że zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) system ewidencji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, a do jego prowadzenia wykorzystuje się ortofotomapy cyfrowe. Zaś zgodnie z art. 20 rozporządzenia 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować i zweryfikować.

Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności.

Zgodnie z art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach (art. 32 ust.1 lit.c) i e) oraz ust.2 akapit 1 i 2). Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Wskazać należy także, że zgodnie § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję, które to formularze zawierają także materiał geograficzny, przy czym formularze te opracowane są w oparciu o obszary określone w poprzednim roku. W oparciu o te materiały rolnik sporządza wniosek i wskazuje położenia każdej działki rolnej (por. także art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009). Jeżeli zatem powierzchnia działki rolnej w roku poprzedzającym złożenie wniosku była kontrolowana administracyjnie, a rolnik twierdzi, że granice upraw nie zmieniły się, to na organie spoczywa ciężar wykazania, że poprzednie pomiary były wadliwe a powierzchnia kwalifikowana do płatności jest inna.

Zauważyć należy, że jeżeli poprzednio zgłoszona przez rolnika powierzchnia działek rolnych była weryfikowana przez organ, została uznana za prawidłową, stała się podstawą wydania decyzji o płatnościach, a także opracowania formularza i materiału graficznego na następny rok, to w przypadku wykazania po ponownych kontrolach i pomiarach jej wadliwości, organ powinien zawsze rozważać, czy nie jest to przypadek, kiedy nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika i brak jest podstaw do nakładania sankcji, z uwagi na treść art.73 rozporządzenia 1122/2009. Nie zmienia to faktu, że zgodnie z art.6 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 i § 3 ust.1 rozporządzenia ONW, płatność może być przyznana tylko do powierzchni stwierdzonej, uprawnionej do pomocy i od tej zasady odstępstwa nie ma i być nie może.

Jest oczywiste, że pomiary nowoczesnymi metodami przy wykorzystaniu zdjęć satelitarnych i lotniczych są bardzo precyzyjne, pod warunkiem jednak, że ich fotointerpretacja będzie wykonana prawidłowo. Jeżeli natomiast kolejne pomiary, wykonywane w ramach kontroli administracyjnej wniosku, w szczególności w tym samym roku (!) dają coraz to inne wyniki, to wątpliwości rolnika mogą być uzasadnione i kontrola na miejscu może być działaniem niezbędnym, aby te wątpliwości rozwiać.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07). Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i nakłada z tego tytułu sankcję.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej, uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty rolnika dotyczące rzetelności ustalenia powierzchni działek [...] i [...], wobec wielokrotnych zmian ustaleń organu w tej kwestii, trafnie Sąd I instancji uznał za uzasadnione, zaś zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że ciężar dowodu co do powierzchni działek spoczywa na rolniku, są całkowicie nieusprawiedliwione. Weryfikacja powierzchni działek rolnych należy do organów administracji, które w każdym przypadku zobowiązane są do ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) i jest to obowiązek nałożony cytowanymi wyżej przepisami rozporządzeń UE, a nie art. 77 k.p.a.

Za źle sformułowane i niezasadne uznaje też Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 77 i 80 k.p.a. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko działaniom Sądu I instancji. Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów k.p.a. ani się na nie powoływał, zatem nie mógł ich naruszyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że wbrew zarzutom kasacyjnym w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona "kontrola na miejscu" w rozumieniu art. 27, 32 i 34 rozporządzenia 1122/2009, a jedynie działanie określone przez organ jako "weryfikacja terenowa", bez udziału i powiadomienia rolnika i bez sporządzenia protokołu oraz przesłania tego protokołu rolnikowi, a znajdujące się w aktach dwa "Raporty weryfikacji w terenie powierzchni PEG" są zupełnie nieczytelne i nie wyjaśniają przyczyn różnic powierzchni. Zatem zarzuty kasacyjne dotyczące ustalenia powierzchni działek rolnych nr [...] i [...] w wyniku "kontroli na miejscu" są nierzetelne i niezasadne, gdyż "kontroli na miejscu" nie było, choć sytuacja występująca w sprawie niniejszej taką kontrolę i to w obecności rolnika w pełni uzasadniała.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 29 rozporządzenia 796/2004 przez jego niezastosowanie. Powołany przepis dotyczy kontroli na miejscu i możliwości korzystania z metod teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak ani jak Sąd I instancji miał powołany przepis stosować ani z czego kasator wywodzi zarzut jego "niestosowania", zaś Sąd w ogóle nie wypowiadał się na temat metod pomiaru.

Z tych samych powodów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, co do którego brak jakiegokolwiek uzasadnienia, zaś kasator nie wskazał, jak Sąd miałby powołany przepisy stosować i jakim swoim działaniem odstąpił od ich stosowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.