Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1775/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15,16 ust. 1, art. 17 pkt 11, art. 20
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 343/15 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r., nr LI/678/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Miasta Zakopane kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 343/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r., nr LI/678/2014, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. K. wniósł, dnia 14 lutego 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r. nr LI/678/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 11, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z naruszeniem § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazał, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, bowiem jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] obręb [...] usytuowanej w Zakopanem, księga wieczysta [...]. W niniejszej sprawie bezskutecznie wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa, wezwaniem dnia 22 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przyznano, że skargę poprzedziło wezwanie z dnia 22 grudnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały Rady Miasta Zakopane nr LI/678/2014 z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA".

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zawarty w piśmie skarżącego z dnia 7 listopada 2017 r. wniosek o odroczenie rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie i został przez Sąd oddalony na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona w lutym 2015 r., zatem postępowanie sądowe trwało ponad dwa i pół roku, bowiem skarżący i osoby trzecie składały, będące przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, różne wnioski procesowe, skutkujące odwoływaniem wyznaczonych rozpraw. Skarżący miał więc dostateczną ilość czasu, by przedstawić wszelkie swoje twierdzenia i zarzuty. Sąd zaznaczył, że zapoznał się także z pismem skarżącego z 7 listopada 2017 r. i doszedł do przekonania, że nie uzasadnia ono odroczenia rozprawy; część z zarzutów była podnoszona już wcześniej, a wszystkie nie mają wpływu i znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Co do kwestii terminu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na dzień 9 listopada 2017 r., to zawiadomienie to zostało fizyczne odebrane w dniu 7 listopada 2017 r. – dowód doręczenia k. 415 akt. Ze śledzenia przesyłki – k. 394 akt – wynika, że przesyłkę tę przekazano do doręczenia w dniu 20 października 2017 r. i tego samego dnia awizowano; przesyłka w dniu 20 października 2017 r. była do odbioru w placówce pocztowej. Następnie, po upływie 10 dni, a to 30 października 2017 r., przesyłka ta była powtórnie awizowana. Została odebrana w placówce pocztowej w dniu 7 listopada 2017 r., zatem w osiemnastym dniu od pierwszego awizowania. W niniejszym przypadku termin czternastodniowy od pierwszego awizo upłynął skarżącemu z dniem 3 listopada 2017 r., z zatem na 6 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy.

Zgodnie natomiast z art. 91 § 2 P.p.s.a., który ma zagwarantować stronie możliwość przygotowania się do udziału w rozprawie, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni.

Sad pierwszej instancji uznał, że w niniejszym przypadku termin co najmniej trzydniowy był skarżącemu zagwarantowany, a skarżący zdążył przedstawić swoje racje we wcześniejszym 2,5 letnim toku postępowania i w piśmie z 7 listopada 2017 r. W ocenie Sądu, sprawę należało uznać za pilną z uwagi na trzykrotne uprzednie odwoływanie wyznaczonych rozpraw (z powodu wniosków procesowych) oraz prawa także i drugiej strony postępowania do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też nie było uzasadnionej podstawy do odroczenia rozprawy wyznaczonej na dzień 9 listopada 2017 r., po której Sąd odroczył publikację orzeczenia na dzień 23 listopada 2017 r.

Sąd odnotował, że przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalność – uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r., nr LI/678/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA" w zakresie ograniczonym podmiotowo co do skarżącego R. K. i przedmiotowo tylko co do działki nr [...] obręb [...] w Zakopanem, której prawo współwłasności skarżącego zostało wykazane.

Skarga została wniesiona w terminie, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - "u.s.g.".

Sąd uznał, że skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie (a i też w dniu wniesienia skargi) był współwłaścicielem działki nr [...] obręb [...] , usytuowanej w Zakopanem, objętej powyższą uchwałą. Jest zatem spełniona, odnośnie tej działki, przesłanka z art.101 u.s.g., umożliwiająca zaskarżenie planu miejscowego.

Sąd wskazał, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dalej Sąd stwierdził, iż dotychczas przedmiotowy plan miejscowy był już kontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniach zakończonych prawomocnym wyrokiem (wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1192/14 i wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1556/15). Dokonana w tych sprawach kontrola legalności i prawidłowości trybu i zasad uchwalania planu prowadziła do wniosku, że w toku uchwalania zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia procedury, mogącego wpłynąć na legalność całej uchwały.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd stwierdził brak uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – "u.p.z.p.", tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd podkreślił, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem - legalności - podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad oraz procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza akt planistycznych z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do stwierdzenia, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza się w skali 1: 1000. Ustawa dopuszcza stosowanie map w skali 1: 2000 lub 1: 500 w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w § 6 ust. 1 stanowi, iż w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1: 2000. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA" obejmuje obszar o znacznej powierzchni (155,30 ha), zlokalizowany w mieście Zakopane - obszary przedpola i w obrębie Tatrzańskiego Parku Narodowego, obszary promocji sportu – rejon skoczni narciarskich oraz zabudowę śródmiejską, który sąsiaduje z obszarami, dla których w latach wcześniejszych uchwalono plany miejscowe również wykonane w skali 1: 2000 (MPZP Strążyska - Małe Żywczańskie, Koziniec - Droga na Bystre, Nosal, Zamoyskiego). Uzasadniało to sporządzenie niniejszego planu w skali 1:2000. Ponadto rysunek planu "SKOCZNIA" jest sporządzony w wersji cyfrowej, na mapach numerycznych, w związku z powyższym nie istnieje problem jego czytelności i interpretacji tych jego fragmentów, które ewentualnie mogłyby stanowić kwestie sporne.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest również podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 20 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Powołując się na orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09).

W tej sprawie "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu" stanowi załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, w którym wymieniono każdą uwagę, wskazano, czy została uwzględniona, czy nie i z jakich powodów.

Ponadto, co do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przed uchwaleniem planu stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami Studium, Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II OSK 1863/06). Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1839/09). Jak odnotował WSA, w rozpoznawanej sprawie po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, zamieszczono stwierdzenie o tym, że uchwała ta nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, co czyni ten zarzut nieuzasadnionym.

Co do zarzutu naruszenia przez organ art. 17 ust. 11 u.p.z.p. Sąd wskazał, że wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do wglądu publicznego odbywało się w terminie od dnia 12 września 2013 r. do dnia 11 października 2013 r., tak więc uwagi do projektu planu można było składać w terminie 14 dni od dnia zakończenia wyłożenia, tj. do dnia 25 października 2013 r. W związku z powyższym podane w skardze uwagi mieściły się w tym terminie, zatem powyższy zarzut jest chybiony.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Sadu pierwszej instancji, podnoszone przez skarżącego ograniczenia prawa własności w zakresie przez niego wskazanym, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem i nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym. Zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości.

Sąd argumentował dalej, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa zatem (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jest to jedna z podstawowych cech tego planu i w związku z tym z samej istoty planowania wynika, że prawo własności (sposób zagospodarowania nieruchomości) musi być określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. WSA w Krakowie, badając prawidłowość decyzji podejmowanych podczas projektowania zaskarżonej uchwały, wyważając interesy właścicieli działek z interesami publicznymi, doszedł do wniosku, że w tym zakresie prymat należy przyznać interesowi publicznemu.

Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym. W ocenie Sądu, Rada Miasta Zakopane, prowadząc w planie po granicy istniejącej ulicy Za Cieszynianką linię rozgraniczającą drogi 2.KDD, działała w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie naruszyła art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie takie ustalenie planu narusza interes prawny skarżącego, jednak mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i w zakresie działki stanowiącej współwłasność skarżącego, jest uzasadnione charakterem tego terenu i jego dotychczasowym sposobem zagospodarowania.

Sąd podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami najmniejsza szerokość drogi publicznej w jej liniach rozgraniczających w wypadku dróg gminnych wynosi 10 metrów. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dopuszcza w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, przyjęcie mniejszej niż 10 metrowa szerokości ulicy, po przeprowadzeniu analizy obejmującej m.in. wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniem powietrza. Organ wskazał, że w wypadku ulicy Za Cieszynianką, mając na uwadze trudne warunki terenowe wynikające z istniejącego zainwestowania i bezpośredniego sąsiedztwa kompleksów leśnych, jak również liczne uwagi mieszkańców domagających się pozostawienia ww. ulicy w istniejącej szerokości, ulicę pozostawiono jako nienormatywną drogę publiczną, ustalając na rysunku planu linie rozgraniczające w/w ulicy zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w terenie, bez poszerzenia istniejącej szerokości jezdni i chodników. Ulica Za Cieszynianką stanowi drogę publiczną do granicy terenu oznaczonego symbolem KX, który zgodnie z ustaleniami planu stanowi ciąg pieszo – jezdny, o szerokości w liniach rozgraniczających jak na rysunku planu - od 5,5 do 10 metrów. W wypadku ulicy Za Cieszynianką możliwe jest wykorzystanie ww. końcowego jej odcinka stanowiącego ciąg pieszo – jezdny jako terenu, na którym m.in. samochody Straży Pożarnej lub Karetki Pogotowia będą mogły wykonać manewr zawracania zwłaszcza, iż ww. końcowy odcinek drogi nie wymieniony w uchwale zaliczającej ulicę Za Cieszynianką do kategorii dróg publicznych, w większości swojej powierzchni jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Gminy Miasto Zakopane. Przebieg ulicy Za Cieszynianką w jej ustalonej w planie i zgodnej ze stanem faktycznym szerokości uzyskał akceptację większości mieszkańców i właścicieli posesji położonych przy ww. ulicy. Jednocześnie ww. mieszkańcy pismem z dnia 13.11.2013 r. (pismo podpisane przez 24 osoby) zwrócili się z prośbą o nie wyłączanie ulicy Za Cieszynianką z drogi kategorii dróg publicznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wyłączenie ww. ulicy z kategorii dróg publicznych powoduje, iż jej utrzymanie, tj. wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych, w tym jej odśnieżanie, z uwagi na fakt, iż nie stanowi ona w całości własności gminy, będzie należało również do właścicieli terenów. Skarżący jest współwłaścicielem działki o nr [...] obr. [...]. W ulicy Za Cieszynianką znajduje 60,7m2 ww. działki, z czego 25,6 m2 stanowi istniejący chodnik. Poprowadzona w planie po granicy istniejącej ulicy linia rozgraniczająca drogi 2.KDD nie ingeruje w zainwestowanie istniejące na działce [...] obr. [...]. Organ dalej wskazał, że nie ma możliwości poprowadzenia ulicy Za Cieszynianką z pominięciem działki skarżącego. Wyłączenie ww. działki z terenów drogi powoduje, iż szerokość ulicy zmniejsza się do pasa 2,28 metra, w którym to pasie istniejąca jezdnia stanowi zaledwie 97 cm. Poszerzenie drogi również nie jest możliwe, gdyż odległość istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego po przeciwnej stronie działki nr [...] obr. [...], od granic ww. działki wynosi tylko 6,5 metra. W związku z powyższym poprowadzenie w planie linii rozgraniczających ulicy po jej istniejącym w terenie przebiegu jest rozwiązaniem optymalnym. Organ zastrzegł jednak, że rozwiązanie powyższe nie zwalnia Gminy Miasto Zakopane od obowiązku uregulowania spraw własnościowych, w tym wykupu części prywatnych działek, przez które ww. istniejąca droga publiczna przebiega.

Sąd odnotował, że wyrażony w skardze zarzut nienormatywnej drogi nie był podnoszony przez skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 grudnia 2014 r. Nie może zatem być skutecznie podnoszony w rozpoznawanej skardze na uchwałę. W odniesieniu do drogi, skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podnosił jedynie przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Co do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ trafnie wskazał, że ulica Za Cieszynianką, oznaczona w planie symbolem 2.KDD, jest istniejącą drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych Rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. Nr 12 poz. 54 w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich, zgodnie z opinią w sprawie zaliczenia wyrażoną w uchwale Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 24.02.1994 r. Nr XXXIV/394/94. Ulica została zrealizowana przed przystąpieniem do sporządzania MPZP "SKOCZNIA", a teren zajęty pod ulicę w planie ogólnym z 1994 r. wchodził w obręb terenów zabudowy 2MN. Na etapie ww. planu ogólnego z 1994 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, konieczne było uzyskanie zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i jakkolwiek plan ogólny utracił ważność z końcem 2003 r., to zgodnie z orzecznictwem sądowym uzyskane na jego podstawie "zgody rolne" i "zgody leśne" nadal pozostają ważne. Skoro bowiem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność. Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W związku z powyższym na etapie planu miejscowego "Skocznia" nie było konieczności występowania do właściwego organu o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla w/w. ulicy zwłaszcza, iż teren przeznaczony w planie dla jej lokalizacji przebiega dokładnie po granicach ulicy istniejącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do abstrakcyjnego odjęcia prawa własności w ramach tzw. "władztwa planistycznego", w sytuacji gdy organ działał z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i brak było przesłanki ważnego interesu 11 publicznego uzasadniającej takie ograniczenia, a ponadto narusza ono istotę prawa własności skarżącego do przedmiotowej części działki i stanowi w istocie wywłaszczenie skarżącego z prawa własności oraz pozbawienie skarżącego możliwości wykonywania praw związanych z posiadaną nieruchomością;

2. artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym naruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi wskutek zróżnicowania sytuacji właścicieli/użytkowników wieczystych działek na terenie objętym planem bez uzasadnionej przyczyny lub w sposób nadmiemy;

3. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie niezgodnej z przepisami prawa skali, w sytuacji gdy brak było szczególnie uzasadnionego przypadku skutkującym możliwością dokonania odstępstwa od przewidzianego przez prawo skalowania;

4. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przez organ podjęcia uchwały, iż nie narusza ona ustaleń studium oraz poprzez brak poddania pod głosowanie sposobu rozpatrzenia uwag;

5. art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 12 września 2013 r. do 11 października 2013 r. poprzez rozpatrzenie uwag nr 1, 25, 26 i innych, które wpłynęły po czasie przewidzianym na zgłaszanie uwag tj. 13 października 2013 r.;

6. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuzyskanie stosownego zezwolenia ministra lub marszałka na przekształcenie gruntów leśnych na drogę publiczną.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie:

1. art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w rozprawie oraz wyznaczenie jej w terminie krótszym niż 7 dni, przez co uniemożliwiono stronie obronę swych praw osobiście, pomimo braku istnienia pilnych okoliczności skutkujących przyjęciem, że wyznaczenie rozprawy powinno nastąpić w terminie pilnym;

2. art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. poprzez nieuchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo naruszenia wielu przepisów podczas jego uchwalania oraz w jego treści;

3. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego pomimo jego wadliwości, co doprowadziło do uchybienia także ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieustalenie, że organ (lub Skarb Państwa) dysponuje nieruchomością niezbędną do utworzenia na jej obszarze drogi publicznej, powinien w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić tę okoliczność i skorzystać z tej nieruchomości zamiast nieruchomości skarżącego oraz iż doszło do zróżnicowania sytuacji właścicieli/ użytkowników wieczystych na terenie objętym planem bez uzasadnionej przyczyny lub w sposób nadmierny;

4. art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

W skardze kasacyjnej R. K. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozprawa została wyznaczona na dzień 7 maja 2020 r. Została zdjęta z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 marca 2020 r. w związku z Zarządzeniem Nr 7 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie Przewodniczący zarządził, że nowy termin zostanie wyznaczony z urzędu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 12 sierpnia 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 22 września 2020 r., Burmistrz Zakopanego oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej R. K. na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 14 stycznia 2021 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poinformowano strony i pełnomocników o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia.

W zakreślonym terminie strony nie złożyły pism procesowych.

W ocenie składu orzekającego, zachodzą przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie został złożony przed ogłoszeniem stanu epidemicznego i pierwotnie został uwzględniony. Skutki niezłożenia przez strony oświadczenia o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie mogą być rozważane w oderwaniu nowej okoliczności, o której mowa w zarządzeniu Przewodniczącego z dnia 14 stycznia 2021 r., tj. intensyfikacji rozwoju epidemii.

Odnotować należy ponadto, że stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Zwrócić należy także uwagę na to, że prawo do jawnego rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego. Norma art. 45 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje przypadki, w których może dojść do wyłączenia jawności rozprawy. Nadto, norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje przypadki, w której możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. W odniesieniu do ograniczenia jawności rozprawy, przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zachowany został wymóg ustawy oraz ochrony zdrowia.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty proceduralne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w rozprawie. Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 91 § 2 zdanie czwarte P.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadkach pilnych, termin ten (a więc termin doręczenia zawiadomienia na co najmniej siedem dni przed posiedzeniem), może być skrócony do trzech dni. Dla wykazania naruszenia tego przepisu nie jest wystarczające powołanie się na zasadę doręczania zawiadomienia na co najmniej siedem dni przed posiedzeniem. Przywołane zdanie czwarte wprowadza przecież wyjątek od tej zasady, z którego to wyjątku, w przypadkach pilnych, sąd rozpoznający sprawę może skorzystać. Nie jest także wystarczające przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych zawierających rozważania w zakresie wykładni i stosowania norm art. 91 § 2 P.p.s.a. Wnoszący kasację powinien co najmniej uprawdopodobnić, że na skutek bezzasadnego zastosowania art. 91 § 2 P.p.s.a. został pozbawiony możliwości obrony swych praw lub że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich konkretnych okoliczności wnoszący kasację nie podał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wykazał związku przyczynowego między przeprowadzeniem rozprawy w wyznaczonym terminie a niemożliwością obrony przez skarżącego osobiście swych praw. Nie bez znaczenia jest i to, że zawiadomienie o rozprawie zostało wysłane do skarżącego w terminie, w którym mógł uzyskać informację o terminie rozprawy kilkanaście dni przed wyznaczonym terminem. To nie wskutek zbyt szybkiego procedowania Sądu pierwszej instancji ale na skutek niepodjęcia zawiadomienia przez skarżącego nie doszło do uzyskania przezeń wiedzy o terminie rozprawy w terminie zasadniczym wymaganym przepisem art. 91 § 2 P.p.s.a. Skarżący nie wyjaśnił przyczyn takiego braku aktywności procesowej.

Jest zaś zasadnicza różnica między sytuacją procesową w której sąd, z powodów organizacyjnych leżących po stronie sądu, zawiadamia o rozprawie "w ostatniej chwili" i stosuje art. 91 § 2 zdanie czwarte P.p.s.a., a sytuacją, w której termin wymagany przepisem art. 91 § 2 P.p.s.a. jest liczony od daty ustalonej w wyniku fikcji doręczenia przewidzianej w art. 73 § 4 P.p.s.a.

Niezależnie od tego, na ocenę zachowania przez Sąd pierwszej instancji gwarancji procesowych ma wykazanie przez Sąd zaistnienia przesłanki "przypadku pilnego", o której mowa w art. 91 § 2 zdanie czwarte P.p.s.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje na aprobatę. Postępowanie trwało ponad 2,5 roku i skarżący miał możliwość przedstawienia swoich argumentów. Dochodziło trzykrotnie do odwołania rozprawy z powodu wniosków procesowych. Podkreślić zaś trzeba, że z uwagi na charakter kontroli sądowej, w art. 7 P.p.s.a. ustanowiono zasadę procedury sądowej, według której, sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieustalenie, że organ (lub Skarb Państwa) dysponuje nieruchomością niezbędną do utworzenia na jej obszarze drogi publicznej. Jest oczywiste, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie przywołanych przepisów jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie uchwalenia planu: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.". Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie uchwalenia planu: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.).

Niezależnie od tej wadliwości, rozważając okoliczności o charakterze faktycznym, wiążące się z omawianym zarzutem, można wskazać, że ustalenie granic działki nr [...] obręb [...] stanowiącej współwłasność skarżącego oraz działek nr A i B wynika z dokumentacji planistycznej Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "SKOCZNIA", uchwalonego uchwałą Nr LI/678/2014, Rady Miasta Zakopane, z dnia 27 lutego 2014 r., dalej także: "Plan". Tak samo, nie ma wątpliwości co do linii rozgraniczających planowaną drogę 2.KDd i co do przebiegu tej drogi pomiędzy działkami nr [...] i 162. Z załącznika Nr 1 – Rysunku planu wynika usytuowanie odcinka planowanej drogi w odniesieniu do granic działki nr [...] oraz 162 oraz zabudowań istniejących na tych działkach. Dokument ten wskazuje także przebieg drogi 2.KDd od drogi 1.KDd do ciągu pieszo jezdnego.

Nadto, nie zostały podważone ustalenia faktyczne, w zakresie stanu istniejącego zagospodarowania ulicy Za Cieszynianką, przedstawione w załączniku nr 3 do Planu – Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu planu (strony 129-130 Uchwały Nr LI/678/2014 opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 17 marca 2014 r. – poz. 1557). Zgodnie z tym ustaleniem, linie rozgraniczające ulicy pozostawiono zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w terenie.

Spór dotyczy zatem nie tyle stanu faktycznego w zakresie stosunków własnościowych na analizowanym terenie i planowanego przebiegu drogi 2.KDd ale wyboru przez Gminę określonego przebiegu tej drogi w Planie. Jest to zagadnienie władztwa planistycznego gminy, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc zagadnienie materialnoprawne.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przepis ten odnosi się do skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia. Nie ma zastosowania do skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skuteczność zarzutu procesowego naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, sprowadzającego się do bezzasadnego oddalenia skargi, jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności podstawy materialnej skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17).

Ogólnikowe wskazanie "pominięcia całokształtu okoliczności sprawy" nie może być skuteczne. Z opisu naruszenia nie wynika jaka część akt sprawy, a co za tym idzie okoliczności sprawy, miałaby być pominięta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację nie rozwinął zaś omawianego zarzutu. Podobnie ogólnikowy, niekonkretny i niesprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zaakceptować należy stanowisko Miasta, według którego, znaczna powierzchnia obszaru objętego granicami uchwały jest, w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, okolicznością umożliwiającą sporządzenie planu w skali 1:2000. Skala 1:2000 jest przecież dopuszczalna w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takim przypadkiem może być, jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), sporządzenie rysunku planu miejscowego dla obszarów o znacznej powierzchni. Dodać warto, że skarżący nie wykazał, aby sporządzenie Planu w skali 1:2000 wpłynęło na czytelność i wyrazistość Planu. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niezależnie od powyższych uwag należy zatem uznać, że niecelowe byłoby stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, po przeprowadzeniu czynności określonych w art. 17 pkt 1-9, wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu.

Skoro projekt Planu był wyłożony do dnia 11 października 2013 r., to uwagi, które wpłynęły do dnia 25 października 2013 r., należy uznać, wbrew stanowisku skarżącego, za wniesione w terminie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wymóg z art. 20 jest zachowany także wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z § 1 ust. 1 uchwały nr LI/678/2014 wynika zaś, że uchwalenie Planu następuje po uprzednim stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami Studium. Natomiast § 1 ust. 3 uchwały stanowi, że uchwalenie Planu następuje po uprzednim rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zostały przedstawione w załączniku nr 3, na stronach: 75-157.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego, tj. naruszenia art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 11 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć trzeba, że na mocy art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji był związany ocena prawną wyrażoną w tej mierze w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/14, wydanym w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę w przedmiocie Planu zaskarżoną w niniejszej sprawie. Utrwalony jest pogląd, według którego, jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19 i z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniach tych wyroków). Sąd pierwszej instancji trafnie zatem powołał się na to związanie odnotowując nadto, że wskazany wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/14 jest prawomocny, gdyż skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1556/15.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/14, stwierdzono wprost, że "dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SKOCZNIA" oraz "właściwości organów".

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie uchwalenia Planu: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", poprzez nieuzyskanie stosownego zezwolenia ministra lub marszałka na przekształcenie gruntów leśnych na drogę publiczną.

Wnoszący kasację nie wskazał, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 P.p.s.a., rodzaju naruszenia. Nie podał, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie. Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że zdaniem skarżącego, uchybienie polegało na niezastosowaniu dyspozycji art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na skutek błędnego przyjęcia, że stosowna zgoda, uzyskana na potrzeby planu miejscowego, który utracił moc z końcem 2003 r., zwalnia od obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dostrzegając w podstawie kasacji brak precyzji we wskazaniu naruszonego przepisu, można jednak odnotować, że w uzasadnieniu, poprzez zamieszczenie fragmentu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 maca 2014 r., pośrednio powołano się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ten sam sposób powołano się na przepis art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Możliwe jest zatem merytoryczne odniesienie się do analizowanego zagadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się w niniejszej sprawie za niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem, według którego, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c tej ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15).

Jest to rezultatem przyjęcia, że skoro zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze jest decyzją administracyjną, to raz udzielona zgoda obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 K.p.a.). Nie jest dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (patrz: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1734/15).

Warto zauważyć, że w odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r., z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało dokonane w planie miejscowym. W konsekwencji, brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne, których przeznaczenie było określone jako nierolnicze w obowiązującym do grudnia 2003 r. planie miejscowym (patrz: wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08).

Nie zostało podważone ustalenie, zgodnie z którym sporny teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne w związku z uchwaleniem planu miejscowego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Plan taki zachowywał moc przez okres ośmiu lat od daty wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy art. 67 ust. 1 tej ustawy. Ustawa ta utraciła moc z dniem 11 lipca 2003 r., ale na jej mocy art. 87 ust. 3 norma wygaszająca plany została utrzymana.

W konsekwencji, w zakresie już poprzednio uzyskanej zgody, zaskarżony Plan nie musiał być poprzedzony uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Nie można także podzielić stanowiska wnoszącego kasację co do naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez działanie z naruszeniem zasady proporcjonalności i brak przesłanki interesu publicznego uzasadniającej ograniczenie prawa własności skarżącego.

Nie kwestionując naruszenia interesu prawnego wnoszącego kasację, powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, znajdują umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia nie mogą natomiast prowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego gminy wynikającego z jej kompetencji planistycznej i muszą odpowiadać wymogom z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ocena Sądu pierwszej instancji, według której, Rada Miasta Zakopane, przeznaczając w Planie obszar 60,7 m2 z działki nr [...] obr. [...], której skarżący jest współwłaścicielem, na drogę 2.KDd, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, jest prawidłowa. Została wyrażona w obszernej analizie, w której Sąd wykazał, że przeznaczenie to jest fragmentem całościowego rozwiązania komunikacyjnego na spornym terenie. Rozwiązanie to uwzględnia potrzeby komunikacyjne, które dotyczą interesów wielu podmiotów. Interesy te zostały wyartykułowane w uwagach zgłoszonych w trakcie procedury planistycznej, które były przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć przed uchwaleniem Planu. Nadto, Gmina ważąc interes publiczny i prywatny, uwzględniła charakter terenu oraz istniejący stan zagospodarowania terenu, w tym także przebieg istniejącej, utwardzonej ulicy Za Cieszynianką i odległość pasa drogowego od istniejących zabudowań. Ponadto, jak przyznał sam skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tylko niewielki procent powierzchni nieruchomości, której jest współwłaścicielem, został przeznaczony na cel publiczny – drogę 2.KDd.

Dokonany przez Gminę Zakopane wybór przebiegu drogi 2.KDd nie został dokonany z naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie tego stanowiska skutkuje tym, że badanie możliwości poprowadzenia drogi po innym terenie, stanowiłoby badanie okoliczności z zakresu celowości działań samorządu terytorialnego. Kontrola ta wykraczałaby poza kryteria wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwagi powyższe oznaczają także brak zasadności zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Abstrahując od tego, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę nie oznacza jeszcze pozbawienia prawa własności, odnotować warto, że w myśl art. 1 zdanie drugie Protokołu Nr 1, nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę. Wnoszący kasację nie podważył oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, według której, Rada Miasta Zakopane wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym. Ustalając wyjątkowe, minimalne wymagania dla szerokości drogi, nie podjęła środków nieproporcjonalnych do zamierzonego celu publicznego. Nie można więc powiedzieć, że naruszone zostały wartości leżące m.in. u podstaw unormowań art. 6 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz. U. UE. C. 2011.285.3 z dnia 2011.09.29).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego, w kwocie 240 zł, zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).