Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3076/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 448/18 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D.P. kwotę 1587 (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. IV SA/Po 448/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę D.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym z wniosku D.P. z dnia 11 września 2017 r., uzupełnionym w dniu 13 października 2017 r., w sprawie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2017r. o pozwoleniu na budowę, na działce w [...] przy ul. [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne, wskazując na brak przymiotu strony skarżącej.

W ocenie organu skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której realizowany jest przedmiotowy obiekt przez K.O., a graniczy z działką nr [...], a więc odległość realizowanego obiektu od działki skarżącej wynosi całą szerokość działki nr [...] tj. ponad 50 m, a od jej budynku mieszkalnego ponad 70 m. Organ zwrócił także uwagę, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania przez Starostę K. w sprawie o pozwolenie na budowę dotyczącego budynku bukaciarni na działce nr [...].

Wobec powyższego organ uznał, że skarżąca zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być stroną postępowania, gdyż przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w odległości większej niż 3 m od granicy jej nieruchomości czyli poza obszarem oddziaływania obiektu, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu m.in. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analizując zaś wpływ ilości DJP w gospodarstwie inwestora po zrealizowaniu budynku, organ uznał, że nie przysługuje skarżącej przymiot strony w zakresie spraw związanych z uciążliwością powodowaną przez ilość DJP w gospodarstwie inwestora.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie budynku na działce nr [...]. Kwestia ta została trafnie oceniona przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnił także, że kwestia pokrewieństwa pomiędzy podmiotami prowadzącymi gospodarstwa rolne na działkach nr [...] i [...] nie może przesądzać o zasadności łącznego traktowania przedsięwzięć podejmowanych na tych działkach.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła wskazana na wstępie skarżąca, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane;

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak podniesiono: cytat "zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania są zgodne z prawem" - koniec cytatu. Podstawę oddalenia wniesionej skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Na wstępie Sąd stwierdził, że nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r. w sprawie IV SA/Po 31/18 oddalono skargę D.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymującą, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta decyzją tą odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji, oceniając, że działka której skarżąca jest współwłaścicielem nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, że skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym a nie prawnym, aby uczestniczyć w postępowaniu. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta zatwierdził zaś projekt budowlany i udzielił K.O. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarskiego – bukaciarni, na działce nr [...] w S..

Wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę na działce nr [...] był związany decyzją ustalającą dla niej warunki zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd zauważył, że warunki zabudowy jak i pozwolenie na budowę dotyczą tej samej działki. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2017 r.) o warunkach zabudowy Burmistrz K. ustalił między innymi, że maksymalna wielkość DJP po zrealizowaniu inwestycji na działce inwestora to 39. Starosta, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę na działce nr [...] nie miał kompetencji do oceny, czy dokonany wcześniej podział nieruchomości był rzeczywisty czy fikcyjny – jak zarzuca skarżąca. Nie mógł przyjąć innej wartości DJP, niż to uczyniono w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., ani też, na potrzeby postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, "połączyć" działek nr [...] i nr [...].

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego dokonując w kontrolowanej sprawie ustaleń na potrzeby stwierdzenia, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym nie mogły przyjmować założeń sprzecznych z ostatecznymi decyzjami: o warunkach zabudowy oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącymi spornej inwestycji. Tym samym, wbrew argumentom skargi, organy obu instancji nie miały kompetencji do badania czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne odrębne od sąsiadującego gospodarstwa rolnego jego rodziców, czy też ilość DJP w obu tych gospodarstwach winna być sumowana, a tym samym czy realizowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (jako przedsięwzięcie z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia). Te kwestie przesądzone zostały na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego i zarzuty skarżącej w tej materii pod adresem organów nadzoru budowlanego nie mogą być uznane za zasadne.

Prawidłowo, zdaniem Sądu, zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] nie obejmuje działki skarżącej. Zawodowy pełnomocnik nie naprowadził żadnych przepisów prawa z których miałby wynikać interes prawny skarżącej, nie wskazał żadnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które ograniczałoby w sposób realny i konkretny korzystanie przez nią z jej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieusprawiedliwione. Wskazał m.in., że pozwolenie na budowę zostało wydane dla wydzielonej działki nr [...] i to na tej działce realizowana jest inwestycja, a więc w odległości co najmniej równej szerokości działki nr [...], oddzielającej działkę nr [...] od nieruchomości skarżącej. Takie uwarunkowania nie istniały w wypadku działki niepodzielonej. Prawidłowo także oceniono legitymację skargową skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w wysokości 590 zł. Jednocześnie oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W skardze kasacyjnej przytoczono następujące podstawy kasacyjne:

1/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska) tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego błędnej wykładni powodującej jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowalne;

2/ art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające w istocie na pominięciu faktu sumowania się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (DJP) na terenie tego samego rodzinnego gospodarstwa rolnego (działki nr [...] i nr [...] przed podziałem jedna działka nr [...]) tj. niewzięcia pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze tu: przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

3/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. traktowanych jak przepis prawa materialnego w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach odziaływania na środowisko tj. naruszenie prawa materialnego polegające na ich wadliwej wykładni w aspekcie przedmiotowej sprawy skutkujące ich nieprawidłowym zastosowaniem;

4/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego poprzez jego zastosowanie;

5/ art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu;

W treści skargi kasacyjnej zawarto uzasadnienie do ww. podstaw.

Zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny sądu administracyjnego była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem było przeprowadzenie kontroli na działce sąsiedniej [...] w S. przy ul. [...] i wszczęcie postępowania w sprawie legalności i zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa i warunkami pozwolenia na budowę lokalizowanej tam inwestycji. W tej sprawie, jak zaznaczono w zaskarżonych decyzjach, w pierwszej kolejności zachodziła potrzeba oceny żądania wnioskodawczyni pod względem dopuszczalności podmiotowej. Zatem po wszczęciu postępowania w tak określonym przedmiocie dokonano oceny w powyższym zakresie i ustalono, iż skarżącej przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje, zatem umorzono w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w całości postępowanie administracyjne z uwagi na brak zaistnienia przesłanki podmiotowej.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przedmiot postępowania wiąże się ze stosowaniem przez organ publiczny przepisów materialnego prawa administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że cyt. "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r. II GSK 176/15).

W realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do realizowanej na działce nr [...] (po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...]) w S. inwestycji objętej decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K.O. pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego – bukaciarni na działce nr [...] w S. Brak przymiotu strony u skarżącej uzasadniono faktem, iż działka skarżącej nr [...], której jest współwłaścicielem, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] na której realizowane jest sporne przedsięwzięcie, oddziela ją działka nr [...]. Zaznaczono, iż odległość realizowanego budynku od działki skarżącej wynosi całą szerokość działki nr [...] tj. ponad 50 m, a od jej budynku mieszkalnego ponad 70 m. Tak więc przyjęto, że nie może być zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania, gdyż przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w odległości większej niż 3 m od granicy jej działki, co zgodne jest z przepisami warunków technicznych. Stąd uznano, że skarżąca nie posiada statusu strony gdyż jej budynek znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Dodano również, że kwestia ewentualnej oceny w zakresie nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, winna poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i tego rodzaju zarzuty mogą służyć kwestionowaniu tej decyzji, a skoro decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym to taki zarzut nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu.

Podzielając to stanowisko Sąd pierwszej instancji nadto dodał, że brak interesu prawnego skarżącej w przypadku realizacji spornej inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r.) wynika z decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. wydanej we wznowionym postępowaniu w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r., gdzie w konsekwencji odmówiono uchylenia ww. decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Natomiast, jak przypomniano, WSA w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 31/18 oddalił skargę D.P. na wskazywaną wyżej decyzję. Także podano, iż maksymalna wielkość DJP po zrealizowaniu inwestycji na działce nr [...] to 39 DJP i wynika z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r. zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r., zatem nie można było przyjąć innej wartości DJP w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. (jako przepisu prawa materialnego, co wskazano w kasacji, stanowiącego przecież podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jest usprawiedliwiony, choć wadliwie powiązano go z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem te ostatnie przepisy nie miały zastosowania, gdyż dotyczą postępowania nadzwyczajnego w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego, a to nie jest przedmiotem zarówno wniosku skarżącej w tej sprawie, jak i decyzji ostatecznej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wadliwie wskazał, że ocenia "decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania"- patrz strona 12 zaskarżonego wyroku, lecz stwierdzenie to należy ocenić w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej.

Przede wszystkim należy w tym miejscu podkreślić, iż skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zarówno w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej przebudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego – bukaciarni na działce nr [...] w S., jak i w sprawie zakończonej udzieleniem pozwolenia na jego budowę. Stąd też zgłoszone żądanie zbadania zgodności z prawem i pozwoleniem na budowę realizowanej inwestycji należało poprzedzić oceną żądania pod względem dopuszczalności podmiotowej, a należało to uczynić w trybie art. 28 k.p.a. Jednakże art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy przyznać charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W sprawie, w której przedmiotem oceny jest zbadanie zgodności realizacji inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę regulacja ogólna określona w art. 28 k.p.a. musi być oceniana poprzez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Badanie musi być przez to zawężone do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są stroną także w innych postępowaniach dot. pozwolenia na budowę, w tym nadzwyczajnych, czy dotyczących zgodności prowadzonych robót budowlanych.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym – patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to treść definicji legalnej obowiązująca w chwili wydawania zaskarżonych decyzji "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu od 28 czerwca 2015 r., w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r. II OSK 1899/13). Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Dlatego też jak wyżej zaznaczono przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – patrz: wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15.

Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r. II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r. II OSK 1266/14, z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20).

W tej sprawie generalnie uznano, iż realizowana inwestycja na działce nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, skoro nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, jak też nie dopatrzono się naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów dot. warunków technicznych, to tym samym nie ma jakiegokolwiek odziaływania.

Takie stanowisko Sądu świadczy o tym, iż dokonana ocena legalności nie jest właściwa, skoro pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (np. nadmierne immisje), a takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał, a należało to uczynić, bowiem wówczas można by dopiero mówić o właściwej weryfikacji stanowiska organów w zakresie posiadania interesu prawnego przez podmiot, który wnioskował o wszczęcie postępowania w tej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym postępowaniu należało ocenić czy takie szkodliwe oddziaływanie planowanego do powiększenia budynku inwentarskiego poprzez jego przebudowę i rozbudowę występuje i czy taka inwestycja oddziałuje na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy w szczególności występują utrudnienia w możliwości użytkowania obiektu na działce nr [...] zgodnie z jego przeznaczeniem. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim (jego rozbudową na działce nr [...]) na określoną ilość bydła, ale już po dokonaniu podziału działek, niemniej jednak ten budynek inwentarski przed podziałem istniał na działce nr [...] i z całym gospodarstwem zlokalizowanym na tej działce oddziaływał na nieruchomość skarżącej, skoro przyznawano jej, co potwierdził Sąd pierwszej instancji, przymiot strony w innych postępowaniach. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że posiadanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu jest wprost uzależnione od odległości liczonej w metrach.

Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (zobacz m.in.: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. II OSK 282/17 i z 25 luty 2016 r. II OSK 1591/14). Zatem indywidualne cechy projektowanego obiektu budowlanego i jego charakter mają wpływ na ocenę zasięgu oddziaływania obiektu i wyznaczenie granic jego oddziaływania.

Co do zasady oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania.

Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć i ocenić, niezależnie od dokonanego podziału na działki nr [...] i nr [...], a tym samym odsunięcia nieruchomości zainwestowanej od granicy działki skarżącej (nr [...]), w jaki sposób zmienia to przyjmowane w sprawie stanowisko o dotychczasowym oddziaływaniu inwestycji przed podziałem działki na nieruchomość skarżącej, a nadto w jaki sposób realizacja dodatkowego zamierzenia budowlanego, w granicy z działką nr [...], o tożsamym przeznaczeniu, wpływa na dokonaną ocenę w tej sprawie. W realiach tej sprawy celowe było rozważenie czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, nie spowoduje oddziaływania planowanej inwestycji w połączeniu z innymi oddziaływaniami dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie.

Również wskazywane przez Sąd oddalenie działki nr [...] od działki skarżącej o ponad 50 m nie ma decydującego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Kwestia wskazywanej odległości nie może być samoistnie przesądzającą dla uznania braku istnienia interesu prawnego skarżącej w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w procesie budowlanym stronami postępowania mogą być również podmioty dysponujące nieruchomościami znajdującymi się w pewnej odległości od terenu inwestycji.

Poza tym Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] nie obejmuje działki skarżącej, wskazał, że zawodowy pełnomocnik nie naprowadził przepisu prawa z którego wynikałby interes prawny. Jednakże w toku całego postępowania skarżąca wskazywała, że jej interes prawny wynika z prawa własności do działki nr [...] (patrz odpowiedź na wezwanie organu z 13 października 2017 r.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo własności. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" interpretować należy łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Z art. 4 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. II OSK 551/12; wyrok NSA z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05). Zatem umarzając postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wobec niedokonania kompleksowej oceny oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej nie dokonano tym samym właściwej oceny żądania pod względem dopuszczalności podmiotowej. Zatem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było co najmniej przedwczesne.

Nieprzeprowadzając, w tych okolicznościach sprawy, prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie biorąc z urzędu pod rozwagę naruszeń prawa, które wyżej wskazano, a które to winien uwzględnić niezależnie od podniesionych zarzutów. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu – patrz: wyrok NSA z 23 marca 2021r. II GSK 435/18. Powyższe wskazuje również, iż Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu przedstawionych w zaskarżonym wyroku rozważań, wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i w ten sposób oddalił wniesioną skargę w tej sprawie, co zostało właściwie zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Nadto należy informacyjnie zaznaczyć, iż powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na inne nieprawomocne rozstrzygnięcie dotyczące oceny braku przymiotu strony skarżącej we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzasadnione, albowiem wskazywany w motywach zaskarżonego wyroku – orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r. IV SA/Po 31/18 dot. odmowy uchylenia decyzji z [...] czerwca 2017 r. z uwagi, iż wnosząca o wznowienie postępowanie (podobnie jak w tej sprawie skarżąca) nie jest stroną tego postępowania, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. II OSK 1687/18 zostało uchylone a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie jest faktem notoryjnym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż również w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności dotyczącym z kolei decyzji z dnia [...] marca 2017 r. zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdzie jak Sąd pierwszej instancji wskazał ustalono miedzy innymi maksymalną wielkość DJP – a gdzie SKO umorzyło postępowanie z wniosku skarżącej wobec braku przymiotu strony- prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. IV SA/Po 149/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r.

Pozostałe zarzutu skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie w tym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska) tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego błędnej wykładni powodującej jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowalne, albowiem dotyczą one kwestii merytorycznych związanych z samym pozwoleniem na budowę, gdy tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczy przede wszystkim zgodności wykonywanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę, a nadto dotyczy wyłącznie kwestii związanej z przymiotem strony w ww. postępowaniu.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesioną skargę kasacyjną za posiadającą usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie. Dlatego też w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylono zaskarżony wyrok i uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował konstrukcję prawną z art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał jednocześnie wniesioną skargę uznając, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż wydana w sprawie decyzja o umorzeniu postępowania w jej realiach nie jest prawidłowa, co wykazało powyższe uzasadnienie i nie odpowiada prawu, a zatem wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie rozpoznać wniosek skarżącej należycie badając interes prawny skarżącej do wszczęcia przedmiotowego postępowania w całokształcie, mając na uwadze podniesione powyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.