Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 240/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S. A. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 240/18

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] umorzył w całości wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] postępowanie w sprawie zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], ark. [...]. obr. [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], ark. [...], obr. [...].

W dniu [...] stycznia 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie zbadania legalności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wnioskodawczyni zarzuciła wydanie powyższej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego tj. Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] dotyczącej uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego [...] - [...] w [...] oraz , że w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie przyznano skarżącej przymiotu strony.

W dniu [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową [...]do określenia i wykazania, do której nieruchomości (podanie numeru) znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu ww. Spółdzielnia posiada tytuł prawny m.in. poprzez złożenie stosownych dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność, w tym odpis Księgi Wieczystej potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, których swobodne zagospodarowanie zostało ograniczone w związku z realizacją projektowanego przedsięwzięcia oraz do wykazania, że wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. przymiot strony skarżąca wywiodła z tego, ze jest współużytkownikiem wieczystym gruntu, a także współwłaścicielem budynków położonych na przedmiotowym terenie, który stanowi działkę nr [...]. obr. [...], położoną w [...] przy ul. [...],[...], [...],[...],[...] dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na ww. nieruchomości posadowiony jest pięciokondygnacyjny budynek mieszkalny (77 lokali mieszkalnych i 5 lokali użytkowych), a także dwa oddzielne budynki garażowe. Zdaniem spółdzielni organ I instancji przyjmując zawężony krąg stron postępowania (inwestor oraz właściciel działki na której planowana jest inwestycja) pozbawił właścicieli nieruchomości sąsiednich udziału w ww. postępowaniu. Ponadto zdaniem wnioskodawcy obiekt jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej może wiązać się z wprowadzeniem do środowiska nadmiernej emisji promieniowania elektromagnetycznego, co w sposób istotny może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym zwłaszcza na bezpośrednie pogorszenie stanu zdrowia mieszkańców.

Wojewoda [...] ustalił, że nieruchomości nr [...]i [...] graniczą ze sobą. Działka nr [...] (Księga Wieczysta nr [...]) której współwłaścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie została ujęta w obszarze oddziaływania określonym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., zatem wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją.

Niniejsza nieruchomość (działka nr [...]) nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jak prawidłowo – zdaniem wojewody - ustalił Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j.t.) w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, dla niniejszej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie to potwierdzone zostało ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku na działce nr [...]przy ul. [...] w [...].

Ponadto obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 353 j.t.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dla potrzeb ustalenia, czy zamierzenie budowlane objęte wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. jest jednym z przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzasadnione jest odwołanie się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 j.t.). Na podstawie przedłożonej [...] z lipca 2015 r. opracowanej przez mgr. inż. M. M. wynika, że przedsięwzięcie to nie należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia).

Zgodnie z ww. kwalifikacją inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie wymaga ona sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponadto lokalizacja omawianej stacji bazowej jak i zasięg jej oddziaływania nie leżą bezpośrednio na obszarze Natura 2000.

W ocenie wojewody ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten ASI i AS2 w azymucie 30, 140 oraz 250 stopni w odległości do 200 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, a osie głównych wiązek promieniowania ww. anten nie przechodzą nad nieruchomością nr [...], której współwłaścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (rys. nr 1 "kwalifikacja przedsięwzięcia").

Ponadto planowane przedsięwzięcie nie pozbawia nieruchomości należącej do skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Ponadto z oświadczeń projektantów (karta nr [...] projektu budowlanego) wynika, że dokumentacja projektowa dotycząca ww. budowy stacji bazowej, jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem spełnia wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym ww. przedsięwzięcie nie może powodować negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy ich działek lub negatywne oddziaływanie na środowisko. Skarżąca .

Zdaniem Wojewody, działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Oznacza to , że ostateczna decyzja Prezydent Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nie dotyczy interesu prawnego, ani obowiązku skarżącej.

Podnoszone przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] kwestie niesłusznego pozbawienia strony udziału w postępowaniu, stanowią przesłankę do ewentualnego przeprowadzenia innego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną prowadzonego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględnienie takiej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od ww. decyzji Wojewody [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego GINB, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] swój tytuł prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], znak: [...], wywodzi z przysługującego jej prawa współużytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...],[...],[...],[...],[...] w [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści KW nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] swój interes prawny wywodzi także ze sprawowania zarządu nieruchomością wspólną.

Analiza projektu budowlanego wskazuje, że sporna inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. W ramach projektowanej stacji przewidziano montaż antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości nieprzekraczającej 9,5 m na dachu budynku, montaż urządzeń technicznych na ramie stalowej na dachu, montaż anten sektorowych oraz radioliniowych wraz ułożeniem kabli transmisyjnych. Projektowany system antenowy obejmuje lokalizację 3 sztuk anten AS1 w sektorach 30°, 140°,

250° (jedna antena w sektorze) oraz 3 sztuk anten AS2 w sektorach 30°, 140°, 250° (jedna antena w sektorze). Wysokość zawieszenia projektowanych anten wynosi 18,0 m n.p.t. (zob. opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, str. 13-14). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana stacja znajduje się w odległości ok. 17 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres opisanych wyżej robót, objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], znak: [...], GINB uznał, że sam montaż antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości 9,5 m na dachu istniejącego budynku nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w tym w szczególności § 13 ust. 3 zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania spornej inwestycji wynikającego z montażu anten sektorowych GINB wskazał, że wpływ powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 0,1 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest również ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W tym miejscu GINB zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13; wyrok NSA z 28 listopada 2013 r" sygn. akt II OSK 1193/12; wyrok NSA z 20 listopada 2013 r" sygn. akt II OSK 1421/12; wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10; wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09). Innymi słowy, "miejsca dostępne dla ludności", to miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy środowiskowej, wywodzi dalej GINB, wynika, że moc promieniowania izotropowego EIRP dla przewidzianych anten sektorowych wynosi: dla anteny AS1 azymut 30° - 9983W przy maksymalnym tilcie

5°; dla anteny AS2 azymut 30° - 9993W przy maksymalnym tilcie 5; dla anteny AS1 azymut 140° - 9983W przy maksymalnym tilcie 5°; dla anteny AS2 azymut 140° - 9993W przy maksymalnym tilcie 5°; dla anteny AS1 azymut 250° - 9983W przy maksymalnym tilcie 5°; dla anteny AS2 azymut 250° - 9993W przy maksymalnym tilcie 5° (Kwalifikacja Przedsięwzięcia, str. 4).

Organ odwoławczy wskazuje, że w aktach sprawy brak jest opracowania, które obrazowałoby obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych (gęstości mocy), przekraczających dopuszczalne wartości, stosownie do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. W szczególności ani projekt zagospodarowania terenu, ani znajdująca się w aktach sprawy "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie określają obszaru gęstości pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny stacji bazowej o wartości wyższej niż dopuszczalne 0,1 W/m2. Dlatego też pismem z [...] września 2017 r., GINB wystąpił do [...] S.A. o przesłanie mapy zasadniczej z naniesionym przewidywanym rozkładem występowania pól elektromagnetycznych przekraczających wartość 0,1 W/m2 emitowanych przez sporną inwestycję.

Odpowiadając na to wezwanie, inwestor wskazał, że powyższy dokument nie był wymagany na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, zaś żądanie GINB w ocenie inwestora, uznać należy za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że dla obszaru obejmującego działkę nr ew. [...] nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania terenu (a więc brak jest obowiązujących ograniczeń w możliwości zagospodarowania i zabudowy tej działki szczególnie w zakresie wysokości potencjalnej zabudowy), a także okoliczność, iż znajdujące się na działce nr ewid. [...] budynki stanowią zabudowę wielorodzinną GINB uznał, że nie można z całą pewnością wykluczyć możliwości ograniczenia zagospodarowania działki nr ewid. [...], o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. GINB podkreślił przy tym również, że przy ocenie potencjalnego ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. działki nr ew. [...] należało wziąć pod uwagę w szczególności parametry spornej inwestycji w tym zwłaszcza wysokość zawieszenia projektowanych anten (18,0 m n.p.t.), odległość ww. działki od spornej inwestycji (ok. 17 m), a także przebieg głównych wiązek promieniowania anten ASI, AS2 o azymucie 30°, 250° oraz moc anten - łącznie moc anten skierowanych na każdy azymut wynosi 19976W (9983W + 9993W).

Wobec powyższych danych w ocenie GINB jest prawdopodobne, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy > 0,1 W/m2 w związku z projektowaną inwestycją występuje w przestrzeni działki nr ewid. [...].

Nie mniej istotną okolicznością jest też, w ocenie organu II instancji, fakt że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczone takie zagospodarowanie działki nr ewid. [...] które może zostać ograniczone w wyniku przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez sporną inwestycję. Dodatkowo GINB zwrócił uwagę, iż już z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja "nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, w tym ograniczeń w ich zabudowie, przy założeniu zachowania wysokości planowanej zabudowy sąsiedniej do poziomu dwóch metrów poniżej osi wiązek głównych anten sektorowych" (proj. budowlany opis techniczny, pkt 7 Informacje i dane o charakterze i cechach wpływu inwestycji na środowisko, str. 15).

Ponieważ postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych strony, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należ, zdaniem GINB, rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).

Korzystając z normy art. 138 § 2 k.p.a. , organ odwoławczy wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie ocena zgodności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], znak: [...], pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ I instancji winien ustalić, czy w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu znajdują się również inne nieruchomości. W sytuacji, gdy w obszarze oddziaływania spornej inwestycji znajdować się będą inne nieruchomości, organ wojewódzki zawiadomi pozostałe strony o toczącym się postępowaniu.

Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poddał ocenie zarzutów dotyczących prawidłowości ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], znak: [...].

Mając na uwadze powyższe, GINB uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...]S.A. z siedzibą w [...], zarzucając organowi:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z parametrów planowanej inwestycji, przy braku zapisów przepisów planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, nie wynika, by na terenie, na którym dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez projektowaną inwestycję znajdowały się miejsca dostępne dla ludności;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 punkt 7) oraz § 3 ust. 1 punkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy sumować moce poszczególnych anten podczas, gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc również w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

- naruszenie prawa materialnego, tj.§ 3 ust. 2 punkt 3) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie dotyczy sumowania mocy anten objętych jednym wnioskiem;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia, a konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, iż nie jest wykluczone takie zagospodarowanie działki o nr ew. [...], które może zostać ograniczone w wyniku przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez sporną inwestycję.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego sprzeciw został oddalony.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi,

w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Jak wynika z przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przyczyny dla których uznał, że umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], ark. [...], obr. [...] z tej przyczyny, że wnioskodawczyni Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] współużytkownik wieczysty działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...],[...],[...],[...],[...] w [...], zabudowanej pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami garażowymi, nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, jest wadliwe.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że dla obszaru obejmującego działkę nr ew. [...] nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania terenu , który wskazywałby na ograniczenia w możliwości zagospodarowania i zabudowy tej działki szczególnie w zakresie wysokości potencjalnej zabudowy.

Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi, określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m2 i taki też bezpieczna dla ludzi wartość emitowanego promieniowani.

Nie ulega także wątpliwości, że z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych związane jest również ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zasadnie organ przywołał treść § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422),zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Bezspornym jest także , że w aktach sprawy brak jest opracowania, które obrazowałoby obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych (gęstości mocy), przekraczających dopuszczalne wartości, stosownie do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu, ani znajdująca się w aktach sprawy "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie określają obszaru gęstości pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny stacji bazowej o wartości wyższej niż dopuszczalne 0,1 W/m2.

W tej sytuacji nie można jednoznacznie przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, że działka Spółdzielni Mieszkaniowej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zasadnie uchylając decyzję Wojewody, organ odwoławczy wskazał, na konieczność ustalenia czy w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu znajdują się również inne nieruchomości, bowiem to determinuje krąg podmiotów które winny brać udział w niniejszym postępowaniu.

Należy wskazać, iż ustalenie kręgu podmiotów które winne brać udział w postępowaniu, przyjmując normę art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, ustalając położenie nieruchomości poszczególnych stron postępowania i jakie ograniczenia wprowadza planowana inwestycja w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron wykracza poza normę art. 136 kpa i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi stanowią polemikę z uzasadnieniem decyzji kasacyjnej, a ta część zaskarżonej decyzji nie podlega ocenie Sądu w granicach sprzeciwu o którym mowa w art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), gdyż – jak wskazano wyżej – ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.