Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2897/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1164/12 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1164/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, działający przez pełnomocnika Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad Oddział w Białymstoku, wnioskiem z dnia 8 lipca 2011 r. wystąpił do wojewody Podlaskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miejscowości S.w ciągu drogi ekspresowej S-[...] od S-[...]) – [...]– granica państwa ([...]) na odcinku od km 175+202,00 do km 181+691,04, długości 6,49 km wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz stwierdzeniem podziału nieruchomości, w zakresie robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej zwanej specustawą, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 K.p.a. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. O.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania R. O. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uchylił zapis znajdujący się w pkt IV na stronie 27 zaskarżonej decyzji: "IV. OKREŚLAM TERMIN WYDANIA NIERUCHOMOŚCI powstałych z podziału nieruchomości oraz w całości przeznaczonych pod drogę położonych w liniach rozgraniczających terenu planowanej inwestycji nie krótszy niż 120 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu: "IV. TERMIN WYDANIA NIERUCHOMOŚCI Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna." W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Podlaskiego, zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz wydanej przez niego decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

Analizując wniosek inwestora z dnia 8 lipca 2011 r., o wydanie przedmiotowej decyzji, organ odwoławczy uznał, że wniosek ten jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach ustawy. W ocenie organu II instancji Wojewoda Podlaski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:5000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji). Wskazano, że na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany (będący załącznikiem Nr 1-21, stanowiącym integralną część decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału są załącznikiem nr 22, stanowiącym integralną część decyzji). W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy, Wojewoda Podlaski doręczył decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., wnioskodawcy. Natomiast pozostałe strony o wydaniu przedmiotowej decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicach ogłoszeń Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku w dniach od 12 do 26 grudnia 2011 r., Urzędu Gminy Stawiski w dniach od 12 do 26 grudnia 2011 r. oraz poprzez zamieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej tej gminy w tym samym terminie, a także poprzez publikację obwieszczenia w prasie lokalnej "Gazeta Współczesna" z dnia 12 grudnia 2011 r., co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dotychczasowych właścicieli organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził też, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, oraz uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Projektowana obwodnica miasta Stawiski zlokalizowana będzie na terenie województwa podlaskiego, powiatu kolneńskiego na terenach administrowanych przez gminę Stawiski, posiadać będzie klasę techniczną "GP" dwie jezdnie, każda po dwa pasy ruchu oraz prędkość projektową Vp 100 km/h. Natomiast analizując zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w pkt IV na stronie 27 tej decyzji nieprecyzyjnie określa termin wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Dlatego też Minister w punkcie I decyzji uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 27 w części oznaczonej punktem IV zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości objętych ww. inwestycją.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody Podlaskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom ustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji.

Mając na uwadze fakt, iż zarzuty skarżącego dotyczyły przebiegu planowanej inwestycji, w zakresie należącej do niego nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], organ odwoławczy pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] wystąpił do inwestora o wypowiedzenie się co do podniesionych przez R. O. zarzutów. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], inwestor odniósł się do uwag skarżącego. Po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie stanowiącym jego uzupełnienie, organ II instancji odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego ingerencji planowanej inwestycji w działkę nr [...] stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie będąc upoważnionym do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Wskazał, iż to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Podkreślił, iż inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Minister zaznaczył, iż skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, godzi się zauważyć, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Podniósł, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę.

Badając zgodność z prawem projektowanej inwestycji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopatrzył się naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, które skutkowałoby wadliwością zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że z projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, wynika, iż działka nr [...] położona jest w osi projektowanej obwodnicy miejscowości S. w miejscu łuku poziomego, którego parametry dostosowane zostały do całości trasy obwodnicy składającej się z załamań osi opartych na trzech łukach. Organ II instancji podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora, iż ominięcie przedmiotowej nieruchomości, a także sugerowane przez skarżącego "odchylenie końcówki wylotu obwodnicy w lewo" pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wymogami zasad bezpieczeństwa ruchu, gdyż rozwiązania techniczne przedmiotowej inwestycji drogowej, przy założonej klasie drogi głównej dla etapu docelowego – S (ekspresowa), zaprojektowane zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wskazano, że inwestor, jako jedyny uprawniony podmiot do zmiany zamierzenia inwestycyjnego, jednoznacznie wskazał, iż zmiana proponowana przez skarżącego jest niemożliwa.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że inwestor w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], podniósł dodatkowo, iż przebieg obwodnicy miejscowości Stawiski, skoordynowany został również z opracowaniem "Dokumentacji projektowej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę drogi ekspresowej S – [...] granica państwa ([...]) z wyłączeniem obwodnic S. i S. Sugerowane przez R. O. rozwiązania projektowe, spowodowały także zmiany w ww. dokumentacji, co wpłynęłoby na opóźnienie całego zamierzonego procesu inwestycyjnego.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia skarżącego dotyczącego faktu, iż uchwałą nr VII/40/95 Rady Gminy i Miasta w Stawiskach z dnia 11 marca 1995 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiski, działka nr [...], została przeznaczona pod stację paliw z gastronomią organ odwoławczy podkreślił, iż art. 11i ust 2 specustawy wyłącza stosowanie przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym uregulowaniem, przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego są wyłączone w stosunku do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że wyłączeniu podlega nie tylko stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także wszelkich aktów prawnych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że specustawa, jako lex specialis wyłącza stosowanie przepisów ogólnych, regulując w odmienny sposób przygotowanie i realizację inwestycji drogowych. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podniesionego przez R. O. zarzutu dotyczącego braku poinformowania spadkobierców po zmarłej M. O., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Dodatkowo wskazano, iż zgodnie z art. 11d ust. 8 specustawy jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania jedynie wnioskodawcy. Wskazano również, iż ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 czerwca 2011 r., sporządzonego przez Starostę Powiatu Kolneńskiego wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] stanowi współwłasność R. O. oraz M. O. Podkreślono, iż w toku postępowania przed organem I instancji osoby, o których wspomina R. O. w swoim piśmie, nie wykazały przed organami prowadzącymi postępowanie w przedmiotowej sprawie prawa do spadku po zmarłej M. O. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w takim przypadku nie miał obowiązku wysyłać zawiadomień o wszczęciu postępowania tym spadkobiercom. Dodatkowo powołano się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) zgodnie z którym właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów, budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian.

Organ wyjaśnił, iż wszelkie kwestie związane z odszkodowaniem za zajętą nieruchomość pod planowaną inwestycję, podniesione przez skarżącego w jego odwołaniu jak i w piśmie je uzupełniającym nie są przedmiotem orzekania na obecnym etapie postępowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy, decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji wyda Wojewoda Podlaski w odrębnym postępowaniu.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę R. O.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kontrolowaną decyzją organ rozstrzygał wiele kwestii związanych z realizacją opisanej w decyzji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miejscowości Stawiski w ciągu drogi ekspresowej S-[...] od S-[...] granica państwa ([...]) na odcinku od km 175+202,00 do km 181+691,04, długości 6,49 km wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz stwierdzeniem podziału nieruchomości. Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze podniósł zarzuty jedynie co do części decyzji obejmującej nieruchomość, której był właścicielem, to jest co do działki nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...]. W konsekwencji Sąd oceniał zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę drogi jedynie co do rozstrzygnięcia odnoszącego się do ww. nieruchomości uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w tej części, która nie przebiega przez jego nieruchomości.

Zdaniem Sądu podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy specustawy drogowej. Artykuł 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 11i specustawy w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d specustawy. Dalej wskazać należy, że zaskarżona decyzja czyni zadość art. 11f ust. 1 specustawy zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Sąd podkreślił, że skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze podnosił w pierwszej kolejności, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Wbrew jego twierdzeniom w niniejszej sprawie w kwestiach przez niego podnoszonych nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 11i ust 2 specustawy wyłącza stosowanie jakichkolwiek przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, w tym uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym na terenie, na którym znajduje się działka Skarżącego nie ma uchwalonego Miejscowego Planu, który stanowił by źródło prawa.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego Sąd wskazał, że rację ma również organ, że w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji organ nie posiada kompetencji do wyznaczania trasy inwestycji. Organ orzekający w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Zatem, aby odmówić wydania stosownej decyzji w kształcie wnioskowanym przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego co do tego, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o toczącym się postępowaniu wszyscy właściciele działki nr [...]. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 22 czerwca 2011 r., sporządzonego przez Starostę Powiatu Kolneńskiego wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] stanowi współwłasność R. O. oraz M. O. Dodatkowo Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 11d ust. 8 ustawy jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania jedynie wnioskodawcy. W toku postępowania przed organem I instancji osoby, o których wspomina R. O. w swoim piśmie, nie wykazały przed organami prowadzącymi postępowanie w przedmiotowej sprawie prawa do spadku po zmarłej M. O. Wobec powyższego organ I instancji nie miał obowiązku wysyłać zawiadomień o wszczęciu postępowania tym spadkobiercom. Należy też wskazać, że decyzje o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy. Poza publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył w art. 11f ust. 3 specustawy na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Zawiadomienia te wysyłane są na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. wniósł R. O. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie prawa materialnego:

a) art 30 § 4 i 5 K.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej oraz zezwalającej na realizację inwestycji są spadkobiercy zmarłej M. O.,

b) art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji Inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niezastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ I instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...] (spadkobierców M. O.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co skutkowało oddaleniem skargi,

c) art. 11d ust 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ I instancji nie jest zobowiązany do ustalenia kręgu spadkobierców oraz wezwania ich do wykazania praw do spadku przed zastosowaniem art. 11d ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co skutkowało oddaleniem skargi.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

– art. 151 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie polegające na braku kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez Wojewodę Podlaskiego i Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skutkujące oddaleniem skargi podlegającej uwzględnieniu,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego wadliwe zastosowanie polegające na ustaleniu wadliwego stanu faktycznego w sprawie,

– art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji,

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.

– zarzut nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego w sprawie WII.7820.3.8.2011 z dnia 6 grudnia 2011 r. na odstawie art. 156 § 1 ust. 4 ewentualnie art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., z uwagi na wszczęcie i prowadzenie postępowania, a także skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a większość zarzutów w niej zawartych stanowi powtórzenie wcześniej podnoszonych przez skarżącego zarzutów, bądź nawiązuje do kwestii wyjaśnianych przez organy w postępowaniu administracyjnym i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie należało uwzględnić, że było ono prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tzw. specustawy. Ustawa ta jako lex specialis wprowadza liczne ograniczenia i odstępstwa w odniesieniu do innych ustaw, przykładem tego mogą być np. art. 11c, art. 11f ust. 2, art. 11g ust. 2 i 3, art. 11i, art. 11j, art. 12 ust. 5 i art. 17 specustawy.

Zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Tak więc formułując zarzuty oparte na przepisach K.p.a. należało mieć na uwadze powyższy przepis – art. 11c specustawy.

W związku z powyższym zarzut zamieszczony w pkt 1a skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony, bowiem krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu ustala się w oparciu o przepisy art. 11d ust. 5, 6, 7 i 8 specustawy. Tak wiec kto ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy specustawy, jego adres, ustala się w oparciu o zapisy w katastrze nieruchomości. Natomiast w przypadku właścicieli lub użytkowników wieczystych nieżyjących w ich miejsce jako strony mogą wstąpić ich spadkobiercy, jeżeli wykażą prawa do spadku. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej prowadzące postępowanie oraz Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję właściwie zinterpretowali ww. przepisy, które miały tu zastosowanie. Należy zauważyć, że R. O. o fakcie zgonu małżonki przed trzynastu laty wskazując spadkobierców, zawiadomił Urząd Miejski w Stawiskach w dniu 1 lutego 2012 r. w zupełnie innej sprawie. Natomiast o tym fakcie zawiadomił Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrującego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, dopiero w dniu 15 marca 2012 r. Bezspornym jest, że w katastrze nieruchomości jak i w księgach wieczystych, fakt zgonu małżonki R. O. nie był uwzględniony, a spadkobiercy zmarłej M. O. w dniu wydawania decyzji nie wykazali swoich praw do spadku.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa materialnego zamieszczone w skardze kasacyjnej, jak i zarzut nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., z uwagi na powyżej wskazane uwarunkowania prawne wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., są całkowicie nieuzasadnione. Tym samym, ponieważ nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nietrafne są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zamieszczone w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.