Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1085/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie na Uchwałę nr XXXIV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] , wniosła skargę na uchwałę Nr XXXIV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" w części, tj. w zakresie jakim ww. uchwała ustala przeznaczenie działki skarżącej o nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Kraków - Nowa Huta na os. 2 Pułku Lotniczego w Krakowie o powierzchni 0,4499 ha, objętej KW nr [...] jako teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczonych na rysunku Planu symbolem KU.17 oraz teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonych na rysunku Planu symbolem ZPz.18.

Zaskarżonej Uchwale Strona skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie działki Skarżącej, a w szczególności naruszenie:

1/ art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., póz. 741) poprzez sporządzenie planu miejscowego w zakresie działki Skarżącej sprzecznie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

2/ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zachowania proporcjonalności ingerencji w przysługujące Skarżącej prawo użytkowania wieczystego oraz wyważenia interesu prywatnego i publicznego z jednostronnym przeznaczeniem przedmiotowego terenu całkowicie odmienne od ustalonego w Studium.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXXIV/8 68/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" w części odnoszącej się do działki Skarżącej o nr [...] obręb 7 jedn. ewid. Kraków - Nowa Huta na os. 2 Pułku Lotniczego w Krakowie o powierzchni 0,4499 ha, objętej KW nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

Skarżąca uzasadniając skargę podniosła, iż jest użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] obręb 7 jedn. ewid. Kraków - Nowa Huta na os. 2 Pułku Lotniczego w Krakowie o powierzchni 0,4499 ha, objętej KW nr [...] Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w brzmieniu ustalonym Uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. przedmiotowa działka ujęta była w terenach oznaczonych jako MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dodatkowo część tej działki położonej wzdłuż [...] znajdowała się w pasie głównych ciągów komercyjnych. Skarżąca wskazała również, iż przedmiotowa działka objęta została decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 22.06.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydaną na rzecz Skarżącej. Spółdzielnia zamierzała bowiem zagospodarować przedmiotową działkę zgodnie z jej przeznaczaniem poprzez budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z zaskarżoną Uchwałą Nr XXXIV/868/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego" przedmiotowa działka Skarżącej została zakwalifikowana jako teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oznaczonych na rysunku Planu symbolem KU.17 oraz teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, oznaczonych na rysunku Planu symbolem ZPz.18. Przeznaczenie ww. działki zostało zatem diametralnie zmienione względem założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa gdzie działka Skarżącej ujęta była w terenach oznaczonych jako MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wskazała, iż zaskarżona Uchwała narusza prawnie chroniony interes skarżącej w zakresie w jakim zasadniczo zmienia przeznaczenie przysługującej jej działki. Biorąc bowiem pod uwagę zamierzenia Skarżącej w zakresie zagospodarowania przedmiotowej działki oraz jej statutowe zadania, jak również założenia Studium, zaskarżona Uchwała bezpośrednio ogranicza Skarżącą w sposobie czynienia użytku z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca posiada zatem legitymację skargową w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżąca podniosła, iż biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowej działki w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalony plan zagospodarowania miejscowego - w zakresie jakim zmienia przeznaczenie działki Skarżącej - stanowi jaskrawy przejaw nadużycia przez organ Gminy przysługującego mu władztwa planistycznego. Organ, z naruszeniem art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objął bowiem działkę Skarżącej w zaskarżonym planie granicami obszaru o symbolach ZPp. 18 i KU. 17, podczas gdy w Studium działka Skarżącej ujęta była w terenach oznaczonych jako MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ dokonał zatem wadliwej oceny zgodności przyjętego Planu ze Studium. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 PlanZagospU), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określone treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 PlanZagospU. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowi łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 PlanZagospU), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 PlanZagospU, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, i wyrok NSA z dnia 8.10.2019 r. sygn. II OSK 2795/17).

Skarżąca zauważyła , iż treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. W tym kontekście nie można więc podzielić w ocenie Skarżącej stanowiska organu, że z uwagi na jasne i spójne postanowienia studium, które dopuściły usytuowanie terenu przedmiotowej działki w obrębie terenów zieleni urządzonej, mających pełnić wiele istotnych funkcji w kształtowaniu środowiska przyrodniczego miasta, w tym stanowić miejsce dla rekreacji mieszkańców - kreowanie w planie polityki poprzez zakaz zabudowy, jest oczywistą kontynuacją i uszczegółowieniem postanowień studium (por. wyrok NSA z dnia 8.10.2019 r. sygn. II OSK 2795/17).

Powyższe argumenty pozostają relewantne także dla przeznaczenia działki Skarżącej pod teren oznaczony na rysunku Planu symbolem KU. 17 (teren obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów).

Skarżąca podniosła również , iż nie kwestionuje, że organ posiadając atrybut tzw. władztwa planistycznego, uprawniony jest do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Mając jednak na uwadze podniesione wyżej okoliczności i zapatrywania Sądów administracyjnych, dokonana przez organ ingerencja w prawo użytkowania wieczystego ww. działki Skarżącej nie znajduje oparcia w normach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również w wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. Zdaniem Skarżącej w przyjętym zaskarżoną Uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie przysługującej jej działki zabrakło odpowiedniego wyważenia interesu prywatnego i publicznego z jednostronnym przeznaczeniem przedmiotowego terenu całkowicie odmienne od ustalonego w Studium.

Skarżony organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi podkreślając brak naruszenia zasady władztwa planistycznego oraz zgodność ze studium oraz wymogami ładu przestrzennego oraz szczegółowo wskazując, iż skarżony plan został uchwalony m.in. w celu ustalenia zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego osiedli przed dogęszczaniem zabudowy oraz zabudowaniem zieleni międzyblokowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności, ale również inne prawa – jak w tym przypadku prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Powyższe rozważania odnoszące się do prawa własności zachowują całkowitą aktualność również w przypadku prawa użytkowania wieczystego, które jest prawem rzeczonym najbardziej zbliżonym do prawa własności.

Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zachowany został tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, co było już przedmiotem badania tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 552/20. Skoro we wskazanym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń procedury uchwalania planu , który implikowałby stwierdzenie na tej podstawie jego nieważności, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie posiada już kompetencji do ponownego badania procedury uchwalania planu i jest związanym ustaleniami Sądu w powyższym zakresie poczynionymi w sprawie sygn. akt II SA/Kr 552/20.

Ponadto wskazać również należy, iż Skarżąca ma interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb 7 jednostka ewidencyjna Nowa Huta, objętej księgą wieczystą nr [...] – która jest objęta kwestionowaną Uchwałą i kształtuje sposób wykonywania tegoż prawa użytkowania wieczystego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi , podnieść należy, iż szeroka i szczegółowa argumentacja wynikająca z poglądów literatury i dotychczasowego orzecznictwa przemawiająca za legalnością podjętej uchwały przedstawiona została przez Organ w odpowiedzi na skargę. Argumentację tę Sąd po analizie akt planistycznych w całości podziela i przyjmuje jako własną, częściowo cytując ją w dalszej części uzasadnienia. Nieruchomość Skarżącej ( dz. [...]) - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - os. Dywizjonu 303 i 2 Pułku Lotniczego", która wszedł w życie 20 lutego 2020 r., - znalazła się częściowo w terenach obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczonych symbolem KU. 17 o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów, oraz w terenach zieleni urządzonej, oznaczonych symbolem ZPz.18 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce.

Dla terenu obsługi i urządzeń komunikacyjnych, oznaczonego symbolem KU. 17 skarżona uchwała wyznacza następujące zasady zagospodarowania i wskaźniki:

* przeznaczenie podstawowe pod parking dla pojazdów,

* dopuszczenie lokalizacji garaży lub parkingów wielokondygnacyjnych, na

lub podziemnych,

* dopuszczenie w parterach wielokondygnacyjnych garaży lub parkingów

nadziemnych, lokalizacji funkcji usługowych związanych z motoryzacją,

* minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 10%,

* wskaźnik intensywności zabudowy: 0.01-1,8;

* maksymalna wysokość zabudowy dla urządzeń i sieci infrastruktury

technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z parkingiem: 5m,

* maksymalna wysokość zabudowy dla nadziemnych garaży lub

parkingów wielokondygnacyjnych: 12m,

- nakaz wprowadzenia wkomponowanej zieleni (§33 skarżonej uchwały).

Z kolei dla terenu zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZPz.18, obowiązują następujące ustalenia:

-przeznaczenie podstawowe pod skwery, zieleńce

-dopuszczenie lokalizacji:

1) terenowych urządzeń sportu i rekreacji,

2) placów zabaw, ogródków jordanowskich,

3) wybiegów dla psów (...)--minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%,

-wskaźnik intensywności zabudowy: 0.02- 0.1 (§29 ust. 1-3 uchwały)

-zakaz lokalizacji miejsc postojowych (§15 ust. 9 pkt 1 uchwały)

W dacie uchwalenia skarżonego planu, obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Na podstawie wytycznych określonych w dokumencie Studium działka nr [...] obręb 7 jednostka ewidencyjna Nowa Huta znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji:

podstawowej:

-zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona)

oraz funkcji dopuszczalnej:

- usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty

i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi

pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków,

skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W Studium określono, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (por. t. III Studium, s.6)

Istotnym w sprawie jest również to, że wg wytycznych Studium, działka Skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...], dla której zostały ustalone następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: - istniejąca zabudowa wielorodzinna blokowa osiedli [...] do rewitalizacji/rehabilitacji,

-istniejący układ urbanistyczny osiedli do zachowania i ochrony,

-ochrona terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej

-ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich.

W ocenie Sądu powyższe kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru miasta, wyznaczone w dokumencie Studium są tożsame z celami sporządzenia skarżonego planu miejscowego, jakimi były: "1) ustalenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego osiedli przed dogęszczaniem zabudowy oraz zabudowywaniem zieleni międzyblokowej; (...) 3) określenie zasad ochrony istniejących zespołów zieleni międzyblokowej, jako potencjalnych obszarów integracji przestrzeni publicznych;". Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia wytycznych Studium przy ukształtowaniu ustaleń planistycznych, należy stwierdzić, że przyporządkowanie części działki nr [...] obręb 7 jednostka ewidencyjna Nowa Huta w terenie KU. 17 jest zgodne z ustaloną w dokumencie Studium funkcją podstawową dla terenów MW, natomiast wyznaczenie terenów zieleni urządzonej o symbolu ZPz.18 jest zgodne z funkcją dopuszczalną dla terenów MW. Ustalenia planistyczne w pełni korespondują z przyjętymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...], które za cel stawiły sobie ochronę istniejących terenów zielonych oraz rehabilitację zabudowy blokowej na tym obszarze.

Ustalenia planu miejscowego są zdeterminowane zapisami Studium, w którym określono maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy, minimalną powierzchnię biologicznie czynną oraz określono funkcję podstawową i dopuszczalną (uzupełniającą). W planie miejscowym przyjęto wskaźniki i parametry zabudowy na podstawie ustaleń Studium oraz istniejącego zainwestowania. Do realizacji celów planu, jako zasadę przyjęto ochronę istniejących osiedli przed niekontrolowanym dogęszczaniem zabudowy oraz zachowanie i ochronę jak największej powierzchni istniejących i niezagospodarowanych terenów zieleni. Przyjęte rozwiązania planistyczne realizują nie tylko wytyczne określone w Studium, lecz także realizują zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. póz. 741 z późn.zm.).

Z tego też względu, zarzuty Skarżącej dotyczące niezgodności ustaleń planistycznych dla działki [...] obręb 7 jednostka ewidencyjna Nowa Huta z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w ocenie Sądu są niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego a także naruszenia przysługującego Skarżącej prawa użytkowania wieczystego stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt. II OSK 2363/20 "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość, zakres lub zakaz realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia

planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel

może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy". Te same argumenty dotyczą również prawa użytkowania wieczystego. Odnośnie zarzutu naruszenia naruszenie zasady władztwa planistycznego i ingerencję w plany inwestycyjne należy wskazać nadto , że Skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast uzyskana 22 czerwca 2007 r. decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do uwzględnienia zawartych w niej wskaźników w planie miejscowym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2525/18 "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 2683/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności." W wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt. II OSK 523/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. A zatem określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega li tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także ustanowieniu ograniczeń." Powyższe argumenty w całości zachowują aktualność również w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego.

W związku z powyższym, zarzuty niezgodności z wytycznymi Studium, przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności, a także naruszenia prawa użytkowania wieczystego przy kształtowaniu ustaleń planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.