Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 126/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Wrocławia - Krzyki Zachód na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 czerwca 2015 r. nr IX/113/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobierzyce I. stwierdza nieważność § 6, § 13 pkt 4 – 6, § 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 25.06.2015 r. (nr IX/113/15) Rada Gminy Kobierzyce przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobierzyce (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2015 r., poz. 2870 ze zm.) – dalej także jako "uchwała".

W § 4 ust. 1 i 2 uchwały postanowiono, że: "1. Z zastrzeżeniem ust. 2 właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (chodnik), poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika od strony jezdni w taki sposób, aby nie utrudniało to ruchu i nie zagrażało przechodniom i pojazdom oraz istniejącej zieleni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji.

2. Lód i śnieg niemożliwy do usunięcia i zalegający wzdłuż chodników położonych na nieruchomości służących do użytku publicznego właściciele nieruchomości mają obowiązek posypać piaskiem lub innym przeznaczonym do tego celu środkiem likwidującym śliskość".

Według § 6 ust. 1 i 2 uchwały: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego,

2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji,

3) mycia wyłącznie nadwozia samochodu.

2. Doraźne naprawy i regulacje pojazdów samochodowych mogą odbywać się wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych oraz pod warunkiem, że powstające odpady zbierane będą w pojemnikach do tego przeznaczonych".

Zgodnie z § 13 pkt 4 -6 uchwały: "13. Mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku zabrania się w szczególności:

4) odbierania i transportu odpadów zbieranych selektywnie w sposób pozwalający na ich zmieszanie z innym rodzajem odpadów zbieranych selektywnie,

5) wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych (tworzenia tzw. dzikich wysypisk),

6) zakopywania odpadów (...)".

W § 15 ust. 1 i 4 pkt 2 uchwały stanowi się : "1. Osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi.

4. Właściciel psa zobowiązany jest do:

2) dopilnowania aby pies wyprowadzany był na uwięzi w obroży, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu; zwolnienie psa, rasy nie uznanej za agresywną, z uwięzi jest możliwe tylko na terenach zielonych o ile nie ma takiego zakazu; pobyt psa na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie może być uciążliwy, ani nie może zagrażać przebywającym tam osobom (...)".

W wskazanym zakresie Prokurator zarzucił Radzie:

1) w § 4 ust. 1 i 2 uchwały istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. zwanej dalej u.c.p.g.), przez określenie sposobu gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu opadłych liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, co stanowiło przedmiotowe przekroczenie zakresu kompetencji prawodawczej przyznanej tym przepisem;

- art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez powielenie normy zawartej w ustawie tj. obowiązku właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

2) w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały istotne naruszenie ustawy zasadniczej, tj. zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie między pkt 1 i 2 § 6 ust. 1 uchwały koniunkcji podczas gdy cele u.c.p.g. oraz wydanej na jej podstawie uchwały Rady zostałyby osiągnięte w przypadku zastosowania między wskazanymi warunkami alternatywy nierozłącznej;

3) w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. przez wskazanie, że poza myjniami możliwe jest mycie jedynie nadwozi pojazdów samochodowych, co stanowiło przedmiotowe przekroczenie zakresu kompetencji prawodawczej przyznanej tym przepisem;

4) w § 6 ust. 2 uchwały istotne naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. przez wskazanie, że doraźne naprawy i regulacje pojazdów samochodowych mogą odbywać się wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych oraz pod warunkiem, że powstające odpady będą zbierane w pojemnikach do tego przeznaczonych, bez jednoczesnego wskazania, że dotyczy to napraw i regulacji samochodów poza warsztatami samochodowymi, co stanowiło przedmiotowe przekroczenie zakresu kompetencji prawodawczej przyznanej ww. przepisem;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. przez ograniczenie możliwości napraw samochodów jedynie do doraźnych napraw i regulacji, co stanowiło przedmiotowe przekroczenie zakresu kompetencji prawodawczej przyznanej w.w. przepisem;

- art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie wyrażenia "doraźne naprawy i regulacje", które to stanowią wyrażenia nieostre i pojęciowo szerokie, a tym samym nie pozwalają na prawidłową rekonstrukcję normy oraz godzą w konstytucyjną zasadę określoności prawa;

- art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa właściciela do korzystania z rzeczy przez ograniczenie możliwości wykonywania napraw pojazdów samochodowych do "doraźnych napraw i regulacji", mimo iż nie jest to konieczne dla zapewnienia celów uchwały w tym ochrony środowiska;

5) w § 13 pkt 4 uchwały istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 23, art., art. 194 ust. 1 pkt 2b ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 701) przez wprowadzenie zakazu odbierania i transportu odpadów zbieranych selektywnie w sposób pozwalający na ich zmieszanie z innym rodzajem odpadów, podczas gdy szczegółowe warunki zbierania, transportu i magazynowania odpadów oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie zostały określone w ww. przepisach rangi ustawowej;

7) w § 13 pkt 5 i 6 uchwały istotne naruszenie art. 25, art. 194 ust. 1 pkt 2b ustawy o odpadach, art. 145, art. 154 § 2, art. 162 § 1 i 2 k.w., art. 183 k.k. przez wprowadzenie generalnego zakazu wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach na cel nieprzeznaczonych oraz generalnego zakazu zakopywania odpadów, podczas gdy sposób magazynowania odpadów i sankcje za jego nieprzestrzeganie określone zostały w ww. przepisach ustawy o odpadach, natomiast szczegółowe zakazy dotyczące składowania, zakopywania odpadów określone zostały w przepisach kodeksu karnego oraz kodeksu wykroczeń;

7) w § 15 ust. 1 istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustawy zasadniczej, tj.:

- art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt polegające na sformułowaniu w zaskarżonej uchwale zakazu pozostawiania psa bez nadzoru, podczas gdy wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa innych osób i zwierząt uregulowania w tym zakresie znajdują się w przepisach rangi ustawowej tj. ww. przepisach ustawy o ochronie zwierząt;

- art. 77 § 1 i 2 k.w. polegające na sformułowaniu w zaskarżonej uchwale zakazu pozostawiania psa bez nadzoru, podczas gdy wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa innych osób i zwierząt uregulowania w tym zakresie znajdują się w ww. przepisach rangi ustawowej tj. kodeksie wykroczeń;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nakazów sprzecznych z ustawą o ochronie zwierząt i powodując nieuzasadnioną zamierzonymi celami kryminalizację przeciwstawnych tym nakazom zachowań;

8) w § 15 ust. 4 pkt 2 skarżonej uchwały istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustawy zasadniczej, tj.:

- art. 5 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na sformułowaniu w zaskarżonej uchwale nakazu dopilnowania aby pies był wyprowadzony w obroży, podczas gdy wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa innych osób i zwierząt uregulowania w tym zakresie znajdują się w przepisach rangi ustawowej, tj. ww. przepisach ustawy o ochronie zwierząt,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie nieproporcjonalnego do zamierzonych celów nakazu tj. obowiązku wyprowadzania psa w obroży, który to nakaz w określonych stanach faktycznych może być sprzeczny z ustawą ochronie zwierząt i powodować nieuzasadnioną zamierzonymi celami kryminalizację przeciwstawnych zachowań.

Ponadto prokurator podniósł zarzut polegający na tym, że w rozdziale 4 skarżonej uchwały na wskazano wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów w zakresie w jakim zapewniłyby przyjmowanie odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży, mimo iż stosownie do art 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. odbieranie wskazanych odpadów i określenie wymagań w tym zakresie winno być obligatoryjne.

Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na kompetencyjny charakter norm zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do wydania przez Radę uchwały - regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy, który winny być dookreślone w tym akcie. Jednocześnie swoim zakresem określa granice przedmiotowe materii, które mogą być określone w regulaminie. Jednym z elementów obligatoryjnych, które lokalny ustawodawcy winien zawrzeć w regulaminie utrzymania czystości w gminie jest określenie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Według Prokuratora, analiza skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w rozdziale 4 Regulaminu utrzymania porządku i czystości brak jest przepisów, które określałyby sposoby, częstotliwość, miejsce oraz w ogóle możliwość przyjmowania: odpadów niebezpiecznych, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek oraz odpadów tekstyliów i odzieży, mimo iż stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) odbieranie wskazanych odpadów i określenie wymagań w tym zakresie winno być obligatoryjne. Na konieczność obligatoryjnego zawarcia tych elementów wskazuje wyrażenie: "Regulamin określa", które nie pozostawia lokalnemu ustawodawcy swobody co do zawarcia wskazanych wymagań w Regulaminie. Wobec tego uchwała Rady w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. zezwala Radzie na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zdaniem skarżącego określenie w zapisach Regulaminu miejsca i sposobu gromadzenia uprzątniętych z chodnika śniegu i innych nieczystości stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej określonej we wskazanym artykule. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) u.c.p.g. zezwala bowiem na określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Według prokuratora § 4 ust. 1 skarżonej uchwały jest również niezgodny z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z uwagi na to, że stanowi powtórzenie normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., która stanowi o obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego do nieruchomości.

Uzasadniając następny zarzut skargi jej autor uznał, że w § 6 ust. 1 uchwały zostały określone zasady jakie łącznie należy zachować, aby dopuszczalne było mycie pojazdów samochodowych poza myjniami. Wyliczone w tym przepisie ograniczenia stanowią ingerencję w prawo własności właścicieli pojazdów samochodowych, w sytuacji gdy sens regulacji ustawowej ma na celu przede wszystkim ochronę środowiska na terenie gminy, w szczególności ochronę przed skażaniem gleby, wód powierzchniowych i gruntowych. Każde ograniczenie podstawowych praw obywateli winno być dokonywane zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącego, zastosowanie obowiązku łącznego spełnienia warunków określonych pkt 1 i 2 § 6 ust. 1 uchwały stanowi nieproporcjonalne ograniczenie. Samo bowiem mycie samochodu z jednoczesnym odprowadzaniem ścieków do systemu kanalizacji z jednoczesnym warunkiem niezanieczyszczania środowiska w inny sposób, spełnia w zupełności cel jakim jest ochrona środowiska oraz ochrona sąsiednich nieruchomości przed uciążliwościami jakie mogą się z tym wiązać. Tak samo "ekologiczne" i nieuciążliwe może być mycie samochodu na utwardzonej powierzchni stosując przy tym środki ulegające biodegradacji, np. mycie samochodu samą wodą pod wysokim ciśnieniem (§ 6 ust. 1 pkt 2 uchwały). Obecne brzmienie uchwały de facto wprowadza zakaz mycia samochodu na własnej posesji bowiem mało który mieszkaniec posiada na zewnątrz nieruchomości utwardzoną powierzchnię, z odprowadzeniem ścieków do systemu kanalizacji.

Za rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem prokurator uznał ograniczenie mycia pojazdów samochodowych jedynie do nadwozia samochodu. Przepisy u.c.p.g. nakładają na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te muszą ograniczać się wyłącznie do kwestii problematyki czystości i porządku. Gmina może zatem określić szczegółowy sposób dokonywania napraw i mycia pojazdów natomiast nie może go ograniczyć do konkretnych elementów pojazdu. Stanowi to wyjście poza normę kompetencyjną określoną przez art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Wobec takiej regulacji prawnej nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym. Przypomniano, że jednostki samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dlatego też przekroczenie granic upoważnienia ustawowego musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Przechodząc do zarzutów stawianych normie zawartej w ust. 2 § 6 skarżonej uchwały, skarżący podmiot powołał się na nieprawidłowość dotyczącą ograniczenia w niej przez Radę możliwości naprawy pojazdów samochodowych jedynie do "doraźnych napraw i regulacji". Dowodził wobec tego, że intencją ustawodawcy było udzielenie gminie kompetencji do doprecyzowania sposobu przeprowadzenia takich prac, w szczególności aby nie powodowało zanieczyszczenia środowiska na obszarze gminy oraz nie stwarzało uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Wobec tego przy kontroli wskazanych przepisów regulaminu nie sposób wywnioskować jak takie generalne ograniczenie zakresu prac ma wpłynąć na utrzymanie porządku i czystości w gminie, w tym ochrony lokalnego środowiska naturalnego. Wskazana regulacja istotnie narusza prawo materialne również z uwagi na brak wyrażenia, że regulacja ta dotyczy jedynie napraw poza warsztatami naprawczymi. Brak tego wyrażenia skutkuje tym, że zasady określone ust. 2 § 6 uchwały powinny być egzekwowane również wobec osób prowadzących profesjonalne serwisy samochodowe, co bezsprzecznie stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. Ponadto użycie sformułowania "doraźne naprawy i regulacje" jest na tyle nieostre, że stoi w sprzeczności z zasadą pewności i określoności prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie sformułowanie przepisu w ten sposób istotnie narusza § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który stanowi, iż przepisy ustawy redaguje się tak aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Użycie tak nieostrych wyrażeń nie pozwala na rekonstrukcje normy w sposób, który pozwoliłby na wskazanie jakie konkretnie prace serwisowe i naprawcze zawierają się w desygnacie tych pojęć. Nadto prokurator zauważył, że tak sformułowany przepis w znacznej mierze ogranicza prawa własności obywateli. W ocenie prawidłowości wprowadzanej na tej podstawie regulacji jest bowiem istotne przestrzeganie nie tylko zakresu przedmiotowego udzielonej kompetencji, ale również praw jednostki, w tym jej prawa własności. Zdaniem skarżącego, jako wystarczające jawi się określenie, że naprawy i regulacje pojazdu poza warsztatem naprawczym mogą odbywać się wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych oraz pod warunkiem, że powstające odpady będą zbierane w pojemnikach do tego przeznaczonych. Nie jest natomiast konieczne zawężanie zakresu prowadzonych napraw.

Odnosząc się do zarzutu kierowanego wobec pkt 4-6 § 13 uchwały autor skargi podniósł, że możliwe jest składowanie odpadów i ich zakopywanie w miejscach do tego nieprzeznaczonych zarówno na gruncie własnym, jak również cudzym prywatnym lub publicznym. W zakresie zakopywania i wyrzucania odpadów na cudzy lub publiczny grunt, taka materię regulują szczegółowe przepisy o charakterze karnym (art. 145, art. 154 § 2, art. 162 § 1 i 2 k.w. i art. 183 k.k.). Natomiast składowanie i magazynowanie odpadów na gruncie własnym bądź cudzym, do którego osoba składująca odpady posiada tytuł prawny, a także zasady transportu odpadów uregulowane są szczegółowo w ustawie o odpadach. Ustawa ta również szczegółowo określa sankcje administracyjne za niedochowanie obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami, w tym nielegalne magazynowanie odpadów na własnym terenie. Dlatego należało stwierdzić, że pkt 4-6 § 13 ustawy kolidują zakresowo z normami zawartymi w aktach o charakterze ustawowym. Stanowi to istotne naruszenie praw materialnego rangi ustawowej.

Uzasadniając zarzutu dotyczący § 15 ust. 1 uchwały, w którym wprowadzono dla właścicieli i opiekunów psów obowiązek sprawowania właściwej opieki między innymi przez zakaz pozostawiania ich bez nadzoru, według skarżącego, obowiązek ten cechuje się nieostrością i nie precyzuje czy pies winien pozostawać pod nadzorem tylko w miejscach publicznych czy również na zamkniętej nieruchomości bądź w domu lub mieszkaniu właściciela. Konstrukcja kwestionowanego przepisu może prowadzić do rekonstrukcji normy, która nakazuje właścicielowi psa sprawowania nad nim bezpośredniego nadzoru nawet w sytuacji, gdy zwierzę pozostaje zamknięte w domu. Dlatego taką regulację należy uznać za nieracjonalną i niezgodną z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Narzucenie tak szerokiego nakazu pozostaje bowiem nieproporcjonalne do celu w jakim ustawodawca udzielił Radom kompetencji do określenia obowiązków właścicieli zwierząt domowych, tj. zapewnienia ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością, jakie mogą stwarzać dla ludzi bądź innych zwierząt domowych lub hodowlanych. Wystarczające w tym zakresie wydają się uregulowania rangi ustawowej, tj. art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, który zakazuje puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Natomiast w ust. 4 zakaz ten został doprecyzowany w ten sposób, że nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Dalej skarżący zauważył, że brak zastosowania się w tym zakresie do wymagań Regulaminu, powodować może odpowiedzialność za wykroczenie - stosownie do art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Wprowadzenie zatem w Regulaminie generalnego obowiązku sprawowania nadzoru nad psem może prowadzić do podwójnej penalizacji czynu. Materię tę reguluje w sposób bardziej szczegółowy art. 77 § 1 i 2 k.w. W związku z tym zbędnym jest zawieranie w regulaminie generalnego nakazu nadzoru nad psem.

Z kolei nakaz wyprowadzenia psa w obroży jest również sprzeczny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dla ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psa jako wystarczający jawi się obowiązek wyprowadzania psa na uwięzi, tym bardziej, że obecnie powszechnie stosuje się tzw. szelki, które następnie dopinane są do smyczy, co jest mniej uciążliwe dla wyprowadzanego zwierzęcia, niż smycz dopinana do obroży. Ponadto w niektórych przypadkach względy zdrowotne zwierzęcia mogą całkowicie wykluczać możliwość założenia mu obroży. W takim wypadku wypełnienie tego obowiązku byłoby sprzeczne z zasada humanitarnego traktowania zwierząt wyrażoną w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kobierzycach - zastępowana przez Wójta reprezentowanego przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Wskazując na bezzasadność skargi pełnomocnik podniósł, że art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g. w przytoczonym przez skarżącego brzmieniu został wprowadzony ustawą z 19.07.2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej - ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa zmieniająca, zgodnie z jej art. 27 weszła w życie po upływie 4 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 06.09.2019 r., a zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25.06.2015 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku z tym na dzień wniesienia skargi, tj. 10.02.2020 r. z żadnej normy prawnej nie wynikał jakikolwiek obowiązek dla Rady do dostosowania skarżonej uchwały przed 06.09.2020 r. do znowelizowanych przepisów u.c.p.g. Wobec tego, skarżony przepis uchwały może obowiązywać w obecnym kształcie, z tym zastrzeżeniem, że do 06.09.2020 r. musi zostać znowelizowany w ten sposób, aby był zgodny z przepisami wprowadzonymi ustawą zmieniającą.

Autor odpowiedzi na skargę nie przyznał również racji skarżącemu, że określenie w regulaminie miejsca i sposobu gromadzenia uprzątniętych z chodnika śniegu i innych nieczystości stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W tym zakresie pełnomocnik dowodził, mając na względzie art. 4 ust. 2 i oraz 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. że zamierzeniem ustawodawcy nie było jedynie samo "uprzątanie" w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także związane z tym czynności służące zachowaniu porządku na terenie gminy. Nie bez znaczenia są także względy praktyczne, narzucone ustawą, mające na celu ochronę ładu i porządku na terenie gminy oraz ochronę zdrowia, tj. fakt, iż brak tej regulacji mógłby spowodować działania sprzeczne z utrzymaniem porządku, np. polegające na gromadzeniu śniegu, lodu czy innych nieczystości w sposób utrudniający korzystanie z chodników czy powodujących zagrożenie dla zdrowia i życia.

Skarżony organ nie uznał również za słuszne twierdzenia skarżącego, który podnosi, że § 6 ust 1 pkt 1 i 2 uchwały narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Podał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wobec tego celem wprowadzenia regulaminu jest również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, Rada nie wkracza w sferę ich prawa własności, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu. Organ uchwałodawczy ma ustawowy obowiązek zapewnić czystość na terenie gminy. Przy czym to pojęcie należało rozumieć szeroko, w tym również jako dbałość o zachowanie czystości środowiska - tj. powietrza i wód gruntowych. W ocenie Rady, nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rada wprowadziła zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, wskazując, że mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. W ten sposób realizując obowiązek ustawowy określono, że miejscami do mycia pojazdów poza warsztatami i myjniami są wszystkie tereny poza terenami zabudowy wielorodzinnej i terenami użytku publicznego. Właściciele podejmując decyzję o wykorzystaniu, np. własnej nieruchomości na mycie pojazdu muszą stosować się do zasad chroniących środowisko. Z tego względu § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kolejnej grupy zarzutów skargi zauważano, że określając w § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 2 uchwały, że myte może być wyłącznie nadwozie samochodu, a doraźne naprawy i regulacje pojazdów samochodów mogą odbywać się wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych oraz pod warunkiem, że powstające odpady zbierane będą w pojemnikach do tego przeznaczonych, Rada kierowała się przede wszystkim względami mającymi na celu ochronę środowiska i zapewnienie porządku i czystości na terenie gminy. Po wtóre, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. daje upoważnienie Radzie do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Organ przy ustanawianiu spornej regulacji miał na uwadze okoliczność, że mycie pojazdu samochodowego przekraczające mycie jego nadwozia oraz poważne, niebędące drobnymi, naprawy co do zasady doprowadzają do zanieczyszczenia środowiska lub uciążliwości stwarzanych na skutek wykonywania tych czynności. W ocenie Rady, nie doszło również do przekroczenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia prawa własności, gdyż zgodnie z przyznanym ustawowym upoważnieniem, uregulował ona postępowanie dotyczące mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami samochodowymi, ustalając określone standardy działania.

Ustosunkowując się do zarzutu powtórzenia materii ustawowej dotyczącej wprowadzenia zakazu odbierania i transportu odpadów zbieranych selektywnie w sposób pozwalający na ich zmieszanie z innym rodzajem odpadów, wprowadzenia generalnego zakazu wywożenia i wysypywania odpadów w miejscach na cel nieprzeznaczonych oraz generalnego zakazu zakopywania odpadów, Wójt wskazał, że kierując się szczególnymi względami ochrony środowiska, zastosowano rozwiązania w kształcie normatywnym przyjętym przez uchwałę, aby zapewnić niezbędną czytelność regulaminu i jasno doprecyzować wiążące mieszkańców Gminy obowiązki nałożone przez obowiązujące przepisy, tym samym, chcąc doprowadzić do zminimalizowania ewentualnych szkód, wynikających z niedoinformowania społeczności lokalnej, wyrządzonych przez niezgodne z prawem pozbywanie się odpadów. Zamysł skonstruowania uchwały w tym kształcie miał mieć bowiem charakter kompleksowy, w sposób całościowy ukazujący mieszkańcom Gminy zasady postępowania z wytworzonymi odpadami. Podstawą aksjologiczną kwestionowanego zapisu były zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, które na mocy ustawowej Rada obowiązana jest zapewnić.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. mogą być nałożone konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt. Wprowadzone do Regulaminu postanowienia zmierzały do zapewnienia ochrony przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą ustawowej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Nie można w takim przypadku mówić również o naruszeniu w jakikolwiek sposób zasady proporcjonalności. Nałożenie bowiem określonych obowiązków na osoby posiadające/utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych, które zmierzają do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywających w tych miejscach, nie naruszają zasady proporcjonalności. Każdy, czy to dziecko, czy osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego np. psa. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży i na smyczy, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co więcej - służy osiągnięciu celu ustawowego jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. Mając na uwadze bezpieczeństwo osób trzecich koniecznym wydaje się pozostawienie psa lub innego zwierzęcia pod nadzorem w każdej sytuacji, również na terenie nieruchomości prywatnej, w tym w domu. Dodatkowo zauważono, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Ponadto wprowadzenie w Regulaminie zasady, że w miejscach publicznych na terenie gminy psa wyprowadza się w obroży i na smyczy, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie w uchwale obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu w znacznej części.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy Kobierzyce z 25.06.2015 r. (nr IX/113/15) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kobierzyce we wskazanym w skardze zakresie.

Dla porządku wywodu Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała Rady Gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwana dalej w skrócie: u.c.p.g.) jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Mając na uwadze powyższe należało zważyć, że zakres upoważnienia do uchwalenia przez radę gminy zaskarżonego regulaminu został określony w art. 4 ust. 2 pkt. 1 - 8 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały). Zgodnie z nim, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.s.g. stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W złożonej skardze, Prokurator podniósł natomiast zarzut dotyczący braku wskazania w uchwale wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, ale odniósł zarzutu do aktualnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Jak słusznie zauważano w odpowiedzi na skargę art. 4 ust. 2 lit. b u.c.p.g. przytoczonym przez skarżącego brzmieniu został wprowadzony ustawą z 19.07.2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej - ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej (przy czym sam ten przepis uległ kolejnej zmianie w zakresie wydłużenia terminu na dostosowanie regulaminów do nowej regulacji), Rada gminy jest obowiązana obecnie dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa, w terminie do 31.12.2020 r. Ustawa zmieniająca, zgodnie z jej art. 27 weszła w życie po upływie 4 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 06.09.2019 r., a zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25.06.2015 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku z tym na dzień wniesienia skargi z żadnej normy prawnej, nie wynikał jakikolwiek obowiązek dla Rady do dostosowania skarżonej uchwały przed datą 31.12.2020 r. do znowelizowanych przepisów u.c.p.g. Wobec tego, skarżony przepis uchwały może obowiązywać w obecnym kształcie do tej daty.

Odnosząc się do zawartej w § 4 ust. 1 i 2 uchwały regulacji określającej sposób uprzątnięcia śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, to podstaw dla takiej regulacji należy upatrywać w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (autor skargi odniósł się w tym zakresie do aktualnej numeracji przepisu, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c). Zmiana numeracji nie wpłynęła na redakcję samego przepisu, zgodnie z którym w regulamin określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku "na terenie nieruchomości", obejmujące "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Przyjdzie wobec tego odróżnić normę z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy od normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 u.c.p.g., która dotyczy utrzymania czystości na terenach "dróg publicznych". O ile ta pierwsza upoważnia radę gminy do uregulowania stosownych wymagań, o tyle ta druga reguluje w sposób samoistny wymagania w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenu dróg publicznych. Tym samym rację należy przyznać prokuratorowi w jednej kwestii, mianowicie w tej, w której wyklucza on możliwość unormowania w regulaminie utrzymania porządku i czystości materii dotyczącej uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z terenu dróg publicznych. Jednocześnie jednak należy stwierdzić, że autor skargi w sposób nieuprawniony utożsamia obowiązki z § 4 ust. 1 uchwały, dotyczące "części nieruchomości służącej do użytku publicznego", z ustawowymi obowiązkami właścicieli nieruchomości dotyczącymi usuwania śniegu i lodu z "dróg publicznych", przylegających do nieruchomości, tj. z obowiązkiem określonym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W ocenie Sądu brak jest kolizji normy z § 4 ust. 1 uchwały z obowiązkami ustawowymi z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z niczego nie wynika aby obowiązek z § 4 ust. 1 uchwały miał dotyczyć terenu dróg publicznych. Rada unormował w tym przepisie obowiązki związane z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Części nieruchomości służące do użytku publicznego to tereny w obrębie danej nieruchomości, które służą do wspólnego korzystania. Będą to, poza wyszczególnionym w tym przepisie chodnikami, także ścieżki, dojścia, dojazdy, wewnętrzne drogi osiedlowe, drogi wewnątrzzakładowe i boiska. Nie są to drogi publiczne niemniej służą do użytku szerszej grupie osób. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że regulacją z § 4 ust. 1 uchwały wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i zarazem narusza normę z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczącą utrzymania porządku w obrębie dróg publicznych. Nie ma również podstaw do uznania, że w zakresie upoważnienia do określenia wymagań dotyczących "uprzątania" błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń, nie mieści się możliwość określenia, w jakim miejscu należy zgromadzić np. usunięty śnieg czy lód. "Uprzątnięcie" to po prostu doprowadzenie czegoś do porządku. Obowiązek składowania usuniętego śniegu lub lodu na skraju chodnika, w sposób nieutrudniający ruchu, niezagrażający zieleni i umożliwiający odpływ wody do kanalizacji, związany jest bezpośrednio z problematyką określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i wskazuje sposób doprowadzenia nieruchomości do porządku (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 24.06.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 127/20).

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podzielił natomiast w całości stanowisko prokuratora dotyczące istotnego naruszenia prawa w przypadku regulacji objętej treścią § 6 uchwały. Podstawą ustawową dla przyjęcia obowiązków zawartych w tym przepis był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (numeracja z daty uchwalenia regulaminu), który przewidywał, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przede wszystkim słusznie skarżący wywodzi, że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.12.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18).

Wskazana regulacja w § 6 ust. 1 i 2 uchwały tego wymogu nie spełnia. Po pierwsze dlatego, że brakuje wyraźnego stwierdzenia, że dotyczy jedynie napraw poza warsztatami naprawczymi. Po drugie należy zgodzić się ze skarżącym w tym, że przyjęcie obowiązku łącznego spełnienia warunków określonych pkt 1 i 2 § 6 ust. 1 uchwały, świadczy o nieproporcjonalnym ograniczeniu podstawowych praw obywateli. Brzmienie uchwały de facto wprowadza zakaz mycia samochodu na własnej posesji, ponieważ mało który mieszkaniec posiada na zewnątrz nieruchomości utwardzoną powierzchnię, z odprowadzeniem ścieków do systemu kanalizacji. Nadto w zupełności może spełnić cel jakim jest ochrona środowiska oraz ochrona sąsiednich nieruchomości przed uciążliwościami jakie mogą się z tym wiązać, umycie samochodu na utwardzonej powierzchni, stosując przy tym środki ulegające biodegradacji. Nie ma również podstaw do tego, by uznać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia organ uchwałodawczy gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) - § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do doraźnych napraw i regulacji - § 6 ust. 2 uchwały. O ile w tym ostatnim przypadku można zaakceptować wymóg, by napawa pojazdów samochodowych odbywały się "wyłącznie na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający skażenie gleby lub wód powierzchniowych i podziemnych oraz pod warunkiem, że powstające odpady zbierane będą w pojemnikach do tego przeznaczonych", to już wybiórcze wskazanie napraw, które właściciel tychże pojazdów może wykonać na terenie własnej posesji – nie znajduje podstaw prawnych. Ponadto zgodzić się należy z prokuratorem, że użycie sformułowania "doraźne naprawy i regulacje" jest na tyle nieostre, że przepis ten narusza § 6 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Użycie tak nieostrych wyrażeń nie pozwala na rekonstrukcje normy w sposób, który pozwoliłby na wskazanie jakie konkretnie prace naprawcze i regulacyjne zawierają się w desygnacie tych pojęć. Niezależnie od powyższego kwestionowana regulacji uchwały ingeruje w prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a więc wstępuje w materię zastrzeżoną dla uregulowań rangi ustawowej.

Sąd podzielił stanowisko autora skargi, że regulacja zawarta w § 13 pkt 4-6 uchwały, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku, ponadto podlega regulacjom kodeksu wykroczeń, kodeksu karnego oraz ustawy o odpadach. Jest to zatem materia ustawowa i nie podlega w przyjęty w uchwale sposób regulacji w formie aktu prawa miejscowego.

Zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez regulację zawartą w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przepis ten nakłada na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych obowiązek sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi. Przyjdzie jednak zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15.01. 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19). W świetle powyższego, generalny zakaz pozostawiana zwierzęcia bez nadzoru, w więc także w mieszkaniu lub na terenie prywatnej posesji, uznać należy nie tylko za nieracjonalny i niezgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ale także może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wystarczające w tym zakresie wydają się uregulowania rangi ustawowej, tj. art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, który zakazuje puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Natomiast w ust. 4 zakaz ten został doprecyzowany w ten sposób, że nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Z kolei wprowadzone przez organ mocą § 15 ust. 4 pkt 2 uchwały obwiązki dotyczące wyprowadzenia psa na uwięzi w obroży, a w przypadku ras uznawanych za agresywne także w kagańcu muszą być rozpatrywane nie tylko w kontekście upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ale również w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady humanitarnego traktowania zwierząt (art. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Sąd podziela utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, że generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi w obroży/smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Krakowie z 10.10. 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19). Co więc istotne, stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na uwięzi w obroży. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (zasada proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków (wyrok NSA z 17.11.2015 r., sygn. akt II OSK 618/14). Należy też mieć na względzie, że na poziomie ustawowym zakazano posiadaczom psów puszczania ich bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Karą grzywny lub nagany sankcjonowany jest zaś obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (art. 77 k.w.).

Dlatego w ocenie tutejszego Sądu, w świetle powyższych uwag, z całą pewnością nie można zaakceptować postanowienia z § 15 ust. 4 pkt 2 uchwały nakazującego w istocie prowadzenie każdego psa co najmniej na uwięzi w obroży i we wszystkich miejscach publicznych. Taki nakaz jako zbyt daleko idący nie znajduje uzasadnienia celowościowego i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Analogicznie należy ocenić wprowadzony w tym przepisie wyjątek, który wprawdzie zezwala na zwolnienie psa z uwięzi tylko na ternach zielonych o ile nie ma takiego zakazu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6, § 13 pkt 4-6, § 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego, zaś oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.