Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 507/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 703/20 w sprawie ze skargi K. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 703/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. na uchwałę Zarządu Województwa D. z [...] października 2020 r., numer [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu - stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D..

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Pozyskanie kapitału obrotowego na dalsze działanie firmy". D. Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformowała Skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony przez Komisję Oceny Projektów. Wskazała, że projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium formalno-merytorycznego numer 3 ,,Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" zawartego w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014 - 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. DIP w uzasadnieniu podała, że zgodnie z zapisami Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) wnioskodawca na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą prowadził działalność opisaną kodem PKD 73.20.Z (Badanie rynku i opinii publicznej), który nie znajduje się w katalogu określonym w dokumentacji konkursowej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa D. (dalej także: ZWD) uchwałą z [...] października 2020 r., nr [...] nie uwzględnił złożonego przez Skarżącego protestu. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą prowadził działalność opisaną kodem PKD 73.20.Z (Badanie rynku i opinii publicznej) i dopiero 24 lipca 2020 r. (data dokonania wpisu w CEIDG) podał jako przeważający kod PKD 55.10.Z (Hotele i podobne obiekty zakwaterowania), a zatem bezsprzecznie po dacie granicznej wynikającej z obowiązujących w przedmiotowym naborze zasad, tj. po dniu 1 grudnia 2019 r. Podkreślił, że złożenie wniosku o aktualizację wpisu po dniu 1 grudnia 2019 r. nie daje podstaw do pozytywnej oceny kryterium. Wskazał na zapisy Regulaminu Naboru oraz na pytania i odpowiedzi zamieszczone na stronie DIP dotyczące przedmiotowego naboru i jego warunków, z których jednoznacznie wynika, że nabór dedykowany jest dla podmiotów, które prowadzą przeważającą działalność w zakresie wskazanym w ust. 6 pkt 10 Regulaminu Naboru. W przypadku, gdy w KRS/CEIDG nie jest wpisana przeważająca działalność lub gdy przeważająca działalność nie odpowiada zakresowi z ust. 6 pkt 10 Regulaminu, wnioskodawca może wykazać przeważającą działalność za pomocą innych dokumentów, za które uznaje się wnioski o dokonanie zmian aktualizacyjnych w KRS/CEIDG złożone przed 1 grudnia 2019 r.; inne dokumenty nie są dopuszczalne. Zarząd zaznaczył, że przedmiotowe kryterium formalno-merytoryczne ma charakter zero jedynkowy, tzn. nie ma możliwości dokonania analizy projektu o inne przesłanki niż wymienione w definicji kryterium. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nadmienił ZWD, że procedura konkursowa/naborowa charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym winien się liczyć wnioskodawca, który powinien dochować należytej staranności ubiegając się o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że spór w sprawie dotyczy zasadności odrzucenia przez DIP wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Pozyskanie kapitału obrotowego na dalsze działanie firmy" w ramach RPO WD 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje Działanie 1.5 "Rozwój produktów i usług w MŚP" Poddziałanie 1.5.1. Rozwój produktów i usług w MŚP – nabór horyzontalny, Schemat 1.5 D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 oraz ponownej negatywnej oceny projektu dokonanej przez ZWD w związku z wniesionym protestem.

Wniosek został odrzucony z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium formalno-merytorycznego numer 3 ,,Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" zawartego w "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014 - 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Według ZWD zgodnie z CEIDG wnioskodawca na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą prowadził działalność opisaną kodem PKD 73.20.Z ("Badanie rynku i opinii publicznej") i dopiero 24 lipca 2020 r. (data dokonania wpisu w CEIDG) podał jako przeważający kod PKD 79.11.A ("Działalność agentów turystycznych").

Sąd zauważył, że w warunkach naboru nie zostało zdefiniowane pojęcie "przeważającej działalności", co jest ewidentnym mankamentem tego kryterium - co do jego jasności - ponieważ wymaga odkodowania tego pojęcia poprzez poszukiwanie jego znaczenia w innych aktach prawnych, m.in. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., NR 251, POZ. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD), ustawie z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2296 ze zm., dalej ustawa o CEIDG), ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. 2021, poz. 112, ze zm.), ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 443, ze zm., dalej: u.o.s.p.).

Sąd I instancji, po analizie przepisów wskazanych aktów prawnych stwierdził, że podmiot, o jakim mowa w Regulaminie Naboru część 6 pkt 10) i w załączniku nr 2 do Regulaminu Tabela L.p. 3, to - w przypadku osób fizycznych - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, który na dzień 1 grudnia 2019 r. prowadził przeważającą działalność we wskazanym zakresie (wg podanego PKD; w sprawie Sekcja I, cały Dział 55 Zakwaterowanie), a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Sąd podkreślił, że po takim odkodowaniu pojęcia "przeważającej działalności", niezbędne jest zatem odniesienie się do przyjętego w warunkach naboru sposobu potwierdzenia (weryfikacji) spełnienia wymogu "prowadzenia na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającej działalności w podanym zakresie wg PKD" oraz skutków przyjętego rozwiązania.

W ocenie Sądu zapisy ww. Regulaminu i Załącznika nr 2 w odniesieniu do sposobu wykazania spełnienia kryterium prowadzenia, jako przeważającą działalności we wskazanym zakresie, również nie zostały sformułowane w sposób przejrzysty. W Regulaminie przewidziano dokumenty rejestrowe oraz inne dokumenty, a w załączniku nr 2 Tabela Lp. 3, wyjaśniono że kryterium będzie oceniane na podstawie zapisów wniosku oraz weryfikowane na podstawie dostępnych publicznie rejestrów działalności gospodarczej. Dalsze doprecyzowanie powyższych zapisów znalazło się dopiero na stronie internetowej DIP w zakładce "często zadawane pytania". Do tej zakładki odsyłał Regulamin część 20 Forma i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących naboru, gdzie wskazano, że ta baza będzie w pierwszej kolejności stanowić materiał pomocniczy dla wnioskodawcy. Tam też zawarto wyjaśnienie, że za "inne dokumenty" będą uznane wnioski do KRS/CEIDG lub wniosek aktualizacyjny dotyczący działalności złożony w terminie do 1 grudnia 2019 r. i nierozpoznany do dnia Naboru. Wykluczono tam również faktury, umowy i inne dokumenty związane z prowadzeniem działalności.

Nadto, w praktyce DIP i ZWD, przyjmują że decydujące znaczenie przy spełnieniu przedmiotowego kryterium ma wpis w CEIDG/KRS w określonej dacie, tj. w dacie 1 grudnia 2019 r. w KRS/CEIDG powinien widnieć wpis dotyczący danej przeważającej działalności.

W ocenie Sądu, przyjęty w warunkach przedmiotowego naboru jako jedyny sposób weryfikacji – warunku prowadzenia na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD – tj. wpis we właściwym dostępnym publicznym rejestrze działalności gospodarczej, nie przyczynia się do realizacji celu naboru, w tym celu szczegółowego, nie spełnia wymogu z art. 125 ust. 3 lit. a ppkt (i) i (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, dalej: rozporządzenie 1303/2013), nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

W sprawie wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego kryterium - wpis w rejestrze - nie znajduje uzasadnienia, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, na co powołuje się DIP i ZWD. Powyższy wpis w rejestrze CEIDG, nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia kryterium. Ponadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku. Wpis w rejestrze, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie procedur naboru". Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak w sprawie ww. sposób weryfikacji kryterium nie prowadzi. Wpis w rejestrze jako jedyny warunek spełnienia kryterium, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej kryterium spełniają (prowadzą na dzień 1 grudnia 2019 r. przeważającą działalność wg podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym).

Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia kryterium jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęta weryfikacja kryterium nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z naboru podmiotów, które w rzeczywistości warunek naboru spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 1 grudnia 2019 r. przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego jedynego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.

Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze - doprowadziło do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą działalność gospodarczą we wskazanym zakresie wg PKD, z uwagi na powyższy wymóg formalny (niespełniony), przy jednoczesnej możliwości wykazania przez nie spełnienia kryterium w inny sposób – zostały pozbawione dostępu do środków wsparcia. Wprowadzony sposób weryfikacji spełnienia kryterium prowadzi więc w skutkach do nierównego dostępu do pomocy.

Tym samym nie realizuje – nie przyczynia się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów (jak stanowi art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1303/2013), w sprawie Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.5 "Rozwój produktów i usług w MŚP", Poddziałanie 1.5.1. Rozwój produktów i usług w MŚP -nabór horyzontalny", Typ 1.5.D Wsparcie dla MŚP dotkniętych skutkami epidemii COVID-19.

Zdaniem Sądu sposób postępowania DIP spowodował, że wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty z zachowaniem wymogów z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013, doszło również do naruszenia art. 20 Karty praw podstawowych. Naruszono także art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U.2018 poz. 431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało bowiem oparte na wykluczeniu Skarżącego z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dofinansowanie bez umożliwienia wykazania, że Skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 1 grudnia 2019 r. przeważającej działalności wg podanego PKD. Nadto nie uwzględniono wpisu w rejestrze, jakim dysponował Skarżący.

Zarząd Województwa D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że D. Instytucja Pośrednicząca, określiła kryterium nr 3 ,,Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD" w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, co spowodowało, że nabór wniosków nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, podczas gdy powyższe kryterium zostało sprecyzowane w sposób jasny i przejrzysty dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców,

2. art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy ocenie spornego kryterium nr 3, Organ winien dokonać szczegółowej analizy wszystkich przedstawionych przez skarżącego wraz z protestem dokumentów, co w efekcie prowadziłoby do naruszenia zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów, gdyż to Regulamin Naboru określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, zakresu, w jakim jest możliwe jego uzupełnianie lub poprawianie w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru oraz zasady równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów i Organ zobowiązany był do przestrzegania jego zapisów, które były jasno i jednoznacznie sformułowane,

3. art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Instytucja Organizująca Konkurs określiła kryterium nr 3 a także zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, podczas gdy Instytucja ta posiada ustawowe umocowanie do ustalenia obowiązujących w danym naborze zasad i ustaliła je wedle swojej najlepszej wiedzy i doświadczenia, kierując się zasadami przejrzystości, rzetelności i bezstronności,

4. niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 16 ust. 1 ustawa o CEIDG w związku z deklaratoryjnym charakterem wpisu do ewidencji poprzez uznanie, że Organ naruszył dyspozycję tego przepisu i przyjęcie, że skoro wpis w CEIDG ma charakter deklaratoryjny, to Organ nie może oprzeć się na domniemaniu jego prawdziwości na dzień 1 grudnia 2019 r., gdy tymczasem Organ miał prawo oprzeć się na takim domniemaniu (podobnie jak Instytucja Organizująca Konkurs miała prawo do jego zastosowania konstruując sporne kryterium zatwierdzone przez Komitet Monitorujący), bowiem Organ nie może ponosić negatywnych skutków zaniechań skarżącego wnioskodawcy, który nie dokonał aktualizacji wpisu w terminie 7 dni od daty powstania zdarzenia uzasadniającego dokonanie wpisu,

5. art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013, w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty z zachowaniem wymogów wskazanych w tym przepisie tj. braku zapewnienia przez utworzone kryterium nr 3, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów a także, że wskazane kryterium narusza zasady niedyskryminacji oraz jest nieprzejrzyste, podczas gdy wynikający z treści spornego kryterium krąg potencjalnych wnioskodawców/beneficjentów został określony za pomocą jasnych reguł a w jego treści jednoznacznie określono sposób jego weryfikacji, nie dyskryminując żadnego z potencjalnych wnioskodawców/beneficjentów, co w efekcie skutkuje tym, że sposób weryfikacji wskazany przez Sąd I instancji wprost prowadziłby do naruszenia celów i istoty naboru, skomplikowania procedury naboru (w tym jej przedłużenia) a w efekcie braku szybkiej pomocy mikro i małym przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19,

6. art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej, art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób sprzeczny z prawem, gdyż należało skarżącemu wnioskodawcy umożliwić - z pominięciem zasad określonych w dokumentacji naborowej - spełnienie spornego kryterium, podczas gdy takie zachowanie wprost prowadziłoby do naruszenia zasady przejrzystości, równości wobec prawa, dokumentacji naborowej a także obowiązku przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz skutkowałby przeprowadzeniem oceny projektu wbrew ustalonym kryteriom ich wyboru,

7. art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że w wyniku zastosowania kryterium nr 3 oraz jego nadinterpretacji przez Organ a także braku umożliwienia skarżącemu wnioskodawcy wykazania - za pomocą innych dokumentów aniżeli wpis w CEIDG - że spełnia on wskazane kryterium, wybór projektów do dofinansowania oraz ocena projektu nastąpiły z naruszeniem zasady równości wobec prawa, podczas gdy z uwagi na istotę procedury naborowej, Organ nie mógł badać dokumentacji przedstawionej na etapie protestu, ani jej uzupełniać, a sporne kryterium było skonstruowane w sposób jasny i dostępny dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie narusza zasadę rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, gdy tymczasem zapisy dokumentacji naborowej - w tym dotyczące spornego kryterium nr 3 - określały w sposób jasny, przejrzysty i zrozumiały krąg potencjalnych wnioskodawców a zatem sposób naboru nie powodował naruszenia zasady równości wnioskodawców wobec prawa,

2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wobec przekroczenia przez Sąd I instancji zakresu kognicji ustalonego powyższym przepisem, bowiem Sąd badając legalność dokonania oceny przez Organ kryterium nr 3 w zasadzie uznał spełnienie przez skarżącego tegoż kryterium, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Sąd winien zbadać, czy ocena została dokonana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności czy dany wniosek/projekt spełnia wymogi kryterium,

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, tj. pominięcie istoty i celów dokonywania oceny projektów w tzw. uproszczonej procedurze w związku z wystąpieniem epidemii Covid-19 w oparciu o zasady precyzyjnie określone w dokumentacji naborowej,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym uzasadnieniu rozstrzyganego zagadnienia prawnego poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania w sprawie przez Organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże istota tych zarzutów sprowadza się do chęci podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny sposobu sformułowania obligatoryjnego kryterium formalno – merytorycznego nr 3 "Rodzaj prowadzonej działalności wg PKD", w zakresie wprowadzonego do tego kryterium pojęcia "przeważającej działalności" oraz co do sposobu wykazania spełnienia tego kryterium.

Przystępując do rozpoznania sprawy w wyznaczonym przez autora skargi kasacyjnej zakresie wypada na początku wskazać, że stosownie do art. 6 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne (art. 5 ust. 1 pkt 4) oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto wprowadzone w związku z trwającą pandemią przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (j.t. z 2021 r., poz. 986; dalej: ustawa COVID-19). Wprowadzone w prawie krajowym szczególne rozwiązania prawne w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom wystąpienia tej choroby mają za zadanie przyspieszenie przepływu środków finansowych do podmiotów gospodarczych wymagających wsparcia finansowego, przez wprowadzenie uproszczonych procedur dofinansowania w ramach programów operacyjnych, co jednak nie może być postrzegane jako zgoda na ograniczenie dostępu do dofinansowania dla podmiotów znajdujących się w tych samych warunkach. Niemniej jednak granice kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć podjętych w tym trybie są co do zasady zawężone. Sąd I instancji rozpoznając skargę jest przede wszystkim związany zakresowo treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie protestu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, nie powoduje ponownego, pełnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie, a jedynie w granicach zaskarżenia. Wnioskodawca jest zobowiązany do wskazania w proteście (wraz z uzasadnieniem) kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza lub/oraz – zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli jego zdaniem naruszenie takie miało miejsce. Kontrola sądu I instancji może zatem dotyczyć tylko zakwestionowanych w proteście kryteriów wyboru projektu o dofinansowanie, których projekt nie spełnił lub otrzymał za nie mniejszą liczbę punktów oraz związanych z tym ewentualnych naruszeń proceduralnych. Zarzuty protestu mogą odnosić się zarówno do kryterium o charakterze formalnym, jak i merytorycznym, niemniej jednak nie mogą kwestionować zasadności ustanowienia kryteriów wyboru projektów, chyba że dokonywana na podstawie tych kryteriów ocena ma charakter dyskryminujący, narusza zasadę przejrzystości czy równego dostępu do pomocy. Wnioskodawca może podnieść też zarzuty o charakterze procesowym. W orzecznictwie wskazuje się, że przejawem naruszenia zasad postępowania konkursowego jest brak zagwarantowania wszystkim wnioskodawcom możliwości zapoznania się z regułami przeprowadzania konkursu bądź brak spójności dokumentacji konkursowej, brak rzetelnej oceny projektu (w sposób dowolny, arbitralny), brak bezstronności członków KOP, brak bezstronności ekspertów, czy też ich niewyznaczenie. Z kolei twierdzenia oraz powołane w proteście dowody nie mogą zmierzać do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, a jedynie do wykazania, że już w momencie przeprowadzania oceny przez właściwą instytucję projekt spełniał wskazane w proteście kryteria wyboru, a mimo to został błędnie oceniony.

Podstawowym normatywnym wzorcem kontroli sądowoadministracyjnej jest art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten wprowadza zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W związku z tym jego naruszenie może przybierać dwojaką postać. Z jednej strony art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej może stanowić podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zostanie podniesiony zarzut błędnej wykładni postanowień systemu realizacji programu czy też zarzut wadliwego zastosowania tych postanowień – w sprzeczności z zasadami regulowanymi tym przepisem, a z drugiej strony może stanowić podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wówczas, gdy zarzuty odnoszą się do naruszeń procedury.

Naruszenie którejkolwiek z zasad mających charakter normatywny stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada ta nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Realizacji (urzeczywistnieniu) zasady równości służy zasada przejrzystości reguł oceny projektów, która formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Z kolei zasada rzetelności jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia natomiast zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Zasady te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści dokumentacji składającej się na system realizacji programu operacyjnego. Organy administracji publicznej działając w zgodzie z wskazanymi wcześniej zasadami muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady wyboru projektów do dofinansowania. Uczestnicy tego postępowania nie mogą ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców. Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych, niesprecyzowanych pojęć, z wieloma odesłaniami do innych aktów prawnych stanowi naruszenie zasady przejrzystości, a w konsekwencji również – główną zasadę równości. Zgodnie z omawianymi zasadami warunki przyznania dofinansowania powinny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców.

W stanie sprawy Sąd I instancji orzekł, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Wskazany w podstawie orzeczenia przepis ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie jest uzależnione od rezultatu przeprowadzonej przez sąd kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zobowiązywało to Sąd do wykazania, że ocena projektu co do kwestionowanego kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że sposób sformułowania kryteriów wyboru projektu narusza obowiązujące w tym zakresie zasady wyboru projektu do dofinansowania. Sąd wskazał, że zapisy Regulaminu Naboru projektów (część 6 pkt 10) i załącznika nr 2 do Regulaminu Tabela L.p. 3 nie zostały sformułowane w sposób przejrzysty, co utrudniło wnioskodawcy spełnienie prawidłowe wspomnianego wcześniej kryterium nr 3. Zdaniem Sądu odkodowanie pojęcia "przeważającej działalności". wymagało zapoznania się z wieloma przepisami odnoszącymi się do PKD, CEIDG, KSR czy statystyki publicznej. Również sposób wykazania spełnienia tego kryterium "na podstawie dostępnych publicznych rejestrów działalności gospodarczej", było niewłaściwe, ponieważ doprecyzowanie zapisów w tym względzie znajdowało się w zakładce DIP "często zadawane pytania" (na stronie internetowej), do której odsyłał Regulamin część 20 Forma i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących naboru, gdzie wskazano, że ta baza będzie w pierwszej kolejności stanowić materiał pomocniczy dla wnioskodawcy. Tam też zawarto wyjaśnienie, że za "inne dokumenty" będą uznane wnioski do KRS/CEIDG lub wniosek aktualizacyjny dotyczący działalności złożony w terminie do 1 grudnia 2019 r. i nierozpoznany do dnia Naboru. Wykluczono tam również faktury, umowy i inne dokumenty związane z prowadzeniem działalności.

Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu o najdalej idących skutkach prawnych, tj. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej. Innymi słowy jeśli treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu I instancji, który doprowadził do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a także, jeśli z treści uzasadnienia nie wynikają wskazania co do dalszego postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie. Rozważania Sądu są wyczerpujące i wynikają z nich wskazania co do dalszego postępowania organu celem końcowego załatwienia sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może też stanowić podstawy kwestionowania przez organ poglądu Sądu I instancji co do kryterium nr 3. Przepis ten w istocie określa niezbędne elementy, które powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku i tylko w tym zakresie stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu procesowego, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że podnosząc ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną powinien był wykazać z jednej strony, w jaki sposób doszło do naruszenia mającej zastosowanie w sprawie procedury (w sposób konkretny a nie ogólnikowy, bez wskazania odpowiednich regulacji prawnych obowiązujących przy naborze), a z drugiej strony – że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu według niedopuszczalnego kryterium, tj. nie zbadał sprawy pod względem zgodności z prawem, co z kolei wymagało wykazania błędów jakich dopuścił się Sąd I instancji przy badaniu prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Takich rozważań skarga kasacyjna nie zawiera. Wnoszący skargę kasacyjną mylnie też upatruje w tzw. uproszczonej procedurze, wprowadzonej na czas trwania pandemii COVID-19, przyzwolenie na swobodniejsze stosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wprowadzenie w prawie krajowym, ze względu na ogólną sytuację spowodowaną wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, szczególnych rozwiązań prawnych w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom wystąpienia tej choroby miało za zadanie przyspieszenie przepływu środków finansowych do podmiotów gospodarczych wymagających wsparcia finansowego, w postaci wprowadzenia uproszczonych procedur dofinansowania w ramach programów operacyjnych, a nie poluzowania przestrzegania zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Przepis powołany jako pierwszy stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Ma on więc charakter wynikowy, stanowi podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji. W okolicznościach sprawy, ponieważ przedmiotem rozpoznania była uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie, do którego to postępowania co do zasady ma zastawanie art. 61 ustawy wdrożeniowej, Sąd I instancji nie mógł, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, przekroczyć zakresu kognicji wyznaczonej tym przepisem. Co najwyżej mógł ten przepis niewłaściwie zastosować. Okoliczność tą należało jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak. Za niewystarczające należy bowiem uznać powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, określający zasady wyboru projektów do dofinansowania, do przestrzegania których jest zobowiązana instytucja przeprowadzająca wybór projektów. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, co do tego, że Zarząd Województwa D. miał świadomość spoczywających na nim obowiązków związanych z przeprowadzeniem wyboru projektów, niemniej jednak, jak wykazał Sąd I instancji, nie podołał w pełni tym obowiązkom, a przynajmniej nie wykazał w skardze kasacyjnej, w sposób przekonywujący, że dokonana przez Sąd ocena aktu narusza prawo.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013. Z uwagi na ścisły związek z zarzutem omówionym wcześniej należy odwołać się do wcześniejszych rozważań. Jedyna różnica polega na tym, że powołany art. 125 ust. 3 lit. a) pakt (i) i (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 wskazuje na funkcje instytucji zarządzającej. Stanowi on, że w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca: a) sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste. Odwołanie się do tego przepisu jest więc o tyle niezrozumiałe, ponieważ Sąd I instancji na żadnym etapie nie kwestionował uprawnień/obowiązków instytucji zarządzającej, a jedynie sposób w jaki je wykonała.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w ramach tego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej (w powiązaniu z wybranymi przepisami ustawy wdrożeniowej, ustawy o CEIDG oraz Kartą Praw Podstawowych UE), a także art. 125 ust. 3 lit. a) ppkt (i) i (ii) i art. 20 Kartą Praw Podstawowych UE. Z analizy treści tego zrzutu wynika jednak, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było de facto zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, na co nie pozwala wprowadzony art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową. Tym samym rozpoznania zarzutu nastąpiło na podstawie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji przy orzekaniu.

W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia spornego sprowadzała się do tego, czy zgodnie ze wskazanymi zasadami oceniono spełnienie kryterium formalno-merytorycznego "Rodzaj prowadzenia działalności wg PKD" zgodnie z którym – "Do złożenia wniosku uprawnieni są wyłącznie wnioskodawcy prowadzący na dzień 1 grudnia 2019 r. jako przeważającą – zgodnie z odpowiednimi rejestrami – wskazaną poniżej działalność gospodarczą, tj.: Sekcja I, cały Dział 55 – Zakwaterowanie (...). ZWD uznał powyższe kryterium za niespełnione, gdyż zgodnie z dokumentem rejestrowym skarżącego, przeważającym kodem PKD jest kod 73.20.Z "Badanie rynku i opinii publicznej", który nie znajduje się w katalogu określonym w dokumentacji konkursowej. Natomiast skarżący w trakcie postępowania wykazywał, że jego główną (przeważającą) wykonywaną działalnością gospodarczą stanowi działalność o kodzie PKD 77.11.A "Działalność agentów turystycznych", czyli wchodząca w zakres pomocy programu, o czym miały świadczyć faktury wystawiane w ramach tej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził w zaskarżonym wyroku, iż omawiane kryterium zostało spełnione. Uznał jedynie, że ocena niespełnienia tego kryterium na skutek braku wpisania takiej działalności jako przeważającej w CEIDG na dzień 1 grudnia 2019 r. naruszała zasady oceny projektów wynikające z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Sąd wskazał na wynikające z przedstawionych przez wnioskodawcę informacji okoliczności, z których wynika możliwość spełnienia tego kryterium, pomimo braku odpowiedniego wpisu co do przeważającej działalności w CEIDG. WSA przeprowadził też analizę znaczenia wpisu w CEIDG, jego deklaracyjnego charakteru. Wskazał na inne możliwości ustalenia przeważającej działalności na 1 grudnia 2019 r. Wskazał też na brak przejrzystości w Regulaminie naboru, gdzie z jednej strony dla wykazania tego kryterium przewidziano dokumenty rejestrowe oraz inne dokumenty, a w załączniku nr 2 Tabela Lp. 3, wyjaśniono że kryterium będzie oceniane na podstawie zapisów wniosku oraz weryfikowane na podstawie dostępnych publicznie rejestrów działalności gospodarczej. Na stronie internetowej DIP wyjaśniono zaś, że za "inne dokumenty" dotyczące spełnienia tego kryterium będą uznane wnioski do KRS/CEIDG lub wniosek aktualizacyjny dotyczący działalności złożony w terminie do 1 grudnia 2019 r. i nierozpoznany do dnia naboru. Już samo stwierdzenie, że "kryterium będzie oceniane na podstawie wniosku oraz zweryfikowane na podstawie dostępnych publicznych rejestrów działalności gospodarczej" powinno prowadzić do wniosku, że kryterium ma być oceniane przede wszystkim na podstawie zapisów wniosku, a więc ma być oceniane jego materialne spełnienie. Nie wskazano wprost konkretnie wymaganego wpisu w CEIDG na 1 grudnia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji słusznie uznał, że ocena spełnienia spornego kryterium w oparciu wyłącznie o stan zapisu w CEIDG na dzień 1 grudnia 2019 r. naruszała wyznaczone przez art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady wyboru projektów. Zwłaszcza, że analiza rzeczywistej działalności skarżącego i osiąganych z niej przychodów mogły prowadzić do innej oceny spełnienia tego kryterium, kluczowego ze względu na cel wsparcia.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG, tj. trafnie zauważył, że przepis ten stwarza tylko domniemanie prawdziwości wpisanych danych, które jest usuwalne. Aktualny w danej dacie wpis nie przesądza o aktualności danych, w szczególności co do zakresu prowadzonej działalności, czy tym bardziej przeważającej działalności w sytuacji, gdy między zgłoszeniem aktualizacji danych, a dokonaniem wpisu w CEIDG upływa pewien czas. Nie wpływa też na ocenę rozbieżności wpisu w CEIDG ze stanem rzeczywistym przekroczenia 7. dniowego terminu do zgłoszenia zmian od ich zaistnienia. Trafnie Sąd wskazał w tej sytuacji, że oparcie się wyłącznie na stanie wpisu w CEIDG na 1 grudnia 2019 r. naruszało zasady oceny projektów wynikające z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie naruszył tym samym art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej ani art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Nie narusza też art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wymóg starannej oceny wniosku w oparciu o przedstawione dokumenty, w tym w szczególności co do spełnienia spornego kryterium. Tym kryterium było zasadniczo prowadzenie przeważającej działalności gospodarczej – w rozpoznawanej sprawie – określonej w dziale 77 PKD. Wpis w CEIDG na 1 grudnia 2019 r. miał stanowić jeden z dopuszczalnych sposobów weryfikacji danych, co do rodzaju przeważającej działalności w tym dniu, a nie zasadniczym wymogiem materialnym spełnienia spornego kryterium. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że szczegółowa analiza przedstawionych przez skarżącego o przyznanie pomocy dokumentów prowadzi do naruszenia zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów są bezpodstawne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 i pkt 7a ustawy wdrożeniowej, to należy zauważyć, że przepisy te wskazują tylko na konieczne postanowienia regulaminu postępowania konkursowego, nie określając materialnej treści tych postanowień. WSA nie zarzucał braku tych uregulowań, a więc naruszenia tego przepisu przez organ, a tylko naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zatem WSA nie naruszył art. 41 ust. 2 pkt 7 i pkt 7a ustawy wdrożeniowej przez wadliwe zastosowanie tego przepisu.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 lit a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z tymi przepisami instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminujące i przejrzyste. Wymóg stosowania niedyskryminujących i przejrzystych procedur zawiera również art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Skoro – jak wyżej wykazano – Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, to tym samym za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 lit a) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia 1303/2013.

Sąd I instancji nie tylko słusznie uznał, że został naruszony art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ale wskazał też trafnie, że przeprowadzona przez organy procedura wyboru była skoncentrowana na formalnym (dodatkowo niejednoznacznie określonym) wymogu zarejestrowania jako przeważającej działalności z Działu 55, z pominięciem przyczynienia się jej do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów objętych programem wsparcia, to jest wsparcia podmiotów gospodarczych prowadzących działalność z zakresie Działu 55 PKD, które dotknięte zostały istotnie skutkami ograniczenia działalności wywołanego pandemią COVID-19.

Z przedstawionych wyżej przyczyn za niezasadne należało uznać również zarzuty skargi kasacyjnej wiążące zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 7 a z naruszeniem art. 20 Karty praw podstawowych, stanowiącego, że wszyscy są równi wobec prawa. Przepis ten nie został naruszony przez to, że Sąd I instancji dokonując właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej prawidłowo je zastosował uznając, że przedmiotowa procedura wyboru została dokonana z naruszeniem tych przepisów. Sąd ten nie uczynił art. 20 Karty praw podstawowych podstawą rozstrzygnięcia, a tylko powołał się na ten zapis w swej argumentacji, która była prawidłowa, co wyżej wykazano. Argumentacja ta byłaby też trafna bez powoływania się na art. 20 Karty praw podstawowych. Tym bardziej więc zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wskazuje, że podobne stanowisko jak w rozpoznawanej sprawie, zajmował już w wyrokach z 20 maja 2021 r., sygn. I GSK 325/21 oraz z 23 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 372/21 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.