Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1011/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2019r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust.1, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: "u.g.n.") Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu D. W. w [...] części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...]

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i poczynione ustalenia nie budzą wątpliwości, ponadto zgromadzone zostały wszelkie dokumenty i przeprowadzone zostały wszystkie czynności niezbędne do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Nieruchomość położona w [...] przy [...], działka nr [...], z arkusza mapy [...]

o powierzchni 2382 m2, która stanowiła własność małżonków I. i M. K., została nabyta przez Skarb Państwa Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].05.1973 r., wydanej przez Prezydium Rady [...] [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji: trasy [...] na odcinku [...] do granic miasta. Ustalono, że decyzją z [...] maja 2014 r., znak [...], Wojewoda stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] Tą samą decyzją zatwierdzony został również projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Następnie decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]

Na podstawie analizy wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] z 1975 roku, który obowiązywał w latach 1975-1994, ustalono, że działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod podstawowe arterie układu komunikacyjnego [...]

Ponadto, zgodnie z informacją przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], działki nr [...] i [...] stanowią dojazd do zakładu [...] Sp. z o.o., a dojazd ten był realizowany w ramach trasy [...] na odcinku [...] do granic. Trasa realizowana była w latach 1972-75 ze środków finansowych Miasta [...] Organ wyjaśnił, że z oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone [...].06.2017 r. potwierdzają ten stan: działka nr [...] stanowi w środkowej części utwardzoną kostką brukową drogę dojazdową do bramy i zakładu na działce nr [...]. W części północnej znajdują się utwardzoną kostką brukową chodniki i dojścia do budynku na działce nr [...]. Ponadto znajduje się również niewielki fragment budynku. W rejonie budynku oraz części południowej działki znajduje się pielęgnowany trawnik wraz z niewielką skarpą. Działka nr [...] zajęta jest pod fragment skrzyżowania [...] i [...] utwardzonych asfaltem, a także drogi dojazdowej utwardzonej kostką brukową. Część zachodnia porośnięta jest pielęgnowanym trawnikiem. Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że można jednoznacznie stwierdzić, iż prace polegające na realizacji trasy komunikacyjnej [...] na odcinku [...] do granic miasta zostały zrealizowane.

W toku postępowania stwierdzono istnienie na nieruchomości urządzeń sieci przesyłowych linii elektroenergetycznej wysokich napięć oraz linii telekomunikacyjnej i w tym zakresie, zgodnie z art. 3051 i art. 3052 k.c., nieruchomość może być obciążona służebnością przesyłu.

Ponadto nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (część), obręb [...], arkusz mapy [...], stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. (Dz.U.2015.460 j.t.) i znajduje się w liniach granicznych [...]. Odwołując się do wyroku NSA o/z w [...] z dnia [...].05.2003 r., sygn. akt II SA/Gd [...], Starosta [...] wyjaśnił, że jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może być przeniesienie własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniósł pełnomocnik D. W. podnosząc, że organ I instancji błędnie uznał, iż przedmiotowe działki w całości stanowią drogi publiczne, co stanowiło postawę odmowy zwrotu.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrując podanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej organ administracji w pierwszej kolejności powinien skoncentrować się na ustaleniu celu wywłaszczenia określonej nieruchomości, by następnie przeprowadzić takie dowody, które pozwolą na stwierdzenie, kiedy nastąpiło zrealizowanie określonych inwestycji stanowiących cel pozbawienia prawa własności na rzecz interesu publicznego. Nadto nie bez znaczenia jest ustalenie, w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość była i jest wykorzystywana nadal. Natomiast brak realizacji celu wywłaszczenia w momencie wpływu wniosku o zwrot implikuje jej zbędność w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., a w efekcie konieczność zwrotu. W razie ustalenia, iż cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana. Natomiast aktualne faktyczne przeznaczenie nieruchomości można ustalić na podstawie oględzin nieruchomości, z których należy sporządzić protokół.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] odmówił zwrotu wnioskowanych działek z uwagi na uznanie, iż zwrot nieruchomości wywłaszczonej zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, co odnosi się do części działki nr [...] i działki nr [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku zrealizowania na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej, stanowi to przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem Wojewody analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że powodem odmowy zwrotu jest zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej. Z akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika bowiem, w jakiej części działka nr [...] stanowi drogę publiczną i dlaczego w pozostałej części (nie stanowiącej drogi publicznej) nie została zwrócona. Organ wskazał, że na satelitarnym obrazie wygenerowanym przez [...] droga znajdująca się na działce nr [...] zakwalifikowana jest jako droga wewnętrzna, co sugeruje znak informacyjny. Ponadto, jak wynika z informacji z portalu SIP, działka nr [...] leży poza granicami pasa drogowego. Ponadto Starosta [...] powołał w sentencji swojego rozstrzygnięcia błędną księgę wieczystą w której nie figurują przedmiotowe działki. We właściwej księdze wieczystej, o numerze [...], jako sposób korzystania wskazano natomiast "inne tereny komunikacyjne (Ti)". Wojewoda podał, iż określenie położenia działek względem linii rozgraniczających drogi publiczne jest niejednoznaczne, co potwierdza pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Wojewody w zaistniałej sytuacji organ I instancji winien wystąpić do [...] GEOPOZ o przesłanie mapy zasadniczej - sporządzonej w czytelnej grafice, pozwalającej odczytać numery działek, nazwy ulic - obejmującej obszar przedmiotowych działek, a następnie do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o zaznaczenie - na ww. mapie zasadniczej (ewentualnie na zdjęciach z systemu [...]) wyraźnych linii rozgraniczających ulic: [...] oraz [...] - w taki sposób, aby możliwe było dokładne zweryfikowanie przebiegu tychże linii rozgraniczających względem działek nr [...] i [...].

Wojewoda zakwestionował również przyjęty przez Starostę sposób rekonstrukcji celu wywłaszczenia, który w tym przypadku nie wynika jednoznacznie z aktu notarialnego o którym mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zdaniem Wojewody rekonstrukcja celu wywłaszczenia pozwoliła stwierdzić, że działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone pod inwestycję: budowa trasy [...] na odcinku od [...] do granic miasta. Wojewoda wskazał, że rekonstrukcję celu wywłaszczenia oraz jego realizacje należy przeprowadzić w oparciu o zapisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/66 z dnia [...] września 1966 r. Prezydium Rady [...] m. [...]), który obowiązywał w latach 1966-1975. Zgodnie z wyrysem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r. przedmiotowe działki należały do jednostki bilansowej E. Znajdowały się one na styku terenów oznaczonych następującymi symbolami przeznaczenia: [...] oraz [...] W wypisie z ww. planu określono, że jednostka bilansowa [...] zgodnie ze stanem z 1960 r. to teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności, przeznaczenie w planie perspektywicznym na rok 1980 nie uległo zmianie. Natomiast jednostka bilansowa [...] zgodnie ze stanem z 1960 r. to ul. [...], która w planie perspektywicznym na rok 1980 miała mieć szerokość w liniach rozgraniczających 45 m. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1975 r., zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady [...] w [...] w dniu [...] października 1977 r. ([...]) teren przedmiotowej nieruchomości należał do jednostki strukturalnej El, dla którego funkcją podstawową był przemysł, natomiast funkcją uzupełniająca było mieszkalnictwo. Zgodnie z analizą wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] z 1975 r., który obowiązywał w latach 1975-1994, działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod podstawowe arterie układu komunikacyjnego [...]

Wojewoda wskazał, iż organ I instancji przyjął za wiążące ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który powstał już po wywłaszczeniu. Powinien natomiast - czego nie uczynił - cel wywłaszczenia wywieść z wcześniejszego dokumentu planistycznego, jakim jest ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1966 r., który obowiązywał na dzień wywłaszczenia.

Ponadto Wojewoda uznał, iż organ I instancji powinien ustalić spadkobierców po zmarłej p. M. K.. Należy bowiem w postępowaniu zwrotowym zapewnić ochronę praw także tych osób, które wstępują w miejsce zmarłej wnioskodawczyni. Odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska spoczywa na organie, ponieważ to on (a nie wnioskodawca) jest zobowiązany do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody uwzględniając powyższe nieprawidłowości nie sposób określić, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zarazem zakres postępowania dowodowego, jaki musiałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Do ustalenia pozostało bowiem szereg kwestii, m.in. dokonanie przez organ I instancji ustaleń co do działek nr [...] i [...] dotyczących tego, czy ich części leżą poza liniami rozgraniczającymi drogi publiczne (koniecznym byłoby uzupełnienie materiału dowodowego); ustalenie i realizacja celu wywłaszczenia na tych częściach nieruchomości, które nie stanowią drogi publicznej; w przypadku uznania, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części działek - zlecenie ich podziału, a także zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego w celu dokonania rozliczeń z osobami ubiegającymi się o zwrot, zgodnie z treścią art. 140 u.g.n.

Wojewoda wskazał, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1088/19, że "Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa będzie rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji". Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewoda wyjaśnił, że zobowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Miasto [...] wniosło sprzeciw od wyżej opisanej decyzji Wojewody, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nie ziściły się. Na poparcie tego stanowiska zacytowano fragment uzasadnienia organu II instancji: "Nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], działka nr [...], z arkusza mapy [...] o powierzchni 2382 m2 (...) wpisana na rzecz małżonków pp. I. i M. K. została nabyta przez Skarb Państwa Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. wydanej przez Prezydium Rady [...] Miasta [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji: trasy [...] na odcinku [...] do granic miasta." Skarżący wywiódł, iż organ I instancji dokonując analizy wypisu i wyrysu planu zagospodarowania przestrzennego m. P. z 1975 roku ustalił, iż działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod podstawowe arterie układu komunikacyjnego PI, PIl. Zgodnie z informacją przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] (pismo z dnia [...].04.2017 r.) działki nr [...] i [...] stanowią dojazd do zakładu [...] Sp. z o.o., który był realizowany w ramach trasy [...] na odcinku [...] do granic a trasa realizowana była w latach 1972-75 ze środków finansowych Miasta [...]. Ponadto nieruchomość oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (część), obręb [...], arkusz mapy [...] stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, znajduje się w liniach granicznych [...]. Powyższy fakt potwierdzają oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone dnia [...] czerwca 2017 r. z których wynika iż, działka nr [...] stanowi w środkowej części utwardzoną kostką brukową drogę dojazdową do bramy i zakładu na działce nr [...]. W części północnej znajdują się utwardzoną kostką brukową chodniki i dojścia do budynku na działce nr [...]. Ponadto znajduje się również niewielki fragment budynku. W rejonie budynku oraz części południowej działki znajduje się pielęgnowany trawnik wraz z niewielką skarpą. Działka nr [...] zajęta jest pod fragment skrzyżowania ulic [...] i [...] utwardzonych asfaltem, a także drogi dojazdowej utwardzonej kostką brukową. Część zachodnia porośnięta jest pielęgnowanym trawnikiem".

Zdaniem skarżącego wobec powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że prace polegające na realizacji trasy komunikacyjnej [...] na odcinku [...] do granic miasta zostały zrealizowane i w związku z tym nie ziściły się przesłanki art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Miasta [...] Starosta [...] skompletował wystarczającą ilość dowodów, które w sposób niebudzący wątpliwości przesądzają o zrealizowaniu celu wywłaszczenia i odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] udziału na rzecz p. D. W..

Odnośnie wytycznych organu II instancji w przedmiocie ustalenia spadkobierców po zmarłej p. M. K. przysługującej [...] udziału, skarżący wskazał, że powyższa kwestia została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21. 08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 03.12.2015 r., sygn. II SA/Bk623/15 stwierdzono, że "nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgody na żądanie zwrotu wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby żądające zwrotu udziału im przypadającego".

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zauważyć należy, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem zaskarżenia służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, jak też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Środek ten jest nakierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe, wywołana sprzeciwem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny ma charakter formalny i służy jedynie sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).

Decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. ma przy tym charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć zatem wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W tym miejscu wskazać również należy, że stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w sprzeciwie zarzutów w pierwszej więc kolejności wskazać trzeba, że w ocenie skarżącego Miasta [...] organ I instancji zgromadził kompletny materiał dowodowy, na jego podstawie prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia jako budowa trasy [...] na odcinku [...] do granic miasta, stwierdziwszy następnie, że cel ten na działkach nr [...] i [...] z arkusza mapy [...], obręb [...] w [...] został zrealizowany. Zdaniem skarżącego potwierdza to nie tylko zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, ale również treść uzasadnienia decyzji Wojewody, której fragment przytoczono w uzasadnieniu sprzeciwu. Wnoszący sprzeciw w jego uzasadnieniu nie podjął jednakże próby odniesienia się do wskazanych w decyzji Wojewody przyczyn, z powodu których organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na obu ww. działkach oraz, że obie działki stanowią drogi publiczne. Wojewoda wskazał, że konieczne jest poczynienie w tym zakresie dodatkowych ustaleń i ponowna rekonstrukcja celu wywłaszczenia oraz ocena jego realizacji, co powinno zostać wykonane z pominięciem treści aktów planistycznych, które przyjęte zostały już po wywłaszczeniu nieruchomości, co miało miejsce w 1973 roku. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył fragmenty ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/66 z [...] września 1966 r., który obowiązywał w latach 1966-1975 wskazując, że przedmiotowe działki należały do jednostki bilansowej E, znajdowały się one na styku terenów oznaczonych symbolami[...] oraz [...] W wypisie z ww. planu określono, że jednostka bilansowa [...] zgodnie ze stanem z 1960 r. to teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności, przeznaczenie w planie perspektywicznym na rok 1980 nie uległo zmianie. Natomiast jednostka bilansowa [...] zgodnie ze stanem z 1960 r. to ul. [...], która w planie perspektywicznym na rok 1980 miała mieć szerokość w liniach rozgraniczających 45 m.

Zdaniem Wojewody z akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia decyzji Starosty nie wynika, w jakiej części działka nr [...] stanowi drogę publiczną i dlaczego w pozostałej części (nie stanowiącej drogi publicznej) nie została zwrócona. Organ odwoławczy wskazał, że na satelitarnym obrazie wygenerowanym przez [...] droga znajdująca się na działce nr [...] zakwalifikowana jest jako droga wewnętrzna, co sugeruje również znak informacyjny. Ponadto, jak wynika z informacji z portalu SIP, działka nr [...] leży poza granicami pasa drogowego, a w księdze wieczystej o numerze [...] (właściwej, bowiem Starosta podał błędny numer kw) jako sposób korzystania wskazano "inne tereny komunikacyjne (Ti)". Wojewoda podał ponadto, iż określenie położenia działek względem linii rozgraniczających drogi publiczne jest niejednoznaczne, co potwierdza pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] kwietnia 2017 r.

Zdaniem Sądu analiza akt sprawy potwierdza, że wątpliwości Wojewody co do stanu faktycznego sprawy są uprawnione. Wskazać zatem należy, że z przeprowadzonych oględzin (2.[...] r.) wynika, że część działki nr [...] nie jest zagospodarowana jako droga, a w piśmie ZDM z [...] kwietnia 2017 r. wskazano, że tylko część działki nr [...] znajduje się w liniach granicznych [...], co potwierdza nadesłany przez Zarząd Dróg Miejskich fragment mapy zasadniczej z wkreślonym istniejącym układem drogowym [...] w granicach działki nr [...] (pismo z [...] czerwca 2006 r.). Ponadto w odpowiedzi na pismo z [...] lipca 2006 r. znak [...], uzyskano informację, że część przedmiotowej nieruchomości zajęta jest pod ulicę [...], a pozostały fragment nieruchomości stanowi zasób gminy i jest użytkowany przez [...] Spółka z o.o. na zieleń oraz wewnętrzny układ komunikacyjny, bez tytułu prawnego. Zdaniem Wojewody w zaistniałej sytuacji organ I instancji winien wystąpić do [...] GEOPOZ o przesłanie mapy zasadniczej - sporządzonej w czytelnej grafice, pozwalającej odczytać numery działek, nazwy ulic - obejmującej obszar przedmiotowych działek, a następnie do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o zaznaczenie - na ww. mapie zasadniczej (ewentualnie na zdjęciach z systemu GEOPORTAL) wyraźnych linii rozgraniczających ulic: [...] oraz [...] - w taki sposób, aby możliwe było dokładne zweryfikowanie przebiegu tychże linii rozgraniczających względem działek nr [...] i [...].

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności Wojewoda wykazał konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przekraczającym uprawnienia, jakie przysługują organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu ponownie należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym idzie, w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio, wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. W szczególności dotyczy to art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może natomiast weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonanie zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1152/17 – dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy okoliczności, na potrzebę wyjaśnienia których wskazał organ II instancji, faktycznie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, Sąd wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych wnoszącego sprzeciw.

W konsekwencji uznać należało, że skoro Wojewoda zasadniczo różni się od organu I instancji co do sposobu rekonstrukcji celu wywłaszczenia oraz jego realizacji, wskazując jednocześnie na konieczność poczynienia ustaleń co do kwalifikacji i sposobu zagospodarowania części działki nr [...] i [...] z uwagi na występujące w tym zakresie braki w zgromadzonym materiale dowodowym, to bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości tego stanowiska, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., decyzję Wojewody należało zaakceptować jako zgodną z art. 138 § 2 k.p.a.

W opinii Sądu również zarzuty sprzeciwu dotyczące niewłaściwego przyjęcia przez Wojewodę, że obowiązkiem organu jest zawiadomienie wszystkich osób, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o zwrot, nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka wydana zostanie wydana w rozpatrzeniu wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości oraz zostanie następnie zaskarżona.

Reasumując, w ocenie Sądu wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 i § 2, oddalił sprzeciw jako bezzasadny.