Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1077/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. i D. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] • w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] pismem z dnia 14 lutego 2020 r., wydanym w sprawie znak: [...], poinformował A. S. i D. S. o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako A, B, C, D, E z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrzną instalacją gazową, elektryczną, wod.-kan., c.o. oraz odcinkami zalicznikowymi: gazu, prądu oraz układem komunikacji wewnętrznej (dojście, dojazd), budową 2 połączeń komunikacyjnych z drogą gminną wewnętrzną (przebiegającą po dz. nr [...], [...]) na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z..

A. S. i D. S. wnieśli zażalenie na ww. pismo.

Wojewoda postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.- Dz.U.2020.256 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność ww. zażaleń.

W uzasadnieniu organ podał, że udzielenie żalącym się przez organ l instancji odpowiedzi w formie pisma było prawidłowym działaniem tego organu. Ustalenie przez organ odwoławczy, że wniesiono zażalenie na pismo, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Ponieważ przepis prawa nie przewiduje zażalenia na pismo, brak jest możliwości rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Zaistniała więc niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że sprawa wniosku o pozwolenie na budowę ww. inwestycji nie została zakończona, albowiem postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. Starosta [...] zawiesił, na wniosek inwestora, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Wojewody A. S. i D. S., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenia art. 134 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wobec stwierdzenia niedopuszczalności zażaleń A. S. i D. S. na pismo Starosty [...] z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie znak: [...] informujące o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę

- naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarżących jako stron postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego zażalenie. Odwołując się do uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 wskazali, że twierdzenie wnoszącego zażalenie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dalej skarżący wskazali, że na podstawie art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na podstawie art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dana sprawa w toku postępowania administracyjnego może zostać załatwiona tylko w drodze postanowienia lub decyzji co potwierdza obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 122a k.p.a określający możliwość tzw. milczącego załatwienia sprawy co potwierdza niewłaściwe zastosowanie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. w niniejszej sprawie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 § 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że co najmniej za przedwczesne należało uznać stanowisko Starosty przedstawione w piśmie z dnia 14 lutego 2020 r., gdyż przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy winny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale również zbadać, czy inwestycja objęta wnioskiem o pozwoleniu na budowę nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności, czy nie utrudniła dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Starosta naruszył art. 124 § 1 k.p.a, gdyż miał obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zarzut skargi naruszenia tego przepisu jest zasadny. Tym bardziej, iż podmiot, który nie został dopuszczony do tego postępowania, może domagać się badania swego przymiotu strony poprzez złożenie zażalenia nie poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie w instancji, ale już na etapie trwania postępowania poprzez wniesienie zażalenia dzięki czemu zachowane jest jego konstytucyjne prawo własności w takim zakresie jaki przewiduje Konstytucja RP a nie wąsko pojęty interes dewelopera.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.).

Podkreślenia, w świetle zarzutów skargi, wymaga, że istota kontrolowanej sprawy nie sprowadza się w ogóle do oceny, czy skarżący powinni być stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Z..

Kompetencja Sądu ogranicza się bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest zażalenie na pismo organu informujące daną osobę o braku podstaw do uznania za stronę postępowania.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na podstawie art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że odwołanie (zatem również zażalenie) może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el, wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381).

W kontrolowanej sprawie, jak prawidłowo uznał Wojewoda, zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania. Tym samym wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), a więc normy kreującej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są chybione, bo organ przepisu tego nie stosował.

Istotnie, jak twierdzi się w skardze, przepis art. 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną postępowania. Jeżeli zatem wnoszący odwołanie (zażalenie) twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119; także wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Aktualnie, z uwagi na wprowadzenie do k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 61a, dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jednakże art. 61a k.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, w którym stosuje się art. 134 k.p.a., co oznacza dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie tego ostatniego przepisu, jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jednakże, co sąd już podkreślił, nie to jest przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w niniejszej sprawie.

Wskazać jeszcze należy, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie służy stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, ale tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy też pismo informujące o nie uznaniu danej osoby za stronę postępowania.

Świadczy to zatem o braku przedmiotu zaskarżenia, czyli niedopuszczalności zażalenia w sprawie nie uznania za stronę postępowania z przyczyn przedmiotowych. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 29/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.