Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 239/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 102, art. 103
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 239//08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Bk 433/07 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic [...] i [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA Bk 433/7 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Ł. w obrębie ulic [...] i [...]. Uchwałą zatwierdzono projekt scalenia i podziału nieruchomości, rejestr nieruchomości uwzględniający stan nieruchomości po scaleniu i podziale, ustalono zasady rozliczeń z uczestnikami postępowania scaleniowego w przypadku braku możliwości przydzielenia powierzchni równoważnej w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, ustalono rodzaje i terminy budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz zasady rozliczeń związanych z opłatami adiacenckimi, a także rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosków i zastrzeżeń złożonych w trakcie wyłożenia uchwały projektu do publicznego wglądu. J. K., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem i naruszającej jego interes prawny. Skarżący zarzucił naruszenie art. 102 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez niezachowanie procedury postępowania scaleniowego i niewydanie uchwały o jego wszczęciu oraz przez objęcie scaleniem zabudowanej części nieruchomości położonej przy ul. [...]w Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], mimo nieuzyskania zgody na objęcie jej w całości scaleniem. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zakończone zaskarżoną uchwałą postępowanie scaleniowe zostało wszczęte uchwałą Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania ustalającego granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w obrębie ulic [...] i [...]. Uchwała ta podjęta została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem procedura nią objęta powinna być zakończona w trybie tej ustawy. Nadto zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował zasadność włączenia jego działki do procesu scaleniowego i dokonanie faktycznego wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej wyjaśniając, że wszczęcie postępowania scaleniowego nastąpiło uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z [...] na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poparte wnioskiem właścicieli 87% powierzchni scalanego terenu. Tak wszczęte postępowanie scaleniowe mogło być kontynuowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, do czego uprawnia art. 240 tej ustawy. Nie istniała więc konieczność wszczęcia postępowania scaleniowego będącego w toku. Procedura zmiany planu miejscowego rozpoczęła się w [...] roku, a zakończyła uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...]. W procedurze planistycznej skarżący nie zgłaszał uwag.

Wyrokiem z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 321/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez to, że po wejściu w życie tej ustawy nie wydano kolejnej uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Formułując taki wniosek Sąd I instancji zaakceptował pogląd, iż prawo do kontynuacji postępowania scaleniowego wszczętego w [...] r. organ słusznie upatrywał w art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Scalenie i podział został dokonany zgodnie z założeniami przyjętymi w uchwale Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Spełnione zostały w ten sposób dyrektywy zawarte w art. 102 ust. 1 powołanej ustawy, jak również w art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Od powyższego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 240 ust.1 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie pozwalają na kontynuowanie postępowania scaleniowego wszczętego na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, a także naruszenie art. 102 ust. 3 i art. 103 ust. 1 w związku z art. 233 tej ustawy przez wydzielenie działki o nr [...] z naruszeniem ustaleń planu miejscowego z dnia [...]. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 133 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie za udowodnioną okoliczność, iż za poparciem scalenia opowiedziało się 87%właścicieli powierzchni scalanej, gdy tymczasem w aktach sprawy nie ma dowodu, który by to potwierdzał.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 34/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trafny jest zarzut skargi, iż przepis art. 240 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy do rozważania kwestii intertemporalnych związanych z wejściem w życie nowego prawa, zawiera bowiem tylko normę porządkującą, zobowiązującą do stosowania nowych przepisów ilekroć przepisy te odsyłają do ustawy dotychczasowej. Natomiast art. 233 dotyczy wyłącznie postępowań kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, do tych postępowań należy stosować przepisy nowej ustawy. Sąd wskazał także, iż zarówno w przepisach art. 14 i 15 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i w art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, zgodnie z którą podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Z chwilą więc utraty mocy obowiązującej przez plan miejscowy stają się również bezskuteczne czynności podejmowane w toku tego postępowania, jako że brak im umocowania we właściwym akcie prawa miejscowego. Dla prawidłowego zatem przeprowadzenia postępowania scaleniowego w rozpoznawanej sprawie koniecznym było podjęcie w trybie przepisu art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwały, w której powinny zostać określone granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. W rozpoznawanej sprawie uchwała taka nie została podjęta, co prowadzi do wniosku, że postępowanie scaleniowe było przeprowadzone niezgodnie z prawem, tj. wbrew dyspozycji wskazanego w skardze kasacyjnej art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd skarżącego, iż Sąd I instancji naruszył § 2 pkt 1 i 2 oraz § 22 pkt 3 w związku z § 4 pkt 8 uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przez nierozważenie, czy wydzielenie działki oznaczonej nr [...] i przyznanie jej skarżącemu jest zgodne z ustaleniami planu zwłaszcza, że sąsiednia działka wydaje się być przeznaczona pod budowę obiektu zbliźniaczonego z budynkiem skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić dyspozycję art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należycie odnieść się do występujących w sprawie kwestii intertemporalnych oraz uwzględnić konieczność pełnego zbadania zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu jej podjęcia.

Po ponownym rozpoznaniu skargi J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 433/07 stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że uchwała ta nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku.

Uwzględniając wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w postępowaniu scaleniowym zakończonym zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia art. 102 ust. 3, a także art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskutek tego, iż bez podjęcia - stosownie do art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uchwały wszczynającej postępowanie scaleniowe w oparciu o przepisy tej ustawy i ustalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kontynuowano na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie scaleniowe wszczęte uchwałą z [...] podjętą w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie poprzednio obowiązującego planu. Wskazane uchybienie nastąpiło z powodu błędnego przyjęcia przez organ, iż przepis art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę intertemporalną, zawierającą nakaz stosowania przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do spraw wszczętych i nie zakończonych w trybie tej ustawy.

Sąd I instancji wskazał także, iż podjęcie uchwały wszczynającej postępowanie scaleniowe i prowadzenie tego postępowania ustawodawca uwarunkował od oparcia tych czynności na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie ich dokonywania. W związku z tym wszelkie czynności podjęte w postępowaniu scaleniowym wszczętym na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i w oparciu o zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego, a toczącym się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., stały się bezskuteczne z chwilą, gdy na terenie objętym scaleniem doszło do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, konieczne było ponowne wszczęcie postępowania scaleniowego na podstawie art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i prowadzenie go w oparciu o przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Sąd I instancji zauważył także, iż z przedłożonych przez organ dokumentów nie wynika, by linia podziału na działki budowlane wynikająca z zaskarżonej uchwały była zgodna z regulacją planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...]. Ani na rysunku planu, ani w żadnym innym miejscu, nie przewidziano utworzenia bardzo wąskiej i długiej działki oznaczonej w załącznikach do zaskarżonej uchwały jako działka nr [...]. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że została naruszona procedura postępowania scaleniowego. Zaskarżona uchwała w sprawie scalenia i podziału nieruchomości wydana została bez ważnej uchwały wszczynającej postępowanie scaleniowe, to zaś dyskredytuje uchwałę kończącą to postępowanie. Bezspornym bowiem pozostaje, że mimo zmiany przepisów powszechnie obowiązujących, tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a także planu zagospodarowania przestrzennego, nie podjęto nowej uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w oparciu o zakreślone w nowym planie granice terenu objętego scaleniem i podziałem. Zaskarżoną uchwałę o zatwierdzeniu scalenia i podziału odniesiono natomiast do regulacji nowego planu, podczas gdy uchwała wszczynająca postępowanie scaleniowe opierała się na innym, wcześniej obowiązującym planie miejscowym.

Sąd I instancji wskazał ponadto na błędne zrozumienie przez organ w postępowaniu scaleniowym wniosku J., J., M. i M. K. z [...] jako żądania przydziału nowowyodrębnionej działki o powierzchni [...] m2 przylegającej z innej strony do ich nieruchomości, gdy tymczasem wniosek ten stanowił sprzeciw wobec odjęcia w wyniku scalenia i podziału części ich działki objętej scaleniem. Sąd zauważył przy tym, że postępowanie scaleniowe nie obejmuje działki nr [...] będącej własnością państwa K. W granicach prowadzonego postępowania znajduje się jedynie mały fragment tej działki w jej niezabudowanej części od strony działki nr [...], która to część została odjęta właścicielom w wyniku scalenia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż de facto dokonano rozgraniczenia.

Sąd I instancji zaznaczył, iż z uwagi na wystąpienie istotnego naruszenia procedury postępowania scaleniowego, wskazane uchybienie uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jednakże z uwagi na fakt, iż nie zaszły tu wyjątki przewidziane w art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczenie w ten sposób było niedopuszczalne. Wobec powyższego Sąd był zobligowany jedynie do orzeczenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Od powyższego wyroku Rada Miejska Ł. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jako podstawy kasacyjne wskazano zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie niewłaściwych granic interesu prawnego strony skarżącej oraz błędną wykładnię § 2 pkt 1 i 3, § 4 pkt 8 i § 22 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że określony w postępowaniu scaleniowym nowy stan prawny musi odpowiadać liniom projektowanych podziałów wewnętrznych na działki budowlane w planie zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 177 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały bez rozważenia uchylenia tylko jej części.

Na tej podstawie Rada Miejska Ł. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że określony w postępowaniu scaleniowym nowy stan prawny musi odpowiadać liniom podziałów wewnętrznych na działki budowlane projektowanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Taka konstatacja narusza § 4 pkt 8 oraz § 22 pkt 3 uchwały z [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jedynie zaleca dokonanie podziałów terenów według projektowanych podziałów wewnętrznych na działki. Uchwała w sprawie planu określa jedynie stan pożądany - wzorzec scalenia i podziału, nie wiążąc go w sposób lustrzany z projektem podziału na działki budowlane. Według skargi kasacyjnej, brzmienie przepisów art. 102 ust. 1 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dowodzi ustawowej dystynkcji pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwały kończącej proces scaleniowy. Wskazuje to na dopuszczenie istnienia różnic pomiędzy liniami projektowanych podziałów wewnętrznych na działki a ostateczną wersją procesu scaleniowego. Powyższe, zdaniem skarżącej Rady, uzasadnia zarzut niewłaściwej wykładni przez Sąd I instancji § 2 pkt 1 i 2, § 4 pkt 8 i § 22 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. z [...].

Natomiast naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 177 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje w tym, że subiektywny interes skarżącego J. K. w istocie dotyczy działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], a konkretnie wyraża się w sprzeciwie wobec odjęcia w wyniku scalenia i podziału części działki oznaczonej na planie symbolem 7U. Tym samym, Sąd I instancji orzekając w odniesieniu do całej uchwały, a nie tylko do jej części dotyczącej J. K., naruszył art. 177 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii granic interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę obowiązany był rozważyć, czy uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie tego przepisu zobowiązuje go do uchylenia całego aktu, czy też może poprzestać na uchyleniu jego części w granicach subiektywnego interesu prawnego składającego skargę na uchwałę z zakresu administracji publicznej. Ocena zakresu stwierdzenia niezgodności z prawem nie powinna bowiem w tej sprawie przybierać uniwersalnego wymiaru, a odnosić się winna jedynie do granic interesu prawnego skarżącego.

Ponadto, jak zauważa organ, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżona uchwała została praktycznie wykonana. Założono nowe księgi wieczyste i ujawniono w nich prawa własności do nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału. Nowy stan prawny został przeniesiony do ewidencji gruntów i budynków. Utrwalono nowy stan na gruncie, nadto w sprawie miały już miejsce czynności sprzedaży nowych nieruchomości dokonane przez uczestników scalenia. Okoliczności te pozwalają na posłużenie się terminem "nieodwracalnych skutków prawnych“.

J. K. nie kwestionował podjęcia przez Radę Miejską Ł. uchwały z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe może mieć wpływ na ocenę i zakres jego subiektywnego interesu prawnego oraz sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2, przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy uzasadnione są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a więc - czy Sąd I instancji dopuścił się wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieuzasadnione, co oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy wydaniu zaskarżonego wyroku pozostawał związany, na mocy art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 34/07. Uwzględniając powołanym wyrokiem skargę kasacyjną J. K. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno przepis art. 240 ust. 1 jak i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dawały podstawy do kontynuowania przez organ administracji wszczętego na podstawie art. 14 i 15 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości postępowania w przedmiocie scalenia i podziału po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z wymienionych przepisów w ogóle nie reguluje kwestii intertemporalnych; zawiera bowiem tylko normę porządkującą, zobowiązującą do stosowania nowych przepisów ilekroć przepisy te odsyłają do ustawy dotychczasowej. Natomiast art. 233 dotyczy wyłącznie postępowań kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarówno w przepisach art. 14 i 15 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i w art. 102 i 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono regułę, zgodnie z którą podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Z chwilą utraty mocy obowiązującej przez plan miejscowy stają się bezskuteczne czynności podejmowane w toku tego postępowania, jako że brak im umocowania we właściwym akcie prawa miejscowego.

Z powyższej wykładni wynika, że dla prawnie skutecznego przeprowadzenia postępowania scaleniowego konieczne było podjęcie w trybie przepisu art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, w której winny być określone granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. W przedmiotowej sprawie uchwała taka nie została podjęta, co prowadzi do wniosku, że postępowanie scaleniowe było w całości przeprowadzone niezgodnie z prawem, tj. wbrew dyspozycji wskazanego w skardze kasacyjnej art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa, do której Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę prawidłowo się zastosował, czyniła bezprzedmiotowym rozważanie przez ten Sąd granic interesu prawnego J. K. w zaskarżeniu uchwały, tak w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i w świetle § 2 pkt 1 i 3, § 4 pkt 8 i § 22 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w jakiej relacji pozostaje treść wskazanych postanowień uchwały z dnia [...] oraz ich błędna, zdaniem skargi kasacyjnej, wykładnia dokonana przez Sąd I instancji - z interesem prawnym skarżącego. Ponadto z tekstu uchwały dołączonego do akt Sądu I instancji wynika, iż w § 4 nie ma pkt 8, a w § 22 pkt 3.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego należy zatem uznać za chybiony.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 177 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy terminu wnoszenia skargi kasacyjnej, który w niniejszej sprawie nie był przedmiotem jakichkolwiek rozważań przez Sąd I instancji. Można się domyślać, że autorowi skargi chodziło o art. 147 P.p.s.a., który dopuszcza stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności albo wydania uchwały lub aktu z naruszeniem prawa zarówno w całości, jak i w części, co wiązałoby się z treścią pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej oraz częścią wywodu uzasadnienia, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny domniemywać zamiaru autora, czy uzupełniać braki skargi kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność precyzyjnego powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na te właśnie wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski postanawiając w art. 175 § 1, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa procesowego nie odpowiada tym wymaganiom, co czyni ten zarzut bezskutecznym.

Co do podniesionej poza zarzutami skargi kasacyjnej kwestii skutków prawnych, jakie wywołała zaskarżona uchwała, wypada zauważyć, że w procedurze orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca nie przewidział instytucji "nieodwracalnych skutków prawnych“, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa.

W świetle przedstawionych okoliczności brak było podstaw do uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, co skutkować musiało jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.