Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1498/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy pkt 2 własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia D. P. przetworzonej informacji publicznej w postaci informacji statystycznej o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Sprawiedliwości podniósł, iż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], organ odmówił udostępnienia D. P. przetworzonej informacji publicznej w postaci: pkt 1 - listy sędziów sądów z obszaru apelacji [...] (w tym imion i nazwiska, sądu, stanowiska służbowego, daty powołania, roku urodzenia), pkt 2 - informacji statystycznej o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r. w formacie edytowalnym.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. D. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej pkt 2 powyższej decyzji wskazując, że jego wniosek z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 5 wniosku – "informacja statystyczna o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 (/format otwarty, edytowalny/), organ powinien rozpatrzyć także w kontekście art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien ponadto uprawdopodobnić, że nie jest w stanie w prosty sposób wytworzyć z posiadanych przez siebie bazy danych, sprawozdań statystycznych w formacie edytowalnym (np. w pliku .doc lub .xls). Skarżący przywołał fragment umowy łączącej Ministerstwo Sprawiedliwości z firmą [...], dotyczącej wytworzenia oprogramowania komputerowego służącego do wykonania sprawozdawczości statystycznej. W ocenie odwołującego się zapis cyt.: "raporty stałe i ad hoc będą miały możliwość bezpośredniego wydruku, prezentacji na ekranie monitora oraz zapisania do pliku w formatach *.pdf i *.xls" oznacza, że istnieje prosta możliwość uzyskania z bazy danych Ministerstwa raportu statystycznego w formacie .xls obrazującego szczegółowe dane o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r.

Minister Sprawiedliwości nie znalazł podstaw do uwzględnia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ odniósł się do zarzutów wnioskodawcy stwierdzając, że strona myli się twierdząc, iż umowa zawarta pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości i firmą [...] przewiduje możliwość zapisu sprawozdań statystycznych do pliku w formacie .xls. We wskazanej umowie, zwartej w dniu [...] listopada 2010 r. nr [...] nie ma zacytowanego przez skarżącego fragmentu odnoszącego się do raportów stałych i ad hoc, jest natomiast zapis, zgodnie z którym możliwość wyeksportowania do MS Excel mają jedynie tablice wskaźnikowe z opcją wyboru tablic z danymi ogólnopolskimi dla żądanej apelacji, okregu i rejonu (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. e; 1 ust. 1 pkt 2 lit. c umowy). Zapis ten oznacza, że do pliku "edytowalnego" może zostać wyeksportowana jedynie konkretna informacja, nie zaś całe sprawozdanie, o które wnioskował skarżący. Tym samym, środki techniczne, które organ wykorzystuje do prowadzenia działalności statystycznej uniemożliwia "automatyczne" wygenerowanie żądanej informacji. Oznacza to, że jedyna możliwością wykreowania tej informacji w formacie tekstowym (edytowalnym) dla skarżącego jest "ręczne" przepisanie danych znajdujących się obecnie [...] plikach o formacie PDF. W ocenie organu, zabieg mający na celu wytworzenie nowej informacji (tj. informacji, której w dacie realizacji wniosku, nie ma w zasobach organu) jest przetworzeniem informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Organ stwierdził, iż nie dopatrzył się żadnych nowych argumentów przemawiających za koniecznością udostępnienia przetworzonej informacji publicznej skarżącemu. Mając na uwadze, że skarżący nie wskazał powodów, dla których przetworzenie tej konkretnej informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, należało odmówić uwzględnienia wniosku odwoławczego i utrzymać zaskarżoną w pkt 2 decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. w mocy.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż we wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w pkt 5 wystąpił w sposób ogólny o informację statystyczną o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r. i przekazanie jej w pliku elektronicznym w formacie otwartym edytowalnym. We wniosku tym nie prosił natomiast konkretnie o sprawozdania statystyczne, jak to akcentuje organ, których nie można wytworzyć z posiadanego w ministerstwie programu do obsługi sprawozdawczości statystycznej.

Ponadto skarżący wskazał, że organ przyznał w zaskarżonej decyzji, że może w formacie .xls (Ms Excel) wytworzyć tablice wskaźnikowe wg tytułów wykazanych w załączniku [...] do umowy zawartej przez Ministerstwo Sprawiedliwości z [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i to w dodatku z opcją dla danych dla całej Polski lub poszczególnego okręgu sądu powszechnego. Niezrozumiałym jest dla skarżącego, dlaczego organ tych tablic w formacie MS Excel wnioskodawcy nie przesłał, choć ich przesłanie w tym formacie czyniłoby zadość pkt 5 wniosku z dnia [...] marca 2012 r. Tablice te to np. "Ewidencja spraw wg działów prawa w sądach powszechnych".

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż wnioskodawca w pkt 5 pisma z dnia [...] marca 2012 r. żądał "informacji statystycznej o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r. (format otwarty, edytowalny)". Dokument o takiej nazwie, uwzględniający dodatkowo więziennictwo, znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości — zakładka: "Działalność" - "Statystyki" - "Statystyki 2011". Ten obszerny dokument składa się z ośmiu części, zawierających szczegółową informację o ewidencji i orzecznictwie sądów powszechnych w 2011 r. i jest dostępny w formacie PDF. Zadośćuczynienie żądaniu przedstawienia "informacji" w formacie otwartym, edytowalnym nie może zostać zrealizowane inaczej, niż tylko poprzez ręczne przepisanie kilkuset stron danych statycznych do formatu WORD (lub innego edytowalnego). W ocenie organu, czynności polegające na ręcznym przepisaniu tak obszernego dokumentu wskazują na konieczność przetworzenia posiadanej przez niego informacji prostej i wykreowania w ten sposób nowej jakości. Umowa zawarta pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości i wykonawcą ww. programów informatycznych przewiduje wprawdzie możliwość wyeksportowania do MS Excel tablic wskaźnikowych z opcją wyboru tablic z danymi ogólnopolskimi dla żądanej apelacji, okręgu i rejonu. Jednakże tablice wskaźnikowe nie obrazują informacji o ewidencji i orzecznictwie sądów powszechnych, lecz stanowią pochodne tej informacji (jako większej całości) i umożliwiają jedynie na uzyskanie wybranych wskaźników wedle zadanych kryteriów. D. P. w żadnym z pism nie zwrócił się o przekazanie mu jakichkolwiek tablic wskaźnikowych. W tej sytuacji za niezrozumiały uznać należy zarzut sformułowany w skardze, że organ nie przekazał skarżącemu właśnie takich tablic. W żadnym z pism złożonych do akt sprawy, także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie wskazał również powodów, dla których przetworzenie informacji publicznej w niniejszej sprawie byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ analizując tę kwestię samodzielnie, nie dopatrzył się takich okoliczności w sprawie, które uzasadniałyby ten interes, co w konsekwencji determinowało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą nie budzi wątpliwości stron. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Podkreślić wymaga, iż w niniejszej sprawie skarżący nie został pozbawiony dostępu do informacji, albowiem żądana przez niego informacja w całości znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości. Sporne zaś w sprawie pozostaje, czy udostępnienie informacji na innym nośniku, niż ogólnie dostępny w BIP, wiążę się z przetworzeniem tej informacji.

Wyjaśnienie powyższej kwestii jest istotne dla sprawy gdyż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, żądanie udostępnienia informacji publicznej wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w ich uzyskaniu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, iż wezwanie organu do wykazania interesu publicznego pozostawione zostało przez wnioskodawcę bez odpowiedzi.

W tej sytuacji istotna jest treść wniosku. Wskazuje on, iż skarżący wnosi o "informację statystyczną o ewidencji spraw i orzecznictwie w sądach powszechnych w 2011 r. (format otwarty, edytowalny)".

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej.

W rozpoznawanej sprawie tak właśnie jest, bowiem organ w pełni wykazał, iż ogólnie dostępna żądana przez skarżącego informacji w formacie PDF nie jest możliwa do przeniesienia do formatu edytowalnego za pomocą prostych zabiegów technicznych. Trzeba podkreślić, iż pkt 5 wniosku skarżącego nie dotyczył tylko wybranych elementów sprawozdawczości statystycznej opublikowanej w BIP, lecz jej całości. Zatem organ będąc związany żądaniem strony, nie mógł w toku prowadzonego postępowania rozpatrzeć wniosek wybiórczo, ograniczając się do tablic wskaźnikowych, albowiem to zawężenie skarżący określił dopiero na etapie skargi do Sądu. Ponadto organ nie neguje, że na mocy § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 1 usta. 1 pkt 2 lit. c umowy zawartej pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości firmą [...] jest możliwe "wyeksportowanie" z formatu PDF do MS EXEL tablic wskaźnikowych, jednakże wymaga to zastosowania określonych kryteriów wyboru danych. Uzyskana w ten sposób informacja będzie informacja jakościowo nową, nie objętą pierwotnym żądaniem strony. Jeżeli zatem w kręgu zainteresowania skarżącego pozostają tylko wybrane tablice wskaźnikowe formacie MC EXEL, jako odnoszące się wycinka sprawozdawczości w sądownictwie powszechnym za rok 2011 r., to wówczas powinny one stać się przedmiotem nowego precyzyjnie określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który będzie podlegał odrębnej ocenie organu.

Trudno także czynić organowi zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości mógł jedynie uwzględnić w całości wniosek strony i udostępnić żądaną informację w formacie edytowalnym, lecz byłaby to informacja przetworzona ze względu na zaistnienie istotnego interesu publicznego, albo odesłać do BIP, co też uczynił.

Dodać należy, iż informacja publiczna odnosi się do sfery faktów. Zatem z punktu widzenia gwarancji praw obywatelskich, istotne jest umożliwienie obywatelowi zapoznania się z informacją dotycząca spraw publicznych. Nie można natomiast oczekiwać od organów władzy publicznej, że będą pełniły rolę usługową, angażującą przekazane z budżetu państwa środki na przetwarzanie (w tym wypadku obróbkę elektroniczną) dostępnych w przestrzeni publicznej dokumentów, jeżeli nie przemawia za tym interes publiczny.

Jak już zostało zaznaczone, odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, by udostępnienie informacji publicznej, objętej jego wnioskiem, było szczególnie istotne dla interesu publicznego, takiego też interesu nie dopatrzył się organ analizując dokumentację aktową sprawy.

W przedstawionym stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.