Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1581/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt  art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odprawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją personalną z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej także: "Szef CBA" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej także "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1310 ze zm. - dalej także "ustawa o CBA"), na mocy której – D. N. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") zwolnionemu ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] czerwca 2016 r. przyznał odprawę w wysokości 25 155,60 zł brutto (dwadzieścia pięć tysięcy sto pięćdziesiąt pięć złotych 60/100) - co stanowi 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. kwotę 71 884,80 zł brutto pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymane z tytułu zwolnienia z dniem [...] grudnia 2011 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 46 729,20 zł brutto.

Zaskarżona decyzja personalna Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżący D. N. w dniu [...] grudnia 2011 r. został zwolniony ze służby w Policji i w związku z tym zwolnieniem została mu wypłacona odprawa pieniężna w wysokości 46 729,20 zł brutto.

Szef CBA, działając na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, decyzją personalną zwolnił skarżącego ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] czerwca 2016 r.

W następstwie powyższego zwolnienia, Szef CBA decyzją personalną nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r., tj. o kwotę 46 729,20 zł brutto.

W uzasadnieniu decyzji personalnej Szef CBA wskazał, iż kwotę odprawy należnej skarżącemu funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2011 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ponieważ świadczenie pieniężne, jakim niewątpliwie jest odprawa (wypłacana w związku ze zwolnieniem ze służby), ma charakter jednorazowy. Organ wskazał jednocześnie, że pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby (bez względu na rodzaj formacji, a więc bez względu, czy chodzi o zawodową służbę wojskową, Policję, itp.) utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wskazaną powyżej decyzją personalną nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję personalną nr [...].

W wyniku rozpoznania skargi D. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1879/16, uchylił zaskarżaną decyzję personalną oraz poprzedzającą ją decyzję personalną Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Niemniej, Sąd uznał jednak, że sporna decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającą skarżącemu odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] grudnia 2011 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 46 729,20 zł, za nieprawidłową z uwagi na jej wadliwą sentencję. Sąd wskazał bowiem, że decyzja Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2016 r. w swej sentencji nie określa, w jakiej wysokości skarżącemu przysługuje odprawa i w jakiej wysokości de facto została przyznana. Według Sądu, nawet uzasadnienie spornej decyzji nie wyjaśnia jednoznacznie wspomnianej kwestii. Sąd zauważył, że sporne rozstrzygnięcie posługuje się wysokością świadczenia określoną w procentach w odniesieniu do uposażenia pomniejszoną o kwotę brutto. Zdaniem Sądu, tak sformułowana sentencja decyzji jest dla strony skarżącej niezrozumiała, trudna do wykonania, a oceniana przez pryzmat postępowania egzekucyjnego w administracji - niemożliwa do przymusowego wykonania w trybie egzekucji należności pieniężnych.

Prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. wpłynął wraz z aktami sprawy do Centralnego Biura Antykorupcyjnego w dniu [...] czerwca 2017 r.

Szef CBA, po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kierując się wytycznymi zawartymi w powyższym orzeczeniu Sądu, w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję personalną nr [...], na podstawie której - powołując się na przepisy art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - przyznał skarżącemu D. N., zwolnionemu ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] czerwca 2016 r., odprawę w wysokości 25 155,60 zł brutto (dwadzieścia pięć tysięcy sto pięćdziesiąt pięć złotych 60/100) - co stanowi 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. kwotę 71 884,80 zł brutto pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymane z tytułu zwolnienia z dniem [...] grudnia 2011 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 46 729,20 zł brutto.

W uzasadnieniu decyzji Szef CBA wskazał, że z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem, jak zauważył organ, w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Szef CBA stwierdził, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o CBA znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef CBA - powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Szef CBA podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem, jak zauważył organ, w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze.

Szef CBA stwierdził, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13, w uzasadnieniu którego NSA wyraźnie wskazał, że wielokrotne przyznanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem, a więc takie świadczenia powinny być wypłacone tylko raz. Zdaniem NSA, w sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby.

Mając na względzie powyższe, Szef CBA uznał, że kwotę odprawy należnej skarżącemu z tytułu pełnienia służby w CBA w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. w kwocie 71 884,80 zł brutto, należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2011 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, tj. o kwotę 46 729,20 zł brutto. W konsekwencji, Szef CBA stwierdził więc, że skarżącemu funkcjonariuszowi należało wypłacić kwotę odprawy w wysokości 25 155,60 brutto.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2018 r.

W petitum skargi skarżący zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenie art. 96 ust. 1 w zw. z 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - polegające na ich błędnej interpretacji i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że przedmiotowe przepisy stanowią podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym o wysokość odprawy otrzymanej wcześniej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. o kwotę 46729,20 złotych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

b) naruszenie art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej poprzez zastosowanie analogii,

c) naruszenie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy nie było do tego przesłanek,

d) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokość odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

W związku z powyższym skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz lit. [pic]"c" k.p.a., uchylenia w całości decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.,

2. na podstawie art 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r, w części: "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r., tj. o kwotę 46729,20 zł brutto (słownie: czterdzieści sześć tysięcy siedemset dwadzieścia dziewięć złotych 20/100)", a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" k.p.a., uchylenia decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w części pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej: tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r., tj. o kwotę 46.729,20 zł brutto (słownie: czterdzieści sześć tysięcy siedemset dwadzieścia dziewięć złotych 20/100)".

Ponadto, w przypadku nie uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku skarżącego, wskazanego w pkt. 2 powyżej skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. o stwierdzenie w całości nieważności decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, na podstawie art. 145 § 1 pkt, 1 lit. "a" oraz lit. "c" k.p.a. o uchylenie w całości decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz zobowiązanie na podstawie [pic]art. 145a § 1 k.p.a., organu administracyjnego do decyzji stwierdzającej prawo Skarżącego do odprawy w wysokości 600% uposażenia należnego w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spełnił wszystkie przesłanki, od których ustawa o CBA uzależnia przyznanie odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby, a co za tym idzie, decyzja w części dotyczącej przyznania skarżącemu odprawy jest prawidłowa, a pomniejszenie jej wysokości o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji należy ocenić, jako nieuprawnione działanie organu.

Odnosząc się do powoływanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, że wyrok ten dotyczył uprawnień policjanta, który uprzednio odbywał służbę w Milicji Obywatelskiej. Nie nastąpiła więc zmiana formacji zmilitaryzowanej, bowiem funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej stali się policjantami z mocy prawa z chwilą rozwiązania formacji. Skarżący uznał zatem, że nie jest możliwe - nawet posiłkowo - powoływanie się na wspomniane orzeczenie NSA wydane w sprawie sygn. akt I OSK 224/13. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przytoczył uregulowania ustawy o Policji dotyczące przyzywania odpraw oraz innych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto, skarżący zauważył, że zestawienie przepisów dotyczących odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby na tle ustaw o Policji i CBA pozwala stwierdzić, że ustawa o CBA w zupełnie odmienny sposób uregulowała prawo do odprawy, co przekłada się na odmienny charakter tego świadczenia w stosunku do odprawy przysługującej po zwolnieniu ze służby w Policji. Uzyskanie prawa do odprawy przez funkcjonariusza CBA nie ma, jak w przypadku policjanta powszechnego, generalnego charakteru.

Jednocześnie, strona skarżąca podkreśliła, że generalny katalog świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom zasadniczo różni się pomiędzy poszczególnymi formacjami, co prowadzi do wniosku, że zróżnicowanie pozycji prawnej funkcjonariuszy w obrębie różnych formacji zmilitaryzowanych stanowiło celowe działanie ustawodawcy.

W konsekwencji, skarżący uznał, że Szef CBA dokonał błędnej wykładni funkcjonalnej przepisów art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Zdaniem skarżącego, przepisy te nie stanowią podstawy do pomniejszenia odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia z CBA o wysokość odprawy pieniężnej otrzymanej wcześniej z tytułu zwolnienia ze służby w innej formacji. Skarżący wskazał, że jeżeli ustawodawca chciałby wprowadzić ograniczenia co do wysokości odprawy, uczyniłby to wprost. Skarżący uznał, że nie można wykorzystywać przepisu prawa w celu, w którym nie został on uchwalony, zasłaniając się przy tym wykładnią funkcjonalną, a przede wszystkim nie można z treści przepisu wyinterpretowywać uprawnień bądź obowiązków, których on nie reguluje. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest odejście od reguły, zgodnie z którą przepisy nakładające na obywateli [pic]obowiązki nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Skarżący podkreślił jednocześnie, że w państwie prawa przepisy prawa administracyjnego powinny być jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to - według skarżącego - niejasności i wątpliwości co do treści tych przepisów nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D. N. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja personalna nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydana przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie przyznania odprawy z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - nie dopuścił się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, Szef CBA nie dopuścił się jednocześnie naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prawidłowo interpretując regulację prawną wyrażoną w powołanych wyżej przepisach 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie przyjął, że z uwagi na wypłaconą skarżącemu w 2011 r. odprawę z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, zaszły wszelkie podstawy do zaliczenia na poczet należnej skarżącemu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA kwoty pieniężnej wypłaconej wcześniej stronie skarżącej z tytułu przyznanej odprawy pieniężnej przy zwolnieniu z Policji.

Przyjmując powyższe stanowisko, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Na wstępie rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornej decyzji Szefa CBA, należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem analizy sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogły być wyłącznie prawidłowość działania tego organu administracji publicznej i w konsekwencji zasadność zastosowania przez ten organ materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji, którą stanowiły przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę wydanej decyzji. Spór dotyczył natomiast subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do odpowiednich norm prawnych i ich właściwej interpretacji.

W konsekwencji, istota tego sporu sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Szef CBA, przyznając stronie skarżącej odprawę pieniężną z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zasadnie traktuje wspomnianą instytucję odprawy, jako świadczenie o charakterze jednorazowym, a w konsekwencji tego, czy prawidłowo dokonuje pomniejszenia jej wysokości o kwotę wypłaconej już wcześniej stronie skarżącej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stanowi, że funkcjonariusz zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust.1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 tej ustawy, otrzymuje odprawę.

Zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia.

Nieprzerwane pełnienie służby, w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko wynika zarówno z wykładni językowej, jak i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Należy zauważyć, że konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej, niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku, należy wliczyć tylko okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA w oparciu o określoną podstawę prawną (art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko ukształtowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy.

Zdaniem Sądu, zarówno mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne zawarte w ustawie o CBA, jak i normy wynikające z innych ustaw regulujących instytucję odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że z istoty owych regulacji wynika, że należna jest tylko odprawa jednorazowa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 540/10).

W sytuacji, uznać należy, że w sytuacji, w której już raz wypłacono stronie dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia z innej służby, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia owej służby (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 757/09, czy też wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 224/13).

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - dokonanie pomniejszenia odprawy pieniężnej przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego, o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku z wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji, jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.

Z tego względu, uznać należy, że niezasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące rzekomego wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a także zarzuty naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA poprzez ich rzekomo błędną wykładnię.

W przedmiotowej sprawie skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 1989 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. pełnił służbę w Policji. W związku ze zwolnieniem skarżącego z Policji, otrzymał on odprawę w wysokości 46 792,20 zł brutto. Zasadnie zatem Szef CBA przyjął, że z tego względu kwotę odprawy należnej skarżącemu z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

W ocenie Sądu, uznanie bowiem, jak sugeruje skarżący, iż każdorazowe zwolnienie ze służby skutkowałoby każdorazowym wypłacaniem należności z tytułu odprawy w pełnej kwocie, prowadziłoby nie tylko do nadużyć tej instytucji, ale również stawiałoby w nierównej sytuacji pozostałych funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 931/08, zgodnie z którym świadczenie to (odprawa), co do zasady, jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu Pracy). W związku z powyższym, nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro z wykładni funkcjonalnej przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby w CBA ma charakter jednorazowy, przyjąć trzeba, że w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że również funkcjonariusze CBA nie mają prawa do kilku tego typu świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniej kwoty wyrównania otrzymanej z tytułu odprawy pomniejszonej o kwotę odprawy wypłaconej już wcześniej.

W konsekwencji, Sąd w pełni podziela stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla prawidłowej wykładni ww. przepisu nie ma znaczenia, czy i jakie różnice występują w pragmatykach regulujących ustalenie prawa do odprawy w Policji, służbie wojskowej i w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Istotnym natomiast jest to, czy w tych formacjach przewidziano odprawę, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby. Odmienne rozumowanie i uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której odprawa utraciłaby swój jednorazowy charakter.

W tym stanie rzeczy, uznać należy, że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, jest prawidłowa.

Ponadto, Sąd stwierdził, że Szef CBA, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., nie uchybił normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Jednocześnie, z uwagi na wszechstronne i pełne zarazem uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Szef CBA nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych regulacji prawnych - jednorazowy charakter instytucji odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA nie daje podstawy, aby uwzględnić stanowisko skarżącego i wypłacić wspomnianą odprawę niepomniejszoną o kwotę wcześniej wypłaconej odprawy z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.