Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 986/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 151, art. 170, art. 190, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 3/14 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Olsztynie S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Olsztynie S.A. na rzecz A.K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. w udzieleniu informacji publicznej, w punkcie I zobowiązał Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. do rozpoznania wniosku skarżącego A.K. z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie punktu 1) i 3) oraz punktu 2) w części dotyczącej pytania pierwszego - w terminie 14 dni; w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie III stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV zasądził od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] na rzecz skarżącego A.K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., A.K., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. o udostępnienie informacji dotyczących organizacji kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez Spółkę, w tym: liczby osób upoważnionych do kontroli biletów; informacji czy kontrolą biletów zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, w tym przypadku wnioskodawca wniósł o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu, na jaki zawarto umowę i zasad wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz wniósł o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli.

Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. Prezes Zarządu Spółki odmówił udzielenia żądanej informacji, podając, że Przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..], A.K. zarzucił Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. bezczynność i wniósł o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia żądanej informacji. Skarżący wywiódł, że PKS w [..] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego i dysponuje majątkiem publicznym. Przedsiębiorstwo świadczy bowiem usługi dowozu dzieci do szkół na zlecenie i ze środków miast Barczewo i Olsztynek, a ponadto otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopłaty z budżetu Państwa do biletów z ulgą ustawową. Skarżący podał też, że 15% akcji Spółki posiada Skarb Państwa. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, jest ono zobligowane do udostępnienia żądanej informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Podała, że skarżącemu udzielono pisemnej odpowiedzi, którą należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wywiodła, że nie jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przedsiębiorstwo wykonuje bowiem przewóz w trybie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm.), na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Spółka wyjaśniła, że udzielanie przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopłat do biletów następuje na podstawie przedstawionego przez przewoźnika udokumentowanego wykazu poniesionych kosztów lub utraconych korzyści w związku ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym. Wykonywanie zaś zadań przewozowych, polegających na dowożeniu dzieci do szkół ze środków jednostek samorządu terytorialnego, realizowane jest w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.). Zdaniem Spółki, w tych przypadkach nie można mówić o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym. Okoliczność, że Skarb Państwa posiada w PKS w [..] S.A. 15% akcji również nie może stanowić podstawy do udzielenia informacji, gdyż taki udział nie jest rozumiany jako pozycja dominująca w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyła ponadto, że udzielenie żądanych informacji doprowadziłoby do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i podmiotów współpracujących ze Spółką.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2012 r., skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał ponadto, że nie ma potwierdzenia doręczenia mu jakiegokolwiek pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt: II SAB/Ol 169/12 oddalił skargę A.K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. w udzieleniu informacji publicznej. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A., a tym samym, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f tej ustawy. Wnioskowane przez skarżącego dane, dotyczące przeprowadzanych kontroli biletów w autobusach i zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, skarżący nie może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a rozpatrując żądanie zawarte w jego wniosku, organ spółki mógł poprzestać na stwierdzeniu niezasadności wniosku. Sąd wywiódł, że wezwany podmiot nie mieści się w kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał, że fakt, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. zaspokaja zbiorowe potrzeby w zakresie lokalnego transportu, nie przesądza o zobowiązaniu tego podmiotu do udzielania informacji dotyczących jego działalności, w tym współpracy z innymi podmiotami w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że oprócz powszechności świadczonych usług, o realizacji zadań publicznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decydować powinno działanie na zasadzie władztwa administracyjnego. Ponadto, ewentualne zlecenie spółce realizacji zadań publicznych jako administratorowi, musiałoby się wiązać z zapewnieniem na ten cel stosownego budżetu ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, okoliczności takie nie wystąpiły w tej sprawie. Spółka świadczy usługi przewozowe według zasad uregulowanych w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W myśl ust. 2 tego artykułu, publiczny transport zbiorowy (z wyłączeniem transportu kolejowego), może odbywać się na podstawie: umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Przedmiotem tych umów jest stosunek zobowiązaniowy oparty na świadczeniu wzajemnym. Przewoźnik-operator wykonuje usługę transportu, za co otrzymuje wynagrodzenie. Nie może być tutaj więc mowy o dysponowaniu przez przewoźnika środkami publicznymi. W tym przypadku to organizator transportu, czyli odpowiednie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, są administratorami środków publicznych, które rozdysponowują na działania wynikające z powołanej ustawy, a nie przewoźnicy, którzy otrzymali jedynie zapłatę za swoje usługi. Podobny mechanizm dotyczy korzystania przez przewoźników z dopłat w związku ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przepis ten wyraźnie stanowi, że jest to jedynie rekompensata z tytułu utraconych przychodów, dlatego i w tym zakresie nie można stwierdzić dysponowania przez spółkę środkami publicznymi. Sąd zaznaczył, że Spółka korzysta z własnych środków transportu. Podniósł też, że jest to spółka akcyjna, która powstała co prawda w wyniku komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w [..], na podstawie aktu komercjalizacji z dnia 6 lutego 2009 r., Rep. A Nr 3393/2009, jednak Skarb Państwa posiada tylko 15% akcji Spółki. Nie ma więc pozycji dominującej, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podsumowując, Sąd stwierdził, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest władzą publiczną, ani innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, wskazanym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.K. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [..] oraz zasądził na rzecz skarżącego kasacyjne zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie Sądu zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. NSA stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko, zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1390/13, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego, zaś w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, NSA stwierdził, że PKS w [..] S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto wyrażane w doktrynie stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa.

Uwzględniając powyższe uwagi, NSA stwierdził, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja w zakresie pkt. 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że stanowisko to nie oznacza jednak, że żądana informacja w punkcie 1 wniosku musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach, należy bowiem rozważyć okoliczności, przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast, odnośnie do punktu 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., NSA uznał, że o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w PKS w [..] S.A. czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, rozważenia wymagałoby, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych PKS w [..] S.A. lub współpracujących z nim podmiotów. Przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują bowiem pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, że powyższe okoliczności będzie musiał wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z dnia 17 października 2013 r., stosownie do art. 190 zdania pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20012 r., poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko – jako wyjaśnienie przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 845/12). Istotą zasady związania oceną prawną jest to, że dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, wyrażonej w przedmiotowym wyroku mógłby zostać wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto podniesiono, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), uregulowano sposób udostępnienia informacji publicznej, natomiast odmowa udostępnienia takiej informacji następuje w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Ustawa dopuszcza też stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wobec powyższego, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia takiej informacji.

W przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na dorobek orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądził, podzielając poglądy wyrażone w powołanych w orzeczeniu wyrokach, że przewoźnik (P.K.S.) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów - co do zasady - są informacją publiczną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że P.K.S. w [..] S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego - drogowego.

Nie budzi też wątpliwości - jak stwierdził NSA - że żądana przez A.K. informacja w zakresie punktu 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady bowiem – jak wskazał NSA - informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez P.K.S. w [..] S.A., dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Powyższe nie oznacza jednak, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie, a także, że udostępnienie tej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. Organ zobowiązany będzie zatem rozważyć okoliczności, przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Za informację publiczną należy też uznać informację na temat tego, czy kontrolerzy zatrudnieni są w P.K.S. w [..], czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny.

Z powyższych względów, orzeczono jak w punkcie I wyroku.

W punkcie II wyroku Sąd oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, tj. w punkcie 2 wniosku, w części dotyczącej danych dotyczących wskazania ewentualnego podmiotu zewnętrznego, prowadzącego kontrolę biletów - nazwa i adres tego podmiotu, okres, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, ogólna informacja, na jakich zasadach jest wynagradzany podmiot za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, itd.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r. wskazał, iż ocena wniosku skarżącego w tym zakresie, musi zostać dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który ma wziąć pod uwagę, czy informacje te mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych P.K.S. w [..] lub współpracujących z nim podmiotów. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie zawarte w drugiej części punktu 2 wniosku skarżącego nie mają charakteru informacji publicznej. Kryterium rzeczone, tzn. treść i charakter żądanych informacji wskazuje, że nie jest to informacja publiczna. Są to informacje, dotyczące sfery wewnętrznej P.K.S. w [..] S.A., nie dotyczą sprawy publicznej, a interesów gospodarczych zarówno P.K.S. w [..], jak i podmiotu zewnętrznego, wykonującego kontrolę biletów. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nie był zobowiązany do udzielenia informacji w tym zakresie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia 13 listopada 2012 r., błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.K. zaskarżając go w części, tj. w punkcie II.

Wobec zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe uznanie, że część z wnioskowanych przez skarżącego informacji nie stanowi informacji publicznej.

Względem zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie szczegółowego uzasadnienia częściowego oddalenia skargi, a w szczególności brak uzasadnienia stanowiska Sądu o braku przymiotu informacji publicznej części wnioskowanych danych,

- art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, tj. niezobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w całości pomimo, że wszystkie wnioskowane dane stanowią informację publiczną,

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez częściowe oddalenie skargi, choć powinna być ona uwzględniona w całości,

- art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych,

- naruszenia art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne odczytanie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,

- alternatywnie, w razie niepodzielenia przez Sąd odwoławczy powyższych zarzutów podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w tej części, w której powinna ona zostać odrzucona.

Mając na względzie powyższe wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących: wpis od skargi kasacyjnej, opłatę skarbową od pełnomocnictwa, koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w dniu 8 listopada 2012 r. wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów przeprowadzanej w autobusach tego przewoźnika. Wniosek obejmował zapytanie o:

1) ilość osób upoważnionych do kontroli biletów,

2) informację, czy kontrola jest prowadzona przez pracowników przewoźnika

czy też podmiot zewnętrzny, a jeśli jest to podmiot zewnętrzny to także:

a) jego nazwę i adres,

b) okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę,

c) ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów,

3) wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli.

Wobec bezczynności PKS w [..], pismem z dnia 1 grudnia 2012 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] skargę na bezczynność organu. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt: II SAB/OI 169/12, WSA w [..] oddalił ww. skargę argumentując w uzasadnieniu, że zdaniem tego Sądu PKS w [..] nie stanowi podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do NSA przez stronę skarżącą dnia 30 marca 2013 r. W skardze tej podniesiono jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że do tego konkretnego organu przepis ów nie ma zastosowania.

Wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt: I OSK 952/13 skarga ta została uwzględniona. Tym samym uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/OI 3/14, Sąd pierwszej instancji w zasadniczej części uwzględnił skargę i zobowiązał PKS do rozpoznania wniosku skarżącego. Jednakże odnośnie części wnioskowanych informacji publicznych, skargę oddalono, co jest przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej.

Oddalenie skargi miało miejsce co do informacji wnioskowanych w punktach 2a, 2b i 2c wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., tj. informacji z jakim podmiotem zawarto umowę na kontrolę biletów, jak jest on za tę usługę wynagradzany i na jaki okres owa umowa obowiązuje. Zaznaczono, że z konstrukcji wniosku wynika, iż pytania te są aktualne jedynie w sytuacji, kiedy faktycznie taka umowa jest zawarta. Tej wiedzy wnioskodawca nie posiada. Jeśli zatem PKS zatrudnia wyłącznie swoich pracowników (ew. zleceniobiorców) do czynności kontrolerskich, to ta część wniosku jest bezprzedmiotowa.

Odnośnie kwalifikacji powyższych informacji, to w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji bezsprzecznie dokonał jej z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Są to bowiem niewątpliwie informacje mające walor informacji publicznej.

Jak wykazało dotychczasowe postępowanie w tej sprawie, PKS w [..] SA wykonuje zadania publiczne i dysponuje publicznym majątkiem. Co za tym idzie, ewentualna umowa z firmą zewnętrzną na świadczenie usług w zakresie kontroli biletów, również w jakiejś części z tych publicznych środków jest finansowana. Umowy cywilnoprawne finansowane z takich środków są co do zasady jawne. Co istotne, owo dysponowanie majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma miejsce m.in. poprzez pozyskiwanie z budżetu państwa dopłat do biletów ulgowych. Tym bardziej zatem widoczny jest tu związek między publicznymi środkami, a zawartą z podmiotem zewnętrznym umową. Skoro bowiem przedmiotem owej umowy ma być kontrola biletów, w tym prawidłowości korzystania przez pasażerów z przysługujących im ulg, do których to ulg dopłaca budżet państwa, to bez wątpienia treść takiej umowy należy zaliczyć do informacji publicznych w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący mógłby zatem zasadniczo zawnioskować do PKS w [..] o cały tekst tej umowy i jako informacja o sprawach publicznych powinna ona być mu udostępniona. Wniosek obejmował jednak znacznie węższy zakres informacji, tj. tylko podstawowe dane kontrahenta, okres obowiązywania i ogólną informację o zasadach wynagradzania. WSA w [..] dokonując błędnej kwalifikacji tych danych, tj. uznając je za niemające przymiotu informacji publicznych, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, co dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcie w tej części.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej skardze kasacyjnej możliwe jest jedynie przedstawienie poglądu strony skarżącej na charakter wnioskowanych informacji, co uczyniono powyżej, nie można natomiast wdać się w polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ponieważ polemikę tę uniemożliwia niezastosowanie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia. WSA kwestii częściowego oddalenia skargi poświęcił dosłownie trzy zdania, tj.: "W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, kwestie zawarte w drugiej części pkt 2 wniosku skarżącego nie mają charakteru informacji publicznej. Kryterium rzeczowe, tzn. treść i charakter żądanych informacji wskazuje, że nie jest to informacja publiczna. Są to informacje dotyczące sfery wewnętrznej PKS w [..] SA, nie dotyczą sprawy publicznej, a interesów gospodarczych PKS w [..], jak i podmiotu zewnętrznego wykonującego kontrolę biletów".

Z tak lakonicznego uzasadnienia częściowego oddalenia skargi zasadniczo nie wynikają przyczyny, na których Sąd oparł swoje stanowisko o braku publicznego charakteru wnioskowanych informacji. Zapewne utrudni to również kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec tego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że skargi na bezczynność przewoźników w rozpoznaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej o zbliżonej treści, były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzeczeniach kończących te postępowania zgodnie prezentowany jest pogląd, że informacje ujęte w punktach 2a, b i c wniosku, co do których WSA w [..] skargę oddalił, jak najbardziej stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu (tak m.in.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt: II SAB/Gd 1/13, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt: IV SAB/GI 56/12, z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt: IV SAB/GI 57/12, z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt: IV SAB/GI 122/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2013r. sygn. akt: II SAB/Lu 321/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Po 28/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013r. sygn. akt: II SAB/Sz 86/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt: IV SAB/Wr 2/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt: II SAB/Go 1/13 i in.; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jakkolwiek orzeczenia powyższe nie były poddane kontroli instancyjnej, to jednak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnaleźć pogląd zbieżny z postulatami niniejszej skargi. Wnioskowane informacje, co do których WSA w [..] oddalił skargę na bezczynność, zostały bowiem uznane za informacje publiczne w wyroku NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt: I OSK 2917/12 oraz w postanowieniu z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt: I OSK 1390/13.

Wskazano, że zgodnie z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy. Wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego zdaje się naruszać także i ten przepis.

Odnośnie spornej części informacji, w wyroku uwzględniającym poprzednią skargę kasacyjną (I OSK 952/13), NSA stwierdził, że "rozważenia wymagałoby, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych PKS w [..] SA lub współpracujących z nim podmiotów". Powyższe zdanie nie przesądza, że dane te nie są informacją publiczną, a jedynie poddaje tę kwestię pod rozwagę WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wadliwość uzasadnienia skarżonego obecnie wyroku, o czym była już mowa powyżej, zdaje się wskazywać także i na to, że Sąd I instancji zagadnienia tego w ogóle nie rozważył, błędnie przyjmując (tj. z naruszeniem dyspozycji art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że cytowanym wyżej zdaniem NSA odmówił tym informacjom cech informacji publicznej. Świadczy o tym chociażby dwukrotne stwierdzenie, że zdaniem WSA informacje te nie są informacjami publicznymi, oraz niemal wierne przepisanie ww. zdania z uzasadnienia wyroku NSA (jedynie w nieco bardziej kategorycznej formie). Sąd rozpoznający sprawę ponownie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, czemu jednak w tym przypadku uchybiono, skoro zalecane przez NSA "rozważenie" charakteru wnioskowanych informacji de facto nie miało miejsca, a przynajmniej ów proces myślowy nie został uzewnętrzniony w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu nie jest władny zastosować art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ograniczyć prawa do informacji ze względu na tajemnice ustawowo chronione. Nie można bowiem, rozstrzygając kwestię bezczynności organu, wchodzić w jego rolę i nadawać kształt przyszłemu rozstrzygnięciu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] błędnie dokonał oceny charakteru części wnioskowanych informacji, a co za tym idzie w zaskarżonej części wyroku nieprawidłowo zastosował art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę, zamiast zastosować art. 149 § 1 tej ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także – na wypadek, gdyby Sąd II instancji nie podzielił powyższej argumentacji - że uznanie, że wnioskowane dane w części nie stanowią informacji publicznej, powinno prowadzić do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie w § 2 pkt 8 poddano kontroli sądowej bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem i art. 3 § 2 tej ustawy. Jednak w przypadku, gdy wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie stosuje się do niej również przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc do części wnioskowanych informacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania, to nie może być do nich stosowany też art. 21 ustawy, a co za tym idzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim stanie rzeczy Sąd powinien był raczej odrzucić skargę w części ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w tym konkretnym zakresie wnioskowanych danych, nie zaś (co uczynił) oddalić. Jest to jednak argument o charakterze alternatywnym, gdyż strona skarżąca kasacyjnie konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, iż wszystkie wnioskowane w dniu 8 listopada 2012 r. informacje są informacjami publicznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 cyt. ustawy (zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna), pozostająca w związku ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej powinien był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak podkreślano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, LEX nr 1080971). W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a tej ustawy. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz kwestia niewykonywania obowiązku ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywiste zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając bezczynność lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt: I OSK 1561/14). Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt: I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 1392/12; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 1541/14).

Skoro nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, to przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ma w znacznej części uzasadnione podstawy i z tego względu zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia informacji o sprawach publicznych i opartego na jej podstawie wniosku, że informacji takiej nie stanowią informacje, których skarżący domagał się w punkcie 2 a), b), c) wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. skierowanego do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [..] S.A., tj. informacje na temat podmiotu zewnętrznego prowadzącego kontrolę biletów takie jak: jego nazwa i adres; okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę; ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów.

Dla oceny tego zarzutu zasadnicze znaczenie przedstawia wykładnia prawa dokonana w realiach niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II SAB/Ol 3/14 zapadł bowiem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po jej przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "odnośnie pkt 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., to o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w PKS w [..] S.A. czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, rozważenia wymagałoby, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych PKS w [..] S.A. lub współpracujących z nim podmiotów, na co wskazywał PKS w [..] S.A. w odpowiedzi na skargę. Jak już bowiem wyżej wskazano, u.d.i.p. w art. 5 ust. 1 i 2 przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe okoliczności będzie musiał wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..]". Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I FSK 526/12, LEX nr 1336000; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1793/12, LEX nr 1497867). W sytuacji zatem, gdy – przy uwzględnieniu treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13 przedstawił odniesione do treści punktu 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. stanowisko, zgodnie z którym informacja w tym zakresie mieści się w zakresie informacji o sprawach publicznych, a w stosunku do poszczególnych szczegółowych informacji objętych punktem 2 wniosku konieczne jest wzięcie pod uwagę treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy rozważaniu, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych PKS w [..] S.A. lub współpracujących z nim podmiotów, brak było podstaw do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji jako informacji publicznej wnioskowanych informacji na temat podmiotu zewnętrznego prowadzącego kontrolę biletów takich jak: jego nazwa i adres; okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę; ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów. Należy zwrócić uwagę, że art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje kwestię ograniczenia prawa do informacji publicznej, co z istoty rzeczy oznacza, że dotyczy tego rodzaju informacji. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej dotyczą informacji kwalifikowanej jako informacja publiczna i stanowią normatywne podstawy do odmowy jej udzielenia we wskazanym zakresie. Powołanie przez NSA treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w jednoznaczny sposób wskazywało na kwalifikację poszczególnych szczegółowych informacji objętych punktem 2 wniosku jako informacji publicznych.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przyjmując, że nie mają charakteru informacji o sprawach publicznych informacje na temat ewentualnego podmiotu zewnętrznego współpracującego z Przedsiębiorstwem Komunikacji Samochodowej w [..] S.A., prowadzącego kontrolę biletów takie jak: jego nazwa i adres; okres, na jaki z tym podmiotem zawarto umowę; ogólne zasady wynagradzania tego podmiotu za usługę kontroli biletów. Jednocześnie nie respektując wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13 naruszył przepis art. 190 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami, a uchybienie to skutkujące naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem w realiach niniejszej sprawy podstaw do oddalenia skargi ze względu na odmowę zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, co oznacza, że oddalając z tego powodu skargę naruszył przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei dla zastosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest rozważenie okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt: I OSK 952/13 według stanu faktycznego z chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy wniosek skarżącego pozostaje nadal nierozpoznany przez podmiot, do którego był skierowany, możliwe jest zobowiązanie tego podmiotu do rozpoznania wniosku skarżącego. Kwestia ewentualnej odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [..] S.A. ze względu na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była badana przez Sąd pierwszej instancji.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Orzeczenie prawomocne zapada w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej i w związku z tą konkretną sprawą ma atrybut mocy wiążącej. Z przepisu, który stanowi, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" nie wynika obowiązek uwzględniania tzw. linii orzeczniczych sądów administracyjnych zapadłych w analogicznych, czy zbliżonych rodzajowo sprawach. Moc wiążąca wyroku, określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że dana kwestia prawna w konkretnej sprawie kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co sprawia, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana konkretna kwestia związana z tą właśnie sprawą, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Niemniej jednak wypada zauważyć, że polski system prawny nie opiera się na modelu precedensowym, a sąd, przed którym zawisła kolejna odrębna sprawa sądowoadministracyjna jest zobowiązany do jej samodzielnego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt: II GZ 39/14). Dodatkowo należy podkreślić, że wprawdzie istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, jednakże wynikający z niej stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062; B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-478 uw. 4-7; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12, LEX nr 1494706). Motywy te nie mogą determinować rozstrzygnięcia odrębnej sprawy administracyjnej, niepowiązanej ze sprawą, w której zapadło wcześniejsze prawomocne orzeczenie. Oddziaływanie orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w analogicznych, czy zbliżonych rodzajowo sprawach może znajdować podstawy jedynie w autorytetowym oddziaływaniu tych orzeczeń, nie może natomiast ograniczać zakresu rozpoznania przez sąd kolejnej odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej. Tylko takie znaczenie w realiach niniejszej sprawy mogła mieć okoliczność, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono już wielokrotnie stanowisko, zgodnie z którym stanowi informację publiczną informacja na temat tego, kto zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów w autobusach PKS S.A. tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy podmiot zewnętrzny, a o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach oraz jaki jest wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów (por. WSA w Krakowie z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt: II SAB/Kr 74/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12).

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie szczegółowego uzasadnienia częściowego oddalenia skargi, a w szczególności brak uzasadnienia stanowiska Sądu o braku przymiotu informacji publicznej części wnioskowanych danych.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. To, że w związku z lapidarnością argumentacji Sądu pierwszej instancji, strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462).

Ze wskazanych wyżej względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Stosownie natomiast do art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez A.K. w sprawie niniejszej, składają się następujące składniki: 1) wpis od skargi kasacyjnej uiszczony przez A.K. w wysokości 100 zł; 2) wynagrodzenie pełnomocnika A.K. – radcy prawnego M.H. w wysokości 180 zł – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Radca prawny M.H. reprezentowała A.K. jedynie przed sądem II instancji i nie uczestniczyła w rozprawie przed tym sądem; 3) opłata skarbowa za pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu M.H. - w wysokości 17 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził jedynie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Pozostałe koszty zostaną zasądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.