Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 835/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 199, 151, 188, 203 pkt 2, 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1112/09 w sprawie ze skarg Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w Warszawie, A. S., H. P., K. P. i I. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza solidarnie od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, A. S., H. P., K. P. i I. C. na rzecz K. D. kwotę [...]złotych, a na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w Warszawie, A. S., H. P., K. P. i I. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w części, w której decyzje te orzekają o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1951 r., nr [...] w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r., oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1951 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] [...] oznaczonej nr hip. [...] w części dotyczącej udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przypadających właścicielom lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...] [...] , wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że organy dekretowe obu instancji podejmując kwestionowane decyzje naruszyły prawo w sposób rażący, nie wyjaśniły bowiem faktycznego przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiając dotychczasowego właściciela wszelkich praw do nieruchomości. Organ wskazał również, że prawo użytkowania wieczystego gruntu w stosunku do lokali nr [...],[...] i [...] zostało ustanowione wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, i z tego powodu organ nie mógł w tym zakresie stwierdzić nieważności orzeczeń dekretowych ograniczając się jedynie do stwierdzenia wydania tych aktów z naruszeniem prawa, bowiem zaistniał nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w Warszawie oraz wniosków A. S., K. P. i H. P. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organu sam fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Tym samym organ nie podzielił poglądu skarżących, że również w stosunku do właścicieli lokali mieszkalnych nr [...],[...] i [...] będących współużytkownikami wieczystymi gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], decyzje organów dekretowych wywołały nieodwracalne skutki prawne. Jak ustalił organ, pierwotną podstawą nabycia przez właścicieli lokali nr [...],[...] i [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek przy ul. [...] [...] były decyzje administracyjne. W odniesieniu do lokalu nr [...] – decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r., w odniesieniu do lokalu nr [...] – decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy Żoliborz w Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., a w przypadku lokalu nr [...] – decyzja Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] w Warszawie nr [...] dnia [...] listopada 1990 r.

Zdaniem organu, dla wykazania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne należy wziąć pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem (w niniejszej sprawie: prawem do współużytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...]). W tej sytuacji w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej – jak ma to miejsce w odniesieniu do właścicieli lokali [...] , [...] i [...] – to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Z powyższego zatem wynika, że sprzedaż lokali osobom trzecim wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy w formie aktu notarialnego, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jak podkreślił organ, warunkiem uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela, zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) obowiązującym w dacie orzekania przez te organy. Wobec powyższego, w celu ustalenia czy istnieją przeszkody do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie własności czasowej, organy dekretowe powinny odnieść swoje rozważania do zapisów Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr VII reg 1000 31). wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Przepisy dekretu zobowiązywały bowiem organy rozpatrujące tzw. wnioski dekretowe do badania przeznaczenia terenu nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. Było to podstawowe kryterium decydujące o treści rozstrzygnięcia. Analiza akt niniejszej sprawy, zdaniem organu nadzoru, jednoznacznie wskazuje, że ani organ I, ani II instancji nie wypełniły nakazów dekretowych. Organy nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, jakie było faktyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czym rażąco naruszyły przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowiący podstawę wydawania orzeczeń w sprawach o przyznanie własności czasowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż nieruchomość oznaczona nr hip. [...] obecnie nie istnieje, wobec czego nie jest możliwe ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego zgodnie z wnioskiem byłego właściciela, organ wyjaśnił, że z dokumentacji geodezyjnej nadesłanej do akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona dawnym nr hip. [...] istnieje nadal, nie uległa zmianie jej powierzchnia, a jedynie funkcjonuje obecnie pod innym oznaczeniem geodezyjnym. Końcowo organ zaznaczył, że w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej odżywa wniosek byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy w sprawie organ, tj. przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] 55/67, a także A. S. w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego jak wyżej, H. P. i K. P. w części dotyczącej własności lokalu nr [...] położonego jak wyżej, I. C. w części dotyczącej lokalu nr [...] położonego jak wyżej, oraz związanych z tymi lokalami udziałami we współwłasności budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne.

Jak zaznaczył Sąd, podstawowym problemem mającym istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii, czy organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że badane w postępowaniu nadzorczym decyzje dekretowe tylko w stosunku do 3 lokali z wielu znajdujących się w budynku przy ul. Żeromskiego [...] (nr [...],[...],[...]) zostały wydane z naruszeniem prawa z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Powołując zatem orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji. Przyjmuje się więc, że jeżeli oddano grunt dekretowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej zachodzą nieodwracalne skutki prawne, a jeśli ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów dekretowych umową cywilnoprawną na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, to nie ma nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w takiej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i dopiero w tym postępowaniu ustalenia, czy zawarcie na podstawie takiej decyzji cywilnej umowy użytkowania wieczystego i przyznania tego prawa powoduje w świetle aktualnego stanu prawnego nieodwracalność skutków prawnych. Skoro zatem istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonania ustaleń w tej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej jako skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Przestawione powyżej stanowisko Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, zaznaczając jednocześnie, że wyrażając ten pogląd tak Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny przewidziały, iż w praktyce mogą pojawić się także inne stany faktyczne, wobec czego nie można uznać, że jest to jedyne i wyczerpujące stanowisko w sprawie nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi gruntów warszawskich własności czasowej (użytkowania wieczystego). W ocenie Sądu właśnie taki niestandardowy stan faktyczny zaistniał w przedmiotowej sprawie. Lokale nr [...] , [...] , [...] znajdujące się w tym samym budynku położonym w Warszawie przy ul. [...][...], co lokale nr [...] , [...] , [...] zostały nabyte na podstawie umów cywilnoprawnych, które poprzedziło wydanie stosownych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, organ administracji orzekający w trybie nadzorczym nie rozpoznał jednak wnikliwie i dokładnie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego powyższych lokali, przyjmując wprost, że skoro cywilnoprawne umowy ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz osób trzecich były poprzedzone decyzjami administracyjnymi, to te decyzje, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej były podstawą ustanowienia na rzecz osób trzecich użytkowania wieczystego i zawarcia umowy cywilnoprawnej. Z tego organ wywiódł, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji i aktu notarialnego spowodowało, że przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w stosunku do powyższych lokali.

Zdaniem Sądu analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, że niezbędny wymóg poprzedzenia umowy notarialnej dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną wskazującą kandydata do nabycia lokalu mieszkalnego i ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste obowiązywał wyłącznie do dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia obowiązywania przepisu art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.). Z treści powyższego przepisu wynikał obowiązek zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej dopiero po wydaniu przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Przepis ten miał zastosowanie łącznie z art. 24 powyższej ustawy.

Z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) art. 35 otrzymał zupełnie inną, nową treść, a zatem obowiązki wynikające z treści tego przepisu w dawnym brzmieniu utraciły moc prawną. W przepisach przejściowych tej ustawy nie rozstrzygnięto o "losach" wydanych przed jej wejściem w życie decyzji administracyjnych opartych na podstawie art. 35 w dawnym brzmieniu, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. decyzje te nie zostały wykonane poprzez zawarcie umów notarialnych sprzedaży lokali wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie rozstrzygnięto też o tym, czy należy powoływać je (lub nie powoływać) w aktach notarialnych zawieranych po dniu 5 grudnia 1990 r. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości prawnych, że notariusze po dniu 5 grudnia 1990 r. nie musieli już uzależniać sporządzenia umowy notarialnej dotyczącej sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę lokalu mieszkalnego od przedłożenia im decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zebranego w przedmiotowej sprawie, w stosunku do lokali nr [...] , [...] , [...] zostały wydane decyzje administracyjne przed dniem 5 grudnia 1990 r. (dla lokali: nr [...] – [...] styczeń 1990 r., nr [...] – [...] listopad 1990 r., nr [...] – [...] listopad 1990 r.), jednak akty notarialne zostały zawarte już po tej dacie, tj. w sytuacji prawnej kiedy decyzje administracyjne nie były już potrzebne do ich zawarcia, pomimo że zostały one przywołane w tych aktach notarialnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym decyzje te nie wywierały już żadnego skutku prawnego, a przywołanie ich w treści aktów notarialnych nie miało żadnego prawnego znaczenia, bowiem skutki prawne wywoływał wyłącznie akt notarialny. Po dniu 5 grudnia 1990 r. decyzje te były już tylko prawem wewnętrznym łączącym osobę nabywającą lokal wraz z udziałem w gruncie z organem administracji publicznej. Ewentualna ocena legalności takiej decyzji w sytuacji, kiedy z powodu zmiany obowiązującego prawa utraciła już ona swoją moc prawną nie miałaby żadnego znaczenia i uzasadnienia.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć kwestię zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją o odmowie ustanowienia dawnym właścicielom prawa własności czasowej także w stosunku do lokali nr [...],[...],[...]. Natomiast w celu wyjaśnienia sytuacji prawnej lokalu nr [...] organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o akt notarialny pierwotnego nabycia tego lokalu, którego brak jest w aktach administracyjnych analizowanych przez Sąd. Pozwoli to organowi ocenić w jakim stanie prawnym został on sporządzony i jakie w związku z tym wywołał skutki prawne. Zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 oraz rażącego naruszenia art. 158 § 2 K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione.

Ze skargami kasacyjnymi od powyższego wyroku wystąpili do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury i K. D.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że w stosunku do lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...][...], co do których decyzje administracyjne o sprzedaży oraz ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu zostały wydane przed datą 5 grudnia 1990 r., zaś umowy w formie aktów notarialnych sporządzono po tej dacie, zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1951 r.

Ponadto pełnomocnik Ministra Infrastruktury podniósł zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

K. D., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegającą na ustaleniu, iż do powstania użytkowania wieczystego niezbędne jest jedynie zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i nie ma potrzeby dokonania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej – w stosunku użytkowania wieczystego związanego z lokalem nr [...];

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127, w stosunku do użytkowania wieczystego związanego z lokalami o nr 15 i 31;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd uznając, iż na rzecz właścicieli lokali o nr 6, 15 i 31 ustanowiono prawo użytkowania wieczystego;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do niezabudowanej nieruchomości wywołała nieodwracalny skutek prawny w postaci zawarcia umów użytkowania wieczystego w stosunku do części gruntu objętego wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się Sąd uznając, że po dniu 5 grudnia 1990 r. decyzje administracyjne wydane przed tą datą, określające przedmiot zbycia oraz osobę nabywcy – poprzedzające ustanowienie użytkowania wieczystego, na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego – nie miały żadnego znaczenia prawnego;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzyganie poza granicami niniejszej sprawy i ocenę skutków prawnych decyzji administracyjnych niebędących przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającym lokalom [...] , [...] , [...] gdzie Minister stwierdził wydanie decyzji dekretowych z naruszeniem prawa;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 3[...] lipca 2008 r. w części dotyczącej udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającym lokalowi o nr [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. D. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Infrastruktury stwierdził, iż sytuacja – w której decyzja administracyjna o ustanowieniu sprzedaży lokalu została wydana przed 5 grudnia 1990 r., zaś akt notarialny został zawarty po tej dacie – nie wpływa na możliwość przyjęcia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Dotychczas w orzecznictwie nie rozróżniano sytuacji prawnej nabywców lokali mieszkalnych i jednocześnie użytkowników wieczystych gruntu, w zależności od tego w jakiej dacie zawarli w formie aktu notarialnego umowę kupna lokalu i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu analiza, czy na datę zawarcia umów cywilnoprawnych ustanowienia użytkowania wieczystego niezbędnym było poprzedzanie tych umów wydaniem decyzji administracyjnych, nie powinny toczyć się na etapie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji dekretowej, gdyż przekracza to ramy tego postępowania. Dla organu wiążącym powinno być powoływanie się wobec notariusza przez osoby uprawnione na wydaną decyzję administracyjną w wyniku czego, ten mógł sporządzić ważną umowę cywilnoprawną oraz ujęcie w umowie decyzji jako upoważnienia do zawarcia umowy.

Organ zważył, że przepisy uchylające art. 35 nie anulowały wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych o sprzedaży, a tym samym decyzje te pełniły funkcje dokumentu stwierdzającego zgodę właściciela na sprzedaż, warunki takiej sprzedaży oraz osobę uprawnioną do nabycia. Po 5 grudnia 1990 r. decyzje zostały zastąpione uchwałami właściwego organu i upoważnieniem do zawarcia umowy. Organ wskazał, że bez wydanej decyzji umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego nie mogłaby zostać zawarta.

Organ podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy, w tym wydawanych i powoływanych innych orzeczeń sądowych.

K. D. stwierdziła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż decyzje administracyjne wskazujące podmioty uprawnione do nabycia lokali i zezwalające na ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego były bez znaczenia, gdyż akty notarialne zawarto po 5 grudnia 1990 r. Wskazała, iż w prawie administracyjnym nie ma pojęcia "decyzji bez znaczenia", a określenie ich takim mianem narusza podstawowe zasady P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż z art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wynika, że do powstania prawa użytkowania wieczystego niezbędny jest wpis tego prawa w księdze wieczystej. Sąd nie ustalił czy i ewentualnie kiedy prawo użytkowania wieczystego wpisano do księgi wieczystej. Sąd stwierdził, iż zaszły nieodwracalne skutki jedynie na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych, uznając, że do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wymagane jest jedynie zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Jest to błędne stanowisko, bowiem dopiero prawomocny wpis w księdze wieczystej tworzy prawo użytkowania wieczystego.

Ponadto Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu brak jest odniesienia do przepisów, które w dacie zawierania umów z właścicielami lokali 6, 15 i 31 regulowały ustanawianie użytkowania wieczystego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Zarówno w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i w dniu składania wniosku o własność czasową nieruchomość należąca do poprzednika prawnego skarżącej była niezabudowana. Wywłaszczenie tego poprzednika i uwłaszczenie m.st. Warszawy nastąpiły z dniem wejścia w życie "dekretu Bieruta", tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Zatem, wydanie decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej nie wywołało jakichkolwiek skutków prawnych w zakresie własności budynku, który obecnie znajduje się na nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również dlaczego w jego ocenie decyzje o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nie wywołują skutków prawnych. Uzasadnienie Sądu w tym zakresie jest lakoniczne, zaś Sąd nie przeprowadził żadnego dowodu w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie Sądu w zakresie dotyczącym uznania decyzji wskazujących nabywców prawa użytkowania wieczystego związanych z lokalami [...], [...] i [...] za niemające znaczenia jest niewystarczające. Sąd nie rozważył wszystkich kwestii związanych z ustanawianiem użytkowania wieczystego, a w szczególności zmian przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na przestrzeni ponad 4 lat (od czasu wydania pierwszej decyzji – [...] stycznia 1990 r. – do zawarcia ostatniego z aktów notarialnych – [...] kwietnia 1994 r.). Nie wyjaśnił także, w jakim trybie i według jakich przepisów wskazano uprawnionych do nabycia prawa użytkowania wieczystego, skoro uznał, iż decyzje administracyjne nie wywołują już skutków prawnych.

K. D. stwierdziła także, że ocena decyzji wydanych po 1951 r., których oceny skutków dokonywał Sąd, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nie taki był przedmiot postępowania nadzorczego toczącego się przed Ministrem Infrastruktury, tylko decyzja z 1951 r. Skoro stwierdzono, iż po wydaniu decyzji dekretowych wydano kolejne decyzje administracyjne, których skutkiem mogły być nieodwracalne skutki prawne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, należało stwierdzić nieważność decyzji dekretowych, a ocenę skutków decyzji przyznających użytkowanie wieczyste pozostawić właściwemu organowi administracji o odrębnym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwioną podstawę jedynie w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 polegającą na przyjęciu, że w stosunku do lokali mieszkalnych, co do których decyzja o sprzedaży oraz ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu zostały wydane przed dniem 5 grudnia 1990 r., zaś umowy notarialne sporządzono po tej dacie, zaszły nieodwracalne skutki prawne wywołane przedmiotową decyzją o odmowie przyznania własności czasowej.

W pozostałym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych nie są uzasadnione.

Wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji dysponował stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i rozważył sprawę opierając się na całokształcie dokumentacji sprawy. Sąd nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. i nie rozstrzygał poza granicami niniejszej sprawy. Oceny skutków jakie wywołały decyzje o sprzedaży poszczególnych lokali i ustanowienia użytkowania wieczystego związanego z tymi lokalami nie można uznać za przekroczenie granic niniejszej sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał bowiem oceny legalności przedmiotowych decyzji, a jedynie analizował ich charakter, moc wiążącą i skutki prawne jakie wywołały w kontekście badania czy nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom zawartym w tej normie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej K. D. Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i szczegółowo ją wyjaśnił czyniąc stosowne wywody prawne. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut nierozstrzygnięcia przez Sąd istoty sprawy. Należy stwierdzić, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga co do istoty sprawy, bowiem jego kompetencja sprowadza się do oceny legalności danej decyzji administracyjnej. Jedynie w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może w określonych sytuacjach stwierdzić uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 145 P.p.s.a.) jeżeli ich konkretyzacja nie wymaga wydania aktu administracyjnego. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie bowiem kwestionowany w postępowaniu sądowym jest akt administracyjny – decyzja administracyjna.

Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez zarzucenie błędnej a wiążącej oceny prawnej sformułowanej w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargi i uchylił decyzję w zaskarżonej części, co obligowało do zawarcia w uzasadnieniu stosownej oceny prawnej i wskazań odnośnie dalszego postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanego przepisu. Naruszenie miałoby miejsce, gdyby Sąd I instancji w uzasadnieniu nie zawarł stosownych wskazań.

Podobnie nieuzasadnione są zarzuty obu skarg kasacyjnych dot. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. Sąd I instancji uchylił decyzję w zaskarżonej części uznając, iż zostały naruszone przez organ przepisy prawa materialnego i procesowego, co obligowało do zastosowania wyżej powołanego przepisu. Jeżeli zdaniem wnoszących skargi kasacyjne przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył przepisów prawa, to należało zarzucić Sądowi naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Całkowicie chybione są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej K. D. a odnoszące się do niezakwestionowania przez Sąd wadliwego stanowiska organu o nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej wobec zawarcia umów o ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu związanych z własnością lokali nr [...], [...] i [...]. Należy stwierdzić, iż decyzja Ministra Infrastruktury w tej części nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a co za tym idzie nie podlegała ocenie legalności, Sąd bowiem nie zastosował art. 135 P.p.s.a. Decyzji tej nie kwestionowała K. D. i nie wniosła skargi do sądu. Decyzja Ministra Infrastruktury została zakwestionowała przez użytkowników wieczystych części przedmiotowego gruntu związanego z własnością lokali nr [...],[...],[...] i [...] i tylko w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonywał oceny jej legalności, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Użytkownik wieczysty ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, ale jedynie w części dotyczącej jego prawa. Nie można wykazać się interesem prawnym w stosunku do tej części gruntu, co do której nie ma tytułu prawnorzeczowego. W związku z tym użytkownicy wieczyści gruntu związanego z lokalami nr [...],[...],[...] i [...] nie mieli interesu prawnego do kwestionowania decyzji w części dotyczącej użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokali nr [...],[...] i [...].

Również nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej K. D. dot. naruszenia przez Sąd przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie prezentował poglądu, iż do powstania użytkowania wieczystego nie ma potrzeby dokonywania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. W związku z tym, brak jest podstaw do rozważenia tej kwestii przez sąd kasacyjny. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się dane dotyczące ksiąg wieczystych założonych dla lokali nr [...],[...],[...].

W księdze wieczystej ujawniony jest właściciel lokalu i użytkownik wieczysty części gruntu związanego z danym lokalem, w tej sytuacji Sąd nie miał wątpliwości co do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nota bene w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczący sprzedaży własności lokalu nr [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego, z którego wynika, iż prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej założonej w wyniku przeniesienia własności tego lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego części gruntu związanego z tym lokalem dokonanego aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1991 r.

Natomiast, jak to stwierdzono na początku rozważań, zasadne są zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd co do skutków prawnych decyzji administracyjnych wydanych w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu związanego ze sprzedażą lokali nr [...],[...],[...] i [...].

Bezsporne w sprawie jest, iż decyzje takie zapadły przed dniem 5 grudnia 1990 r., natomiast zawarcie umów nastąpiło po dniu 5 grudnia 1990 r. w stosunku do lokali nr [...],[...] i [...] (co do lokalu nr [...] brak jest w tym zakresie danych).

Jak to słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji z dnia 5 grudnia 1990 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego m.in. w zakresie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Z tym dniem zawarcie przedmiotowej umowy nie musiało być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji określającej m.in. nabywcę i przedmiot zbycia (art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej brzmieniu na dzień 4 grudnia 1990 r.).

Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) wprowadzająca m.in. powyższą zmianę nie regulowała kwestii mocy prawnej decyzji wydanych przed jej wprowadzeniem na podstawie art. 35 w przypadku gdy do dnia 5 grudnia 1990 r. nie zostały zawarte stosowne umowy. Oznacza to, iż z mocy prawa nie doszło do wygaśnięcia przedmiotowych decyzji. Bezsporne również jest, iż nie została wydana decyzja, na podstawie art. 162 K.p.a., wygaszająca te decyzje. W takiej sytuacji pozostawały one w obrocie prawnym, a co za tym idzie mogły wywoływać określone skutki prawne. Fakt, iż po dniu 5 grudnia 1990 r. zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie musiało być poprzedzone stosowną decyzją administracyjną nie jest jednoznaczne z automatyczną utratą bytu prawnego tych decyzji. W niniejszej sprawie zawarcie stosownych umów w formie aktów notarialnych było poprzedzone decyzjami administracyjnymi. Z aktów tych wynika jednoznacznie, iż stanowiły podstawę ich zawarcia – wręcz powołano się na wykonanie przedmiotowych decyzji. Określały bowiem zarówno nabywcę, przedmiot nabycia, cenę jak i inne warunki, które zostały ujęte w akcie notarialnym.

Należy podkreślić, iż zmiana dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprawdzie wyeliminowała decyzyjny tryb ustalania nabywcy prawa użytkowania wieczystego i własności lokalu, ale nie wprowadzała całkowitej swobody umów w tym zakresie.

Wprowadziła bowiem obligatoryjny tryb sporządzania przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub do oddania w użytkowanie wieczyste podawanych do publicznej wiadomości.

W wykazie takim, poza określeniem szczegółowym nieruchomości, podawano również m.in. jego cenę, cenę gruntu, wysokość opłat, czy warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat.

Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie zawarcie przedmiotowych umów notarialnych nie było poprzedzone ustawowym trybem wprowadzonym po dniu 4 grudnia 1990 r.

W takiej sytuacji należy uznać, że przedmiotowe decyzje administracyjne stanowiły podstawę zawarcia umów notarialnych o oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu związanego ze sprzedanym lokalem. Tak jak to już wskazano wyżej decyzje te były w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki, a takim skutkiem było zawarcie przez Gminę umów o sprzedaży lokali i oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu.

W związku z tym stwierdzić należy, iż Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, iż to właśnie te decyzje, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Ponieważ zaskarżony wyrok narusza jedynie przepisy prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargi uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie bowiem podniósł Sąd pierwszej instancji, iż nie została w pełni wyjaśniona kwestia lokalu nr 24, co do którego w aktach sprawy brak jest stosownych danych co do zawarcia aktu notarialnego o sprzedaży lokalu i oddania części gruntu związanego z tym lokalem w użytkowanie wieczyste oraz ujawnieniem tych praw w księdze wieczystej.

Jednak wobec bezspornego faktu wydania decyzji dot. sprzedaży przedmiotowego lokalu wraz oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste do oceny zaskarżonej decyzji dane te nie były niezbędne.

Na marginesie należy tylko wskazać ,iż organ prowadzący ewentualne postępowanie dot. powyższej decyzji zobligowany będzie wyjaśnić wszystkie kwestie w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skargi kasacyjne mają częściowo usprawiedliwioną podstawę, natomiast zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 199, art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.