Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1568/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6540
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 75, 80 i 86
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2220/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 2 września 2020 r. nr 44/20 w przedmiocie udostępnienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2220/20 oddalił skargę A. B. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 2 września 2020 r. nr 44/20 w przedmiocie udostępnienia dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. B. we wniosku z 14 czerwca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału IPN o udostępnienie dotyczących go dokumentów, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1882), powoływanej dalej jako "ustawa o IPN". Zgodnie z tym przepisem Instytut Pamięci udostępnia kopie dokumentów będących w zasobie IPN dotyczących wnioskodawcy i wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.

Kierownik Referatu Udostępniania w P., działając z upoważnienia Dyrektora Oddziału IPN w P., po przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej, decyzją z 24 czerwca 2020 r. nr 30/20 udostępnił A. B. wgląd w dotyczące go kopie dokumentów.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału IPN, w którym wskazał, że nigdy nie współpracował z tajnymi służbami komunistycznego państwa, a dokumenty mające o tym świadczyć zostały sfabrykowane przez funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa C. D. Wśród dokumentów sprawy nie ma dokumentu, w którym wyraził on zgodę na współpracę, taki dokument nigdy nie istniał. Dokument [...] (karta personalna), będący kluczowym dowodem rzekomej współpracy wnioskodawcy zawiera zaś fałszywe informacje o nim, które powielane są w innych dokumentach. Dotyczy to prawidłowej pisowni nazwiska rodowego matki wnioskodawcy, jego wykształcenia, znajomości języka niemieckiego, zatrudnienia. W ocenie skarżącego powyższe jest dowodem na to, że wskazywane informacje były sporządzane bez jego udziału.

Prezes IPN decyzją z 2 września 2020 r. nr 44/20 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału IPN. Zdaniem organu, ponowna analiza akt sprawy dała podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do wnioskodawcy w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej istnieją dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Wymienione w osnowie decyzji w pkt 1-5 zapisy ewidencyjne dotyczą skarżącego i zostały wytworzone przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego współpracownika o ps. "[...]" przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Wspomniane karty i zapisy ewidencyjne potwierdzają również fakt rejestracji skarżącego w charakterze tajnego współpracownika. Dokumenty wymienione w pkt 1-5 mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 2a ustawy o IPN i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN.

Prezes IPN podkreślił, że w decyzji wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o IPN nie rozstrzyga się o fakcie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie o formie udostępnienia dokumentów z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Badanie, czy osoba faktycznie była tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 3a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 306 ze zm.), odbywa się w postępowaniu lustracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że w ocenie organów wydających decyzje, warunki do uznania go za współpracownika służb bezpieczeństwa PRL zostały spełnione, gdyż wydano mu kopie dokumentacji istniejące w wyżej wymienionych zasobach, czego nie podważa. W związku z czym wniosek został spełniony od strony formalnej, jednakże wniosek nie został rozpatrzony od strony materialnej, to jest od strony treści zawartych w odwołaniu. Chodzi o fałszywe dane występujące w głównym dokumencie, to jest karcie [...]. Skarżący zanegował istnienie dokumentu, w którym podpisał zgodę na współpracę ze Służbą Bezpieczeństwa PRL. Zdaniem skarżącego, Prezes IPN błędnie interpretuje art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Udostępnione mu dokumenty dotyczyły skarżącego, natomiast IPN nie uznał za stosowne przeprowadzić postępowania dowodowego w zakresie udziału skarżącego w wytworzeniu tych dokumentów. Kwestię tę skarżący podniósł w odwołaniu, gdzie wskazał na sfałszowanie dokumentacji przez funkcjonariusza SB, który próbował zwerbować go do współpracy. Tymczasem Prezes IPN w decyzji wskazuje z jednej strony, że nie dokonuje oceny udostępnionych dokumentów, a z drugiej strony jednocześnie przesądza o tym, że skarżący był współpracownikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. Sąd wskazała, że w sprawie poza sporem pozostaje, że w wyniku kwerendy archiwalnej odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącego. Analiza materiałów archiwalnych dokonana zarówno przez Dyrektora Oddziału IPN, jak również w postępowaniu przed Prezesem IPN, wykazała, że zapisy ewidencyjne (karty) dotyczą A. B. i zostały wytworzone przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego współpracownika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Karty i zapisy ewidencyjne potwierdzają również fakt rejestracji skarżącego w charakterze tajnego współpracownika. Sąd uznał wobec tego, że zasadne jest stanowisko organów, że opisane dokumenty mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 2a ustawy o IPN i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN. Skoro zostały spełnione w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, to zasadnie udostępniono skarżącemu wyżej wymienione dokumenty w formie kopii.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ badając dokumenty odnalezione w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej pod kątem tego, czy dotyczą one skarżącego skupił się na jego danych osobowych, które we wszystkich materiałach archiwalnych są zbieżne: imię i nazwisko, data i miejsce urodzenia oraz imiona jego rodziców. Są to ogólnie przyjęte dane, na podstawie których można w pełni zidentyfikować daną osobę i które są zbieżne z danymi osobowymi podanymi przez skarżącego we wniosku złożonym na podstawie art 30 ust. 1 ustawy o IPN. Dodatkowe dane, takie jak nazwisko rodowe matki, wykształcenie, wykonywany zawód czy znajomość języków obcych, nie są wystarczające do samodzielnej identyfikacji osoby, a jednocześnie są danymi, które mogą być interpretowane przez pryzmat osoby je oceniającej (np. charakter wykonywanej pracy) lub być wynikiem błędu (wpisanie nazwiska bez uwzględnienia podwójnej litery). W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że słusznie organy stwierdziły, że odnalezione w zasobach IPN dokumenty bezsprzecznie dotyczą skarżącego.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że organ, udostępniając dokumenty na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, powinien uprzednio dokonać ich weryfikacji pod kątem prawdziwości informacji w nich zawartych. Wskazany przepis rozstrzyga jedynie o formie udostępnienia dokumentów, z uwzględnieniem kryteriów ustalonych w powołanym przepisie. W świetle art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było jedynie odnalezienie i udostępnienie skarżącemu dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN, a nie ustalenie, czy był on tajnym współpracownikiem, tajnym informatorem lub pomocnikiem przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Organ, w postępowaniu o udostępnienie dokumentów, na podstawie ich treści ocenia jedynie, czy dotyczyły one skarżącego oraz czy zostały wytworzone przez niego lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W tym postępowaniu organ nie bada oryginalności i prawdziwości stwierdzeń zawartych w tych dokumentach. Nie jest uprawniony do ich weryfikowania i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie prawdziwości zdarzeń podanych w dokumentach. Sąd I instancji zauważył, że organ nie ponosi odpowiedzialności za treść dokumentów, których sam nie wytworzył, a które udostępnił stronie realizując jej konstytucyjne uprawnienie. W przypadku, gdy skarżący zaprzecza stwierdzeniom zawartym w udostępnionych mu kopiach dokumentów, stosownie do art. 35b ust. 1 i ust. 2 ustawy o IPN, ma prawo załączyć do zbioru dotyczących go dokumentów własne uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie. Dane już zawarte w dokumentach nie ulegają zmianie. Uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie dołącza się do zbioru dokumentów z oznaczeniem ich w sposób pozwalający na ich odróżnienie od dokumentów zgromadzonych przez Instytut Pamięci w trybie art. 25.

Zdaniem Sądu I instancji, organ wydając opisany rodzaj rozstrzygnięcia nie prowadzi klasycznego postępowania dowodowego, a jedynie bada posiadane zasoby archiwalne pod kątem istnienia dokumentów, które spełniają przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2a ustawy o IPN i w przypadku odnalezienia takich dokumentów, wydaje decyzję o udostępnieniu ich w formie kopii. Skoro w Instytucie Pamięci Narodowej odnaleziono dokumenty o określonych cechach i informujące o osobie skarżącego, to obowiązkiem organu było ich udostępnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci uchybienia przepisom art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art 133 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a."

1. przez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej, polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, to jest uznanie, że dokumenty udostępnione skarżącemu potwierdzają, że zostały wytworzone przy jego udziale jako co najmniej pomocnika organów bezpieczeństwa PRL, w sytuacji kiedy na ich podstawie, zwłaszcza w świetle załączonego oświadczenia, takich wniosków nie sposób udowodnić,

2. przez uznanie, że organy nie muszą stosować do realizacji dyspozycji art. 30 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy o IPN przepisów art. 7, 8, 75, 80 i 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 43 ustawy o IPN, to jest udowodnić przesłanek wskazanych w dyspozycji art. 30 ust. 2 i ust. 2a tej ustawy.

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię art. 30 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 2a ustawy o IPN przez uznanie, że organy udostępniając dokumenty nie dokonują jakiejkolwiek ich analizy i weryfikacji pod kątem potwierdzenia, czy wnioskodawca mógł brać udział w tworzeniu tych dokumentów lub powstały one przy jego udziale jako co najmniej pomocnika organów bezpieczeństwa PRL, a do wypełnienia dyspozycji tych przepisów wystarczy sam fakt odnotowania wnioskodawcy w dokumentacji służb bezpieczeństwa PRL, będących w posiadaniu Instytutu Pamięci Narodowej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego oświadczenia byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa, który miał rzekomo sporządzać udostępnione skarżącemu dokumenty na okoliczność nieprawdziwości danych zawartych w tych dokumentach oraz ich sporządzenie w drodze przestępstwa. Ponadto, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że gdyby przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o IPN miały służyć wyłącznie udostępnianiu dokumentacji zgromadzonej przez IPN, to sprowadzałyby się tylko do normy art. 30 ust. 1, a oceny dokumentów i ich treści dokonywaliby sami zainteresowani. Tymczasem przepisy nakazują organom dokonywać klasyfikacji wnioskodawców na tych, którzy wytworzyli dotyczące ich dokumenty lub brali udział przy ich wytworzeniu, w ramach czynności wykonywanych w związku z pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji, oraz na pozostałych. W efekcie zastosowania wyżej wymienionych przepisów przez organy oraz Sąd I instancji należy uznać, że jakakolwiek wzmianka w dokumentach służb bezpieczeństwa PRL musi prowadzić do przyjęcia, że dana osoba była co najmniej informatorem lub pomocnikiem tych służb. Według organów i Sądu I instancji następuje to zgodnie z wolą ustawodawcy, a organy administracji nic z tym nie mogą zrobić.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ustawa o IPN wprost nakazuje stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ samodzielnie powinien zbierać materiał dowodowy i oceniać go w celu ustalenia prawdy materialnej (art. 7, 8, 75, 80, 86 K.p.a.). Przepisy K.p.a. zaprzeczają zatem stanowisku Sądu I instancji i organów administracji publicznej, które sprowadzają wszystko do automatycznej weryfikacji dokumentów. Organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę dokumentacji, co udowodnić dyspozycję normy wynikającej z art. 31 ust. 2 i ust. 2a ustawy o IPN, to jest powstanie dokumentów przy udziale wnioskodawcy w ramach co najmniej współpracy z aparatem bezpieczeństwa PRL. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną istotna jest wiedza historyczna i zasady działania tego aparatu, w szczególności w zakresie pozyskiwania współpracowników, tworzenia dokumentacji, ale też jej niszczenia i preparowania. Wiedza ta powinna też mieć przełożenie na normy proceduralne i materialne wynikające z przepisów K.p.a. oraz ustawy o IPN, co w istocie sprowadza się do konieczności udowodnienia przez organy, że dokumentacja jest prawdziwa i potwierdza współpracę wnioskodawcy z aparatem bezpieczeństwa PRL. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w demokratycznym państwie prawa, tak poważne zarzuty nie mogą sprowadzać się do stwierdzenia, że skoro obywatel widnieje w rejestrach aparatu bezpieczeństwa (w tym przypadku szczątkowych, powielanych i opartych na jednym niepełnym dokumencie), to jednoznacznie musiał co najmniej pomagać. Jeżeli zdaniem organów oraz Sądu I instancji podział na wnioskodawców i współpracujących nie przesądza o tym, że ktoś był lub nie był współpracownikiem służb bezpieczeństwa PRL, to zasadne jest pytanie o cel wprowadzenia takiego podziału, tym bardziej, że w ten sposób sugeruje się współpracę jedynie na podstawie dokumentów o wątpliwej wartości dowodowej.

Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia wyroku WSA, wnoszący skargę kasacyjną dotarł do osoby, która miała według dokumentów IPN dokonać jego rejestracji. Jak wynika z oświadczenia tej osoby, dokumenty zostały sporządzone w wyniku przestępstwa, a główny dokument został sfałszowany. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, podważa to twierdzenia organów oraz Sądu I instancji, że dokumenty IPN, zgodnie z art. 30 ust. 2 i 2a ustawy o IPN, potwierdzają, że musiały zostać sporządzone co najmniej przy udziale skarżącego. Jeżeli przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o IPN faktycznie pozwalają organom tylko na działania określone i opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to rodzą się wątpliwości co do ich konstytucyjności, uniemożliwiając w szczególności zaprzeczenie, że osoba, której dokumenty dotyczą, była współpracownikiem służb bezpieczeństwa PRL. W gruncie rzeczy nie ma możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej, która wskazuje współpracę ze służbami bezpieczeństwa PRL. Złożenie do zbioru dokumentów IPN oświadczeń nie podważa decyzji organów administracyjnych, która pozostaje w obrocie prawnym. Tego typu działanie w żaden sposób nie umożliwia formalnego wykazania, że dokumenty dotyczące obywatela i zgromadzone przez IPN są nieprawdziwe.

Ponadto, w piśmie z 6 marca 2022 r. wnoszący skargę kasacyjną przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W szczególności podkreślił, że organy dokonały niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego. Automatycznie przyjęto, że wytworzone dokumenty zawierają prawdę, co prowadzi do przyjęcia, że wzmianka w dokumentach służb PRL jest równoznaczna ze współpracą danej osoby z aparatem bezpieczeństwa PRL i wytworzeniem dokumentów co najmniej przy jej udziale. Wnoszący skargę kasacyjną nie był powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zaznajomienia się z materiałem i złożenia wniosków dowodowych (art. 7, 8 i 10 K.p.a.). Nie udostępniono mu oryginałów dokumentów, choć ustawa o IPN to przewiduje, ani nie poinformowano o braku oryginałów lub o tym, że ich stan nie pozwala na udostępnienie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 21 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1568/21 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z uwagi na to, że A. B. wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 9 marca 2021 r. zwrócił się do Prezesa IPN, czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Po uzyskaniu odpowiedzi organu, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 8 kwietnia 2022 r. wyznaczył rozprawę zdalną na dzień 22 czerwca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak są one ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania za właściwą przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 30 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 2a ustawy o IPN przez uznanie, że organy udostępniając dokumenty nie dokonują jakiejkolwiek ich analizy i weryfikacji pod kątem potwierdzenia, czy wnioskodawca mógł brać udział w tworzeniu tych dokumentów lub powstały one przy jego udziale jako co najmniej pomocnika organów bezpieczeństwa PRL, a do wypełnienia dyspozycji tych przepisów wystarczy sam fakt odnotowania wnioskodawcy w dokumentacji służb bezpieczeństwa PRL, będących w posiadaniu Instytutu Pamięci Narodowej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o IPN, każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie do wglądu dotyczących go dokumentów będących w zasobach Instytutu. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, Instytut Pamięci Narodowej udostępnia dokumenty, o których mowa w ust. 1, dotyczące wnioskodawcy lub kopie tych dokumentów, jeżeli stan fizyczny zachowania dokumentów nie pozwala na ich udostępnienie lub jeżeli o dostęp do tych samych dokumentów ubiega się jednocześnie wiele osób lub gdy dysponuje wyłącznie kopiami tych dokumentów, przy czym Instytut Pamięci udostępnia kopie dokumentów, o których mowa w ust. 1, dotyczących wnioskodawcy i wytworzonych przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.

Z językowej wykładni omawianych regulacji wynika zatem, że do wydania decyzji o udostępnieniu wnioskodawcy dotyczących go dokumentów w formie kopii konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze, dokumenty muszą dotyczyć wnioskodawcy, po drugie zaś dokumenty te muszą być wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN muszą jedynie "dotyczyć wnioskodawcy", co nie jest równoznaczne z tym, że muszą dotyczyć wnioskodawcy wyłącznie jako "obiektu" i jednocześnie nie mogą dotyczyć osób trzecich będących w zainteresowaniu organów bezpieczeństwa państwa, pod warunkiem oczywiście, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.

W obowiązującym stanie prawnym, dla odkodowania intencji użycia przez ustawodawcę stwierdzenia "dotyczących wnioskodawcy" należy sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Jak można w nim przeczytać: "Projekt nowelizacji wprowadza zasadniczą zmianę dotyczącą zasad udostępniania dokumentów. Będą one udostępnianie w znacznie szybszym tempie niż do tej pory i według bardziej przejrzystych reguł, co będzie efektem m.in. opublikowania inwentarzy archiwalnych. Zniesione zostaną także ograniczenia w udostępnianiu akt osobom, które IPN uznawał za osobowe źródła informacji komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Dotychczas ustawodawca próbował tak skonstruować rozwiązania prawne, by zagrodzić byłym funkcjonariuszom i byłym osobowym źródłom informacji drogę do poznania wytworzonych przez nich akt. Chodziło o ochronę pokrzywdzonych przed możliwymi nadużyciami czy ujawnieniem materiałów niepożądanych przez dawnych funkcjonariuszy i współpracowników komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Ta intencja stanęła jednak w kolizji z prawem do obrony oskarżonych o współpracę z organami bezpieczeństwa. Praktyka działania IPN pogłębiła jeszcze ten problem przez przyjęcie rozszerzających i arbitralnych kryteriów odmowy dostępu do dokumentów. Proponowane rozwiązanie udostępnia więc dokumenty wszystkim zainteresowanym i uwalnia IPN od obowiązku orzekania, który dokument można udostępnić i komu, a który nie. Przedkładany projekt stanowi w tym zakresie również wykonanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".

W świetle art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o IPN, w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem odnalezienie i udostępnienie skarżącemu dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN, a nie ustalenie, czy był on tajnym współpracownikiem, tajnym informatorem lub pomocnikiem przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Organ w postępowaniu o udostępnienie dokumentów, na podstawie ich treści ocenia jedynie, czy dotyczyły one skarżącego oraz czy wynika z tych dokumentów, że zostały one wytworzone przez niego lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W tym postępowaniu organ nie bada oryginalności i prawdziwości stwierdzeń zawartych w tych dokumentach.

W wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2018 r. sygn. akt IV SA 3256/16 podkreślano, że "udział w wytworzeniu dokumentu należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład danej osoby w powstanie dokumentu. Definiować tak można i należy także chociażby pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane oddziaływanie, rolę, wpływ w jego wytworzenie. Biorąc bowiem pod uwagę okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna współpraca nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu zawsze polegać musiał na osobistym uczestnictwie w jego opracowaniu i podpisaniu". Innymi słowy z woli ustawodawcy zachowanie się w archiwum IPN dokumentów o charakterze ewidencyjnym, z których wynika fakt rejestracji danej osoby jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa, jest już wystarczające, aby uznawać te dokumenty ewidencyjne za "dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa".

Podzielając to stanowisko przyjdzie zauważyć, że skarżący kasacyjnie w istocie oczekiwał, aby Prezes ustalał materialne przesłanki współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1988-1990. Tymczasem organ nie jest uprawniony do ich weryfikowania i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie prawdziwości zdarzeń podanych w dokumentach. Formułuje jedynie wnioski wynikające z treści odnalezionych dokumentów. Zasadnie Sąd I instancji powtórzył za wyrokiem NSA z 3 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 551/15 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu), że organ nie ponosi odpowiedzialności za treść dokumentów, których sam nie wytworzył, a które udostępnił stronie realizując jej konstytucyjne uprawnienie. W przypadku, gdy skarżący zaprzecza stwierdzeniom zawartym w udostępnionych mu kopiach dokumentów, stosownie do treści art. 35 b ust. 1 i ust. 2 ustawy o IPN ma prawo załączyć do zbioru dotyczących go dokumentów własne uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie. Dane już zawarte w dokumentach nie ulegają zmianie. Uzupełnienia, sprostowania, uaktualnienia, wyjaśnienia oraz dokumenty lub ich kopie dołącza się do zbioru dokumentów z oznaczeniem ich w sposób pozwalający na ich odróżnienie od dokumentów zgromadzonych przez Instytut Pamięci w trybie art. 25. Ponadto jeżeli skarżący kwestionuje autentyczność udostępnionych mu pomocy ewidencyjnych, to ma możliwość wykorzystania trybu wskazanego w zaskarżonej decyzji, celem wykazania popełnienia na jego szkodę jednego z przestępstw wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o IPN. Na podkreślenie zasługuje także, że organ w tym postępowaniu nie bada, czy informacje zawarte w dokumentach dotyczących konkretnej osoby odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 471/11).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że analiza regulacji prawnej zawartej w ustawie o IPN, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu o udostępnienie dokumentów organ nie jest uprawniony do ustalenia, czy współpraca skarżącego z organami bezpieczeństwa w charakterze tajnego informatora miała miejsce, czy była świadoma, a więc czy wypełniała definicję współpracy określoną w art. 3a ust.1 ustawy z dnia z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz o treści tych dokumentów. Ocena, czy kontakty osoby z określonym organem bezpieczeństwa państwa mogą być uznane za tajną i świadomą współpracę w rozumieniu art. 3a ust. 1 w/w ustawy odbywa się w postępowaniu lustracyjnym. Sąd orzekający w sprawie lustracyjnej ocenia zebrane dowody przez pryzmat przesłanek znamionujących współpracę, przy uwzględnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r. sygn. I 2/07, OTK 2007/5/48 oraz z 10 listopada 1998 r. sygn. K 39/97, OTK 1998/6/99.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a ustawy o IPN i zasadnie przyjął, że udostępnione dokumenty odpowiadają tym dokumentom, które ustawa określa jako wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Oznacza to, że przesłanka określona w w/w przepisie, warunkująca wydanie żądanego dokumentu w formie kopii, została spełniona.

Wobec prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni stosowanego w sprawie prawa materialnego, wniosek o przeprowadzenie dowodu z "oświadczenia byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa, który miał rzekomo sporządzać udostępnione skarżącemu dokumenty na okoliczność nieprawdziwości danych zawartych w tych dokumentach oraz ich sporządzenia w drodze przestępstwa", podlegał oddaleniu jako nie mający znaczenia prawnego w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania cytowanego przepisu, ponieważ zawarto w nim opis dotychczasowego przebiegu postępowania, przedstawiono zarzuty zawarte w skardze na decyzję organu odwoławczego, wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi oraz wyjaśniono ją, w szczególności poprzez wskazanie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji w wydaniu takiego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji był uprawniony jedynie do oceny zaskarżonej decyzji w kontekście podstawy prawnej, na której decyzja ta została wydana.

W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Również art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności.

Powyższe przemawia również za niezasadnością zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. O ile bowiem z mocy tego przepisu Sąd I instancji przy rozstrzyganiu w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o tyle nie mógł uwzględnić skargi z tego powodu, że organy nie dokonały analizy dokumentacji udostępnionej skarżącemu pod kątem jej autentyczności i wiarygodności zgodnie z przepisami K.p.a. Jak była już o tym mowa, istotą postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego było odnalezienie dokumentów dotyczących wnioskodawcy, a w przypadku uznania odnalezionych dokumentów jako spełniających kryteria, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o IPN, udostępnienie ich w formie kopii na podstawie decyzji. Znalazło to swój wyraz w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, w tym zaskarżonej decyzji Prezesa IPN. Organ był zobowiązany jedynie do zbadania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ nie był natomiast uprawniony do badania innych kwestii, takich jak okoliczności rozpoczęcia i zakończenia współpracy, czy też okoliczności i rodzaju represji stosowanych przez ówczesne władze wobec wnioskodawcy.

Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także w powiązaniu go z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił, dlaczego zaaprobował pogląd organu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.