Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1795/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] , wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę.

Decyzją tą organ, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Sp. z o.o., zw. dalej inwestorem, na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu [...] na części działek nr ew. [...] , [...],[...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], Al. [...] w Dzielnicy [...]m. [...]. Następnie, sprostował powyższą decyzję postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Pismem z dnia 31 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 listopada 2014 r., [...] , wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nr [...], w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie inwestorowi decyzji odmownej. Skarżąca wskazała, że nie była stroną postępowania, a o decyzji dowiedziała się w dniu 10 października 2014 r., z tablicy informacyjnej na placu budowy. Podała jednocześnie, że swój przymiot strony wywodzi m. in. z faktu, iż w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, plac zabaw został zaprojektowany w taki sposób, że powoduje on ograniczenia w ewentualnej zabudowie jej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] , związane z zachowaniem wymogów § 40 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Prezydent [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...], na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. Spółka [...] wniosła o umorzenie w całości wznowionego postępowania, ponieważ -jak podniosła- jej wniosek nie zawierał przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nadto - dotyczył decyzji nr [...]sprostowanej postanowieniem nr [...] , o czym nie było mowy w postanowieniu nr [...] . Skoro więc organ wznowił postępowanie niezgodnie z wnioskiem, którym był związany, to powinien je umorzyć i wznowić prawidłowo.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji nr [...] , sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] W uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że żądająca wznowienia wprawdzie zachowała termin do wniesienia wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., jednak nie przysługuje jej przymiot strony. Mimo to, organ I instancji odniósł się do pozostałych zarzutów ww. Spółki, utrzymując, że decyzja ostateczna została wydana prawidłowo, tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , pismem z dnia 20 lutego 2015 r. wniosła Spółka [...], żądając jej uchylenia i umorzenia wznowionego postępowania. Podała, że kwestionowana decyzja jest efektem wadliwie wszczętego postępowania, niezgodnie z jej żądaniem. Ponadto wskazała na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, w kwestii przyznania jej statusu strony.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Wojewoda [...]wezwał odwołującą się do sprecyzowania żądania zawartego we wniesionym środku zaskarżenia poprzez określenie, czy żądanie uchylenia i umorzenia zaskarżonej decyzji jest równoznaczne z wycofaniem wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. odwołująca się wyjaśniła, że podtrzymuje swój wniosek o wznowienie postępowania, ale zgodnie z jej żądaniem.

Przedstawiając własną ocenę w sprawie, Wojewoda [...]wskazał, że w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania jest oparte o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w kolejnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie w zakresie jego przymiotu strony.

I dalej, organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca powinien wykazać, iż przysługuje mu interes prawny, określany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a.. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mimo, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi w stosunku do niego normę szczególną. Wzajemna relacja między obiema regulacjami polega na tym, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Gd 743/07).

Z akt sprawy wynika, że działka odwołującej się Spółki (nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w [...] ) sąsiaduje z działką inwestycyjną (nr ew. [...]) od jej południowo-wschodniej strony. Wprawdzie działka odwołującej się nie jest zabudowana, jednak z uwagi na jej usytuowanie na terenie 9 MU, przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę administracyjno-biurową, uzupełniająco pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 34 planu), należało wziąć pod uwagę możliwość ograniczenia jej zagospodarowania w przyszłości zgodnie z przepisami, w tym – z ustaleniami planu miejscowego. Jest to w szczególności uzasadnione ze względu na odległości projektowanych budynków od granicy działki skarżącej (ok. 3 i 4 metry od części A i B budynku) i ich wysokość (13,71 m). Wzajemne usytuowanie budynku inwestora i działki skarżącej powoduje, że budynek ten zacienia działkę nr [...], a zatem wprowadza ograniczenia w jej zagospodarowaniu.

W konsekwencji, nie przesądzając o tym, czy przedmiotowy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa należy uznać (jak stwierdził Wojewoda), że przy jego kształcie inwestor niewątpliwie musiał się ograniczyć w zagospodarowaniu swojej działki m. in. poprzez odsunięcie się od działki odwołującej się i zaprojektowanie elewacji wschodniej części A budynku bez okien. Natomiast dla odwołującej się okolicznością szczególnie ograniczającą zagospodarowanie jej nieruchomości jest usytuowanie na działce inwestora placu zabaw, co żądająca wznowienia podniosła we wniosku z dnia 31 października 2014 r. Zasadny jest więc zarzut, że organ I instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie i niezasadnie wyłączył Spółkę [...] z postępowania.

Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Skoro bowiem została spełniona przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia prawa, a w tej sytuacji organ I instancji powinien ocenić, czy stwierdzone naruszenie wpłynęło istotnie na rozstrzygnięcie sprawy. Po dokonaniu tej oceny powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że odmawiając Spółce [...] przymiotu strony, Prezydent [...] nie przeprowadził ponownej merytorycznej oceny wniosku inwestora i przedłożonego projektu budowlanego. Część zarzutów Spółki omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niejako na marginesie, przy wstępnym założeniu, że ta nie jest stroną. W opinii organu odwoławczego świadczy to o tym, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie i powinno zostać powtórzone.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił zarzut ww. Spółki dotyczący prowadzenia postępowania w przedmiocie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zauważył, że wnosząca o wznowienie nie składała wniosku w tym zakresie, natomiast organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek, ale z powołaniem się na tę przesłankę. Nie sposób przy tym (jak zaznaczył) odczytać zarzutów sformułowanych przez ww. Spółkę jako wskazujących na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi. Spółka [...] podniosła m. in., że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym. Zarzuty te dotyczyły oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie jego uzupełnienia. Brak więc było podstaw do wszczęcia postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nawet z urzędu, czego organ I instancji nie uczynił. W tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone.

Organ zaznaczył jednocześnie, że odwołująca się nie ma racji twierdząc, iż całe postępowanie zostało wszczęte niezgodnie z wnioskiem. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że w postanowieniu informującym strony o wznowieniu postępowania organ I instancji pominął informację o tym, że decyzja nr [...] została sprostowana postanowieniem nr [...]. Sprostowanie decyzji nie tworzy nowego postępowania - jest to dodatkowe, uzupełniające rozstrzygnięcie zapadające w tej samej sprawie. Wznawiając postanowienie zakończone decyzją nr [...] z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 i wniosek Spółki [...] (...) , Prezydent m. [...] postąpił zgodnie z żądaniem tej Spółki. Poza tym, w sentencji zaskarżonej decyzji nr [...] organ I instancji wymienił ww. postanowienie nr [...]

Odnośnie części postępowania dotyczącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że nie mógł umorzyć postępowania, a to ze względu na podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis ten nie pozwala na częściowe umorzenie postępowania i częściowe przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał zaś, że zastosowanie ww. przepisu było konieczne, albowiem organ I instancji nie dokonał ponownej, merytorycznej oceny całej sprawy, poprzestając na rozstrzygnięciu, że wnosząca nie jest stroną. Stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (ponowna ocena wniosku inwestora i projektu budowlanego uwzględniając stwierdzoną przesłankę wznowienia) ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotą postępowania wznowieniowego jest powtórna ocena stanu faktycznego z uwagi na wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w art. 145, 145a lub 145b k.p.a.. Sanowanie tego braku postępowania dopiero w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej zasady dwuinstancyjności, a wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88). Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uznać przymiot strony przysługujący Spółce [...] (..) i ocenić, m. in. w świetle jej zarzutów, czy dotychczasowe rozstrzygnięcie, tj. decyzja nr [...], jest prawidłowe. Ponadto Prezydent [...] powinien umorzyć postępowanie w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze na ww. decyzję, [...] zarzuciła rażące naruszenie przepisów, tj.: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie.

Skarżąca wskazała nadto na naruszenie art. art. 77, 6, 7, 8 i 12 k.p.a. - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii - w szczególności oceny interesu prawnego [...] Sp. k., pominięcie przy ocenie stanu faktycznego kluczowych dla sprawy okoliczności w tym nieprzeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy nie poddał żadnej weryfikacji twierdzeń Spółki żądającej wznowienia. Mimo to zmienił decyzję organu I instancji, który prowadził postępowanie dowodowe a okoliczność dotyczącą interesu prawnego ww. podmiotu ocenił prawidłowo. Ten ostatni zbadał wszystkie okoliczności dotyczące projektowanej budowy oraz oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym w zakresie naruszenia § 40 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w przedmiocie nasłonecznienia placu zabaw dla dzieci) i § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia (w przedmiocie usytuowania południowo-wschodniego narożnika projektowanego budynku od granicy działki sąsiedniej).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazane decyzje zapadły we wznowionym postępowaniu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu [...] na części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...], Al. [...] w Dzielnicy [...] m. [...] (sprostowaną postanowieniem Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]– w zakresie oznaczenia jednej z działek inwestycyjnych; w decyzji wskazano działkę [...] zamiast: [...]). Wznowienie postępowania nastąpiło na żądanie [...] , oparte na przesłance uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzekając w sprawie, organ I instancji wskazał w podstawie prawnej decyzji przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w uzasadnieniu stwierdził, iż wnioskodawca postępowania nie ma interesu prawnego. Nie podzielając tej oceny, jak również wskazując na inne uchybienia popełnione na etapie I instancji, Wojewoda [...]ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., orzekł na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym wskazał przede wszystkim na to, iż Spółka żądająca wznowienia ma przymiot strony w ww. sprawie, a wobec tego konieczne jest przeprowadzenie kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, z uwzględnieniem naruszenia do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], sprostowanej ww. postanowieniem (tj. wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom i argumentom skargi, przywołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], jest prawidłowa. Błędy organu I instancji w niej podniesione znajdują bowiem odzwierciedlenie w aktach sprawy, a z uwagi na ich charakter i skutki, nie mogły być one konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Stąd też za w pełni uzasadnione Sąd uznał zastosowanie w sprawie na etapie II instancji, art. 138 § 2 k.p.a., z przyczyn podniesionych przez organ odwoławczy.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż Wojewoda [...] nie naruszył ww. art. 138 § 2 Kodeksu.

Przede wszystkim organ ten działając z odwołania [...] i weryfikując (w związku z podniesionym zarzutem dotyczącym naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu) ustalenia organu I instancji co do przymiotu strony tej Spółki, prawidłowo wskazał na brak jakichkolwiek rozważań w decyzji I instancji w tej kwestii. Organ I instancji nie przeprowadził żadnej oceny w tym zakresie, stwierdził jedynie, że działka stanowiąca własność Spółki żądającej wznowienia, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a wobec tego nie może stanowić o jej przymiocie strony. Stwierdził więc, że w sprawie nie wystąpiła sytuacja uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a uczynił to - bez przywołania jakiejkolwiek dodatkowej argumentacji, nadto - bez odniesienia się do okoliczności podniesionych przez żądającą wznowienia we wniosku. To zaś słusznie zostało określone przez organ II instancji jako działanie nieprawidłowe (stanowiące w istocie o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2, a to - w zw. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 tej ustawy). Wojewoda [...] piętnując takie zachowanie, wskazał na tryb, w jakim orzeka oraz, na zasady obowiązujące w postępowaniu wznowieniowym, prawidłowo zaznaczając, że w postępowaniu tym, wywołanym żądaniem opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badanie czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony ma miejsce po wznowieniu postępowania. Słusznie również podniósł, że w niniejszym przypadku analiza interesu prawnego wnioskodawcy wymagała uwzględniania przedmiotu postępowania zwykłego, a tym samym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczającego krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestor oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Biorąc pod uwagę treść wniosku o wznowienie oraz zawartość projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną, prawidłowo w efekcie stwierdził, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ocena organu I instancji w tej kwestii jest błędna.

Rozwijając powyższe wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż żądająca wznowienia nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Nie została uznana za stronę postępowania i konsekwentnie pominięto ją w tym postępowaniu. O decyzji ostatecznej dowiedziała się (jak wskazała) w dniu [...] października 2014 r., z tablicy informacyjnej na placu budowy. W tym też dniu, jak podniosła we wniosku, jej pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w związku z udzielonym Spółce [...]pozwoleniem na budowę. Wskazane okoliczności znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Uzasadniały one w efekcie przyjęcie, iż wniosek o wznowienie z dnia 31 października 2014 r., został złożony z zachowaniem terminy miesięcznego przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Tym samym organ obowiązany był wznowić postępowanie, i we wznowionym ocenić interes prawny żądającej wznowienia. W tym zaś zakresie należało wziąć pod uwagę, że Spółka [...] posiada tytuł prawny do działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w [...] , sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną (nr ew. [...]). Wskazana nieruchomość nie jest zabudowana, ale zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę (v. plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] , Dz. Urz. Woj. [...] . z 2001 r., Nr [...], poz. [...]ze zm.; teren oznaczony symbolem 9 MU, § 34 planu – przeznaczenie podstawowe to zabudowa administracyjno-biurowa o charakterze reprezentacyjnym, przeznaczenie uzupełniające – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zieleń parkowa). Dlatego też prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził, iż ustalając, czy wskazana działka o nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją ostateczną, należało wziąć pod uwagę możliwość ograniczenia jej zagospodarowania w przyszłości zgodnie z przepisami. Uwzględniając zaś, że od strony wskazanej działki o nr ewid. [...], projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji przewiduje budynek wielorodzinny o wysokości 13,71 m, w odległości ok. 3 i 4 m od jej granicy, należało przyjąć, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji, a to - niezależnie od zachowania wymogów przewidzianych w § 12, § 13 czy § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel projektując zabudowę na tej nieruchomości, będzie musiał bowiem zważyć na inwestycję na działce sąsiedniej i wymogi dotyczące zachowania odległości wynikające z ww. przepisów, w tym uregulowane w § 13 ust. 1 rozporządzenia (a więc - na odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, która winna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione w warunkach określonych w pkt 1 i 2). Nadto, będzie musiał także uwzględnić, iż projekt budowlany spornej inwestycji obejmuje od strony jego nieruchomości, wykonanie placu zabaw (a to, w odległości ok. 5 – 6 m od granicy działki). Z wykonaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę w tej części, będą bowiem wiązać się dla działki o nr ewid. [...]ograniczenia wynikające choćby z § 40 ust. 3 (regulującego odległości placów zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów), w tym w zw. z § 23 ust. 1 (regulującym odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe i przewidującym, że odległość ta winna wynosić 3 m od granicy działki sąsiedniej, jednakże zgodnie z ww. § 40 ust. 3 – musi być jednocześnie zachowana odległość 10 m pomiędzy placem zabaw a miejscem gromadzenia odpadów), czy - z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia (regulującego odległość miejsc postojowych m. in. od placów zabaw). Zważyć przy tym należy, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu. Nie można też przyjąć, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, uregulowanych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12 oraz z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 136/14). Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 252/15). Zdaniem Sądu, wystarczy zatem, że przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, a wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, to zaś wyraża się jego udziałem jako strony w postępowaniu.

W konsekwencji, Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego w zakresie dotyczącym wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka żądająca wznowienia jest właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę, a charakter projektowanej inwestycji (w tym parametry budynku i sposób jego usytuowania względem nieruchomości tej Spółki, jak i sposób zagospodarowania terenu wokół projektowanego budynku), może ograniczyć w przyszłości sposób zagospodarowania działki żądającej wznowienia. Niezależnie więc od tego, czy projekt budowlany, w tym – projekt zagospodarowania terenu, jest zgodny z prawem, właścicielowi działki o nr ewid. [...]należało przyznać status strony w postępowaniu. Dokonanie takiej oceny, sprzecznej z wyrażoną w decyzji I instancji, musiało w efekcie doprowadzić organ odwoławczy do konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Dostrzec przy tym trzeba, iż Prezydent [...] orzekł w I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdził, że przesłanka wznowienia nie wystąpiła i, na tym etapie zakończył w istocie postępowanie wznowieniowe, odmawiając tylko z tej przyczyny uchylenia decyzji ostatecznej. Wprawdzie, w dalszej części swojego uzasadnienia odniósł się do części zarzutów merytorycznych sformułowanych pod adresem decyzji ostatecznej, niemniej wobec ustalenia, iż żądająca wznowienia na ma przymiotu strony, nie miał do tego podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z zasadami rządzącymi w postępowaniu wznowieniowym, dopiero stwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowienia uprawnia właściwy organ do ponownej, merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną, przy czym – tylko w zakresie stwierdzonego naruszenia. W zależności od wyniku takiego postępowania, winna zaś zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu, albo przewidziana w art. 151 § 2 tej ustawy, na co zasadnie również wskazał Wojewoda w kontrolowanej decyzji. Tymczasem, uzasadnienie decyzji I instancji sprawia wrażenie pominięcia przez ten organ etapów postępowania wznowieniowego, co tylko wzmacnia argumentację organu odwoławczego o konieczności wzruszenia tej decyzji i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami obowiązującymi w analizowanym postępowaniu nadzwyczajnym.

Zatem, odmienna ocena dokonana w sprawie przez organ odwoławczy w zakresie przesłanki wznowienia, uprawniała ten organ do wydania decyzji kasacyjnej. Na etapie postępowania odwoławczego, wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, nie było bowiem możliwe naprawienie błędów organu I instancji i przeprowadzenie postępowania w ww. zakresie merytorycznym, dotyczącym wpływu stwierdzonej wady na wynik postępowania. Rozstrzygnięcie istoty sprawy stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. (i przejście tym samym do kolejnej fazy postępowania wznowieniowego), wymagało dokonania analizy wszystkich zarzutów merytorycznych strony wadliwie pominiętej w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną i wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 Kodeksu. Skoro zaś nie miało to miejsca na etapie I instancji (bo nie może o takowym świadczyć analiza (przy tym niepełna), jakiej dokonał organ I instancji – niejako na marginesie, bo nie mając do tego podstaw wobec stwierdzenia, iż przesłanka wznowienia w sprawie nie miała miejsca), to nie mogło mieć miejsca także w postępowaniu odwoławczym, w którym organ II instancji orzeka tylko w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji. W innym razie organ II instancji dopuściłby się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. i pozbawił jedną ze stron postępowania ochrony prawnej w toku instancyjnego postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że organ I instancji w wydanej decyzji skoncentrował się na przesłance wznowienia. W efekcie, tylko tej kwestii dotyczyło odwołanie wniesione w niniejszej sprawie, w którym to odwołująca się, nie czyniła żadnych innych zarzutów, poza wskazaniem na naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i wadliwe odmówienie jej interesu prawnego w sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby organ odwoławczy mógł przejść dalej, tj. dokonać oceny merytorycznej (i wpływu przesłanki wznowienia na rozstrzygnięcie) w sytuacji, gdy w prawidłowy i pełny sposób nie miało to miejsca przed organem I instancji.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Wojewody [...] wydana we wskazanym zakresie prawa nie narusza, a zarzuty skargi sformułowane pod jej adresem są bezzasadne, z przyczyn powyżej już przedstawionych.

Dodatkowo Sąd stwierdza, iż prawidłowo organ odwoławczy wskazał w wydanej decyzji, że skoro postępowanie wznowieniowe zostało uruchomione na wniosek, a ten opierał się na konkretnej i tylko jednej przesłance wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a przy tym – nie budził wątpliwości, to nie było żadnych podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie "z wniosku", w związku z przesłanką w tym żądaniu nie przywołaną a uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe w ww. zakresie winno być więc umorzone, a działanie organu wychodzące poza zakres żądania wnioskodawcy należy w tym przypadku traktować jako godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych uregulowaną w art. 16 k.p.a. W konsekwencji, rację ma organ odwoławczy wskazując, iż postępowanie wznowieniowe winno być kontynuowane w sprawie tylko w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a po przeprowadzeniu postępowania stosownie do art. 149 § 2 tej ustawy, organ I instancji winien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 2 czy w art. 151 § 2 k.p.a., a jednocześnie umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5. Rozstrzygając co do istoty winien zaś wziąć pod uwagę, iż decyzja ostateczna została sprostowana postanowieniem, na co zwracała uwagę żądająca wznowienia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.