Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1377/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156, 127 par. 3, 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o. o. w [...] i J. R., E. W., B. P., M. T., O. L., J. T., K. I., A. D., D. B., M. K., G. W., K. P., M. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w tej części, w jakiej stwierdza nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. nr [...] w części gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; 2) oddala skargę [...] Sp. z o.o. w [...] w pozostałej części; 3) oddala skargę J. R., E. W., B. P., M. T., O. L., J. T., K. I., A. D., D. B., M. K., G. W., K. P., M. P.; 4) zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków E. W., B. P., J. T., K.D., A. S., J. R., D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...], w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], a także stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r., w części gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r., w części gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...].

Minister wskazał w powyższej decyzji na następujące okoliczności sprawy.

Nieruchomość położona przy Al. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...], w dacie wydania orzeczenia dekretowego objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym w dniu [...] października 1949 r. Zgodnie z ww. planem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego (dz. ew. nr [...] i [...]), a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (dz. ew. nr [...]).

Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] stycznia 2017 r. uznał, że przedmiotowa nieruchomość w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] (droga - obecnie Al. [...]) i [...] (przejście podziemne dla pieszych do użytku publicznego) nie mogła być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela bez uszczerbku dla określonego przeznaczenia w Planie Miejscowym nr [...]. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym w dacie orzekania przez organy dekretowe planie. Tym samym stanowisko organów dekretowych w zakresie dotyczącym dz. ew. nr [...] i [...], należało uznać za słuszne, natomiast w odniesieniu do dz. ew. nr [...] należało stwierdzić nieważność zaskarżonych orzeczeń.

Minister wskazał, że do akt sprawy złożono dokumenty potwierdzające następstwo prawne po byłych właścicielach nieruchomości oraz akt notarialny sporządzonym przez notariusza W. Z. w dniu [...] lutego 2011 r., Repertorium [...] nr [...], z którego wynika, iż J. K. sprzedał K. i M. małż. P. przysługujący mu udział wynoszący [...] części w prawach i roszczeniach w odniesieniu do nieruchomości opisanej jako księga hipoteczna "Hip. [...], położonej w [...] przy Al. [...] obecnie [...].

Do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły wnioski E. W., B. P., J. T., K. D., A. S., J. R., D. S. a także [...] sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r., uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. oraz jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r., w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r., w części gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...]. W ramach prowadzonego postępowania organ ustalił, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. jest wadliwa, ale nie z przyczyn merytorycznych.

Minister zauważył, że skierowanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. do adw. R. N. jako pełnomocnika m.in. T. T. (zm. dn. [...] czerwca 2014 r.) i L. B. (zm. dn. [...] października 2017 r.) w sytuacji, kiedy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci ww. mocodawców, stanowi o wadliwości decyzji w tym zakresie, bowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa T. T. i L. B. nie posiadali już zdolności prawnej, która - w przypadku osób fizycznych - wygasa z chwilą śmierci osoby. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nie może zatem pozostawać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu. Aktualnie ustalone jest następstwo prawne po T. T. oraz po L. B..

Przechodząc do kwestii badania zaskarżonej decyzji w jej zakresie merytorycznym, organ nadzoru stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 kpa w stosunku do orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r.

W ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru ustali, że wskazaną w orzeczeniu dekretowym organu pierwszej instancji przyczyną odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu było jego przeznaczenie w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym w dniu [...] października 1949 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dnia [...] maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. R. P. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] tj. z dniem [...] października 1949 r. (MP z 1949 r. Nr [...], poz. [...]). Zatem nieprawidłowa jest argumentacja następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, że plan ten nie został ogłoszony zgodnie z przepisami i był planem nieobowiązującym.

Zdaniem organu prawidłowo także zinterpretowano funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona przy Al. [...] (obecnie [...]) w części przewidziana była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Powyższe ustalenia zostały dokonane przez uprawnionego geodetę K. P.(1), a zatem w ocenie organu stanowią one wiarygodny dowód w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że część nieruchomości ozn. nr hip. [...] obejmująca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczona w planie została wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi i obecnie znajduje się na tej działce droga - Al. [...]. Zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należy do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Pozostawienie dróg w gestii podmiotów prywatnych nie dałoby tej gwarancji i narażałoby użytkowników dróg na niepewność prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach. Stąd przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogę, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przy Al. [...] (obecnie [...]) przez dotychczasowych właścicieli.

Natomiast w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] ww. plan przewidywał przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego. Zatem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) należy ustalić, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej zostało skonkretyzowane w innych aktach planowania. Należy jednak podkreślić, iż działka ewidencyjna nr [...] przeznaczona była na sprecyzowaną funkcję użyteczności publicznej w przeciwieństwie do działki ewidencyjnej nr [...], na której nie planowano obiektu o charakterze i funkcji, które wykluczałyby przyznanie prawa własności czasowej byłym właścicielom. Zatem prawidłowo organ nadzoru I instancji uznał, iż organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej w części obecnych dz. ew. nr [...] i [...] nie naruszył w sposób rażący obowiązujących wówczas przepisów. Nie stwierdzono także zaistnienia innych przesłanek nieważności ujętych w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że odmienna jest sytuacja w zakresie części dz. ew. nr [...], gdzie organ dekretowy nie dokonał szczegółowej analizy czy korzystanie z gruntu na terenie ww. działki dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Z analizy materiału dowodowego wynika, że nie było wystarczających podstaw, by móc uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w tej części. Tak więc organ dekretowy odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z części nieruchomości wchodzącej w dz. ew. nr [...] przez jej ówczesnych właścicieli z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania - tym samym w tej części rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w części dotyczącej obecnej dz. ew. nr [...].

Minister zgodził się także z ustaleniem organu I instancji, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej część dz. ew. nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu zostało ustanowione na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co stwierdzone zostało deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej [...]. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest zatem konsekwencją ww. decyzji Wojewody [...], a nie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia[...] października 1951 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy, zbadał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcie.

Skargi na opisaną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2017 r. wnieśli J. R., E. W., B. P., M. T., O. L., J. T., K. D., A. S., D. S., M. B., G. W., K. P.(2) i M. P. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1378/19) oraz [...] Sp. z.o.o. w [...] (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1377/19.

Postanowieniami z 5 sierpnia 2019 r. połączono powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod sygn. I SA/Wa 1377/19.

Skarżący J. R., E. W., B. P., M. T., O. L., J. T., K. D., A. S., D. S., M. B., G. W., K. P.(2) i M. P. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 156 par. 1 pkt 2 kpa poprzez rozpatrzenie niniejszej sprawy co do istoty, w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru winien rozpatrzeć sprawę tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa;

2) art. 7 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym w dniu [...] października 1949 r., obejmujący przedmiotową nieruchomość miał moc obowiązującą w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r., w sytuacji gdy w dacie wydania orzeczenia plan ten nie obowiązywał;

3) art. 84 kpa poprzez uwzględnienie jako materiału dowodowego notatki geodety, wskazującej na przybliżone położenie nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] w stosunku do rysunku planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] z dnia [...] października 1949 r. bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, w sytuacji gdy określenie położenia nieruchomości winno być dokonane w sposób dokładny i wymaga to wiadomości specjalnych;

4. prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie tego nie zakazuje;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w części gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

"[...]" sp. z.o.o. w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 §3 kpa oraz w zw. z art. 29 kpa i art. 30 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym, - którą organ uchylił pierwotną decyzję i równocześnie utrzymał rozstrzygniecie merytoryczne w niej zawarte, pomimo stwierdzenia, że uchylona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną, zamiast do osób, które powinny być stroną, co pozbawiło te osoby możliwości udziału w sprawie;

- w sytuacji, gdy w stosunku do podmiotu, który nie był stroną, a do którego została skierowana uchylona decyzja, należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania;

- w sytuacji, gdy organ nie rozpoznał ponownie tej samej sprawy, bowiem nie zachodziła na tym etapie tożsamość podmiotowa stron postępowania administracyjnego;

2) art. 7 oraz 77 § 1 kpa przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy tj. brak precyzyjnego określenia granic dawnej działki oznaczonej nr hip. [...] w stosunku do granic obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3) art. 84 kpa przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, w której precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga wiadomości specjalnych, tj. zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność precyzyjnego określenia granic dawnej działki oznaczonej nr hip. [...] i zastąpienie tego dowodu mapą jedynie orientacyjnie określającą granice przedmiotowej działki, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

4) art. 7 oraz 77 § 1 kpa przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, tj. brak weryfikacji czy pełnomocnik, który w imieniu Z. M. sprzedał całość przysługujących mu praw i roszczeń do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na rzecz G. W. miał odpowiednie umocowanie do zawarcia umowy sprzedaży, a co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

5) art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy tj. brak podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia czy działka o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] nie była używana na cele użyteczności publicznej, które nie dały się pogodzić z korzystaniem z ww. działki przez osoby występujące z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

6) art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji dowodów, na których organ oparł decyzję w zakresie, w jakim ustalił, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie była używana na cele użyteczności publicznej, które nie dały się pogodzić z korzystaniem z ww. działki przez osoby występujące z wnioskiem o przyznanie własności czasowej, dowodów, na jakich organ administracji oparł decyzję w zakresie, w jakim ustalił, iż dawna działka nr hip. [...] jest częścią obecnie istniejącej działki nr [...] należącej do spółki, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

7) art. 156§ 1 pkt 2 kpa przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w stosunku do części działki nr [...], pomimo, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej, odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wobec przeznaczenia tej nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej, nie naruszyło rażąco art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

8) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w stosunku do części działki nr [...], pomimo, iż od wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nastąpił znaczny upływ czasu;

9) art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w sytuacji, w której wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ww. decyzji, ponieważ prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich wraz z prawem własności budynku wzniesionego przez użytkownika wieczystego na nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej organ stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. w zaskarżonej części i ewentualnie wydanie decyzji stwierdzającej wydanie ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga "[...]" sp. z.o.o w [...] podlegała częściowemu uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty tam podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie, toczącej się w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] października 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], organ obowiązany był do zbadania czy orzeczenie nie jest dotknięte jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. W ramach więc badania tych przesłanek obowiązany był do przeprowadzenia postępowania, a w tym do przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby na ocenę czy istniały podstawy do wydania orzeczenia o treści jaka została w nim zawarta co do przedmiotu rozstrzygnięcia.

Przedmiotowym orzeczeniem odmówiono dawnym współwłaścicielom nieruchomości [...] położnej przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej nr hip. [...] prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia zostało wskazane, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony pod użyteczność publiczną.

Organ nadzoru ustalił, że nieruchomość w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia była objęta zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], uchwalonego w dniu [...] października 1949 r. W tym planie nieruchomość była położona w części na obszarze przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu, urządzonej jako zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego, a w pozostałej części wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami publicznymi.

Powyższe ustalenia wynikają z materiału dokumentacyjnego (w tym z opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę K. P.(1) z [...] kwietnia 2011 r. i z [...] czerwca 2011 r.).

Konstrukcja art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przyznanie lub odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu uzależnia od tego czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta konstrukcja prawna tego przepisu zakłada zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do ustawowych (dekretowych) przesłanek uwzględnienia wniosku, ocenił je odnośnie aktualnej działki nr [...] (wbrew swoim twierdzeniom ) w sposób w sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08 publik. CBOSA. Przypomnieć należy, że w tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał problem czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod użyteczność publiczną z góry tj. niejako "automatycznie" wykluczało możliwość przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (ustanowienia użytkowania wieczystego). Odpowiedź przecząca, jakiej wówczas udzielił powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazuje każdorazowo w okolicznościach danej sprawy badać i ustalać, czy konkretne przeznaczenie danej nieruchomości taką możliwość dawało czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny, charakteryzując pojęcie "użyteczności publicznej" zwrócił jednak uwagę, że jedną z jej cech jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego jednoznacznie wskazują, że byli właściciele nie byli w stanie zagospodarować nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym wówczas systemie prawa, niemożliwe do pogodzenia było korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie na potrzeby budynków i urządzeń użyteczności publicznej, zaś niezabudowanej części na dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz pod urządzenie dróg. Tak określone w planie przeznaczenie nieruchomości zakłada bowiem swobodny dostęp wszystkich do korzystania z nich zgodnie z powyższym przeznaczeniem. Pozostawienie własności nieruchomości przy osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju sfery użyteczności publicznej, gdyż właściciel "prywatny" może korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób. Realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby więc zależna od woli dotychczasowego właściciela. Zatem trudno wyobrazić sobie ustanowienie w 1951 r. w trybie przepisów dekretu z 11 października 1946 r. o prawie rzeczowym (Dz. U. z 1946 Nr 57, poz. 319) własności czasowej na rzecz osoby fizycznej, na którą nałożono by obowiązki, o których mowa w art. 105 tego dekretu, zmuszające prywatną osobę do realizacji budynków i urządzeń użyteczności publicznej, dziedzińców, w zieleńców, postojów i przejść pieszych do użytku publicznego oraz urządzenia dróg. Jeśli zatem przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości zakłada swobodny dostęp wszystkich do nieruchomości, to pozostaje to w sprzeczności z możliwością korzystania z prawa własności przez dotychczasowego właściciela "z wyłączeniem innych osób". Szerokie wyjaśnienie tej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 598/13, a także w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1742/15 publik. CBOSA. Zasadny jest zatem ten zarzuty skargi spółki "[...]", które odnoszą się do kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] października 1951 r. odnośnie działki nr [...], wobec przeznaczenia tej nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej. Wobec tego Sąd uznał, że organ nadzoru, rozpatrując niniejszą sprawę, nie wyjaśnił jej dokładnie i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja w części dotyczącej działki nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi podniesione przez obie strony skarżące są niezasadne.

Jeśli chodzi o zarzuty J. R., E. W., B. P., M. T., O. L., J. T., K. D., A. S., D. S., M. B., G. W., K. P.(2) i M. P., są one niezasadne z powodu następującej argumentacji:

- bezsporne jest to, że decyzja dekretowa z [...] października 1951 r. nie podawała konkretnie, na podstawie jakiego planu zagospodarowania przestrzennego organy dekretowe dokonały ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy jednak, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). Biorąc pod uwagę powyższe, brak wskazania w decyzji dekretowej dokładnych danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwy, ale wada ta nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż plan taki jest aktem normatywnym, ogólnie dostępnym i powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych (tak np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 416/08, LEX nr 530598). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10, przyjmując, że niewskazanie w treści orzeczenia danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy był on aktem normatywnym, którego treść była ogólnie dostępna, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Ponadto co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że przedmiot postępowania nadzorczego jest "ograniczony" do badania wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, jednak powyższego nie można rozumieć tak jak skarżący, że oznacza to zakaz badania czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była merytorycznie właściwa. Decyzje wydawane w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 156 i nast. kpa nie są "merytoryczne" w tym znaczeniu, że nie rozstrzygają co do istoty sprawy administracyjnej, lecz mają charakter wyłącznie kasacyjny. Wynikiem wyjaśnienia okoliczności sprawy jest albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też, że jest dotknięta innymi wadami niż wymienione w tym przepisie – niekwalifikowanymi.

Innymi słowy, żeby stwierdzić czy decyzja, która tak jak w rozpatrywanej sprawie odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego rażąco naruszała prawo, to należało w postępowaniu nadzorczym zweryfikować jej zasadność w świetle przepisów prawa, które obowiązywały w dacie jej podjęcia. Sam bowiem fakt powołania w decyzji z 1951 roku wadliwego uzasadnienia, nie dowodzi "rażącego" naruszenia. W ramach tego postępowania organ musi bowiem zbadać zasadność kwestionowanej decyzji nie tylko w kontekście samego jej uzasadnienia czy powołanej podstawy prawnej, ale w świetle obowiązującego w chwili jej wydania porządku prawnego. Zatem w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności odmownego "orzeczenia dekretowego" organ nadzoru przy ocenie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) nie może uchylić się od oceny, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili podjęcia orzeczenia (nawet jeśli z treści orzeczenia to nie wynika) i czy umożliwiał on pogodzenie korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu);

- odnośnie kwestii obowiązywania Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] z [...] października 1949 r. dla terenu obejmującego sporną nieruchomość w dacie wydawania orzeczenia dekretowego, to należy zauważyć, że decyduje o tym norma zawarta w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.- o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z tym przepisem plany zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy [...], uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Wskazać trzeba, że obwieszczenie o ogłoszeniu planu z 1949 r. zostało wydane na podstawie ważnego i powszechnie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Obudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze ( Dz.U. R.P. Nr 74, poz. 479). Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ważnej i powszechnie wówczas obowiązującej delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Wspomniana ustawa, była w 1951 r. aktem powszechnie obowiązującym. Za nieuprawniony zatem należy uznać pogląd, że tworzenie doraźnych planów zagospodarowania przestrzennego należało do kompetencji Biura Odbudowy [...], które zostało zniesione z dniem 26 września 1950 r., co nastąpiło na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz.U. Nr 42, poz. 375). Sam fakt utraty możliwości działania Naczelnej Rady Odbudowy [...] i uchwalania po roku pięćdziesiątym planów zagospodarowania przestrzennego, jest niewystarczający do formułowania wniosków o derogowaniu z porządku prawnego ustawy z dnia 3 lipca 1947. Zwłaszcza w sytuacji gdy samo ratio legis tego aktu normatywnego, jakim była odbudowa miasta ze zniszczeń wojennych, z całą pewnością w 1951 r. nie utraciło i nie mogło jeszcze utracić na znaczeniu. Skoro zatem ww. ustawa obowiązywała, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. nr [...] , opublikowany został, stosownie do art. 9 tej ustawy w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...], to był on planem obowiązującym, do którego bezwzględnie stosować się winny organy władzy publicznej, w tym Prezydium Rady Narodowej w [...] rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej;

- stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (a więc przede wszystkim odnoszących się do obowiązującego w dacie wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego, obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, jak też istniejących na niej praw rzeczowych) został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Z ustaleń tych wynika, że w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] z 1949 r. (MP Nr [...], poz. [...]). Według ww. planu (części graficznej Planu wraz z legendą opatrzonej nakładką, obrazującą położenie nieruchomości [...] przy ul. [...] wraz z komentarzem geodety K. P.(1)) przewidziano opisane wyżej założenia planistyczne. Zdaniem sądu dowód z opinii biegłego geodety nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż kwestie własności i położenia poszczególnych działek na chwilę obecną oraz ewentualne inne prawa przysługujące różnym podmiotom, ustalono na podstawie dostępnych dokumentów. Natomiast kwestie związane ze szczegółowym wyliczeniem powierzchni tych działek i ich precyzyjnym umiejscowieniem w obrębie nieruchomości będącej przedmiotem orzeczenia administracyjnego z 1951 r. nie mają w sprawie znaczenia, gdyż postępowanie nadzorcze dotyczy jedynie ustalenia czy w stosunku do orzeczenia administracyjnego z [...] października 1951 r. wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, nie ma zaś za zadanie rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron postępowania. Te kwestie byłyby dopiero przedmiotem oceny w ewentualnym, ponownym postępowaniu dekretowym (powyższe stanowisko odnosi się również do zarzutów skargi podnoszonych przez spółkę [...]).

Zarzuty skargi spółki "[...]" są niezasadne z następujących powodów :

- brak możliwości udziału na każdym etapie postępowania nadzorczego przez następców prawnych zmarłych stron postępowania administracyjnego czyli w istocie przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać;

- odnośnie wątpliwości co do umocowania pełnomocnictwa udzielonego przez Z. M., to należy podkreślić, że stosownie do art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.), iż notariusz w zakresie swoich uprawnień, o których mowa w art. 1, działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, a czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Zatem zarówno organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Wynika to z postulatu respektowania przez organy administracyjne dokumentów wystawionych przez inne kompetentne organy. Dlatego też dokument urzędowy do czasu jego zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez uprawniony organ, korzysta z domniemania ważności. Abstrahując nawet od powyższego poglądu, nawet ewentualny brak udziału w postępowaniu Z. M., nie narusza praw skarżącej spółki "[...]", o czym mowa również powyżej;

- w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że oceniając czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (uchwała 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99- ONSA z 2000 r. z. 3 poz. 93 – i powołane w niej orzecznictwo). Bezpośrednim skutkiem orzeczeń nacjonalizacyjnych było to, że Skarb Państwa stał się właścicielem znacjonalizowanej nieruchomości. Następnie miało miejsce uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1992 r. a dopiero potem obrót cywilnoprawny. Zatem aktem kreującym prawo użytkowania wieczystego nabywcy była umowa zawarta w formie aktu notarialnego, ale poprzedzona już decyzją Wojewody [...], a nie kwestionowaną decyzją dekretową;

- Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykaz.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm. dalej ppsa), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania należnych [...] sp. z.o.o. w [...] orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Natomiast na podstawie art. 151 ppsa orzeczo jak w pkt II i III wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Oceni czy ujęte w uchwalonym [...] października 1949 r. planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] funkcje planistyczne, jakie miały być na gruncie obejmującym dawną nieruchomość [...] realizowane, mogły stanowić podstawę w ówczesnych uwarunkowaniach do przyznaniu były właścicielom prawa własności czasowej i w zależności od wyprowadzonych w tym aspekcie konkluzji podejmie rozstrzygnięcie.