Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 339/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145-147, art. 148 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] października 2014 roku Nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 763,- zł (siedemset sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.), Dyrektor [...] ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 4.058, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej [...] jako własność M. G. (dalej jako Skarżący), położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: [...] (pkt 1 decyzji); zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty Skarżącego (pkt 2 decyzji) oraz rozłożył powyższą opłatę na raty (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prezydent [...] (dalej jako Prezydent Miasta) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu [...]. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy [...] (II etap inwestycji) dokonano w dniu 26 lipca 2007 r. Urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2006 r. z udziałem środków Miasta lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji przedmiotowa ulica posiadała nawierzchnię gruntową.

Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu 05 marca 2009 r. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono Skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości w dniu 26 lipca 2007 r. Bezpośredni dostęp do przedmiotowej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą, wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na przedmiotowej ulicy stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Dalej organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 01 lipca 2010 r. ustalono opłatę adiacencką, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy przedmiotowej ulicy, a stanowiącej własność Skarżącego. Skarżący wniósł odwołanie od wydanej decyzji, na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że jednoznacznie nie wyjaśnił charakteru prac na przedmiotowej ulicy. Organ II instancji wyraził przypuszczenie, że na ulicy istniała wcześniej droga, ale o nieutwardzonej nawierzchni. Ponadto przedstawił swoje rozważania co do terminu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji podał, że przeanalizował dokumenty dotyczące inwestycji. Na ich podstawie stwierdził, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., na przedmiotowej ulicy, przy której położona jest nieruchomość stanowiąca w dniu [...] lipca 2007 r. własność Skarżącego, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta nie była zabudowana drogą. Świadczyły o tym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 2005 r., informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, mapa zasadnicza - inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz wizja przeprowadzona przez organ w dniu 05 marca 2009 r. Organ wyjaśnił, że istniejąca przed realizacją inwestycji nawierzchnia stanowiła grunt fragmentarycznie utwardzony, nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, a więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego. Nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja.

Z uwagi na fakt, że rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonego uprzednio operatu szacunkowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., organ powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego, jako biegłego w postępowaniu.

W dalszej części uzasadniania organ I instancji scharakteryzował przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2012 r. operat szacunkowy (którego aktualność została potwierdzona w dniach [...] marca 2013 r. oraz [...] marca 2014 r.), konkludując, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanych dróg, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku, a rzeczoznawca, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości należącej do nich nieruchomości.

Odnosząc się do stawianego w toku postępowania zarzutu, dotyczącego niemożności ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ 3 letniego terminu, organ I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Podobnie za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych podniesiono, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Ponieważ droga wybudowana na ulicy nie została zgłoszona do użytkowania, organ zmuszony był przyjąć termin wynikający z innego oficjalnego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji, którym był według niego dzień dokonania odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu [...] etap II (ul. [...]), a więc dzień [...] lipca 2007 r. Protokół powyższy został sporządzony i podpisany przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarząd Dróg Miejskich), wykonawcy, inspektora nadzoru i kierownika budowy. Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Organ I instancji podkreślił, że odbiór końcowy inwestycji i przekazanie nowo wybudowanego obiektu do użytkowania nastąpić może dopiero po przekazaniu inwestorowi przez wykonawcę pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji (m.in.: dokumentacji powykonawczej, geodezyjnej, atestów i świadectw jakości materiałów, protokołów pomiarów i badań), która stanowi załączniki do protokołu odbioru, oraz po jej weryfikacji i zatwierdzeniu przez inwestora. Przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc w tym przypadku przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania brak było możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi.

Sumując organ I instancji stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że na przedmiotowej ulicy wybudowano drogę. Skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] lipca 2007 r., obowiązywała uchwała [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wniósł Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i w konsekwencji umorzenia postępowania I instancji. Decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu,

2. naruszenie przepisów prawa w tym art. 144 § 1 w zw. z art. 145 u.g.n. poprzez obciążenie strony postępowania opłatą za stworzenie warunków do korzystania z drogi ulicy [...], mając na uwadze to, że droga ta wcześniej była drogą asfaltową utwardzoną, zniszczoną w znacznej części podczas budowy kanalizacji sanitarnej,

W przypadku nie uwzględnienia powyższego zarzucił zaskarżonej decyzji:

3. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 78 § 1 kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę,

5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym 7, 8 i 11 kpa poprzez pominięcie wniosków strony zawartych w piśmie z dnia 28.02.2011r. i 3.07.2012r., 4.09.2012r. oraz 7.10.2014r. oraz rozstrzygnięcie o obowiązku ponoszenia przez strony opłaty adiacenckiej pomimo braku wiarygodnych dowodów na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

6. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1a w zw. z art. 156 § 3 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz powiązane z tym naruszenie prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik postępowania w tym w szczególności art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez przyjęcie błędnego operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4 pkt 16, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3, art. 148 b ust. 1, art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 4 ust.3, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję [...].

W uzasadnieniu podało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do uiszczenia przez Skarżącego opłaty adiacenckiej, tj, wybudowanie drogi i stworzenie warunków do korzystania z niej, obowiązywanie w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrost wartości nieruchomości będący następstwem wybudowania drogi. W ocenie organu bezspornym jest, iż na ulicy [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj 26 lipca 2007r. i jest to najwcześniej możliwy moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ podał analizując przepisy prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych, że dla stwierdzenia czy doszło do przebudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowowybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. W tym przypadku, jak podał organ, nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że brak dokumentów wymaganych ustawą prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana, i trudno wymagać, by organy dowodziły tzw. faktów negatywnych. Kolegium uznało, iż przed 2007r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a najwcześniej 26 lipca 2007r. stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Zdaniem Kolegium data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniej możliwą, od której należy liczyć trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do uzytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy, ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 54), które wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń. Kolegium podało, że celem ustalenia, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia Skarżącemu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, skorzystano z opinii w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. C., który dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych. Zdaniem Kolegium operat był rzetelny, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Kolegium podało, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Organ podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjął ją za własną. Podał, że zachowane zostały terminy dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego na cele związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej, a potwierdzenie jego aktualności dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium wskazało, ze wszystkie zarzuty podnoszone przez stronę mają charakter polemiki z biegłym bez spuentowania jak uwagi te wpływają na wynik samej sprawy. Bez poparcia argumentacji przedstawionej w odwołaniu, innym opracowaniem, sporządzonym choćby na zlecenie samej strony i przebierającym formę :kontroperatu" do opinii biegłego M. C., wywody strony pozostają gołosłownymi zarzutami.

Odnosząc się do możliwości rozstrzygania sprawy pomimo uchylenie pierwotnej decyzji, Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 27 lipca 2009r. i uznało, że trzyletni termin z art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Kolegium podało, że pierwsza decyzja została wydana przez Dyrektora [...] 1 lipca 2010r. i doręczona 5 lipca 2010r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego okres przypadał najwcześniej na dzień 26 lipca 2010r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wstrzymało z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015r.

Skargę na powyższa decyzję – w terminie i formie prawem przewidzianej wniósł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podając, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora [...] z dnia 20 października 2014r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej przy ul. [...] dla strony skarżącej w kwocie 4058,50 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 Nr 102, poz. 651)poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż ewentualne warunki do korzystania z ulicy [...] stworzono w lipcu 2007r. , a decyzję wydano w październiku 2014r. ,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art,. 144 § 1 ugn w zw. z art. 145 ugn poprzez obciążenie strony postępowania opłatą za stworzenie warunków do korzystania z drogi ulicy [...], mając na uwadze, że droga ta była wcześniej drogą utwardzoną, zniszczoną w znacznej części w momencie budowy kanalizacji sanitarnej,

3. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ugn poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 78 § 1 kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego – ulicy [...], a nadto brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2015r. oraz poprzedzającej jej decyzji [...], ewentualnie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].,

2. obciążenie kosztami postępowania organu i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu Skarżący podał m.in., że przyjmując za organami datę stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi na dzień [...] lipca 2007r., decyzja organu I instancji została wydana po prawie 6 latach od stworzenia warunków, czego nie chce zauważyć organ II instancji. Bez znaczenia pozostaje wydana wcześniej w dniu 1 lipca 2010r. decyzja organu I instancji, jako, że została ona prawnie i skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wydanie decyzji po takim czasie stanowi naruszenie art. 145 § 2 ugn, który wyznacza 3 – letni termin na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący wskazał na potwierdzenie swojego stanowiska liczne orzeczenia sądów administracyjnych, również w sprawach sąsiadów Skarżącego prowadzonych również przez tego samego pełnomocnika.

W uzasadnieniu Skarżący podał, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej i zeznań świadków, pominiętych przez organ I instancji, ulica [...] była jezdnią asfaltową. Asfalt został zniszczony i uszkodzony podczas budowy kanalizacji sanitarnej w ciągu ulicy, a nawierzchnia nie została naówczas odtworzona. W ocenie Skarżącego organ winien ustalić, czy w sprawie istnieje podstawa do obciążenia strony skarżącej opłatą adiacencką z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zdaniem Skarżącego doszło do przebudowy a raczej odbudowy już wcześniej istniejącej drogi. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 77 § 1 kpa, 78 § 1 kpa, 80 kpa i art. 7 kpa poprzez zignorowanie wniosków strony składanych w pismach oraz naruszenia art. 8 i 11 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia obciążającego strony postępowania, mimo wykazania istotnych uchybień w prowadzonym postępowaniu dowodowym oraz pomimo nie dokonania szczegółowych wyjaśnień odnoszących się do złożonego w sprawie operatu szacunkowego biegłego M. C. Zdaniem Skarżącego przyjęcie operatu bez zastrzeżeń przez organy nie było prawidłowe. Organy nie uwzględniły faktu, że Skarżący przedstawił własne obliczenie obalające operat i nie wysłuchały biegłego co do metodologii i kwestii merytorycznych, nie przeprowadziły rozprawy administracyjnej, zarzucając, że Skarżący nie przedstawił kontroperatu. W ocenie Skarżącego żądanie od strony przedstawienia od razu kontroperatu szacunkowego jest sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej, skoro ten sam rezultat można by osiągnąć przesłuchując biegłego na rozprawie administracyjnej. Pogląd przeciwny byłby w istocie wprowadzeniem formalnej hierarchii dowodów, co jest sprzeczne z porządkiem prawnym. Skarżący podkreślając, że operat, jak każdy dowód podlega ocenie ponownie przedstawił zarzuty wobec operatu, które nie zostały rozpoznane przez organy. Zarzuty te wskazywały na nieprawidłowości w porównywaniu działek o różnej wielkości, co powodowało zafałszowane wyniki wyceny, na nie uwzględnieniu w cechach rynkowych uzbrojenia działek, na bezpodstawnym przyjęciu lokalizacji przedmiotowej działki jako bardzo dobrej. Skarżący podał również, że zgodnie z przepisami nieruchomość winna być wyceniana według stanu na dzień wybudowania drogi ale po cenach na dzień wydania decyzji. W kontekście tego dokonana została wycena działki w roku 2011 według stanu na dzień w roku 2007. W wycenie tej całkowicie pominięto rozważania na temat wpływu rozwoju urbanistycznego miasta, w tym zwłaszcza jego wschodniej części związanej z rozwojem miasta w ogóle, który przyczynił się do wzrostu ogólnego cen nieruchomości, w tym również wycenianej. Skarżący podał, że organ II instancji, który winien sprawę zbadać merytorycznie i jeszcze raz – nie odniósł się w ogóle choćby pośrednio do zarzutów strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, SKO podało, że nie znajduje podstaw do ich uwzględnienia. W kwestii możliwości rozstrzygania sprawy pomimo uchylenia pierwotnej decyzji organ powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2009r (I OPS 4/09) i na uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2012r. (IV SA/Po 1117/11), uznając, że trzyletni termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. SKO nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1 ugn. Podało, że podziela ustalenia organu I instancji, iż przed 2007r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej 26 lipca 2007r. stworzono stronie warunki do korzystania z nowowybudowanej drogi. Przed inwestycją zakończoną w 2007r. ulica [...] posiadała jedynie nawierzchnię gruntową. Kolegium podało, że nie zbierało nowych materiałów dowodowych. Dokonanie aktualizacji potwierdziło tylko, że w transakcjach możliwe jest uzyskanie określonej w wycenie ceny za nieruchomość Skarżącego. SKO wskazał, ze organy nie naruszyły swobodnej oceny dowodów, dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego, a strony nie przedłożyły innego dowodu w sprawie (kontroperatu). Zdaniem SKO postępowanie organów było poparte przepisami prawa materialnego, a ewentualne inne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. 2014.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji SKO sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie 4.058,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu [...] lipca 2007r. w księdze wieczystej [...] jako własność M. G., położonej w [...] w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z drogi wybudowanej przy ul. [...]

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015.782, zwanej dalej ugn) ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie.

Zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U.2015.443) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nie jest, co do zasady, data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami, która to okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (np. procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania). Ponadto zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148 b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Taki pogląd zaprezentowały również organy administracji w niniejszej sprawie. Jednak, jak zasadnie w tych decyzjach wywiedziono, w okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjątkowo przyjąć, że stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj.26 lipca 2007 r. – a to z tego powodu, że protokolarnemu odbiorowi podlegała część robót budowlanych (etap II), która nie została zgłoszona do użytkowania. Takie oznaczenie początku biegu trzyletniego terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej zasadniczo nie było sporne pomiędzy stronami i z wyżej wskazanych względów nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Wprawdzie Skarżący wskazywał na okoliczność wcześniejszej daty wybudowania drogi, argumentacja ta jednak z uwagi na znajdujące się w aktach dokumenty powoływane przez organy, związane z legalną budową drogi a także dalsze rozważania co do zachowania trzyletniego terminu, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sumując powyższe uznano za niesporne, że w dniu 26 lipca 2007r. doszło do wybudowania drogi przy ul. [...], gdzie znajduje się nieruchomość Skarżącego i jest to dzień, w którym Skarżącemu stworzono warunki do korzystania z wybudowanej ze środków Miasta [...] drogi. W w/w dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Trzyletni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zaczął biec w dniu 26 lipca 2007r., co oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 26 lipca 2010r. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora w dniu 20 października 2014r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Wprawdzie przed tym dniem Dyrektor [...] wydał (pierwszą) decyzję ustalająca opłatę adiacencką (z 1 lipca 2010r.), ale została ona wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjnym orzeczeniem SKO (z 17 listopada 2010r.). Wydanie przez Dyrektora [...] drugiej decyzji w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2014r. r., a więc – jak należy uznać – już po upływie ustawowego terminu.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu przyjętego przez organy obu instancji, w myśl którego wydanie przed upływem 3-letniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający podziela stanowisko przeciwne – zgodnie z którym do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno – prawnego stosunku materialnego. Stanowisko to obecnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: z 21.06.2012 r., IV SA/Po 183/12; z 30.08.2012 r.; IV SA/Po 200/12; z 17.01.2013 r., IV SA/Po 510/12; z 07.03.2013 r., II SA/Po 822/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 6/13; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 298/13; z 29.05.2013 r., II SA/Sz 294/13; z 13.06.2013 r., II SA/Sz 297/13; z 27.08.2013 r., II SA/Łd 266/13; z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13; z 16.01.2014 r., IV SA/Po 650/13; z 12.03.2014 r., II SA/Po 30/14; z 26.06.2014 r., II SA/Po 380/14; z 24.07.2014 r., II SA/Po 390/14; z 29.10.2014 r., II SA/Po 381/14; z 11.02.2015 r., IV SA/Po 1233/14 – dostępne w CBOSA). Taki pogląd aprobowany jest również w doktrynie (zob.: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145).

. Nadto, jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2014r. o sygn. akt II SA/Po 381/14 (CBOSA), że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji; w tym przypadku: do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin został ustalony w wymiarze aż trzech lat, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur

Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08, z dnia 23 maja 200r. II SA/Gd 161/07, wskazywanych przez organy, że wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n.. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu. Ponadto, odnosząc się do argumentu, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, zauważyć należy, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Nie ulega wątpliwości, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; CBOSA). Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał również na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Wbrew stanowisku organów w uchwale tej NSA nie wskazał, że termin jest zachowany w sytuacji gdy decyzja wydana została przed jego upływem a następnie uchylona. NSA w tej uchwale w ogóle zagadnieniem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej się nie zajmował. Podkreślić należy, że sprawa rozpatrywana przez NSA w w/w uchwale dotyczyła sytuacji gdy przed upływem terminu trzyletniego organ I instancji wydał decyzję a odwołanie rozpatrywane było przez organ II instancji już po tym terminie i organ II instancji, z tego względu uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W niniejszej sprawie po uchyleniu decyzji I instancji już po terminie trzyletnim organ I instancji wydał kolejną. Z wymienionych wyżej przyczyn, nie można ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA sygn. akt I OSP 4/09 wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby decyzja organu I instancji została następnie uchylona.. Uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wydania drugiej decyzji przez organ I instancji, a zatem ponad siedem lat po dokonaniu odbioru końcowego i przekazaniu inwestycji do użytkowania Skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom, jak opisana, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że organ realizujący inwestycję (Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną Miasta) ma wiedzę o jej zakończeniu - a co za tym idzie informacje wskazujące na początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego, dbający należycie o interesy tej jednostki, powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień. Tymczasem pierwsza decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu 1. 07 .2010r., a więc na kilka dni przed upływem trzyletniego terminu. Organ w ten sposób zaryzykował, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Wobec powyższego uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Dyrektora decyzji w dniu [...] października 2014r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia w/w przepisu prawa materialnego.

Ze względu na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku obejmując w granicach sprawy swoim rozstrzygnięciem również decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na treść art. 145 § 3 p.p.s.a. wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015.658), zwanej dalej ustawą zmieniającą i na mocy art.2 ustawy zmieniającej znajdującego zastosowanie również w niniejszej sprawie (tj. wszczętej przed dniem jej wejścia w życie) Sąd orzekł jak w pkt II wyroku umarzając postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe w całości(art. 105 § 1 kpa) O dalszej niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (po wydaniu przez organ postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji na podstawie art. 9 u.g.n.) Sąd nie orzekł z uwagi na aktualne (wprowadzone ustawą zmieniającą) brzmienie art. 152 p.p.s.a., zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej.

O kosztach postępowania sąd orzekł jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Skarżący uiścił wpis w kwocie 163 zł na podstawie, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (administracyjnymi Dz.U.2003.221.2193). Skoro przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest opłata adiacencka, czyli akt ustalający należność pieniężną w formie daniny publicznej, to wysokość tego zobowiązania stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu art. 216 p.p.s.a., od której należny jest wpis stosunkowy. Również fakt kwestionowania zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej, a nie jej wysokości, nie ma wpływu na sposób ustalania rodzaju wpisu, stosunkowego bądź stałego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OZ 70/10, LEX nr 658773). Od uiszczenia opłaty za pełnomocnictwo Skarżący był zwolniony na mocy § 2 ust. 1 pkt h ustawy z dnia o opłacie skarbowej

Wysokość kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł ustalono od wartości przedmiotu sporu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. § 6 pkt 3 rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j.Dz.U.2013.490).