Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 906/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 9 n ust. 1 i 2 i art 9x ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp .zo.o z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Sp.z.o.o z siedzibą w S. kwotę 1077 zł (tysiąc siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 12 października 2017 r., znak: [...], o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieprzekazanie do dnia 31 grudnia 2016 r. Wójtowi Gminy M. sprawozdania, o którym mowa w art. 9 x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) obejmującego okres od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy M. zawiadomił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej temuż podmiotowi za nieterminowe przekazanie sprawozdania za II półrocze 2016 roku, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pismem z dnia 6 września 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. poinformowała organ, że nigdy nie odbierała odpadów komunalnych z terenu gminy M.. Wpis do rejestru podmiotów prowadzących taką działalność został dokonany z uwagi na planowany udział w przetargu na odbiór odpadów, niemniej nie został on przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wygrany i nigdy nie doszło do odbioru jakichkolwiek odpadów. Z tego powodu uwadze Spółki uszło składanie sprawozdań. Spółka nie ma doświadczenia w zbieraniu odpadów komunalnych, nie prowadzi działalności w tym zakresie i nie ma zamiaru prowadzić takiej działalności na terenie gminy M.. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wskazała, że wszczęcie naraz trzech postępowań za trzy kolejne okresy stawia Spółkę w trudnej sytuacji i wniosła o odstąpienie od nakładania kar pieniężnych za nieterminowe przekazanie sprawozdań. Do przedmiotowego pisma załączony został odpis wniosku o wykreślenie Spółki z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy M. zarejestrowanej pod numerem [...], w którym również wskazano, że Spółka nigdy nie odbierała odpadów z terenu gminy M. i nie planuje takiej działalności w przyszłości. Z akt sprawy wynika, że sprawozdanie zerowe za II półrocze 2016 r. od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wpłynęło do Wójta Gminy M. w dniu 13 marca 2017 r.

Wójt Gminy M., decyzją Nr [...] z dnia 12 października 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zb ust. 1 ustawy 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) orzekł: "1. Nałożyć na [...] Sp. z o.o., [...] [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie : cztery tysiące dziewięćset złotych) za nieprzekazanie do dnia 31 grudnia 2016 roku Wójtowi Gminy M. sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) obejmującego okres od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.; 2. Działając zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), naliczono karę za 40 dni x 100 zł = 4 000 zł; 3. Karę pieniężną należy wnieść w terminie 30 dni od dnia , w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna, na konto Urzędu Gminy M. (...); 4. Kara pieniężna nieuiszczona w wyznaczonym terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. powinna złożyć sprawozdanie zerowe do dnia 31 grudnia 2016 r. za okres od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. W związku z tym, że takie sprawozdanie nie wpłynęło, Wójt Gminy M. telefonicznie wezwał firmę [...] Sp. z o.o. do niezwłocznego złożenia sprawozdania o ilości odebranych odpadów komunalnych z terenu Gminy M. za II półrocze 2016 r. W odpowiedzi dnia 13 marca 2017 roku do organu wpłynęło sprawozdanie zerowe za II półrocze 2016 r. od firmy [...] Sp. z o.o. W związku z nieterminowo złożonym sprawozdaniem za II półrocze 2016 r., dnia 28 sierpnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Dalej organ przytoczył treść pisma strony z dnia 6 września 2017 r. i zaznaczył, że tego samego dnia firma [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy M.. W ocenie organu, w czasie kiedy firma miała wpis do ww. rejestru zobowiązana była do terminowego złożenia sprawozdania za II półrocze 2016 r. niezależnie od tego czy odbierała odpady czy też nie. Wójt Gminy M. wyjaśnił, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) w art. 9n ust. 6, wprowadzony został przepis, który wskazuje, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. W związku z powyższym przepis ten jednoznacznie mówi o obowiązku składania sprawozdań, nawet gdy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie świadczył takiej usługi w danym półroczu odpadów komunalnych. Realizując zatem zapis art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wójt Gminy M. nakłada karę na firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S..

Pismem z dnia 27 października 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz naruszeniem prawa, gdyż: 1) [...] Sp. z o.o. nigdy nie prowadziła zbiórki odpadów na terenie Gminy M., 2) zaskarżona decyzja narusza dyspozycję zawartą w art. 9n ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 maja 2018 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył odnośne przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach (art. 9n oraz art. 9x ust. 1 pkt 5) i wskazał w szczególności, że [...] sp. z o.o. figurowała w rejestrze podmiotów prowadzących działalność w zakresie usług związanych z odbiorem odpadów komunalnych. Jak ustalono i co nie jest sporne, Spółka nie odbierała odpadów i fizycznie nie wykonywała działalności w tym zakresie. Jednakże zgodnie z przywołanym przepisem 9n ust. 6 ustawy winna ona złożyć tak zwane sprawozdanie zerowe. Z tym z kolei wiąże się konieczność składania tegoż sprawozdania w przewidzianych prawem terminach. Brak złożenia w terminie sprawozdania zerowego wiąże się z koniecznością nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Brak złożenia w terminie sprawozdania nie był motywowany złą wolą odwołującego i w istocie natychmiast po wezwaniu przez organ strona dopełniała obowiązku. Jednakże nie jest możliwe uwzględnienie tych okoliczności. Są one w niniejszej sprawie irrelewantne. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na nowelizację przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach i powołując się na orzeczenia sądowe zapadłe na gruncie obecnego brzmienia ustawy skonkludował, że sam fakt wpisu do rejestru działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych implikuje konieczność złożenia w określonych prawem terminach sprawozdania. Ponieważ przedsiębiorca nie odbiera odpadów, sprawozdanie to jest sprawozdaniem zerowym. Z kolei brak wywiązania się z powyższego obowiązku powoduje konieczność wszczęcia przez organ administracji publicznej stosowanego postępowania kończącego się nałożeniem kary przewidzianej w przepisie prawa. W ocenie organu odwoławczego, kara została obliczona w sposób prawidłowy przy przyjęciu prawidłowej stawki – 100 zł i liczby dni, za które została ona wymierzona.

Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. [...] sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca była zobowiązana do składania sprawozdań Wójtowi Gminy M., a przez to podlega karze administracyjnej za nie złożenie sprawozdania w ustawowym terminie. Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz z naruszeniem prawa, gdyż: 1) [...] Sp. z o.o. nigdy nie prowadziła zbiórki odpadów na terenie Gminy M.; 2) zaskarżona decyzja narusza dyspozycję zawartą w art. 9n ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaprezentowała w szczególności pogląd, że ustawodawca, posługując się w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tępo rodzaju usługi na terenie gminy, a nie podmiot jedynie wpisany - jako uprawniony – do rejestru działalności regulowanej. Art. 9n ust. 1, od czasu wydania wyroków, w których taki pogląd przyjęto, nie uległ żadnej modyfikacji. Dodanie przepisu w pkt 6 ust. 1 art. 9x z literalnego brzmienia dotyczy podmiotu, który odbierał odpady z terenu danej Gminy, ale z jakichś przyczyn zaprzestał tego w danym okresie. Tymczasem skarżąca nigdy odpadów z terenu Gminy M. nie odbierała. Co więcej, przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający jak czyni to organ odwoławczy, gdyż jest to przepis obciążający w sposób istotny stronę (skarżącego).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji i stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne wobec jego bezprzedmiotowości.

Zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej "ustawa") podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Teść sprawozdania określa art. 9n ust. 3-5, a sposób jego przekazania – art. 9n ust. 7 ustawy. Artykuł 9n ust. 6 ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. – zastrzega, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Przepisy te składają się na relewantną w niniejszej sprawie normę sankcjonowaną. Z normą tą skorelowana jest druga norma – norma sankcjonująca – zakodowana w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowiącym, że "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który (...) przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n – podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te – z uwagi na ich charakter (obowiązek publicznoprawny, sankcja) – w założeniu podlegają wykładni ścisłej.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia pojęcia "podmiot odbierający odpady", a ściśle biorąc rozstrzygnięcie, czy jego desygnatem jest każdy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy, czy też tylko taki podmiot, który rzeczywiście odnośną działalność prowadzi, tzn. de facto odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu, już nawet sama intuicyjna konotacja semantyczna przedmiotowego pojęcia nakazuje opowiedzieć się za tym drugim rozwiązaniem. Wszak imiesłów przymiotnikowy czynny ("odbierający") wyraźnie naprowadza na znamię wchodzącego w rachubę podmiotu w postaci wykonywania przezeń określonej czynności, a nie na posiadanie takiej czy innej kwalifikacji prawnej (wpis do rejestru). Ale argumenty przemawiające za taką interpretacją można by mnożyć. W szczególności warto zauważyć, że na tle przepisów ustawy rysuje się dość wyraźna dystynkcja między podmiotem odbierającym odpady a podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej. W konsekwencji jest możliwa zarówno sytuacja, w której podmiot wpisany do wspomnianego rejestru faktycznie nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów, jaki i sytuacja odwrotna, w której podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów, a do rejestru wpisany nie jest. Tę drugą sytuację przewiduje choćby art. 9ca ust. 2 ustawy, który w określonej sytuacji pozwala rozpocząć działalność przedsiębiorcy niewpisanemu do rejestru. Gdyby zatem postawić znak równości między podmiotem odbierającym odpady a podmiotem wpisanym do rejestru, okazałoby się, iż na przykład przedsiębiorca, o którym mowa w art. 9ca ust. 2 ustawy, mimo że odpady odbiera, byłby zwolniony z zagrożonych sankcją obowiązków sprawozdawczych – a, jak się wydaje, nie o to idzie.

Przedstawiona wykładnia literalna, której wyniki same w sobie wydają się jednoznaczne i wystarczające, znajdują dodatkowe potwierdzenie w rezultatach wykładni funkcjonalnej. Patrząc z teleologicznego punktu widzenia na instytucje uregulowane w rozdziale 4b ustawy ("sprawozdawczość i analizy"), trudno nie zauważyć, że są one zorientowane na odzwierciedlenie tego, co dzieje się w rzeczywistości, a nie na formalnoprawne aspekty działalności tudzież statusu przedsiębiorców.

Zdaniem Sądu, powyższych konkluzji nie podważa ani dezaktualizuje nowelizacja ustawy polegająca na wprowadzeniu konstrukcji sprawozdania zerowego. Wszak w art. 9n ust. 1 ab initio oraz w art. 9x ust. 1 ab initio ustawy niezmiennie mowa o podmiocie (przedsiębiorcy) obierającym odpady. Z kolei w art. 9n ust. 6 ustawy akcent zadaje się padać na zwrot "w danym półroczu" – zapewne zatem adresatem tego przepisu jest podmiot, który rozpoczął i generalnie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów, ale z takich czy innych przyczyn czasowo ("w danym półroczu" właśnie) tego nie czynił. Taki wniosek jest uzasadniony tym bardziej, że skoro w ustawie występuje pojęcie trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2), to trzeba też liczyć się z możliwością owego "zaprzestania" o charakterze czasowym, przejściowym (i tych przypadków dotyczy art. 9n ust. 6 ustawy). Na marginesie warto zauważyć, że gdyby dokując przedmiotowej nowelizacji ustawy prawodawca działał z zamiarem rozstrzygnięcia pojawiających się ongiś wątpliwości na korzyść poglądu, że zawsze liczy się li tylko sam wpis do rejestru – z pewnością nadałby odnośnym przepisom zupełnie inne brzmienie.

Nawiązując do argumentacji organu odwoławczego, w tym do powołanego niejako pośrednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., należy dodać, że wyrok ten również zapadł w innym niż obecny stanie prawnym. Wprawdzie następczo nie zmieniły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale weszły w życie nowe ogólne regulacje nakazujące rozstrzygać ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej na korzyść strony (art. 7a k.p.a.).

Uwzględniając bezsporne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności niepodjęcie przez skarżącą działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy M., oraz zaprezentowaną tu wykładnię prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżąca nie była bowiem podmiotem (przedsiębiorcą) odbierającym odpady w rozumieniu tego przepisu tudzież art. 9n ust. 1 ustawy.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Składają się na nie: wpis od skargi – [...] zł, opłata od pełnomocnictwa – [...] zł i koszty zastępstwa procesowego – [...] zł.