Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2295/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 183 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 258/10 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2295/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 lipca 2010r., w sprawie II SA/Wr 258/10, po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010r., Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce z o.o. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji: osiedle mieszkaniowe w zabudowie wielorodzinnej - zespół trzech budynków mieszkalnych przy ul. Ż. w W. na działkach nr [...], nr [...] i część działki nr [...] w tym z usługami w budynku A i garażem podziemnym w budynku C (bez przyłączy).- utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjasnił, że Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółki M. sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie, wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W odwołaniu podniesiono, że działka, na której ma być realizowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie 250 m od autostrady [...] Obwodnica W. Zgodnie zaś z zapisami zawartymi w decyzji o lokalizacji przedmiotowej autostrady, stanowiącymi powtórzenie treści uzgodnienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 1998 r. - do czasu określenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej w pasie do 250 m od osi autostrady. Wskazano, że obszar ograniczonego użytkowania będzie określony po zakończeniu budowy obwodnicy autostradowej i po wykonaniu badań określających jej wpływ na teren przyległy.

Analizując w postępowaniu odwoławczym, wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały warunki uzyskania pozwolenia na budowę o jakich mowa w art. 32 ust. 1, 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, przedstawiony projekt budowlany zgodny jest z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. ustalającą dla planowanej inwestycji warunki zabudowy. Przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa, że decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego decyzję. Dokonywana w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie dotyczy już kwestii możliwości lokalizowania inwestycji na danym terenie. Dokonywane jest wyłącznie sprawdzenie, czy szczegółowa, przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu, lokalizacja inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz warunkami technicznymi.

Organ odwoławczy nie stwierdził w omówionym zakresie nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz jej przewidywaną realizację w pobliżu realizowanej budowy autostrady [...] (Autostradowej Obwodnicy W.) stwierdził, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, oz. 115 ze zm.), obiekty budowlane powinny być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 30 m (w obszarze zabudowanym) lub 50 m (w obszarze niezabudowanym) od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie, albowiem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta wynosi ponad 62 m.

Organ odwoławczy uznał, że zakaz posadowienia budynku w przewidzianej w projekcie odległości od krawędzi jezdni autostrady, nie wynika z postanowienia organu administracji, wydanego w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady. Wskazał przy tym, że postanowienie to zostało wydane w innej, indywidualnej sprawie. Z tego już chociażby względu nie jest wiążące ani dla organu podejmującego decyzję w niniejszej sprawie ani stron postępowania. Ponadto, ani postanowienie, ani decyzja administracyjna nie zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy prawnej działania organów administracji publicznej. W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie autostrady [...], nie został ustanowiony uchwałą odpowiednich organów samorządu terytorialnego, podjętą na podstawie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania. Nie zostały ustanowione tym samym ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, czy też wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w pobliżu autostrady [...].

Mając powyższe na uwadze, a także związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, że warunek zapisany w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady [...] (będący powtórzeniem treści uzgodnienia Głównego Inspektora Sanitarnego uzyskanego w trakcie postępowania lokalizacyjnego dotyczącego autostrady), zgodnie z którym w pasie gruntu położonym w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, nie może stanowić w niniejszym postępowaniu przeszkody do wydania inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany należy ocenić jako zgodny z wymaganiami stawianymi przez przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności zachowane zostały odległości od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ponadto projekt budowlany posiada wymagane przepisami uzgodnienia. Spełnione tym samym zostały w ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. (GDDKiA) wskazując, że Prezydent W. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie poddał ocenie, czy warunek zawarty w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2003r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka Obwodnicy W., nie sprzeciwia się budowie osiedla mieszkaniowego w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady. Do czasu określenia obszaru ograniczonego użytkowania, w pasie gruntu położonym w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej.

GDDKiA na etapie opiniowania wniosku o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy osiedla mieszkaniowego zakwestionowała proponowane ustalenia powołując się na ograniczenia lokalizacyjne ustalone w decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], z których, wynika, że to autostrada może potencjalnie negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie. Działka, na której ma być realizowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie 250,0 m od osi autostrady płatnej [...].

Ponadto w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody Dolnośląskiego o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] z dnia [...] września 2006r. o sygn. akt. [...] określono oddziaływanie i potencjalne zagrożenia na środowisko związane z realizacją i eksploatacją autostrady. Przeprowadzone analizy pozwoliły na określenie niezbędnych sposobów zabezpieczających i minimalizujących potencjalne oddziaływanie inwestycji na tereny przyległe.

Z uwagi na to, że [...] przebiega przez tereny zabudowy mieszkaniowej ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., mając na uwadze wysoce niekorzystne dla zdrowia mieszkańców terenów przyległych uciążliwości wynikające z nadmiernego ruchu samochodów, a przede wszystkim ponadnormatywnego poziomu hałasu, na tym odcinku nałożono warunki posadowienia ekranów akustycznych. Sprawdzenie skuteczności wprowadzonych zabezpieczeń akustycznych będzie możliwe po wykonaniu analizy porealizacyjnej.

Skarżąca również nie zgodziła się z argumentem Wojewody Dolnośląskiego, odnoszącym się do stwierdzenia, że nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, ponieważ w decyzji nr [...] z dnia [...]września 2007r. o znaku [...] Wojewody Dolnośląskiego zatwierdzającego projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego Autostradowej Obwodnicy W. Autostrada [...] od km [...] do km [...] i Łącznik K. od km [...] do km [...] został wprowadzony zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902) obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania.

W związku z powyższym obecnie z uwagi na realizowaną budowę [...] nie jest możliwe określenie obszaru ograniczonego użytkowania oraz przeprowadzenie analizy uciążliwości akustycznej na podstawie, której będzie wiadomo, jakie należy zastosować środki techniczne, które zmniejszą uciążliwość hałasu poniżej poziomu ustalonego w przepisach szczególnych. Zatem wątpliwe jest, czy zastosowane środki techniczne w zatwierdzonym projekcie budowlanym dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego będą spełniały swoją rolę. Dopuszczenie do zastosowania niewłaściwych rozwiązań będzie rodziło skutki narażenia Skarbu Państwa na ponoszenie dodatkowych kosztów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Spółka z o.o. M. wniosła o oddalenie skargi. podkreślając, że wbrew zarzutom skarżącej strony decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tego podmiotu, nie zaś dla uczestnika starającego się o pozwolenie na budowę dla swojej inwestycji w zupełnie innym postępowaniu. Skarżąca całkowicie pominęła fakt, iż granice obszaru ograniczonego użytkowania, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów określają organy wskazane w art. 135 ust 2 i 3 - sejmik, rada wojewódzka lub rada powiatu, aktem prawa miejscowego. W żadnym więc razie granice obszaru, na którym istnieją ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu nie mogą wynikać z postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego, które jest aktem prawnym nieobowiązującym powszechnie i dotyczącym danego rodzaju postępowania.

Wbrew twierdzeniu skarżącej z przepisów Prawa ochrony środowiska jednoznacznie wynika, iż analiza porealizacyjna stanowi podstawę do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w sytuacji, gdy z jej zapisów wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska na określonym terenie. Odnosząc się do wywodów skarżącej odnośnie, jej wątpliwości co do skuteczności wprowadzonych zabezpieczeń akustycznych, uczestnik podnosi, iż nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190, poz. 1865) z dniem 8 grudnia 2003 r. ustawodawca zrezygnował z zapisu ust. 4 art. 135, który zakładał, iż "do czasu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania zawiesza się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, umożliwiającej realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1". Wolą ustawodawcy obowiązująca regulacja przewiduje, iż dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej. Przy takim rozwiązaniu nie wprowadzono jednocześnie obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę do czasu ustanowienia takiego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, ponieważ nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie, co stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art.7, art.8, art.11, art.77 § 1, art.80 i art.81 k.p.a., a także przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 64 ust.1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to wprawdzie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednak nie pozbawia tego organu, a wręcz przepisy prawa budowlanego nakładają na organ, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi .

Inwestor ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył w organie ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ powołał się m.in. na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzając, że należy stosować przepisy działu II dot. zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, z ewentualnym odstępstwem od nich, o którym mowa w art.9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na § 12 ust.1 i 2 w/w rozporządzenia, dotyczący sytuowania projektowanego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną, ale całkowicie pominął analizę przepisu § 11, którego postanowienia mają w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie.

Zgodnie z tym przepisem – budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych / ust.1/. Do uciążliwości, o których mowa w tymże przepisie, zalicza się zgodnie z § 11 ust.2 tegoż rozporządzenia, w szczególności : hałas / pkt.2 / oraz zanieczyszczenie powietrza /pkt.4/. Z cyt. wyżej przepisu § 11 ust.1, wynika, że zasadą jest wznoszenie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych.

Na zasadzie zaś wyjątku od tej zasady, czyli tylko wówczas, gdy zastosowane będą środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, dopuszczono możliwość wznoszenia budynków w tym zasięgu.

Niewątpliwe jest w sprawie, że w bardzo bliskiej odległości od terenu objętego spornym pozwoleniem na budowę, zlokalizowana została autostrada [...] dla odcinka Obwodnica W. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego sprzeciwiając się wydawaniu pozwolenia na sporną budowę powoływała się na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003r., o ustaleniu lokalizacji tejże autostrady. W pkt. VII tejże decyzji , zatytułowanym "Ochrona środowiska" znajduje się zapis : "... Określa się zasięg obszarowy stref ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko /licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni/:/.../ Strefa uciążliwości – 150 m /hałas/ ... ".

W ocenie Sądu ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, z zaniechaniem rozważenia zapisów cyt. wyżej § 11 rozporządzenia, że lokalizacja zamierzonej inwestycji jest zgodna z warunkami technicznymi, narusza w/w przepisy procedury administracyjnej, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Treść uzasadnienia podjętej przez organ decyzji nie zawiera natomiast ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Tym samym nie można przyjąć, że wykazane zostało, iż planowane budynki mieszkalne wznoszone będą z zachowaniem wymogów określonych w cyt. wyżej § 11 rozporządzenia.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym naruszył wymóg prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.) i przekonać o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy ( art. 11 k.p.a.).

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy powinien zgodnie z art.136 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy, z równoczesnym dokonaniem oceny przesłanek określonych w cyt. wyżej § 11 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a odnoszących się do całego zamierzenia inwestycyjnego /trzy budynki mieszkalne/ i dopiero na podstawie tych ustaleń oraz dokonanej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie, z równoczesnym rozważeniem dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (rzeczoznawcy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając:

- naruszenie art.145 §1 pkt.1lit.c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8,art. 11, art.77 § 1, art.80, art. 81, art.107 § 3 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze organ II instancji wbrew regułom proceduralnym, dla potrzeb analizy par.11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zebrał materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w sposób wystarczający,

- naruszenie przepisu art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt.1lit.c p.p.s.a poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku precyzyjnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art.145§ 1 pkt.1 lit c p.p.s.a jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd takiej zależności nie wykazał. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji skoncentrował się w szczególności na analizie §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nie zmienia faktu, iż w uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało zgodność projektu budowlanego z wszystkimi przepisami rozporządzenia. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż z uwagi na wzniesienie budynku w pasie autostrady [...] w zasięgu zagrożenia i uciążliwości, gdzie najmniejsza odległość od ekranów akustycznych wynosi 65m zastosowano środki techniczne zmniejszające uciążliwość poniżej poziomu ustalonego w przepisach szczególnych tj, zieleń izolacyjną i podwyższona izolacyjność akustyczną stolarki okiennej w budynkach B i C. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie ma obowiązku przytaczania wszystkich poglądów organu I instancji z którymi zgodził się po przeprowadzeniu postępowania. Brak uprawdopodobnienia przez Sąd jaki wpływ na rozstrzygniecie sprawy ma wskazane naruszenie przepisów postępowania narusza także art.141 § 4 p.p.s.a. Sąd uznał iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w związku z brakiem odniesienia sę do zapisu §11 rozporządzenia. Z treści uzasadnienia Sądu nie wynika jednak do jakich okoliczności mających istotne znaczenia dla wyniku sprawy organ II instancji powinien się ustosunkować. Postawienie organowi zarzutu braku całościowej oceny materiału dowodowego obliguje Sąd do wskazania jaki materiał dowodowy nie został oceniony i jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Sad ograniczył się wyłącznie do powołania norm art.7, art.8, art.11, art. 80 k.p.a jako naruszonych przez organ odwoławczy ale nie poddał analizie treści tych norm ani nie wskazał w jaki sposób organ dopuścił się ich naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" cytowanej ustawy procesowej, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organów lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niezasadne uznanie, że organy naruszyły te przepisy postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, trafnie przyjął, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Zgodnie z § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dalej też jako rozporządzenie , budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1 zalicza się w szczególności: 1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, 2) hałas i drgania(wibracje), 3) zanieczyszczenie powietrza, 4) zanieczyszczenie gruntu i wód, 5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi, 6) osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne, 7) szkody spowodowane działalnością górniczą (ust.2 §11)

W realiach niniejszej sprawy bardzo istotne było wnikliwe zbadanie czy przedłożone przez inwestora rozwiązania projektowe czynią zadość wymaganiom § 11 ust.1 rozporządzenia z uwagi na szczególnie niekorzystną lokalizację planowanego osiedla. Jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego osiedla mieszkaniowego w pasie 250 m od osi autostrady płatnej [...]. Tak bliskie usytuowanie zabudowy wielorodzinnej przy autostradzie wymagało przeprowadzenia przez organ odwoławczy wyczerpującej analizy w zakresie spełnienia wymogów cyt. wyżej przepisu. Nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy, że usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych spełnia wymogi §12 w/w rozporządzenia. Organ odwoławczy w ogóle nie dokonał oceny projektu budowlanego pod kątem wymagań z § 11 rozporządzenia. Trafnie wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie organ nie wyjaśnił sprawy naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego tj. art.7 i 77 §1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest także wystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż w stosunku do zapisów § 11 z uwagi na usytuowanie budynków mieszkalnych w zasięgu zagrożenia i uciążliwości w pasie 250 m od osi autostrady zastosowano środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w przepisach szczególnych tj. zieleń izolacyjną i podwyższoną izolacyjność akustyczną stolarki okiennej w dwóch budynkach. Po pierwsze organ I instancji nie uzasadnił wyczerpująco, czy wskazane rozwiązania zapewnią mieszkańcom planowanych budynków ochronę przed uciążliwościami związanymi z lokalizacją w/w autostrady, po drugie tak bliskie położenie autostrady niesie ze sobą poza nadmiernym hałasem i zanieczyszczeniem powietrza, inne uciążliwości np. związane z drganiami ziemi.

Ponownie należy wobec tego zbadać przesłanki z art. 35 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Konieczne jest przy tym szersze spojrzenie na kwestię realizacji przedmiotowej inwestycji we wskazanym przez inwestora, a zaakceptowanym przez organy architektoniczno-budowlane, miejscu. Nie można pomijać wpływu zagospodarowania terenu w najbliższej okolicy, a konkretnie autostrady [...] dla odcinka Obwodnica W. na projektowane osiedle mieszkaniowe. Planowany sposób zagospodarowania terenu nie powinien generować konfliktów społecznych, stać się powodem powstawania uprawnionych roszczeń cywilnoprawnych obywateli, dlatego tak ważne jest, aby na etapie wstępnym przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na budowę rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w tej sprawie. Zauważyć należy, że pozwolenie na budowę właśnie w miastach w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a drugiej osób, których prawa mogą być zagrożone. Granice tych praw określają przepisy prawa budowlanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości poza przepisami dot. warunków technicznych mogą wynikać także z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Pomocnym w wyjaśnieniu kwestii, czy zaplanowane osiedle mieszkaniowe będzie usytuowane z zachowaniem wymogów określonych w §11 rozporządzenia może być przeanalizowanie treści raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...], a także, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji nie można wykluczyć dopuszczenia w tym przedmiocie dowodu z opinii specjalisty.

Z powyższego wynika, że trafnie Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok uznał, że konieczne jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienie czy usytuowanie planowanego osiedla mieszkaniowego nie narusza wymogów §11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Tym samym nie można uznać za uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę kasacyjną.