Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2164/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Z. B. sporządzenie i przedstawienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna:

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia), uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (1/2 bliźniaka) usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w K., zrealizowanego na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 14 czerwca 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. wpłynął wniosek H. S., K.S. i W. S. dotyczący m.in. sprawdzenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. P.w K..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O. ustalił, iż właścicielem działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. B. w K. jest Z. B., natomiast współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: K. S., W.S. oraz H.S..

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2012 r. na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K. właściciel Z.B. przedłożył decyzję Urzędu Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., znak[...] zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy budynku usytuowanego na terenie w/w nieruchomości. Stwierdzono, iż do budynku mieszkalnego został dobudowany taras oraz wykonany strop, co jest niezgodne z planem realizacyjnym zatwierdzonym w/w decyzją. Według oświadczenia inwestora przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w 1992 r. Dodatkowo stwierdzono, iż w/w budynek mieszkalny został połączony z grillem. Inwestor oświadczył, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane "na dotyk". Podczas oględzin inwestor nie przedłożył na wykonanie w/w robót budowlanych żadnej dokumentacji budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w O. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] czerwca 2012 r. na wniosek W. S., H. S. i K.S. postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K..

Z. B. i przedłożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. kserokopię wniosku złożonego w dniu 5 kwietnia 1989 r. do Urzędu Miasta i Gminy K. dotyczącego zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K..

Podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 3 września 2013 r. właściciel Z. B. oświadczył, iż budowa budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K. miała miejsce w latach 1982-1989. Inwestor przedłożył decyzję Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., znak: [...] zatwierdzającą plan realizacji rozbudowy w/w budynku mieszkalnego. Stwierdzono istnienie tarasu okalającego wykusz, który wystaje 3,5 m od zewnętrznej ściany w/w budynku mieszkalnego. Według oświadczenia Z. B. przedmiotowy wykusz wraz z tarasem są uwzględnione w projekcie do w/w decyzji. Według oświadczenia inwestora przedmiotowy budynek mieszkalny posiada pierwotną decyzję z dnia [...] czerwca 1982 r. zezwalającą na budowę budynku bliźniaczego usytuowanego na terenie w/w nieruchomości. Ponadto stwierdzono, iż na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K. istnieje w ostrej granicy kominek wmurowany w mur graniczący z sąsiednią działką a ścianą budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie w/w nieruchomości. Odległość pomiędzy przedmiotowym kominkiem a budynkiem wynosi 2,15 m i zakończona jest daszkiem jednospadowym, skierowanym spadkiem na własną posesję.

W piśmie z dnia 19 maja 2014 r. Z. B.i wyjaśnił, że wykonanie kominka - paleniska służącego do spalania m.in. zużytych gałęzi z ogrodu nastąpiło w latach 1983-1989. Dodatkowo wskazał, iż wykonanie tarasu nastąpiło w okresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 1982 r., znak: [...] zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego na terenie nieruchomości w K. przy ul. Os. C. (obecnie ul. B. w K.). W w/w decyzji w pkt. 3 został nałożony na inwestora obowiązek zgłoszenia użytkowania obiektu w tamtejszym urzędzie w terminie 7 dni od dnia zakończenia budowy omawianego budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się kserokopia wniosku Z. B. z dnia 5 kwietnia 1989 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w K.) potwierdzająca zgłoszenie do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K..

Pismem z dnia 4 października 2013 r. Archiwum Państwowe w W. Oddział w O. poinformowało, że nie odnalazło dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. w K.. Podobnie Starosta O. w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. poinformował tut. organ, że w archiwach tamtejszego urzędu nie odnaleziono akt sprawy dotyczących decyzji zezwalającej na budowę budynku bliźniaczego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. w K.. W związku z powyższym organ podał, że nie miał możliwości skontrolowania, czy przedmiotowy kominek, który powstał w okresie budowy przedmiotowego budynku (w latach 1983-1989), jest wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową.

Na podstawie przedłożonej przez Z. B. dokumentacji projektowej, jak również wyjaśnień inwestora oraz wykonanej dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 3 września 2013 r. na terenie w/w nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] czerwca 1982 r., znak: [...], została zrealizowana z następującymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego:

- powiększono powierzchnię zabudowy omawianego budynku mieszkalnego zwiększając pokój na parterze od strony działki sąsiedniej poprzez jego zabudowę o wcześniej istniejący taras, jednocześnie wykonano nowy taras z przesunięciem w głąb działki o 3,5 m od zewnętrznej ściany budynku;

- zmieniono lokalizację zejścia z tarasu (schodów) z części środkowej w miejsce wzdłuż elewacji budynku;

- nadbudowano nad powiększoną częścią budynku balkon niezgodnie z projektem budowlanym.

Ustalono, iż powyższe roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora w dacie realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie omawianego budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., znak: [...], tj. w 1992 r.

Powyższe istotne odstępstwa spowodowały zwiększenie kubatury, długości i powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku.

W ocenie tut. organu zmiany jakie wykonał inwestor mieszczą się w katalogu istotnych odstępstw wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budową i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Podkreślił, że niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest decyzją administracyjną - ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenie, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić w oparciu o przepisy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które mają na celu doprowadzenie w/w inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, nakazano niniejszą decyzją inwestorowi sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie wniósł Z. B..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr 1307/14, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. B., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie naprawcze prowadzone przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę — nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego zagospodarowaniem działki lub terenu

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego łub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Wskazał, że inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to także prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt: VII SA/Wa 600/05, w którym Sąd wskazał, że "Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu''. Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 535/11: "To, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie ", zależy od okoliczności sprawy. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego może być uznana za istotną niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna, znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustawa Prawo budowlane posługuje się pojęciem istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 3), ale tego pojęcia nie określa. Z tego względu pojęcie to należy do sfery uznania administracyjnego i tym samym rodzaj odstępstwa (istotne, nieistotne) ocenia właściwy organ administracji na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Na podstawie całokształtu przepisów Prawa budowlanego można sformułować jedynie ogólne pojęcie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W takim ujęciu istotne odstępstwo istnieje wówczas, gdy narusza uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zmienia jakościowo obiekt budowlany lub może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska. Prowadzi to do konkluzji, że wyczerpująca definicja istotnego odstępstwa jest utrudniona i winna być rozpatrywana na gruncie konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA 2773/03).

Mając na uwadze stanowisko wyrażone w w/w wyrokach zdaniem organu wojewódzkiego w omawianej sprawie inwestor nie odstąpił w sposób istotny od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym. Dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszają także przepisów techniczno-budowlanych.

Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w przepisach techniczno-budowlanych kubatura brutto budynku to suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z uwagi na to, iż inwestor zabudował pokój wcześniej istniejącym tarasem, którego nie wykonał, a z drugiej strony wykonał nowy taras to w sumie kubatura brutto budynku uległa niewielkiej zmianie. Po drugie podał, że zmiana usytuowania schodów zewnętrznych nie stanowi istotnego odstępstwa, gdyż nie zmieniła się kubatura brutto budynku. Odnosząc się natomiast do odstępstwa, jakiego miał się dopuścić przy rozbudowie omawianego budynku mieszkalnego Z. B. dotyczącego nadbudowania nad powiększoną częścią budynku balkonu niezgodnie z projektem budowlanym wskazał, iż organ powiatowy jest nieprecyzyjny w swoich ustaleniach. W trakcie przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2012 r. czynności kontrolnych stwierdzono, iż został obmurowany taras oraz wykonany strop. W trakcie oględzin w dniu 3 września 2013 r. ustalono, iż istnieje taras okalający wykusz wystający 3,5 m od zewnętrznej ściany budynku. Przedmiotowy wykusz znajduje się w projekcie dot. rozbudowy budynku. Protokoły z oględzin i kontroli nie pokrywają się więc z uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Ponadto według projektu budowlanego taras należało obudować konstrukcją z aluminium i szkłem - według zamówienia inwestora. Nie wskazano więc w dokumentacji projektowej z jakich dokładnie materiałów należy obudować taras, tylko wskazano zamówiony przez inwestora rodzaj obudowy tarasu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak precyzyjnego określenia w projekcie budowlanym w/w kwestii skutkuje tym, iż inwestor mógł zmienić obudowę na dowolną, gdyż nie ma w tym wypadku konkretnego odniesienia do projektu budowlanego.

W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została wykonana z odstępstwami o charakterze nieistotnym. Powyższe oznacza, iż prowadzenie postępowania naprawczego jest bezzasadne więc ulega umorzeniu.

W tym stanie rzeczy zasadne jest uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku rozbudowy powstało pomieszczenie z wykuszem w którym znajdują się duże okna w ścisłej granicy (ogrodzeniu) wychodzące na działkę skarżącego, oraz olbrzymia ściana od strony południowej odcinając dopływ światła do pokoju. Powstała rozbudowa ma powierzchnię ok. 4 m (po ścisłej granicy) na 6 m (szerokości) oraz 6 m w wysokości. W wyniku powstałej rozbudowy na piętrze powstał betonowy taras o wspomnianej wyżej powierzchni, z której sąsiedzi zaglądają w okna tym samym ograniczając prywatność skarżącego. Ponadto obróbki które powstały na w/w ścianie granicznej mają spady wystające i odprowadzające wodę na stronę skarżącego. Dodał, że do dobudowanej części został dostawiony duży taras na parterze, który dodatkowo zmienił zarys budynku.

Skarżący podniósł, iż zgodnie z wydanym pozwoleniem rozbudowa dotyczyła innej części domu graniczącą z działką po przeciwnej stronie, a od naszej strony budynek powinien był zachować dotychczasowy bliźniaczo podobny wygląd do naszej części (zabudowa bliźniacza). Rozbudowa, do której zastrzeżenia wnosi skarżący, powstała po 1994 r., już po zamknięciu wcześniejszej inwestycji dotyczącej rozbudowy domu, na którą powołuje się inwestor. Zatem wydane pozwolenie nie zezwalało na powiększenie i rozbudowę budynku, a co za tym idzie powstałej zabudowy i tarasu w granicy z działką skarżącego.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 lutego 2015 r. pełnomocnik organu przychylił się do stanowiska skarżącego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oświadczył, że decyzja z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie została wydana z uwagi na krótki okres czasu do rozprawy, a stanowisko organ zmienił po wizycie skarżącego w siedzibie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły, co czyni skargę uzasadnioną.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1628). Przepis ten umożliwia właściwemu organowi, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nałożenie w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z akt sprawy wynika, że Z. B. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w K. na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia [...] czerwca 1982 r., znak: [...].

Organ I instancji uznał, że rozbudowa budynku została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego, a zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazał Z. B. sporządzenie i przedstawienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna: czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (1/2 bliźniaka).

W ocenie organu I instancji realizacja inwestycji nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, co spowodowało zwiększenie kubatury, długości i powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, bowiem w 1992 r.:

- powiększono powierzchnię zabudowy omawianego budynku mieszkalnego zwiększając pokój na parterze od strony działki sąsiedniej poprzez jego zabudowę o wcześniej istniejący taras, jednocześnie wykonano nowy taras z przesunięciem w głąb działki o 3,5 m od zewnętrznej ściany budynku;

- zmieniono lokalizację zejścia z tarasu (schodów) z części środkowej w miejsce wzdłuż elewacji budynku;

- nadbudowano nad powiększoną częścią budynku balkon niezgodnie z projektem budowlanym.

W ocenie organu I instancji zmiany jakie wykonał inwestor mieszczą się w katalogu istotnych odstępstw wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie naprawcze prowadzone przed organem pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestor nie odstąpił w sposób istotny od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym. Organ wskazał, że dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszają także przepisów techniczno-budowlanych. Podał, że kubatura brutto budynku, po dokonanych zmianach, uległa niewielkiej zmianie.

Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest samowolą budowlaną, w związku z czym skutkuje zastosowaniem przez właściwy organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Na inwestora nałożony zostanie wówczas obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jeśli zajdzie taka potrzeba, organ ma prawo również nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Trzeba dodać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do uchylenia pozwolenia na budowę, gdy decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.) stanie się ostateczna.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3, w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ma zasadnicze znaczenie.

Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przykładowo, sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego).

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane posługuje się pojęciem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę (art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 3), ale tego pojęcia nie określa. Z tego względu pojęcie to należy do sfery uznania administracyjnego i tym samym rodzaj odstępstwa (istotne, nieistotne) ocenia właściwy organ administracji na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budową i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane może być uznana za istotną niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 535/11, lex nr 993335).

Wskazuje się również, iż z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2527/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 535/11 Lex nr 993335).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zakwalifikowanie przez organ odwoławczy odstępstw dokonanych przez Z. B. jako nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ocenić należy jako co najmniej przedwczesne.

Zauważyć bowiem trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że po dokonanych przez inwestora zmianach, w sumie kubatura brutto budynku uległa niewielkiej zmianie. Organ dodał, iż zmiana usytuowania schodów zewnętrznych nie stanowi istotnego odstępstwa, gdyż nie zmieniła się kubatura brutto budynku. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została wykonana z odstępstwami o charakterze nieistotnym.

Tymczasem orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy winien zatem w szczególności ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy i w jakim zakresie zmieniły się parametry realizowanego przez Z. B. budynku, na skutek zmian polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego. W każdym przypadku charakter danego odstąpienia winien być wnikliwie oceniony przez organ prowadzący postępowanie, inaczej bowiem może zostać ocenione konkretne odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego całkowitych rozmiarów.

W rozpoznawanej sprawie takiej szczegółowej oceny charakteru odstąpienia zabrakło, zakwalifikowanie przez organ odwoławczy odstępstw dokonanych przez Z. B. od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego jako nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nastąpiło zatem przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w sprawie zaskarżona decyzja jest przedwczesna, ponieważ organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.