Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1337/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 12, 15, 19, 21, 35, 81, 86, 95 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14, par. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 535/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. j. w K. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 535/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. – M. spółka jawna w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. z siedzibą w K. odmawiającą przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Warunki oraz tryb udzielania pomocy na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.). Zgodnie z § 14 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanego rozporządzenia, jeżeli po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Z powołanej regulacji wynika, iż właściwym do orzekania w przedmiocie płatności PRŚ w przypadku tzw. wniosku transferowego właściwym pozostaje kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony "pierwotny" wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W świetle przepisów wskazanego rozporządzenia oraz ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008, załącznika II do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011i Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nt 2988/95 w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego istotne znaczenie ma ustalenie, czy pierwotny wnioskodawca był faktycznie posiadaczem gruntów rolnych, które następnie przekazał wnioskodawcy składającemu wniosek transferowy. W tym zakresie odwołał się organ do pojęcia posiadania uregulowanego w Kodeksie cywilnym. Stosownie również do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Z powyższych unormowań wynika, że jednym z koniecznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się zaś osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. W odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.).Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich znajduje zastosowanie przepis art. 3 ustawy o płatnościach. Jego ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 tej ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a, nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przytoczonych regulacji stwierdził, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (czyli jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie.

Sąd w pełni akceptuje stanowisko prezentowane w objętej skargą decyzji, że w toku postępowania skarżąca spółka jawna nie przedstawiła żadnych dowodów to potwierdzających, a tym samym prawidłowe było ustalenie, że w 2011 r. nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 19 w zw. z art. 21 § 1 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nieuwzględnienie okoliczności, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, że decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci

- protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z [...] marca 2016 r. w sprawie [...] oraz protokołu z [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, że S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, że była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, że współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie [...];

- postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. S. z [...] lutego 2014 r., na okoliczność, że działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego: art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W., w sytuacji gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania;

3. prawa materialnego tj. art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełniła wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objęła w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił spółkę, że jest uprawniony do przeniesienia posiadania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Dokonując oceny skargi kasacyjnej przy zastosowaniu powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony, niezasadne oddalenie przez ten Sąd wniosku dowodowego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) – przepisy k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunki oraz tryb udzielania pomocy na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.).Jak słusznie wskazał Sąd I instancji zastosowanie w sprawie miał zatem przepis § 14 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Z powołanej regulacji wynika, iż właściwym do orzekania w przedmiocie płatności PRŚ w przypadku tzw. wniosku transferowego właściwym pozostaje kierownik biura powiatowego Agencji, do którego został złożony "pierwotny" wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W wyroku z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie II GSK 695/12 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podobny w brzmieniu przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej zasady określającej właściwość miejscową organów ARiMR. Tym samym, strona skarżąca deklarując wstąpienie do postępowania o płatności miała zatem obowiązek złożyć wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do Kierownika BP ARiMR w N. S. z/s w K., tj. do organu w którym złożony został pierwotny wniosek. Z powołanych przyczyn niezasadny okazał się zarzut orzekania w sprawie przez niewłaściwy miejscowo organ pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt [...] i [...] i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z [...] lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Za bezzasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że pominięcie zeznań strony (na jej wniosek złożony w postępowaniu odwoławczym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a, nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Organ był bowiem zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce. Prawidłowo ustalił, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także zeznania J. B. złożone w toku postępowania odwoławczego, które potwierdzają zeznania złożone wcześniej przed organami ścigania – uznał, iż w omawianej sprawie nie można mówić o objęciu w posiadanie przez P. - M. spółka jawna gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego J. B. Zdaniem organu spółka nie objęła w posiadanie działek rolnych ponieważ ich posiadaczem nie był J. B. W jego ocenie zaś z zeznań pierwotnego wnioskodawcy, potwierdzonych również przez inne osoby, wynika jednoznacznie, iż posiadaczem m.in. gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. (data wpływu), a następnie zgłoszonych jako przejęte w dniu [...] maja 2011 r. był wyłącznie M. W. Tym samym w niniejszej sprawie płatności za rok 2011 nie mogą zostać przyznane wobec nie spełnienia przez w/w spółkę wymagań, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.

Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak. Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16). W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania. Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy – zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności ONW musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).