Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 752/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2, ust. 2a, ust. 2b, ust. 2c, art. 24a ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 39 ust. 1, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 55, par. 61 ust. 1, 2, par. 62 ust. 1, par. 82
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi W.S. i S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ujawnienia w bazie danych ewidencyjnych granic i powierzchni działek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j, Dz. U. z 2019 r., poz. 393), po rozpatrzeniu odwołania S. S. i W. S. od decyzji Starosty Ł. nr [...] z [...] o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...] , gmina Ł., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1967 r. na podstawie uczytelnionej fotomapy (operat nr [...] przenumerowany w 1997 r. na numer [...]). W protokole ogłoszenia stanu władania gruntami wsi W. z 1965r. pod numerem 6-62 zapisany został J. M. jako władający działkami nr 77, 387, 390 i 236 o powierzchni 2,56 ha. Jak wynika z dziennika obliczenia powierzchni, powierzchnie działek zostały obliczone metodą analityczno-graficzną, gdzie część elementów działki brano z pomiarów terenowych, a część graficznie z mapy. Obliczona powierzchnia działki nr 387 (obecnie nr 194) wyniosła 0,2075 ha, co po zaokrągleniu do 1 ara dało 0,21 ha. Powierzchnię działki nr 390 (obecnie 197) obliczono w podobny sposób i ostateczna powierzchnia wyniosła 0,0805 ha, po zaokrągleniu do ara 0,08 ha.

W 1984 roku przeprowadzono odnowę operatu ewidencji gruntów obrębu Wydrzyn, podczas której doliczono do działek sąsiednich rowy melioracyjne, niewywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. W związku z odnowieniem operatu, została zmieniona numeracja działek. Po odnowie działka 387 otrzymała numer 194, a 390 numer 197. Powierzchnia ww. działek i dokładność zapisu powierzchni nie uległa zmianie.

W 1987 r. J. i H. M. aktem notarialnym [...]sprzedali H. i J. S. nieruchomość składającą się z działek nr 71, 194 i 197 o powierzchni 2, 57 ha.

W 1991 r. i 1995 r. umowami darowizny H. i J. S. przekazali W. i S. S. działki nr 71, 194 i 197.

Obecnie w [...] wykazane są działki nr 71 i 197 o powierzchni 2,3600 ha, a w [...] działka 194 o powierzchni 0,2100 ha.

W 2015 r. na terenie wsi W. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Czynności techniczne związane z opracowaniem projektu modernizacji wykonała firma inż. Z. B. .

W trakcie modernizacji, wykonawca w dniu 13 sierpnia 2015 r., po zawiadomieniu stron, przystąpił do wyznaczenia punktów granicznych przedmiotowych działek zgodnie z danymi z założenia ewidencji gruntów (operat [...]), w trybie § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572). Następnie obliczył ich współrzędne i powierzchnie działek z dokładnością do 1 m2.

W dniu 22 grudnia 2015 r. Starosta [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. pod poz. [...] opublikował ogłoszenie, iż z dniem 14 grudnia 2015 r. dane objęte modernizacją ewidencji gruntów i budynków, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego obrębu [...], gmina Ł., stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 4 stycznia 2016 r. S. i W. S. zgłosili zarzuty odnośnie zmodernizowanych danych ewidencyjnych dotyczących działek nr 194 i 197. W swoim piśmie podnieśli między innymi, iż podczas modernizacji ewidencji zmniejszono powierzchnie wyżej wymienionych działek w porównaniu do powierzchni wykazanych w księdze wieczystej.

W dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych ewidencji gruntów dla działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w trakcie modernizacji granice przedmiotowych działek nie uległy zmianie i są zgodne z operatem z założenia ewidencji gruntów, a zmniejszenie powierzchni wynika z nowszych metod pomiaru i obliczeń dokonanych podczas modernizacji.

W dniu 11 lutego 2016 r. S. i W. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż organ I instancji nie w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto w aktach postępowania nie załączono niezbędnych materiałów geodezyjnych i kartograficznych.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta w dniu 17 maja 2016 r. przeprowadził oględziny na gruncie z udziałem stron postępowania. W ramach tych czynności przeprowadzono ponowne okazanie granic działek nr 194 i 197 (zamarkowane palikami) zgodnie z operatem z założenia ewidencji gruntów. Ponadto wykonawca modernizacji wyznaczył punkty nr 1 i 2 (numeracja wg szkicu) dotyczące części działki nr 194 o pow. 34 m2, znajdujące się pod drogą gminną (dz. nr 137). Jak wynika z załączonego protokołu S. i W. S. odmówili złożenia podpisów.

W dniu [...] r. Starosta wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odrzuceniu zarzutów skarżących odnośnie działki nr 197 i uwzględnienie zarzutów odnośnie granicy pomiędzy działkami 194 i 137 (droga) oraz przyjęciu nowej powierzchni działki 194.

Od decyzji odwołanie złożyli W. i S. S. .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania, a także powinien wyjaśnić rozpatrywaną sprawę pod kątem, czy materiały z założenia ewidencji gruntów spełniają obecne standardy dokładnościowe pozwalając na wykorzystanie ich do wyznaczenia punktów granicznych, czy raczej należało dokonać ustalenia przebiegu granic.

W trakcie prowadzonego kolejny raz postępowania, Starosta ustalił wszystkie strony postępowania. W dniu 6 sierpnia 2018 r. ponownie przeprowadzono procedurę wyznaczenia punktów granicznych działek 194 i 197. Na taki przebieg granic skarżący również się nie zgodzili i nie podpisali protokołu.

W dniu 20 sierpnia 2018 r. Starosta wydał decyzję nr [...], w której orzekł - o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych spornych granic działek nr 194 i 197; - o nie zmienianiu w bazie danych ewidencyjnych powierzchni działek nr 194 197 wyznaczonych z dokładnością do 1 ara w związku ze sporem granicznym.

W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy, stwierdzając między innymi, że przebieg granic działek nr 194 i 197 został wykazany zgodnie z danymi z założenia ewidencji gruntów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2018 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że wobec braku dokumentacji, w której zawarte byłyby informacje umożliwiające jednoznaczne wyznaczenie punktów granicznych wykonawca powinien nie wyznaczyć punkty graniczne w trybie art. 39 ust. 5 ustawy, a dokonać ustalenia przebiegu tych granic zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia.

W dniu 28 lutego 2019 r. wykonawca modernizacji, po zawiadomieniu stron, przystąpił do czynności ustalania przebiegu granic działek 194 i 197 z działkami 137 (droga), 198,72 (droga), 192, 193, 195, 196 i 198 (droga). Jak wynika ze sporządzonego protokołu S. i W. S. nie wyrazili zgody na proponowany przebieg granic działek 194 i 197 oraz odmówili podpisania protokołu.

Ponieważ właściwe podmioty nie wskazały zgodnego przebiegu granic i nie złożyły do protokołu zgodnego oświadczenia (§ 39 ust. 1), geodeta przystąpił do ustalenia granic działek zgodnie z § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

W dniu [...] Starosta wydał decyzję nr [...] o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obręb ewidencyjny [...] : 1) spornych odcinków granic działek ewidencyjnych 194 i 194 z działkami sąsiednimi, tj. 137, 198. 72, 192, 193, 195, 196; 2) powierzchni z 0, 21 ha na 0, 2072 ha dla działki nr 194 oraz 0,08 ha na 0,0780 ha dla działki nr 197 na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 marca 2019 r. pod numerem [...] .

W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że w dniu 28 lutego 2019 r. zostały przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197 z działkami sąsiednimi (operat nr [...]), podczas których udział wzięły wszystkie strony postępowania. Ponieważ strony nie złożyły zgodnego oświadczenia o przebiegu granic (§ 39 ust. 1), to zgodnie z § 39 ust. 2 część granic ustalono zgodnie z ostatnim stanem spokojnego posiadania, a część w myśl § 39 ust. 3 po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. odwołanie od decyzji złożyli S. i W. S. . W piśmie podnieśli między innymi, że:

- nie zgadzają się ze zmniejszeniem powierzchni działek 194 i 197;

- błędnie podano datę przekazania darowizny działki nr 194;

- nie zgadzają się z ustalonymi granicami działek 194 i 197.

W dniu 1 lipca 2019 r. skarżący wnieśli kolejne pismo, będące uzupełnieniem złożonego wcześniej odwołania. W piśmie między innymi podnieśli, że nie zgadzają się ze zmniejszeniem powierzchni ich działek oraz ich zdaniem geodeta wykonujący modernizację powinien przede wszystkim odszukać pierwotny przebieg granic działek i na ich podstawie dokonać obliczeń powierzchni.

Zaskarżoną decyzją [...]WINGK utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 24a p.g.k. oraz § 36, § 61 oraz § 62 rozporządzenia i wskazał, że początkowo w trakcie prowadzonej modernizacji, wykonawca stwierdził, że archiwalne materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są wystarczające do wyznaczenia punktów granicznych przedmiotowych działek zgodnie z danymi z założenia ewidencji gruntów (operat [...]). Jednak na skutek kolejnych odwołań skarżących oraz zastrzeżeń wyrażonych w decyzjach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dokonał ponownej analizy dokumentacji i uznał, że dane z założenia ewidencji gruntów są niewystarczające i niewiarygodne (§ 37), aby móc na ich podstawie ujawnić przebieg granic działek z wymaganą dokładnością. W związku z tym, przeprowadził analizę przebiegu granic działek w oparciu o dostępne dokumenty i wykorzystując te dane przeprowadził ustalenie przebiegu granicy działek nr 194 i 197 w terenie przy udziale zainteresowanych stron.

Organ odwoławczy uznał postępowanie wykonawcy za prawidłowe, gdyż jak wynika z akt sprawy, jedynymi dokumentami określającymi przebieg granic działek nr 194 i 195 są dokumenty z założenia ewidencji gruntów z 1967 r. - w postaci zarysu pomiarowego, na którym jedynymi danymi liczbowymi dla przedmiotowych działek jest szerokość działki 390 (197) oraz dane z dziennika obliczeń powierzchni, w którym są podane szerokości przedmiotowych działek oraz wzięte graficznie z mapy długości tych działek. Brak natomiast jest innych dokumentów geodezyjnych takich jak na przykład: szkice polowe, opisy topograficzne punktów granicznych oraz dane ówczesnej osnowy, które by pozwoliły obecnie na jednoznaczne wyznaczenie tych punktów w terenie.

W efekcie tych prac zostały ustalone granice działek 194 i 197 z sąsiednimi działkami 72, 137, 192, 193, 195, 196 i 198 według ostatniego spokojnego stanu posiadania (§ 39 ust. 2), bądź na podstawie dostępnych dokumentów i śladów granicznych (§ 39 ust. 3) .

Ponieważ w dniu 28 lutego 2019 r. podczas czynności ustalenia przebiegu granic właściciele przedmiotowych działek nie wskazali zgodnego przebiegu granic i nie złożyli do protokołu zgodnego oświadczenia (§ 39 ust. 1), geodeta ustalił przebieg granic działek zgodnie z § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia

Dla działki 194 przyjęto spokojny stan posiadania pomiędzy działkami 193 i 192 oraz działkami 73 (droga) i 195 wzdłuż istniejących ogrodzeń (§ 39 ust. 2). Szerokości działki 194 są zgodne z zarysem pomiarowym z założenia ewidencji gruntów. Nie przyjęto spokojnego stanu posiadania (istniejące ogrodzenia) pomiędzy działką 194 i 137 (droga), ponieważ długość działki byłaby niezgodna ze szkicem podziałowym (operat [...]). Dla działki 197 przyjęto ostatni spokojny stan posiadania pomiędzy działką 197 i 195 (istniejące ogrodzenie) zachowując jej szerokość 25 m jak na zarysie. Granicę pomiędzy działkami 197 i 72 (droga) ustalono po przedłużeniu granic działki 194 zgodnie z zarysem pomiarowym do założenia ewidencji gruntów (§ 39 ust. 3). Granice pomiędzy działką 197 i działką 198 (droga) ustalono po przedłużeniu granicy 196 zgodnie z zarysem pomiarowym i wypisem z ewidencji gruntów z 1987 r.

Jeżeli chodzi o zarzut stron dotyczący zmniejszenia w trakcie modernizacji powierzchni działek: nr 194 (z 0,21 ha na 0,2072 ha) i 197 (z 0,08 ha na 0,0780 ha), to organ uznał go za nieuzasadniony. Powierzchnia działki jest funkcją granic działki, a nie odwrotnie. Powierzchnie działki oblicza się na podstawie ujawnionych granic, a nie dostosowuje się przebiegu granic do powierzchni wykazanej we wcześniejszych dokumentach, np. w księgach wieczystych. W rozpatrywanej sprawie geodeta po ustaleniu granic działek, sporządził numeryczny opis ich granic (pomierzył i obliczył współrzędne punktów granicznych). Na podstawie tak wyliczonych współrzędnych obliczył jej powierzchnię z dokładnością do 1 m2. Różnice w powierzchniach działek sprzed i po modernizacji, nie wynikają przede wszystkim z faktu ustalenia przebiegu granic tych działek, ale również z tego, że do czasu modernizacji powierzchnie działek były wyliczone z dokładnością do 1 ara, mało dokładną metodą analityczno - graficzną. W metodzie tej powierzchnie działek nie były określane na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych, ale były wyliczane w dużej części na podstawie danych graficznych z map ewidencyjnych. Obecne powierzchnie obliczone są metodą ścisłą ze współrzędnych punktów granicznych.

Skarżący w odwołaniu wskazali, że organ I instancji w swojej decyzji błędnie podał datę aktu notarialnego, w którym przekazano im w formie darowizny działkę nr 194. [...]WINGK przyznał rację skarżącym, że w uzasadnieniu decyzji organ opisując stan prawny i faktyczny sprawy, dwukrotnie wpisał akt notarialny Rep [...] z dnia 2 października 1995 r. jako podstawę nabycia działek nr 194 i 197. Tymczasem jak wynika z posiadanych dokumentów, działka nr 194 została nabyta aktem notarialnym (umowa darowizny) Rep [...] z 29 stycznia 1991 r., a działki nr 71 i 197 aktem notarialnym (umowa darowizny) Rep. [...] z 3 października 1995 r. Zauważona pomyłka organu rzeczywiście miała miejsce, lecz zdaniem organu odwoławczego nie miała ona zasadniczego wpływu na rozpatrzenie istoty sprawy.

Wobec powyższego zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ I instancji prawidłowo rozpatrzył zarzuty skarżących dotyczące przebiegu granic i powierzchni ich działek. W tym celu wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego wykonawca modernizacji po analizie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i przeprowadzeniu w terenie czynności ustalenia granic, wskazał stronom w terenie przebieg granic przedmiotowych działek oraz uaktualnił informacje dotyczące ich powierzchni. Tak wyniesione granice, nie zostały przez strony zaakceptowane, co w istocie stanowi przesłankę sporu granicznego. Spór taki, nie może być rozwiązany przez Starostę w postępowaniu ewidencyjnym ani modernizacyjnym, lecz tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W skardze S. i W. S. zarzucili:

1/ nieuwzględnienie i nieoparcie się przy wyznaczaniu granic działek 194 i 197 w Wydrzynie o mapy historyczne od czasu pierwszego wydzielenia działek, noszących co najmniej od 1960 r. oznaczenie nr 387 i 390,

2/ nieuwzględnienie wykazanej wówczas pierwotnej wielkości działek w oparciu o obliczenia powierzchni na podstawie pierwszych map i sporządzonych wówczas pomiarów geodezyjnych na gruncie,

3/ brak powtarzalności obecnych pomiarów z lat 2016 - 2019 wielkości działek 194 i 197 podczas trzykrotnych pomiarów działek przez tego samego geodetę.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o powołanie biegłego sądowego z dziedziny geodezji i kartografii. Skarżący wnieśli również o zobowiązanie Starosty [...] do ponownego wyznaczenia granic działek 194 i 197 obrębu [...] w oparciu o pierwotne mapy geodezyjne i wyliczenia powierzchni działek wg prawidłowo wyznaczonych granic i według opinii biegłego geodety sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona podobno w 1967 r. - operat nr [...]. Ale już dwa lata wcześniej w 1965 r. w protokole ogłoszenia stanu władania gruntami wsi W. pod nr [...]został zapisany J. M. jako władający działkami 77,387,390 i 236 o powierzchni 2,56 ha. W dniu 2 września 1980 r. do zbioru dokumentów Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ł. została złożona umowa notarialna zakupu 2 ha 65 a i 14 m z 1960 r.

Powierzchnia działki nr 387 (obecna 194) wynosiła 0,2075 ha, co po zaokrągleniu dało 0,21 ha. Powierzchnia działki nr 390 (obecnie 197) wyniosła 0,0805 ha. Wynika z tego, że J. M. został zapisany jako władający ww. działkami z dokładnym podaniem 2,56 ha, to znaczy, że przed w 1965 r. jakiś geodeta musiał dokonać oznakowania i obliczenia poszczególnych działek, bo nie były one jednolitym kompleksem, a podzielone drogą nie wliczaną do powierzchni działek oraz działką nr 195. Najpóźniej odbyło sią to w 1960 r., bo wtedy został sporządzony akt notarialny sprzedaży 2 ha 65 a i 14 m.

Skarżący wskazali, że protokół z 1965 r. pomniejszył działkę 0,0914 ha, bo 2,6514 ha - 2.56 = 0,0914 ha. Powierzchnie działek i mapy geodezyjne musiały się pojawić w akcie nabycia własności działek 77,387,390 i 236. W 1987 r. J. i H. M. w dniu 9 grudnia 1987 r. sprzedali rodzicom S. S. aktem notarialnym [...] nieruchomość składająca się z działek 71,194 i 197 o powierzchni 2.57 ha. Było to 0,01 ha więcej niż 4 działki z 1965 r. 77, 387, 390 i 236 o powierzchni 2, 56 ha. Jest nieprawdopodobne, by notariusz sporządził akt notarialny sprzedaży ziemi bez wypisu i wyrysu ze Starostwa, a może i map geodezyjnych z podaniem powierzchni poszczególnych działek. I ta mapa była załączona do aktu notarialnego i jest w księdze wieczystej. Ale już wcześniej akt notarialny z dnia 29 czerwca 1960 r. stwierdza nabycie 2 ha 65 a i 14 m przez J. M. . Ta dokładność do 14 m musiała powstać na skutek dokładnych pomiarów geodezyjnych, po odszukaniu starych oznaczeń granic i ewentualnym nowym oznaczeniu punktów granicznych.

Obecnie dla działek 71 i 197 o powierzchni 2,3600 ha jest prowadzona księga wieczysta [...], a dla działki 194 o powierzchni 0,2100 ha [...]. Łącznie w księgach wieczystych jest 2,57 ha. Skoro w 1967 r. działka 197 (dawna 390) obliczona została na 0,0805 ha, w przybliżeniu 0,08 ha, a z księgi wieczystej działki 197 i 71 mają łącznie 2,36 ha, to sama działka 71 ma 2,36 - 0,08 = 2,28 ha, sprawdzając 2,28 (71) + 0,21 (194 ) + 0,08 = 2,57 ha.

Nawet stwierdzając, że wymiar w księdze wieczystej jest zawyżony dla działki 194 o 0,2100 - 0,2075 = 0,0025 ha, a zaniżony dla działki 197 o 0,0805 - 0,08 = 0,0005 ha, to księga wieczysta zawyża powierzchnię spornych działek o 0,0020 ha czyli tylko 20 m2. Tymczasem wyliczenie geodety inż. Z. B. zmniejszyło działkę o 0,2100 - 0,2072 = 0,0028 ha, działka 194 i 0,08 - 0,078 = 0,0020 ha działka 197, czyli łącznie 0,048 ha czyli 48 m2. A do pomiaru z 1965 r. 0,0805 - 0,078 = 0,0027 ha. Z pomiaru nie zaokrąglonego = zmniejszenie 53 m 2.

Dwaj różni geodeci różnią sią o 27 m2 przy działce 197.

Z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w Ł. z dnia 29.09.1987 r. do KW nr [...] wynika, że znajdowały się opis i mapa - karta 3 działek 71,194,197 o powierzchni 2 ha i 57 a. Z aktu notarialnego z dnia 29.08.1960 r. wynika, że nieruchomość sprzedawana przez B. C. i J. C., J. M. miała 2 ha 65 a 14 m2 musiała więc być wyliczona przez geodetę. W akcie notarialnym [...] w § 1 jest mowa o "mapie załączonej do akt powyższej księgi wieczystej pod nr 3" znajduje się działka nr 194 zawierająca obszaru 21 arów.

Jak z tego wynika są wcześniejsze mapy i określenia powierzchni działek, ale nie były one podstawą wydawania trzykrotnie decyzji przez Starostę [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Geodeta inż. Z. B. dowolnie bez zbadania starych map wyznaczał granice przesuwając granicę o 1 m, wbijając kołek metr od wcześniejszego, czego skarżący był świadkiem. Zdaniem skarżących nie prawdą jest, że granica biegnie po płotach, bo ich tam nie ma np. między działką 197 od drogi powiatowej między działką 197 a 72. Podobnie nie było granicy po płotach, bo nie ma ich między działką 194 a działką 193. Właściciel działek 192 i 193 od 1997 r. sąsiadujących z działką 194 postawili po wybudowaniu domu po 1999 r. kilkanaście metrów płotu wzdłuż granicy, ale metr w głąb działki nr 194 skarżących. Dlatego przyjęcie tego płotu, jako postawionego według od dawna istniejącej granicy i według niego poprowadzenie granicy przez geodetę Z. B. jest nieuprawnione. Na lewo od działek 193,195,196, które graniczą z działkami skarżących 194 i 197 biegnie dwumetrowej pół szerokości rów. Po drugiej stronie rowu znajduje się działka 191. Działka nr 193 przed 1970 r. została przejęta przez Skarb Państwa, a w 1997 r. sprzedana R. C. . Działka nr 195 należy do W. W. . Początkowo przed 1984 r. działka nr 193 miała 23 metry szerokości bez rowu, a działka skarżących 25 m. W 1984 r. rów został dołączony do działek 193,195 i 196, Ten 2,5 metrowy rów raz jest dołączony, raz odłączony, raz doliczony po połowie szerokości do działek sąsiednich. Gdy zostanie odłączony, to właściciel tej działki szuka brakujących metrów działki wchodząc na teren sąsiada, tu na działkę nr 194 przez właściciela działki 192 i 193. Po kolejnych i obecnych zmianach geodezyjnych działka 193 ma obecnie 27,5 m szerokości z rowem. Skąd jej przybyło aż 4,5 m. Działki skarżących 194 i 197 szczupleją, a sąsiada 193,192 i 196 rosną, najbardziej działka 193 i 192 (przez wejście płotem ). Gdy właściciel działki 192 wydzielonej z działki numer 193 tegoż właściciela postawił dom, to postawił krótki fragment płotu już na działce 194 skarżących. Skarżący nie chcieli się procesować o kilka metrów ziemi za płotem, ale gdy obecny geodeta chce wykorzystać ten płot zamiast punktów granicznych jako urzędową granicę działki nr 194 o długości 81 metrów i działki 197 długości 32 metry, to nie wyrażają zgody i ponawiają protest zgłoszony ustnie geodecie inż. Z. B. . Tu znajdują się brakujące metry działek skarżących 194 i 197, a nie na drodze nr 137 między działkami 194 i 71 wskazywane przez ww. geodetę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że jedynymi dokumentami określającymi przebieg granic działek nr 194 i 195 są dokumenty z założenia ewidencji gruntów z 1967 r. - w postaci zarysu pomiarowego oraz danych z dziennika obliczeń powierzchni. W trakcie modernizacji, wykonawca w dniu 13 sierpnia 2015r., wyznaczył punkty graniczne przedmiotowych działek zgodnie z powyższymi danymi, lecz skarżący nie zgodzili się na taki przebieg granic ich działek. Między innymi dlatego wykonawca dokonał ponownej analizy dokumentacji i uznał, że dane z założenia ewidencji gruntów są niewystarczające i niewiarygodne, aby móc na ich podstawie ujawnić́ przebieg granic działek z wymaganą dokładnością̨ i w dniu 28 lutego 2019 r. zostały przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic.

Jeżeli chodzi o powierzchnie przedmiotowych działek organ wyjaśnił, że powierzchnia działki jest funkcją jej granic, a nie odwrotnie. Powierzchnie działki oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych, a nie dostosowuje się przebiegu granic do powierzchni wykazanej we wcześniejszych dokumentach. W rozpatrywanej sprawie geodeta po ustaleniu przebiegu granic działki, sporządził jej numeryczny opis (pomierzył i obliczył współrzędne punktów granicznych). Na podstawie tak wyliczonych współrzędnych obliczył ich powierzchnie z dokładnością do 1 m. Zarzut dotyczący braku powtarzalności pomiarów granic działek, wynika z faktu, że pomiary te były wykonywane dla różnych celów. W 2015 r. wykonawca wyznaczył punkty graniczne na podstawie posiadanych materiałów archiwalnych, natomiast w 2019 r. punkty graniczne zostały ujawnione podczas czynności ich ustalenia - w szczególności zgodnie z ostatnim spokojnym stanem posiadania. Dlatego przebieg granic ujawniony przez wykonawcę modernizacji mógł się różnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych granic i powierzchni działek 194 i 197 położonych w obrębie [...], gmina Ł..

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie są dane dotyczące działek o numerach 194 i 197 - położonych w obrębie [...], gmina Ł. – ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) – dalej p.g.k.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy). Zasady prowadzenia ewidencji zostały także określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 393).

Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX nr 505313).

Zaznaczyć także należy, że art. 24 ust. 2a dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.897) zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził jak wyżej wskazano działanie starosty z urzędu w ściśle określonych przypadkach.

Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika zatem, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 24a p.g.k. Zgodnie z art. 24a ust. 1 - ust. 10 powołanej ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. zgłosiłi zarzuty do danych objętych modernizacją, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący wskazali, że zgodnie z aktem notarialnym, księgą wieczystą [...] powierzchnia działki nr 194 od 29 stycznia 1991 r. miała powierzchnię 2100 m2. Po pomiarach powierzchnia działki zaczęła się zmniejszać, w pierwszej wersji miała mieć 2000 m2, po interwencjach powiększyła się do powierzchni 2030 m2. Ponadto skarżący wskazali, że podobnie wygląda sytuacja z działką nr 197 o powierzchni 800 m2, po dokonanych pomiarach uległa zmniejszeniu.

Skarżący zarzucili także, że pracownicy Starostwa Powiatowego w Ł. za każdym razem udzielają innych informacji (niezgodnych z nabitymi kołkami pomiarowymi), dlatego mają wątpliwości. Nie udzielono im odpowiedzi na żadne pismo, a złożyli już trzy pisma, w których przedstawili swoje uwagi do dokonanej modernizacji.

Sąd dokonując analizy akt sprawy, w szczególności danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków, zawartych w projekcie operatu opisowo - kartograficznego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 listopada 2015 r. pod numerem [...] obręb [...] Wydrzyn, gmina Ł., które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków (Ogłoszenie nr [...] Starosty [...] z [...] 5 r. - Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 22 grudnia 2015 r., poz. [...]) - stwierdził, że z danych tych wynika, iż powierzchnia działki nr 194 wynosi 2039 m2, a powierzchnia działki nr 197 wynosi 780 m2.

PUH A inż. Z. B. (wykonawca prac modernizacyjnych), w związku z zarzutami skarżących, 17 maja 2016 r. sporządziła "Protokół przyjęcia granic działek 194 i 197". Z protokołu tego wynika, że zostały okazane granice działki 197, zgodnie z operatem do założenia ewidencji gruntów. Powierzchnia działki 197 (o numerach punktów 356 – palik, 357 - granicznik betonowy, 971 i 337 – palik) wynosi 780 m2. Ponadto z ww. protokołu wynika, że zostały okazane granice działki 194, zgodnie z operatem do założenia ewidencji gruntów. Powierzchnia działki 194 (o numerach punktów 366 – palik, 367 - krzyżyk farbą na asfalcie, 809 – palik drewniany, 361 - palik drewniany, 360 - palik drewniany) wynosi 2073 m2. Skarżący odmówili podpisania tego protokołu.

Powyższe ustalenia zostały podważone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., z uwagi na to, że z akt sprawy nie wynikło czy granice przedmiotowych działek zostały wyznaczone na podstawie dostępnych materiałów z założenia ewidencji gruntów spełniających obecne standardy dokładnościowe pozwalające na wykorzystanie ich do wyznaczenia punktów granicznych, czy zostały ustalone w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Organ odwoławczy wskazał także na konieczność ustalenia stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.

Kolejny protokół wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, wykonawca prac modernizacyjnych sporządził w dniu 6 sierpnia 2018 r., którego skarżący również odmówili podpisania. W ramach czynności wyznaczenia punktów granicznych ujawniono powierzchnię działki 194 -

0, 2039 ha - wcześniejszy zapis 0,21 ha, a dla działki 197 powierzchnię - 0,0780 ha - wcześniejszy zapis 0, 0 780 ha).

Powyższe ustalenia również zostały zakwestionowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] r. Organ wskazał, że wykonawca powinien wyznaczyć punkty graniczne w oparciu o § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, a nie w trybie art. 39 ust. 5 ustawy.

W konsekwencji powyższego sporządzony został przez wykonawcę prac modernizacyjnych kolejny aneks do operatu technicznego [...]. w wyniku przeprowadzonych czynności ustalono powierzchnię działki nr 194 - 2072 m2 oraz powierzchnię działki nr 197 - 780 m2. Przyjęcia powyższego operatu do zasobu dokonano w dniu 18 marca 2019 r. nr [...].

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w zakresie zarzutów do danych z operatu po modernizacji przeprowadzonej w 2015 r. (ogłoszenie z 15 grudnia 2015 r., Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 22 grudnia 2015 r.). Tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 ustawy dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu - ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem treści art. 24 ust. 9 ustawy przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa, ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy była dopuszczalność, przy okazji modernizacji ewidencji, skutecznego podnoszenia wszelkich zarzutów

Podstawą wydania decyzji w sprawie winien być zatem, powołany powyżej, art. 24a ust. 10 p.g.k. Zgodnie z tym przepisem organ winien uwzględnić lub oddalić zarzuty. Tymczasem organ I instancji w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] wskazał art. 24a p.g.k. w całości i orzekł o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obręb ewidencyjny [...]: 1) spornych odcinków granic działek ewidencyjnych 194 i 197 z działkami sąsiednimi, tj. 137, 198. 72, 192, 193, 195, 196; 2) powierzchni z 0, 21 ha na 0, 2072 ha dla działki nr 194 oraz 0,08 ha na 0,0780 ha dla działki nr 197 na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 marca 2019 r. pod numerem [...].

Wobec powyższego, w ocenie Sądu z sentencji decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżaną decyzją nie wynika czy organ uwzględnił, czy też oddalił zarzuty skarżących zgłoszone pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. r. do operatu nr [...] obręb [...], gmina Ł., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 13 listopada 2015 r. Jednocześnie budzi wątpliwości czy sporne odcinki granic (ich przebieg) oraz powierzchnie uległy zmianie w odniesieniu do danych sprzed modernizacji, a także, czy obecne dane wynikające z operatu nr [...] przyjętego do zasobu w dniu 18 marca 2019 r. uległy zmianie w stosunku do danych przyjętych w ramach modernizacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie wiadomo czy organ uwzględnił, czy też oddalił zarzuty.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że trakcie prowadzonej modernizacji wykonawca prac stwierdził, że archiwalne materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są wystarczające do wyznaczenia punktów granicznych przedmiotowych działek, później uznał, że dane z założenia ewidencji gruntów są niewystarczające i niewiarygodne i dlatego przeprowadził analizę przebiegu granic działek w oparciu o dostępne dokumenty, i wykorzystując te dane dokonał ustalenia przebiegu granic działek 194 i 197.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl § 61 ust. 1 rozporządzenia numerycznego opisu granic jednostek ewidencyjnych, obrębów oraz działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi.

Zgodnie z § 62 ust. 1 rozporządzenia pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy. Sposób obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej jest określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia (§ 61 ust. 2). Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha (§ 61 ust. 3).

Natomiast stosownie do treści § 82 rozporządzenia - przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji, której jednym z celów jest konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej, w przypadku braku możliwości określenia położenia punktów granicznych w sposób, o którym mowa w § 61 ust. 1, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy wyznaczone zostanie na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z błędami średnimi nieprzekraczającymi:

1) 3,0 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych obejmujących grunty położone na obszarach wiejskich poza zwartą zabudową;

2) 0,60 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych położonych na obszarach miast oraz obejmujących grunty zwartej zabudowy na obszarach wiejskich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości jak działał wykonawca pracy modernizacyjnej.

Wprawdzie ze znajdującej się w aktach dokumentacji dotyczącej modernizacji operatu ewidencji gruntów wynika, że markowano palikami punkty graniczne działki 194 i działki 197 oraz punkty graniczne działek sąsiednich. Ustalono powierzchnię działki 194 - 2039 m2 oraz działki 197 - 780 m2. Natomiast na podstawie operatu z 18 marca 2019 r. nr [...] ustalono powierzchnię działki 194 - 2072 m2 oraz działki 197 - 780 m2. Wykonawca prac modernizacyjnych - uprawniony geodeta w wyniku kolejnych pomiarów zmieniał powierzchnię działki 194. Nie zostało wyjaśniło jednak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, dlaczego w wyniku kolejnych pomiarów powierzchnia działki uległa zmianie.

Ze sprawozdania technicznego sporządzonego przez geodetę w dniu 18 marca wynika, że nie przyjęto spokojnego stanu posiadania (istniejące ogrodzenie) pomiędzy działką numer 194 i 137 (droga), ponieważ długość działki niezgodna byłaby ze szkicem z podziału działki 386 (obecny numer działki 192 i 193 - operat [...]). Dla działki 197 przyjęto spokojny stan posiadania pomiędzy działką 195 (istniejące ogrodzenie) zachowując jej szerokość 25 m, zgodnie z zarysem do założenia ewidencji gruntów). Granicę pomiędzy działkami 197 i 72 (droga) ustalono po przedłużeniu granic działki 194, zgodnie z zarysem pomiarowym do założenia ewidencji gruntów (§ 39 ust. 3). Granice pomiędzy działką 197 i działką 198 (droga) ustalono po przedłużeniu granicy działki numer 196, zgodnie z zarysem pomiarowym do założenia ewidencji gruntów. Punkt 337, 336, 365, 971, 356, 809, 360 zamarkowano palikami drewnianymi. Punkty 367 i 366a zamarkowano rurkami metalowym. Punkty 366, 361 istniejące ogrodzenie. Punkt 357 istniejący granicznik.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl § 39 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. (ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. (ust. 3). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. (ust. 5.)

Skoro więc w świetle § 39 ust. 1 rozporządzenia nie doszło do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami w oparciu o zgodne oświadczenia właścicieli, to możliwe było ustalenie granic pomiędzy tymi działkami bez zgodnych oświadczeń właścicieli. Jednak zdaniem Sądu, z powyższego sprawozdania wykonawcy prac modernizacyjnych ani z uzasadnienia decyzji organów nie wynika czy zbadano położenie istniejących znaków i śladów granicznych w oparciu o dostępne dokumenty, czy też wykonawca prac wyznaczał nowe punkty graniczne, na podstawie czego nastąpiło markowanie punktów granicznych i dlaczego powierzchnia działki 194 uległa zwiększeniu.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że ustalony został ostatni spokojny stan posiadania wzdłuż istniejących ogrodzeń. Natomiast skarżący twierdzą, że ich działka jest nieogrodzona, zatem wątpliwości powstają co do tego, o jakich konkretnie istniejących ogrodzeniach wskazano w sprawozdaniu i w uzasadnieniach decyzji. Ponadto wątpliwości skarżących koncentrują się na tym, że w przypadku granicy pomiędzy działką 194 a działką 195 geodeta ustalił granicę po płocie, gdy tymczasem budynek posadowiony na działce 195 wychodzi poza granice ogrodzenia, co potwierdził zdjęciem załączonym do pisma procesowego z 18 lutego 2020 r. Takie same zastrzeżenia skarżących odnoszą się do granicy pomiędzy działkami 194 a działkami 192 i 193.

Tymczasem dokładne wyjaśnienie stronie, która nie posiada wiedzy w zakresie wykonywania geodezyjnych pomiarów, wszelkich wątpliwości jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało również prawidłowe ustalenie stron postępowania. Skarżący jako współwłaściciele działek nr 194 i 197 wniesli zarzuty dotyczące powierzchni nieruchomości wskazując na nieprawidłowe ustalenie przebiegu granic z działkami sąsiednimi, ustalonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2015 r. Skoro skarżący wnieśli zarzuty do protokołu z ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trakcie prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, to stronami postępowania powinni być również właściciele działek sąsiednich, w tym działki 196. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 29 lutego 2019 r. wynika, że udział w czynnościach wzięła P. D., jako właścicielka działki 196, która podpisała ten protokół. Tymczasem z wypisu z ewidencji gruntów na dzień 28 lutego 2019 r. wynika, że właścicielem działki nr 196 był D. K..

Wskazać należy, że treść protokołu granicznego ma znaczenie wówczas, gdy został sporządzony w odpowiednim postępowaniu i ma podstawy w obowiązujących przepisach, a ponadto został podpisany przez uprawnione osoby - co do zasady istotne jest, czy rzeczywiście osoby pod nim podpisane były w chwili sporządzania tego protokołu właścicielami nieruchomości, których on dotyczy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że D. P. nie będąc właścicielem działki 196 w dniu 28 lutego 2019 r. nie mogła skutecznie składać jakichkolwiek oświadczeń co do przebiegu granic.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że bezwzględnym warunkiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego modernizacji danych ewidencyjnych jest prawidłowe ustalenie jego stron.

W ocenie Sądu, skoro decyzje organów obu instancji zostały doręczone D. P., którą uznały za stronę postępowania, to stwierdzić należy, że nie ustaliły prawidłowo wszystkich stron postępowania przy uwzględnieniu zapisów zawartych w ewidencji. Organ I instancji nie podjął więc czynności, które zmierzałyby do precyzyjnego ustalenia stron postępowania, a czynności te nie były udokumentowane w materiałach sprawy, zaś organ drugiej instancji opierał się na ustaleniach z postępowania przed organem I instancji. Wprawdzie z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na dzień 12 lutego 2019 r. właścicielką działki nr 196 była D. P. i dlatego została zawiadomiona o czynnościach ustalenia granic, a w dniu 28 lutego 2019 r. nie powiadomiła geodety o zmianie właściciela działki, jednak powyższe nie konwaliduje wadliwie przeprowadzonych czynności i doręczenia decyzji osobie nie będącej stroną postępowania.

Przypomnieć należy, że modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 rozporządzenia).

Podkreślić trzeba, że przyjęcie do operatu prac wykonanych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w przedmiocie zarzutów dotyczących ujawnienia danych w operacie opisowo kartograficznym, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Należy bowiem mieć na uwadze, że wadliwe oznaczenie granic w ewidencji po modernizacji oznacza przeniesienie ciężaru dochodzenia przysługujących praw na właściciela nieruchomości. Wobec powyższego organ rozpatrując zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia przebiegu granicy, czy powierzchni działki w trakcie modernizacji winien wnikliwie przeanalizować argumenty strony, a gdy jest to konieczne przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie w przedmiocie zarzutów dokonane ustalenia budzą wątpliwości, a zatem stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto rozstrzygnięcie organu w zakresie zarzutów narusza art. 24a ust. 10 p.g.k.,

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.

eg