Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 114/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2 pkt 8, art 3  par. 2 pkt 4 , art 149  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.37  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust.2 i art. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zapłaty odsetek od kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego prawem w sprawie wniosku skarżącego J. Z. o o zapłatę odsetek - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SAB/Wa 114/13

Uzasadnienie

Skargą z [...] marca 2013 r. (data wpływu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) J. Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie bezczynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie żądania, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., zapłaty odsetek od bezprawnie nałożonej i pobranej kary pieniężnej w kwocie 78539,04 zł decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. za zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Jednocześnie wystąpił o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji w przedmiocie żądania odsetek od wymienionej kwoty, liczonych jak od zaległości podatkowej, od dnia zapłaty tej kwoty ([...] stycznia 2011 r.) do dnia jej zwrotu wnosząc także o zwrot kosztów postępowania.

Swoje żądanie skarżący wywodził wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. z dnia 20 lipca 2011 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 986/11 uchylający decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2010 r. w wyniku czego GDDiK, w trzech ratach zwróciła skarżącemu kwotę zapłaconej kary pieniężnej.

Skarżący podnosił, że zwracał się do organu administracji o wydanie decyzji administracyjnej w kwestii zapłaty odsetek od zapłaconej i zwróconej kary pieniężnej, co było również przedmiotem rozpoznania przez sąd cywilny, który jednak pozew odrzucił uznając się za niewłaściwy, natomiast zarządca drogi stwierdził brak podstaw do wydania żądanej decyzji informując o swoim stanowisku skarżącego w pismach będących odpowiedzią na jego żądanie. Zdaniem J. Z. kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i odsetki od jej nieprawnego pobrania stanowią dochód państwa, co uzasadnia żądanie skarżącego wydania w tych sprawach decyzji przez organ administracji publicznej. Niewydawanie decyzji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Z ustaleń Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawartych w aktach sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2010 r. organ nałożył na J. Z. karę pieniężną w kwocie 78 539,04 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Na skutek odwołania od tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zaskarżeniu decyzji ostatecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sąd ten, wymienionym wcześniej wyrokiem, uchylił obie decyzje stwierdzając, że nie podlegają one wykonaniu.

Organ administracji, jak podał w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z uzasadnieniem otrzymał [...] października 2011 r. i w trzech ratach zwrócił skarżącemu całą uiszczoną karę pieniężną ([...] października 2011 r. 52 539,04 zł; [...] października 2011 r. 9000 zł i [...] października 2011 r. 17 000 zł). Zwrot kary pieniężnej nastąpił przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego organ administracji uznał wniosek skarżącego o zapłatę odsetek za niezasługujący na uwzględnienie.

Zdaniem J. Z takie stanowisko organu było wadliwe, dlatego [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2013 r.) wezwał organ do zapłaty odsetek od uiszczonej kary pieniężnej, liczonych w wysokości podanej w skardze. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2013 r.) złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie stwierdzając, że kara pieniężna za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie stanowi dochodu budżetu państwa i nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Zatem do kary tej nie mają zastosowania przepisy działu III tej ustawy, co uzasadnia brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zapłaty żądanych odsetek.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznał zażalenie J. Z. na niezałatwienie sprawy w terminie za bezprzedmiotowe.

Organ administracji stwierdził, że wniosek J. Z. o zapłatę odsetek nie był rozpatrywany, gdyż nie była to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Było to roszczenie cywilne, którego J. Z. mógł dochodzić w postępowaniu cywilnym. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest nieopodatkowaną należnością finansową w rozumieniu art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Wpływy z tych kar są w całości przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego i są wydatkowane na cele ściśle określone w ustawie o drogach publicznych. Nie stanowią zatem dochodu budżetu państwa ani dochodu jednostek samorządu terytorialnego, a więc nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 2 § 2 Op. W konsekwencji do kar tych nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie mając więc podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydano przedmiotowe postanowienie.

W tych warunkach została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarga nie została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Skoro więc organ nie był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu wskazanego w tym przepisie, brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd administracyjny, w szczególności brak jest podstaw do nakazania organowi wydania rozstrzygnięcia o określonej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i pisemne interpretacje oraz na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przez inne akty lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy rozumieć akty i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy, których organ podejmuje na podstawie przepisów prawa władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego rodzaju aktów i czynności nie zalicza się czynności materialnotechnicznej polegającej na wypłacie żądanych przez skarżącego odsetek od uiszczonej i następnie zwróconej kary pieniężnej (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie I SA/Łd 155/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie IV SAB/Wa 55/10). Taką czynność materialnotechniczną organ administracji już zrealizował w sprawie zwracając skarżącemu uiszczoną karę pieniężną, nie wydając w tym przedmiocie żadnej decyzji administracyjnej. Podobnie więc powinien zachować się w sytuacji, w której uznałby za zasadne zapłacenie skarżącemu także odsetek od kwoty pobranej kary pieniężnej. Jednakże, gdy organ odmawia zapłaty odsetek, tak jak to jest w rozpatrywanej sprawie, powinien wydać decyzję administracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, mi.in. związanymi z możliwością jej zaskarżenia (por. J. Świątkiewicz /w/ uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie I FSK 10/12). Drugorzędne wiec znaczenie ma fakt, że zapłata odsetek, czyli pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, przybiera formę czynności materialnotechnicznej, gdyż istotnym jest wywiązanie się organu administracji z obowiązku załatwienia sprawy w prawem przewidzianej formie w sytuacji, w której organ odmawia stronie uwzględnienia jej żądania.

Bezczynność organu administracji jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej kompetencji tej nie realizuje, pomimo tego, że podjęcie określonego działania przez organ w ramach posiadanej kompetencji w danej sytuacji procesowej jest jego obowiązkiem (por. Michał Miłosz /w/ Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 127). Przesłanki niezrealizowania kompetencji przez organ administracji i obowiązek działania organu muszą być spełnione łącznie, przy czym samodzielnym kwantyfikatorem bezczynności jest niezałatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie wydał ponownie decyzji w sprawie (Sądowi nie jest znany fakt wydania takiej decyzji). Należy zatem przyjąć, że zarządca drogi uznał, iż brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w przedmiocie zajęcia pasa drogowego przez J. Z. bez wymaganego zezwolenia. Po zwróceniu skarżącemu przez organ zapłaconej kary pieniężnej, J. Z. żądał zapłaty odsetek, lecz organ administracji odmawiał uwzględnienia żądania skarżącego jedynie w formie pism kierowanych do strony. J. Z wystąpił więc z zażaleniem do organu administracji w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym wypełnił warunek wniesienia skargi na bezczynność.

Jak nadmieniono wcześniej zarządca drogi, uznając żądanie J. Z. za niezasadne, powinien swoje stanowisko przestawić w formie przewidzianej prawem przez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji odmawiania skarżącemu wydania żądanej przez niego decyzji należało stwierdzić, świetle okoliczności występujących w rozpoznawanej sprawie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Pozostaje natomiast kwestią drugoplanową to, czy żądanie J. Z. należało uznać za uzasadnione, czy należało skarżącemu odmówić zapłacenia odsetek i z jakich przyczyn. Kwestia ta powinna być przedmiotem rozważań organu zawartych w decyzji.

Sąd uwzględniając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.