Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 428/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 59.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]. na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaopiniował negatywnie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek wolnostojący parterowy) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją sanitarną) na działce nr [...], położonej w miejscowości R. gmina B. P..

W uzasadnieniu organ opisał przebieg przeprowadzonego postępowania wskazując, iż uwzględnił fakt, że teren przewidziany do zabudowy był już przedmiotem jego oceny w ramach postępowania prowadzonego z wniosku poprzedniego właściciela (przed podziałem działki nr [...]) i nie uzyskał wówczas pozytywnego uzgodnienia, które to stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wskazał poza tym, że w piśmie z dnia 4 lipca 2014r. A. T. ponownie złożyła sprzeciw przeciwko przekazanemu Staroście B. projektowi decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na budowę na gruntach rolnych w sąsiedztwie pasieki budynku mieszkalnego.

Odwołując się do regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że planowana do zabudowy działka nr [...], zgodnie z rejestrem gruntów obrębu wsi R. jest gruntem rolnym, a stosownie do zapisów wynikających z ewidencji gruntów tej wsi są to użytki rolne, sklasyfikowane jako grunty orne R. Wskazał, że realizacja inwestycji na takiej działce wymaga uzgodnienia stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia do celów innych niż produkcja rolna. Dodał, że planowana inwestycja dotycząca zabudowy mieszkaniowej leży w terenach wykorzystywanych rolniczo, a w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr [...] prowadzona jest pasieka licząca 200 pni. Realizacja przy pasiece domów mieszkalnych stanowi dla niej zagrożenie i dlatego też teren ten nie został włączony do obszaru obowiązującego w sąsiedztwie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako teren zabudowy mieszkaniowej. Realizacja wnioskowanej inwestycji, a w dalszej kolejności innych tego typu obiektów spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych, zwłaszcza, że zabudowa mieszkaniowa, która występuje w wąskim pasie przylegającym do drogi wchodziłaby w obszar gruntów rolnych na głębokość 280m.

W zażaleniu od powyższego postanowienia M. i P. M. podnieśli, iż zostało wydane z naruszeniem przysługującego im prawa własności, poprzez uprzywilejowanie prawa własności właścicieli sąsiednich działek. Wskazali ponadto, że organ I instancji bazuje na nieaktualnym stanie faktycznym i nie uwzględnił zmian jakie zaistniały w stosunku do poprzednio prowadzonych postępowań.

W ramach postępowania zażaleniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aby wyjaśnić wszystkie kwestie dotyczące przedmiotu uzgodnienia w tym ustalenia stanu zagospodarowania gruntów oraz określenia funkcji występującej w miejscu położenia działki nr [...], przeprowadziło w dniu 24 września 2014r., rozprawę administracyjną, podczas której Państwo M. , A. Ł., A. D. współwłaściciel działki nr [...], działający w imieniu własnym i żony, A. T. występująca z pełnomocnikiem, A. T. przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego - powołując się na art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...]. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych leśnych - postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z informacji wynikającej z rejestru gruntów Gminy B. P. obręb R. działka nr [...] o pow. 0,0984 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunt rolny, oznaczony jako grunty orne RVI. Ponadto jak wynika z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie administracyjnej przed Kolegium, grunty te ostatnio były użytkowane rolniczo, a obecnie jest to ugór. W świetle ustalonego stanu faktycznego stosownie do wyżej przywołanych przepisów ustawy, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, czyli Starostą [...], który odnosząc się do przedłożonego projektu decyzji stwierdził, że realizacja inwestycji spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów, a także wprowadzi zaburzenie w istniejącym w tej części wsi R., systemie gruntów rolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do obowiązujących regulacji właściciel gruntu rolnego w przypadku nieobjęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo do dążenia do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zarówno okoliczność podziału nieruchomości rolnej na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania, jak i planowanie inwestycji jedynie na części działki nie stanowi o zmianie przeznaczenia terenu. Zdaniem Kolegium skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją "zmiany przeznaczenia gruntów" ujętej w art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Definicja wynikająca z tego przepisu wskazuje również, że "przeznaczenie" w rozumieniu ustawy obejmuje całość terenu użytkowanego w sposób odmienny od rolniczego, czy leśnego, co pozwala stwierdzić, że w przypadku wykorzystania gruntów rolnych na cele budownictwa mieszkaniowego wyłączeniu ulegają nie tylko te grunty, na których będzie realizowana inwestycja, ale też ta część gruntów, która jest powiązana funkcjonalnie z tym obszarem.

W ocenie Kolegium w realiach stanu faktycznego niniejszej sprawy ma odpowiednie zastosowanie wykładnia wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 113/08.

Kolegium bowiem wyjaśniło, że z wniosku B. i A. małż. Ł. prowadzone było postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz obejmującej podział działki nr [...] stanowiącej teren przewidziany pod zabudowę. Istniejąca wówczas działka nr [...] o pow. 1,0877 ha to grunty orne klasy V i VI (RV I RVI) oraz pastwiska trwałe (PsV). Wskazane postępowanie zakończone zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. [...] negatywnie uzgadniającym przedłożony projekt decyzji. Starosta [...] jako organ I instancji oraz Kolegium wykazały, że planowana wówczas zmiana zagospodarowania działki o nr [...] spowodowałaby zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych, a budowa sześciu domów mieszkalnych spowodowałaby ingerencję w obszar gruntów rolnych na głębokość 280 m. Zabudowa mieszkaniowa stanowiłaby w istocie enklawę wśród gruntów rolnych niezabudowanych. Przedstawiona przez organ I i II instancji argumentacja nie nosiła cech dowolności, ponieważ pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który swoje stanowisko zawarł w wyroku z dnia 18 marca 2010r., sygn. akt II SA/Lu 15/10, a następnie potwierdził w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Prowadzone wówczas postępowanie dotyczyło terenu aktualnego miejsca położenia działki nr [...], stanowiącej obecnie własność małż. [...], zlokalizowanej w miejscowości R. gmina B. P..

Z ustaleń Kolegium wynika, że w czerwcu 2013r. B. i A. małż. [...] sprzedali [...] i P. małż. [...] oraz E. i A. małż. D. udziały w działce nr [...] o powierzchni 0,3502 ha (odpowiednio w częściach 948/3502 i w częściach 946/3502) oraz w działce nr [...] o powierzchni 0,1296 ha (odpowiednio w częściach 151/1296 i w częściach 150/1296), które to działki zostały wydzielone z działki [...] Zniesienie współwłasności tych działek - nr 884/10 i nr [...] dokonane zostało z wniosku małż. [...], w drodze postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w B. P. I Wydział Cywilny z dnia [...]. sygn. akt I Ns 7290/13. Aktualnie prowadzone z wniosku małż. [...] postępowanie dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], która powstała w wyniku sądowego zniesienia współwłasności wskazanych wyżej działek. W ocenie Kolegium teren wyodrębnionych w wyniku opisanego wyżej postępowania sądowego działek - nr [...] (o pow. 0,0946ha), nr [...] (o pow. 0,1608ha), nr [...] (o pow. 0,0477 ha) a także nr [...] (o pow. 0,0151 ha), nr [...] (o pow. 0,0150 ha), nr [...] (o pow. 0,0518ha) oraz działki nr [...] (o pow. 0,0948 ha), na której planowana jest inwestycja, stanowią grunt rolny. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr ew. 884/5 i aktualnie stanowią łącznie zwarty rolniczo obszar.

Wójt Gminy B. P. wskazał, że dla potrzeb przedsięwzięcia przewiduje się wydzielenie terenu o powierzchni ok. 200m2, z gruntów rolnych klasy RVI. Należy jednakże zauważyć, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas istniejący sposób, zagospodarowana). Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora.

Zatem próba przekształcenia dotychczasowej rolnej funkcji tego obszaru (miejsca położenia działki nr [...] o pow. 0,0948 ha i terenów sąsiednich) i realizacja na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z pominięciem procedury planistycznej, nie daje się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu, zwłaszcza z uwagi na specyfikę tego terenu. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana przez małż. [...] inwestycja realizowana w formie zabudowy mieszkaniowej pozbawi przedmiotowy teren charakteru rolnego. Ponadto wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że wnioskowany grunt wraz z przyległymi terenami tworzą rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Na sąsiedniej działce prowadzona jest stała pasieka. W ocenie Kolegium strony skarżące zmierzają do realizacji inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym charakterem gruntu. Wprowadzenie funkcji mieszkalnej w terenie zdominowanym przez funkcję rolną (gospodarstwa rolne) i w pobliżu terenów przeznaczonych, co do zasady do rolniczego wykorzystania oraz pod zabudowę zagrodową jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Kolegium w uzasadnieniu wskazało dodatkowo, na jakim terenie zlokalizowana jest pasieka A. T.. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że teren działki objętej postępowaniem uzgodnieniowym oraz działki sąsiednie nie zostały uwzględnione w postępowaniu planistycznym zakończonym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. obejmującego teren miejscowości R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]. oraz uchwałą Nr [...]/l 1 Rady Gminy B. P. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. (Dz. Urzędowy Województwa L. z 2012r. poz. 1076). Natomiast wskazał, że w § 7 uchwały z dnia [...]. zatytułowanym "Ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" objęto ochroną istniejącą pasiekę. W załączniku do tej uchwały z dnia [...]. wskazano, że nie uwzględniono wniosku B. i A. Ł. o włączenie do planu działki użytków rolnych o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1.0877 ha, czyli także terenu obecnej działki nr [...] stanowiącej własność skarżących.

Analizując przedmiotową sprawę Kolegium odniosło się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]., zgodnie z którymi należy utrzymać dotychczasowe rolnicze przeznaczenie gruntów rolnych. Poza tym wskazało że przewidziane w studium zmiany (uchwała z dnia [...].) nie odnoszą się do rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. W uchwale zmieniającej studium dopuszczono jedynie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod budownictwo mieszkaniowe w miejscowościach [...] i G. (str. 97 studium).

Zdaniem Kolegium stosowane przez wnioskodawców metody, służą w istocie obejściu przepisów przewidujących szczególną ochronę gruntów rolnych, niemieszczącą się również w granicach wykonywania prawa własności, wyznaczonych obowiązującymi regulacjami i zasadami współżycia społecznego ( art. 140 K.c.). Poza tym prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, który działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a następnie przyjął, że brak jest podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, z uwagi na jego sprzeczność z art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

[...] [...] i P. M. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w terenie zdominowanym przez funkcję rolą (gospodarstwa rolne) i w pobliżu terenów przeznaczonych, co do zasady do rolniczego wykorzystania oraz pod zabudowę zagrodową jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, podczas gdy przepis ten wyraża zasadę ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a nie zakaz takiego przeznaczenia, zatem należy interpretować go raczej jak zobowiązanie organu uzgadniającego do dokonania wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej, zaś przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy organ powinien mieć na względzie to, w jaki sposób działka, której bezpośrednio dotyczy inwestycja, jest aktualnie zagospodarowana, czy jest użytkowana rolniczo, oraz w jaki sposób zagospodarowane są działki znajdujące się w jej sąsiedztwie.

Ponadto wskazano na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten, rozstrzygający, iż na cele nierolnicze i nieleśnej można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, powinien stanowić m.in. obok art. 3 ust. 1 ww. ustawy materialną podstawę rozstrzygnięcia w zakres uzgodnienia, jak i odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego konkretyzację ogólnej zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych wyrażaną. poprzez ograniczanie ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne.

Skarżący zwrócili również uwagę na naruszenie art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zabudowie mieszkaniowej na działce nr [...] obejmuje swoim zakresem również uzgodnienie kwestii warunków zabudowy działek nieobjętych wnioskiem skarżących, w oparciu o niepotwierdzone formalnie zamierzenia właścicieli innych działek sąsiednich.

W ocenie skarżących organ naruszył także przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym okoliczności, że:

1) działka skarżących nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką ewidencyjną nr [...], na której zrealizowano inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją sanitarną),

2) działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w odległości ok. 150m od drogi publicznej, zaś w jej niebezpośrednim, ale bliskim sąsiedztwie na działce ewidencyjnej nr [...], na której prowadzona jest stadnina koni "Mustang", znajduje się budowla w postaci betonowego placu do ćwiczeń dla koni, sięgająca w grunty rolne na głębokość ok. 240m, a na działkach ewidencyjnych nr 899/2 oraz nr [...], w odległości ok. 70m od wskazywanej przez organ działki ewidencyjnej nr [...], na której zlokalizowana jest pasieka, znajdują się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i prowadzone są dalsze inwestycje polegające na budowie domów jednorodzinnych,

3) na działce ewidencyjnej nr [...], na której miałaby być przeprowadzona wnioskowana przez skarżących inwestycja, podobnie jak na pozostałych działkach wydzielonych z działki ewidencyjnej numer [...], od wielu już lat nie są prowadzone uprawy rolnicze, również ze względu na niską przydatność produkcyjną gruntów, jak też grunty te nie są w żaden inny sposób wykorzystywane rolniczo,

4) przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu przed organami I i II instancji była inwestycja na działce nr [...], a nie inwestycja wnioskowana w 2009 r., zupełnie o innym rozmiarze oraz wnioskowana jeszcze przed zmianami zagospodarowania terenu, która była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Lu 15/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1674/10).

Ponadto wskazano na naruszenie art. 80 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę wyjaśnień składanych przez stronę skarżącą i pozostałych uczestników postępowania oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej w zakresie ustalenia sposobu użytkowania działki nr [...] wraz z przylegającym do niej gruntami wyłącznie w oparciu o ustalenia dotyczące jednej działki bezpośrednio sąsiadującą z wnioskowaną działką nr [...], tj. działki nr [...], oznaczonej w ewidencji jako las i grunty orne, na która prowadzona jest pasieka, niepoparte chociażby dowodem z opinii biegłego urbanisty. Poza tym nieuzasadnione powoływanie się na argumenty wskazywane rozstrzygnięciach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Lu 15/10), a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1674/10), odnoszące się zupełnie do innego stanu faktycznego. Jak i dowolną ocenę planów gminy B. P. wyrażonych studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. zatwierdzonego uchwałą N [...] Rady Gminy B. P. z [...] r., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...] r., z których wynika, że gmina dopuszcza zmiany przeznaczenia gruntów rolnych pod budownictwo mieszkaniowe w miejscowości R., zaś maksymalne ograniczenie zagospodarowania na cele nierolnicze dotyczy kompleksów gleb klas bonitacyjnych II, III i IV, oraz preferuje rozwój zabudowy mieszkaniowej w obrębie układów osadniczych oraz w powiązaniu z istniejącą siecią osadniczą, ograniczając przy tym tendencję rozwoju liniowego zabudowy mieszkaniowej - co należy uznać jako równoznaczne z preferowaniem przez gminę rozwoju osadnictwa w głąb gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęte jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją sanitarną) na działce nr [...], położonej w miejscowości R. gmina B. P..

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) uzgodnienia są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko organów, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1774 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne.

Jest okolicznością bezsporną, że działka nr [...], położona w [...], której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji jest użytkiem rolnym w rozumieniu wyżej podanym. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] o pow. 0,0948 ha to grunty orne klasy RVI (k. 21 akt admin.). Zgodnie z przepisem § 68 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia [...] r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) grunty orne, oznaczone symbolem R to użytki rolne. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej działki, stanowiącej użytki rolne klasy VI, obowiązywał wymóg uzgodnienia decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem tym jest – stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) - starosta, w tym przypadku Starosta [...].

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w powołanej ustawie polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie ustawa ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Zadaniem starosty, jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy jest więc przede wszystkim ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 ustawy) da się pogodzić z rolniczym charakterem gruntów, czy też prowadzi ona do ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów. Podkreślenia wymaga, że nie każda zmiana zagospodarowania wymagająca wydania decyzji o warunkach zabudowy wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych w rozumieniu wyżej podanym. Nie ulega wątpliwości, że grunty rolne nie utracą swego rolnego charakteru w przypadku budowy obiektów związanych z produkcją rolną. Także budowa budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego nie spowoduje zmiany charakteru tych gruntów (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Budowa na gruntach rolnych, stanowiących w dacie rozstrzygania sprawy jedną działkę ewidencyjną, budynku rodzinnego nie wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, nie może być uznana za związaną z produkcją rolną. Planowana zmiana zagospodarowania ww. działki, będącej użytkiem rolnym prowadzi więc do ustalenia innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych.

Słuszne jest stanowisko organów administracji, że planowana inwestycja nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntów i spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych. Stanowisko organów zostało przekonująco uzasadnione. Organ pierwszej instancji podniósł, że planowana inwestycja "wchodziłaby" w obszar gruntów rolnych na głębokość 280 m. Oceniając dopuszczalność inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych, organ uzgadniający wziął pod uwagę, że sąsiednie grunty użytkowane są rolniczo, a na działce sąsiadującej z działką nr [...] usytuowana jest duża pasieka. Z takim przeznaczeniem gruntów koliduje lokalizowanie na tym terenie domów jednorodzinnych z urządzeniami towarzyszącymi. Starosta [...] miał zatem prawo - kierując się zasadami ochrony gruntów rolnych określonymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. – odmówić pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że – jaki wynika z ustaleń organów - w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy B. P. teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę (Uchwała Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...].). Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, zawiera jednak ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy, w szczególności wskazuje – wbrew temu co podnoszą skarżący - które tereny powinny być zachowane jako rolnicze, a które przeznaczone być mogą w przyszłości pod zabudowę. Na takie znaczenie studium w sprawie, której przedmiotem jest uzgodnienie warunków zabudowy z organem ochrony gruntów rolnych wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r. (II OSK 459/08, niepubl.).

Poza tym teren działki objętej postępowaniem uzgodnieniowym oraz działki sąsiednie nie zostały uwzględnione w postępowaniu planistycznym zakończonym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. obejmującego teren miejscowości R. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R. (Dz. Urzędowy Województwa L. z 2012r. poz. 1076).

Okoliczność, że działka nr [...] to grunty orne klasy VI nie daje podstaw do wyłączenia ich spod ochrony przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nieuzasadnione są zarzuty skargi, w szczególności zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie jest trafny zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Ustalenie, że planowana inwestycja realizowana miałaby być na terenie użytkowanym rolniczo znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Jak już wyżej wskazano, cały teren sąsiedni stanowią grunty rolne lub leśne i jest to teren niezabudowany. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie lub rozszerzenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej typu osiedlowego.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego map, teren zurbanizowany nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością skarżących, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie obejmuje terenu inwestycji. Poza tym z pisma Wójta Gminy B. P. z dnia 31 października 2014 r. wynika, że dla terenu na którym położona jest działka nr [...] w [...] jeszcze nie została zakończona procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 75 akt admin.). Jak wskazano, opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. zostało podzielone na dwa etapy uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia [...] r. i do drugiego etapu opracowania zakwalifikowany został obszar, na którym między innymi znajduje się utworzona w późniejszym czasie działka nr [...]. Termin przystąpienia do drugiego etapu opracowania nie został określony (k. 75 akt admin.).

Okoliczność, że na działkach sąsiednich ktoś inny uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego domu mieszkalnego i zostały one pozytywnie uzgodnione przez Starostę [...], nie może mieć znaczenia w sprawie niniejszej. Przedmiotem uzgodnienia jest obecnie przedmiotowa inwestycja, a ocena organu uzgadniającego dokonywana jest zawsze w stosunku do konkretnego projektu zagospodarowania, wymagającego ustalenia warunków zabudowy.

W tych warunkach brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne wyrażone w sprawie sygn. akt II OSK 1674/11 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r.), w której sąd miał doczynienia z analogicznym stanem faktycznym i prawnym, na co słusznie zwróciły uwagę organy.

Z powyższych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.