Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 352/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 975/13 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2013r. znak [...] przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie niewykonania decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 975/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie niewykonania decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wpłynęła w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarga S. P. na bezczynność wierzyciela. W skardze wniesiono o: zobowiązanie Starosty Wadowickiego w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu dla Ochotniczej Straży Pożarnej w T. dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska i zastosowanie odpowiednich środków w celu właściwego wykonania decyzji, tj. zamontowania stałych zabezpieczeń dźwiękochłonnych typu bariery dźwiękochłonne wokół zakładu w celu ochrony środowiska przed ponadnormatywną immisją hałasu oraz podjęcie środków zapobiegających brakom nadzoru nad wykonaniem powyższej decyzji. Autor skargi w jej uzasadnieniu podniósł m.in., iż prawnie zobowiązany na dzień wniesienia skargi nie wykonał żadnych zabezpieczeń dźwiękochłonnych celem ograniczenia poziomu hałasu, a co za tym idzie żadnych pozostałych obowiązków wynikających z powyższej decyzji.

W skardze wskazano na uciążliwości działań OSP w T., a także zaprezentowano polemikę z ustaleniami Starosty Wadowickiego zawartymi w jego postanowieniu z dnia [...] października 2011r. [...] o umorzeniu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] oddaliło skargę S. P. na bezczynność wierzyciela. Za postawę prawną ww. rozstrzygnięcia organ przyjął art. 6 § 1a w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 19 póz. 54), dalej ustawa oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. Kolegium wskazało m.in., iż w myśl art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie natomiast z § 1a tego artykułu - na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Kolegium podniosło, że wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a ustawy. W ocenie Kolegium dokonanie przez właściwy organ kwalifikacji bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym musi pozostawać w związku z bezzasadnie niewszczętym postępowaniem egzekucyjnym lub niepodejmowaniem określonych działań prawnych w ramach już toczącego się postępowania. Tymczasem postępowanie, którego skarga S. P. dotyczy zostało zakończone w dniu [...] października 2011 r. postanowieniem Starosty Wadowickiego nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

S. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wniósł o uchylenie postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy tj. jak w sentencji skargi z dnia [...] września 2012r. Nadto wskazał, że treść skargi z dnia [...] września 2012r. stanowi uzasadnienie przedmiotowego wniosku.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. znak [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013r., znak [...]. Organ podkreślił, że egzekucja obowiązków wynikających z decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] była prowadzona przez Starostę Wadowickiego. W wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego doszło do wydania postanowienia o jego zakończeniu w formie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] października 2011r. Starosta Wadowicki wydał bowiem postanowienie [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego niewykonania przez OSP w Tomicach obowiązków wynikających z decyzji Starosty z dnia z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Kolegium wskazało także, iż skarżący złożył na to postanowienie skargę do WSA w Krakowie i skarga ta została odrzucona (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1818/11). W ocenie Kolegium skoro zatem wierzyciel (będący zarazem organem egzekucyjnym) przeprowadził i zakończył w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne, to wobec tego nie można mówić aktualnie o jego bezczynności. Jak wynika z wniesionej do Kolegium skargi na bezczynność owa bezczynność jest subiektywnym pojęciem wnoszącego skargę, który nie zgadza się w istocie z rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego i który żąda jego podjęcia.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu w całości, zobowiązanie organu do wydania aktu lub stwierdzenia obowiązku w niniejszej sprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013r., skarżący podniósł m.in., iż w dniu [...] sierpnia 2007r. Starosta Wadowicki wydał decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska, w tym na tereny sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej dla OSP w Tomicach użytkującej działki nr [...] i [...]. Skarżący wskazał, iż w tym postępowaniu uczestniczył w charakterze strony z uwagi na znaczące oddziaływanie hałasu generowanego do środowiska i na teren należącej do niego zabudowy mieszkalnej wskutek przeprowadzania imprez rozrywkowych w porze nocy na ww. obiekcie budowlanym. Z uwagi na fakt, że w trakcie postępowania dokonano pomiarów akustycznych, które znacznie przekroczyły dopuszczalny poziom hałasu 40 dB(A) w porze nocy i 50 dB(A) w porze dnia, Starosta w pkt 3 decyzji zobowiązał użytkownika instalacji do: wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych celem ograniczenia równoważnego poziomu hałasu na tereny sąsiadującej zabudowy mieszkalnej(...). Skarżący wskazał m.in., iż użytkownik nie wykonał żadnych zabezpieczeń dźwiękochłonnych celem ograniczenia ponadnormatywnej wielkości poziomu hałasu, a w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte żadne prawidłowe postępowanie egzekucyjne w administracji przez wierzyciela przedmiotowej decyzji. Tym samym nie został zastosowany żaden środek egzekucyjny zmierzający do wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył art. 6 § 1 i § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które odwołując się do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 146/06 stwierdziło, iż : "Bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a." Nadto Sąd dodał, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że to na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel winien obowiązek ten wypełnić bądź poprzez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do właściwego organu egzekucyjnego bądź poprzez wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego, gdy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak podstaw do przyjęcia, aby wierzyciel, a zarazem organ egzekucyjny - Starosta Wadowicki uchylał się od wystawienia tytułu wykonawczego, a także wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu realizacji obowiązków, o których mowa w decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy Starosta Wadowicki po wystosowaniu w stosunku do zobowiązanego tj. Ochotniczej Straży Pożarnej upomnienia z dnia [...] marca 2010r. wystawił w dniu [...] maja 2010r. tytuł wykonawczy znak [...]. Podobnie m.in. na skutek postanowienia SKO w Krakowie znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Wadowickiego z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wierzyciel ponownie wystosował do zobowiązanego na zasadzie art. 15 ustawy dwa upomnienia z dnia 9 sierpnia 2011 i 9 września 2011, by następnie wystawić w dniu 20 września 2011r. tytuł wykonawczy znak [...]. Jak wynika z treści postanowienia Starosty Wadowickiego z dnia [...] października 2011r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny w jego trakcie ustalił, m.in. iż działalność Ochotniczej Straży Pożarnej w T. powodująca powstawanie hałasu ma charakter doraźny i nie jest związana z instalacją generującą hałas całodobowo i codziennie. Imprezy taneczne w budynku straży odbywają się sporadycznie i zwykle w okresie sobota-niedziela. Z tego też względu decyzja Starosty Wadowickiego o dopuszczalnym poziomie hałasu nie precyzuje obowiązku wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych poprzez wskazanie konkretnego rozwiązania w tym zakresie. Mogą to być zarówno doraźne środki techniczne na czas użytkowania obiektu jak również organizacyjne polegające na prowadzeniu zabaw tanecznych w pomieszczeniu zamkniętym. Niezależnie od tego organ egzekucyjny ustalił, iż OSP w T. nie wykonywała żadnych stałych zabezpieczeń dźwiękochłonnych na zewnątrz budynku, natomiast czynnościami mającymi ograniczać poziom hałasu podczas imprez organizowanych przez zobowiązanego są działania o charakterze organizacyjnym i wyciszającym polegające na przeniesieniu imprez tanecznych do wewnątrz budynku i odtwarzanie muzyki w sposób kontrolowany z urządzeń audio (bez zespołów muzycznych). Organ egzekucyjny ustalił także w trakcie kontroli, iż zobowiązany zamyka okna i wygłusza je grubą tkaniną. Ponadto podczas użytkowania obiektu od strony posesji skarżącego parkuje tir z naczepą. W ocenie Starosty Wadowickiego przeniesienie i używanie aparatury nagłaśniającej wewnątrz budynku kubaturowego z uwagi na izolacyjność akustyczną przegród budowlanych należy uznać z kolei za rozwiązanie o charakterze trwałym, w szczególności w kontekście faktu, iż aparatura nagłaśniająca nie jest urządzeniem na stałe związanym z podłożem. W tym przypadku przemieszczenie aparatury nagłaśniającej wewnątrz budynku ograniczone jest istnieniem trwałych przegród budowlanych ( 4 ściany i sufit) o izolacyjności akustycznej zmniejszającej oddziaływanie hałasu na środowisko. Niezależnie od tego organ egzekucyjny zaznaczył, iż w dniu kontroli OSP w T. przedłożyła wyniki pomiarów hałasu dla sprawdzenia wyżej opisanych zarówno trwałych jak i doraźnych zabezpieczeń dźwiękochłonnych. Pomiary wykonane przez WIOS K. w dniu [...] listopada 2009r. podczas imprezy tanecznej nie wykazały przekroczeń poziomu hałasu ustalonego w decyzji w granicy posesji S. P. zam. T. Starosta Wadowicki wskazał także, iż wyniki pomiarów hałasu, dla zabezpieczeń wykonanych przez OSP T., dotyczą pory nocnej, co wynika wprost z protokołu z pomiarów akustycznych Nr [...]. W ocenie organu egzekucyjnego umieszczenie aparatury nagłaśniającej i jej przemieszczanie wewnątrz budynku ograniczone jest istnieniem trwałych przegród budowlanych o izolacyjności akustycznej zmniejszającej oddziaływanie hałasu na środowisko, które to rozwiązanie skuteczniejsze jest od stałego kierunkowego ekranowania źródła hałasu (aparatury nagłaśniającej) w otwartej przestrzeni. Organ egzekucyjny podniósł, iż w przestrzeni otwartej fala dźwiękowa rozchodzi się we wszystkich kierunkach, a napotkawszy przeszkody ulega odbiciu i w zależności od rodzaju przeszkody jest tylko częściowo pochłaniana. Umieszczenie ekranu akustycznego od strony zabudowy mieszkaniowej nie gwarantowałoby w przypadku użytkowania aparatury nagłośnieniowej na zewnątrz dotrzymania dopuszczalnych norm hałasu. Zdaniem Starosty tezę tą potwierdzają wyniki pomiarów wykonane dla podobnych warunków w 2007r. Niezależnie od tego organ egzekucyjny stwierdził między innymi, iż w budynku w czasie gdy jest on wynajmowany przez osoby trzecie nie ma w nim żadnego sprzętu nagłaśniającego należącego do OSP T. Powyższe ustalenia legły u podstaw postanowienia Starosty Wadowickiego z dnia [...] października 2011r., znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Sąd zaznaczył, że przedmiotowe postanowienie do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę, iż Starosta Wadowicki jako wierzyciel dwukrotnie wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], a następnie jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy i jako już organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego zweryfikował pozytywnie wywiązanie się przez zobowiązanego z nałożonych przez niego obowiązków skutkiem czego wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, nie można uznać, iż wierzyciel pozostawał w bezczynności w związku z brakiem podjęcia przez niego czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

W ocenie Sądu skarga S. P. sprowadza się do polemiki skarżącego z ustaleniami organu egzekucyjnego i jest nieudaną próbą podważenia jego stanowiska. Przedstawione przez skarżącego notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy KPP Wadowice w żaden sposób nie dowodzą, iż w dniach, w których miały miejsce interwencje na terenie OSP T. doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska na tereny sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej, o których mowa w decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007r., znak [...]. Z treści notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza KPP Wadowice w dniu [...] stycznia 2010r., wynika "...że w budynku OSP odbywa się zabawa sylwestrowa. Okna budynku OSP od strony posesji p. S. P. były pozamykane. Na zewnątrz był słabo słyszalny odgłos odtwarzanej muzyki. Ponadto ustalono, iż pomiędzy budynkiem OSP, a posesją S. P. nie stał żaden samochód, który to swoimi gabarytami miał za zadanie wygłuszać odgłosy odtwarzanej muzyki". Zdaniem Sądu powyższy zapis nie ustala precyzyjnie poziomu emitowanego hałasu, jednak obrazuje niską skalę immisji dźwięku, a także fakt zamknięcia okien od strony posesji skarżącego w trakcie trwania imprezy.

Sąd podniósł, iż decyzja Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007r., znak [...] obok ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, ustalenia źródła powstawania hałasu w postaci nagłośnienia akustycznego instrumentów muzycznych podczas imprez tanecznych wśród obowiązków nałożonych na zobowiązanego, nie precyzuje rodzaju zabezpieczeń dźwiękochłonnych, których celem jest ograniczenie poziomu hałasu emitowanego na tereny sąsiadującej zabudowy mieszkalnej. A zatem w sprawie istniały obiektywne przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem zastosowane przez zobowiązanego równocześnie działania o charakterze organizacyjnym polegające na przeniesieniu imprez tanecznych do wewnątrz budynku i odtwarzanie muzyki w sposób kontrolowany z urządzeń audio (bez zespołów muzycznych, których nagłośnienie akustyczne instrumentów wskazywane było w decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007r., [...] jako źródło hałasu ) jak i zastosowane przez OSP w T. zabezpieczenia dźwiękochłonne skutecznie ograniczyły poziom hałasu emitowanego do środowiska, co potwierdziły przeprowadzone badania.

W skardze kasacyjnej S. P., reprezentowany przez r.pr. S. W., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 art. 7, art. 30 § 4, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 6 § 1 i § 1a, art. 7 § 1 i § 2, art. 18 oraz art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego polegającego na: przyjęciu, że podmiotem zobowiązanym jest Ochotnicza Straż Pożarna w T., a nie Gmina T., która od 23 czerwca 2009 r. stała się wyłącznym właścicielem działek nr [...] w T., na których należy wykonać zabezpieczenia dźwiękochłonne, o których mowa w decyzji Starosty Wadowickego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], a co za tym idzie, że bezczynność wierzyciela dotyczy braku działań wobec Ochotniczej Straży Pożarnej w T. a nie Gminy T. jako strony zobowiązanej.

W razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu i uznaniu, że podmiotem zobowiązanym do wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych z ww. decyzji jest OSP w T., a nie obecny właściciel działek Gmina T., skarżący podniósł dalsze okoliczności błędnego ustalenia stanu faktycznego:

1. przyjęcie, że wykonanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] możliwe jest poprzez zastosowanie doraźnych środków w postaci działań "o charakterze organizacyjnym i wyciszającym" ustalonych przez wierzyciela o których mowa w pkt 3, podczas gdy wierzyciel w rzeczywistości nie ma żadnej możliwości weryfikacji ich faktycznego podjęcia w momencie ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, co oznacza brak jakiejkolwiek kontroli wierzyciela nad stosowaniem wydanej przez niego decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc faktycznej bezczynności wierzyciela przejawiającej się w braku zastosowania właściwych środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku;

2. przyjęcie, że wierzyciel nie dopuszcza się bezczynności wobec OSP w T. z uwagi na dwukrotne wzywanie OSP w T. do wykonania obowiązku, wystawienie tytułu wykonawczego i wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz wydanie postanowienia o umorzeniu tegoż postępowania w 2011 roku z uwagi na to, iż: ,,zweryfikował pozytywnie wywiązanie się przez zobowiązanego z nałożonych przez niego obowiązków ..." w postaci dokonania przez OSP w T. doraźnych środków w postaci działań "o charakterze organizacyjnym i wyciszającym" tj. organizowaniu imprez tanecznych wewnątrz budynku, zamykaniu okien i wygłuszaniu ich tkaniną na czas imprezy, odtwarzaniu muzyki "w sposób kontrolowany z urządzeń audio (bez zespołów muzycznych)" oraz parkowaniu tira z naczepą przed posesją skarżącego co odpowiada nałożonemu w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] obowiązkowi "wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych", pomimo faktu, że: materiał zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje na brak wykonywania przez OSP w T. ww. działań co oznacza, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie jest faktycznie wykonywana; rzekome stwierdzenie ich wykonania przez OSP w T. odbyło w drodze oświadczenia prezesa OSP złożonego w trakcie czynności kontrolnych dokonywanych przez pracowników wierzyciela w godzinach popołudniowych w dniu w którym nie odbywała się żadna impreza muzyczna, czyli nie były wówczas wykonane żadne zabezpieczenia; ww. działania nie są nigdy przeprowadzane w przypadkach podnajmowania remizy osobom trzecim w celu prowadzenia imprez rozrywkowych, stanowiących 80 % wszystkich imprez, co wynika z oświadczenia prezesa OSP w T.; żadne z ww. czynności nie stanowi zabezpieczenia dźwiękochłonnego chroniące całe środowisko wokół działek [...] w T., gdyż nie posiada takich właściwości fizycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; stwierdzenie nieważności w całości postanowienia SKO w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oraz postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Starosty Wadowickiego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego oraz kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według norm przepisanych, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszelkie czynności egzekucyjne zostały wykonane w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania egzekucyjnego w administracji, albowiem Ochotnicza Straż Pożarna w T. nie była właścicielem działek, na których dochodzi do ponadnormatywnej emisji hałasu.

W ocenie skarżącego przyjęcie zarówno przez SKO w Krakowie jak i Sąd I instancji braku bezczynności wierzyciela w niniejszej sprawie oparte jest na błędnym założeniu, iż obowiązek wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych wynikający z decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu może być wykonany za pomocą doraźnych środków, zaproponowanych oświadczeniem przez OSP w T. Brak wiedzy wierzyciela o terminie emisji hałasu oznacza, że nie jest on w stanie jednoznacznie stwierdzić, że za każdym razem kiedy dochodzi do emisji hałasu środki ochrony, które rzekomo zabezpieczają środowisko wokół działek, na których dochodzi do emisji hałasu są rzeczywiście stosowane, a co za tym idzie czy normy ustalone w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie są przekraczane. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania egzekucyjnego podyktowane było błędną oceną wierzyciela o zrealizowaniu obowiązku wynikającego z decyzji w wyniku przyjęcia oświadczenia od OSP w T. o wykonaniu obowiązku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że powyższe oświadczenie nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości, a zatem powyższy obowiązek nie jest realizowany. Sąd I instancji nie dostrzegł, że wierzyciel swoje ustalenia oparł jedynie o oświadczenie prezesa OSP w T. o dokonywaniu działań zabezpieczających odebranych w trakcie czynności kontrolnych w czasie, kiedy nie było żadnej emisji hałasu i żadne z tych czynności nie były wykonane, a także nie wziął pod uwagę faktu, że rzekome podejmowanie działań przez OSP w T. ma miejsce jedynie dla emisji hałasu związanego z organizowaniem imprez rozrywkowych przez OSP, podczas gdy znaczna większość imprez organizowana jest na przedmiotowych działkach przez osoby trzecie, którym OSP udostępnia nieruchomość, kiedy to żadne z działań "o charakterze organizacyjnym i wyciszającym " nie mają miejsca.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący podniósł, że wszystkie doraźne czynności, o których mowa w postanowieniu Starosty Wadowickiego z dnia [...] października 2011r., znak: [...] mające zminimalizować immisję hałasu podczas odbywających się imprez rozrywkowych w porze nocy, rażąco naruszają obowiązujące prawo, tj. ustawę o ochronie pożarowej z dnia 24 sierpnia 1991r. (Dz. U. z 2009r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010, Nr 109, poz. 719). Skarżący podkreślił, że czynność stawiania ciągnika z naczepą, a więc urządzenia, które jest środkiem transportu wykonanym z materiałów palnych i łatwopalnych, może się przyczynić do powstania pożaru lub rozprzestrzeniania się ognia, co oznacza, że wykorzystywanie go na w/w cele odbywa się w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, a zatem czynność ta stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Nadto czynność ta ogranicza, wręcz uniemożliwia dostęp do okien dla ekip ratowniczych, stanowiących potencjalne wyjścia ewakuacyjne i ucieczkowe co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e, § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. "Zamykanie okien na zamki i wyciąganie z nich klamek" stanowi zaś odcięcie potencjalnych dróg ewakuacyjnych i ucieczkowych w czasie pożaru, uniemożliwienie dostępu do okien dla ekip ratowniczych oraz utrudnienie prowadzenia działań ratowniczych i ewakuacyjnych, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e rozporządzenia. Również "Wygłuszanie okien grubą tkaniną" może spowodować pożar, jego intensyfikację i rozprzestrzenianie się, a to ogranicza dostęp do okien dla ekip ratowniczych oraz uniemożliwia korzystanie z okien jako potencjalne wyjścia ewakuacyjne i ucieczkowe, co rażąco narusza § 4 ust. 1 pkt 18 lit. e rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, a Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie można bowiem uznać, aby Sąd pierwszej instancji oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w tym w zakresie ustalenia strony zobowiązanej do wykonania decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Przypomnieć należy, iż wskazany przez skarżącego przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji); por. J. Wróblewski, Wartości..., s. 65. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy".

W myśl art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 19, poz. 54), dalej "u.p.e.a.", w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zwrócić należy uwagę, że jakkolwiek postępowanie egzekucyjne zostało uregulowane odrębnie, to jednak jest ono związane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.). Oznacza to, że poszczególne instytucje procesowe, o których mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, powinny być rozumiane i stosowane z uwzględnieniem zasad dotyczących tych instytucji procesowych określonych w k.p.a. Jak stanowi art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W niniejszej sprawie podkreślić należy, iż decyzja Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 115a ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Brzmienie przepisów art. 115a ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego jego emisję. Ustalenie adresata obowiązku - w osobie emitenta hałasu - nie powinno rodzić wątpliwości również z tego powodu, że obowiązek przestrzegania wymagań w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu ma charakter publicznoprawny i jako taki kierowany jest do podmiotu, który w ramach swojej działalności wytwarza taki hałas. Decyzja o dopuszczalnej emisji hałasu kierowana jest zatem wyłącznie do określonego podmiotu emitującego hałas. Powyższą decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalono dla Ochotniczej Straży Pożarnej w T. dopuszczalny poziomu hałasu emitowanego do środowiska i ten podmiot zobowiązano do wykonania zabezpieczeń dźwiękochłonnych celem obniżenia hałasu emitowanego na tereny sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. Ochotnicza Straż Pożarna w T. była w dacie wydania powyższej decyzji użytkownikiem działek nr [...] położonych w T. wraz ze zlokalizowanymi na nich obiektami budowlanymi i podmiotem emitującym hałas. Ochotnicza Straż Pożarna w T. jest adresatem powyższej decyzji Starosty Wadowickiego i nadal pozostaje użytkownikiem wskazanych wyżej działek i obiektów budowlanych. W tej sytuacji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – podmiotem zobowiązanym do wykonania tejże decyzji była i jest Ochotnicza Straż Pożarna w T., a nie Gmina T. W tych okolicznościach sprawy ewentualna zmiana właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest działalność przez Ochotniczą Straż Pożarna w T., nie wpływa na ocenę, który podmiot jest zobowiązany do wykonania przedmiotowej decyzji. Sama zmiana właściciela nieruchomości nie powoduje, że obowiązek objęty decyzją Starosty Wadowickiego przeszedł z adresata tej decyzji, będącego nadal użytkownikiem tej nieruchomości, na nowego właściciela nieruchomości. Jeszcze raz podkreślić należy, iż obowiązek nie został nałożony na właściciela nieruchomości, lecz użytkownika tej nieruchomości, emitującego hałas.

Nie można zatem podzielić także zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 30 § 4 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 18 i art. 28a u.p.e.a.

Chybione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż na wierzycielu ciąży nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Skarga będzie zasadna, jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności - w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Przy czym stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie, lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności.

Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem S. P., że wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, którym jest Starosta Wadowicki pozostał w bezczynności. Starosta Wadowicki, jako wierzyciel, dwukrotnie wzywał zobowiązanego – Ochotniczą Straż Pożarną w T. – do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy i jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania zweryfikował wywiązanie się zobowiązanego z obowiązków nałożonych decyzją Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2011r., znak [...] Starosta Wadowicki umorzył postępowanie egzekucyjne. Ustalenia w tym zakresie nie noszą znamion naruszenia przez organy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że nie można zarzucić wierzycielowi, aby pozostawał w bezczynności poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Podkreślić należy, iż organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Przepis ten nie pozwala organowi na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od wykazania, z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest bowiem to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił działanie organu w powyższym zakresie i dokonał prawidłowej kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie był natomiast uprawniony do kontroli decyzji Starosty Wadowickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.