Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 788/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej A. na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 czerwca 2010r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej A. kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 listopada 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta G., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.u. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W., ul. S., ul. W., obręb [...], obejmującej działkę nr [...], nr jedn. rej. [...], Kw [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Ś. S. S. zatwierdzonego uchwała Rady Miasta G. nr LI/1514 z dnia 11 lipca 2002 r.

Wnioskiem z dnia 8 września 2009 r. użytkownik wieczysty "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania za utratę prawa użytkowania wieczystego działek gruntu powstałych w wyniku powyższego podziału, przeznaczonych pod drogi publiczne, które z dniem ustatecznienia się decyzji o podziale, tj. w dniu 6 grudnia 2005 r., wygasło. Powołując się na opinię rzeczoznawcy majątkowego, określającą wartość wskazanych działek, wniosła o odszkodowanie w wysokości 17 184 208, 19 zł.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta G. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz "A" S.A. w związku z dokonanym podziałem działki nr [...] wobec wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 15 listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości poprzez jej uzupełnienie o orzeczenie o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego.

W następstwie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...], odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 15 listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w G. obejmującej działkę nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie odszkodowania.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta G., w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. za opisaną powyżej nieruchomość, będącą w jej użytkowaniu wieczystym. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości z dnia 15 listopada 2005 r. nie została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie został wymieniony w sentencji decyzji i nie stanowił podstawy prawnej zawartego w niej rozstrzygnięcia. Uznano, że skoro decyzja o podziale nie zawierała w podstawie prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowałoby przejściem z mocy prawa własności gruntu na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, jak również wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego gruntu przysługującego Spółce, to brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę, która nie przeszła z mocy prawa na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i pozostaje nadal w użytkowaniu wieczystym "A" Spółki Akcyjnej. Na marginesie wskazano, iż nie było prawnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, jeżeli zostały przeznaczone na urządzenie drogi publicznej, tylko w sytuacji, gdy podstawą podziału były przepisy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności do umorzenia postępowania oraz naruszenie art. 89 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja podziałowa Prezydenta Miasta G. nie stanowiła o wydzieleniu jakichkolwiek działek pod drogę publiczną. Skoro decyzja podziałowa nie została wydana w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowałoby powstaniem roszczenia o odszkodowanie, to brak jest przedmiotu sprawy do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania. Nadto wskazano, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie miały miejsca negocjacje poprzedzające wszczęcie postępowania o odszkodowanie. Prowadzono rozmowy odnoszące się do niektórych działek objętych przedmiotowym podziałem, ale prowadzone one były w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogło zatem dojść do wszczęcia postępowania, a jeżeli już doszło to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe wobec braku merytorycznych podstaw do orzekania w sprawie. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej organ stwierdził, że nie istniał taki obowiązek wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ubiegania się o odszkodowanie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że decyzja podziałowa nie została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy, co uprawniałoby użytkownika wieczystego do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, a więc, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę, podczas gdy powyższy przepis nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji podziałowej. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania, podczas gdy nie zaistniała jakakolwiek podstawa zastosowania art. 105 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, tj. przyjęcie, że w sprawie nie doszło do negocjacji w sprawie odszkodowania, podczas gdy do takich negocjacji doszło, jednak zakończyły się one niepowodzeniem, a także przyjęcie, że decyzja z dnia 15 listopada 2005 r. nie stanowi o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, podczas gdy decyzja w ocenie skarżącej decyzja stanowi o wydzieleniu działek pod drogę publiczną. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji w związku z pominięciem w uzasadnieniu faktów istotnych dla sprawy w postaci przedsądowego wezwania do zawarcia ugody z dnia 23 czerwca 2009 r., wystosowanego przez pełnomocnika skarżącego, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, którego treść i uzasadnienie narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa, w szczególności poprzez powoływanie się przez organ II instancji na wadliwość decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 15 listopada 2005 r., a także naruszenie art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ administracji rozprawy administracyjnej, podczas gdy istniał wyraźny wymóg w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem.

W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte w sprawie o odszkodowanie w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta G. decyzji z dnia 15 listopada 2005 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w G., tj. działki nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis art. 96 ustawy stanowi natomiast, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, a przede wszystkim z dołączonej do akt administracyjnych kopii decyzji podziałowej (k. 17), że podstawą prawną decyzji o podziale z dnia 15 listopada 2005 r. był art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Podział działki nr 223 stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w G. dokonany został na wniosek użytkownika wieczystego Spółki "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G., zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. Ś. S. S.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Wbrew twierdzeniom organów administracji orzekających w niniejszej sprawie powyższy przepis konstytuuje skutki prawne podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Judykatura prezentuje zgodne w tym zakresie stanowisko, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., II SA/Wr 707/09,LEX nr 606740). Tożsamo w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego należy stwierdzić, że wygaśnięcie tego prawa dokonuje się z mocy samego przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na mocy decyzji o podziale. W konsekwencji uznać należy, iż mylne jest twierdzenie, jakoby brak w podstawie prawnej decyzji o podziale art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o tym, iż podziału nie dokonano z przeznaczeniem pod drogi publiczne, a tym samym zainteresowanemu nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 10 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 728/07, LEX nr 355435, uznał z bezzasadne żądanie strony zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji na podstawie art. 95 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, poprzez wpisanie w podstawie prawnej tej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. "(...) Przejęcie części nieruchomości na własność gminy następuje zatem z mocy prawa i jest jedynie skutkiem prawnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela. Rozstrzygnięcie tej decyzji powinno w każdym przypadku przesądzać o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, nie obejmuje ono natomiast kwestii przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu wydzielonej pod drogi publiczne. W decyzji takiej może być zamieszczona klauzula o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod poszerzenie drogi, ma ona jednak wyłącznie charakter informacyjny a nie przesądzający o przejściu własności tej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego".

Podstawę prawną roszczeń odszkodowawczych stanowi art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego dyspozycją za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego przepisu wynika, iż przesłankami uzasadniającymi roszczenie odszkodowawcze jest wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne, dokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Aktualizacja roszczenia odszkodowawczego następuje z chwilą ustatecznienia się decyzji o podziale. Tym samym procedowanie organów administracji publicznej winno zmierzać do zgromadzenia materiału dowodowego wykazującego istnienie bądź nieistnienie przesłanek zasadności zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. Kluczową kwestią jawi się zweryfikowanie przeznaczenia działek gruntu pod drogi publiczne.

Z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że z chwilą uostatecznienia się decyzji o podziale prawo użytkowania działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa. W doktrynie zwrócono uwagę na nieprecyzyjność powyższego uregulowania, z uwagi na brak w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do dróg publicznych. W niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, albowiem w dacie decyzji podziałowej działki podlegające podziałowi nie były zakwalifikowane do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Wynika to pisma Zastępcy Prezydenta Miasta G. z dnia 17 września 2009 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie skarżącego z dnia 13 sierpnia 2009 r. do wypłaty odszkodowania (k. 11-13).

Wskazany przepis art. 98 ust. 1 należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z normą art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Zasadne jest zatem twierdzenie, że treść planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wydaną decyzją administracyjną jest podstawą skutków prawnych przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie organów administracji obu instancji dotknięte jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy administracji z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., dokonały wybiórczego, niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i poczyniły na jego podstawie ustalenia. Organy zaniechały oceny kluczowych dla sprawy okoliczności związanych z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie nie ustaliły przeznaczenia nowo wydzielonych działek w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Błędnie interpretując przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skupiły się na ustaleniach, że brak wskazanego przepisu w podstawie decyzji świadczy o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem pod drogi publiczne, tym bardziej, że w dacie decyzji podziałowej nie było aktu kwalifikującego wydzielone działki do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Negatywnie z punktu widzenia wnoszonych roszczeń oceniły decyzję podziałową i nie przeszły do kolejnego etapu ustalenia przeznaczenia wydzielonych działek. Jak już wcześniej wskazano, brak w dacie podziału aktów kwalifikujących drogę do istniejących kategorii dróg publicznych nie stał na przeszkodzie dokonaniu podstawowego ustalenia przeznaczenia pod drogi publiczne, które to wynikać winno z planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie przeanalizowały materiałów z postępowania podziałowego, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia przesłanek przyznania odszkodowania, a tym samym nie rozpoznały istoty sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązywał go art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a.).

Orzekające w sprawie organy administracji nie wyjaśniły również kwestii przeprowadzenia negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, które obligatoryjnie winny poprzedzać wszczęcie postępowania w sprawie o odszkodowanie. W myśl bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika zasada, że odszkodowanie ma być uzgodnione między byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (wyrok sądu apelacyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2006 r., I ACa 36/06, LEX nr 271367; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., I SA/ Wa 2128/04, LEX nr 198961).

Organ odwoławczy stwierdził, że negocjacje w ogóle nie miały miejsca, natomiast organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie i ją rozpatrzył, nie wypowiadając się w ogóle w tej kwestii.

Poza powyższym w ocenie Sądu decyzje w rozpoznawanej sprawie zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organy wskutek błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oceniły przesłanek przyznania odszkodowania, a zatem nie rozpatrzyły sprawy co do jej istoty, w konsekwencji wydając nieprawidłowe rozstrzygnięcie procesowe. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r., VII SA/Wa 1155/08, LEX nr 519723).

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu administracji pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien zatem kierując się zasadami procesowymi wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podjąć wszelkie działania zmierzające do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i na jego podstawie dokonać prawidłowej subsumcji do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności organ winien jednakże wyjaśnić okoliczności dotyczące podejmowanych przez wnioskodawcę prób ugodowego ustalenia kwoty odszkodowania, jako że brak rokowań w tym przedmiocie stanowiłby przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego.