Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 134/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec, Jerzy Sulimierski, Protokolant Beata Kołosowska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3178/05 w sprawie ze skargi N. P. Spółki z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz N. Z. P. Spółka z o. o. w O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3178/05, uchylił decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z 30 września 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z 25 czerwca 2004 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363, dalej: u.f.w.i.) N. P. Spółka z o.o. w O. złożyła do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o udzielenie wsparcia finansowego. Pismem z dnia 25 czerwca 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy poinformował spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, z uwagi na negatywną opinię Zespołu do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów, która pozwalałaby na udzielenie wsparcia. Spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie nowej opinii wskazując na zasadność przyznania jej 30 punktów za kryterium "poziomu innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług".

Pismem z dnia 30 września 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy poinformował spółkę o podtrzymaniu stanowiska dotyczącego oceny i przyznanych jej punktów. Wyjaśnił, że nie przyznano punktów za kryterium "poziom innowacyjności technologii wytwarzania w ramach nowej inwestycji wyrobów i usług" z uwagi na nieprecyzyjne sformułowania w załączonej do wniosku opinii Akademii Rolniczej - Wydziału Nauk o Żywności we Wrocławiu, dotyczącej inwestycji przewidzianej do wdrożenia w ramach nowej technologii. Organ podniósł, iż opinia nie posiadała daty wydania, ani też nie została opieczętowana, wobec czego "nie ma znamion dokumentu".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka podniosła, że Minister Gospodarki i Pracy obowiązany był do działania nie tylko na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, ale również Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w momencie składania przez nią wniosku obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i terminów udzielania i odmowy udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 85, poz. 771 ze. zm.), które - odmiennie, od obowiązującego od dnia 31 maja 2004 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu i terminów udzielania i odmowy udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 123, poz. 1296) - nie określało zasad proceduralnych związanych z wstępną oceną wniosków.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę N. P. Spółka z o.o. jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, że pismo Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 września 2004 r. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., nie stanowiło również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż "informacja" organu wydana na podstawie art. 13 a ust. 1 u.f.w.i. zawiera wszelkie elementy i znamiona decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Przy przyjęciu odmiennej interpretacji przepisu art. 13 a ust. 1 i 2 omawianej ustawy, strona byłaby pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45, art. 78 i art. 184 Konstytucji RP. Zdaniem NSA, "informacji" nie można zaliczyć do czynności cywilnoprawnych związanych z zawarciem umowy cywilnoprawnej. Na tym etapie postępowania organ nie występuje bowiem jako równoprawna strona stosunku cywilnoprawnego, lecz jako organ władczy wykonujący zadania publicznoprawne w ramach przyznanych mu kompetencji. NSA podkreślił również, iż szczegółowa procedura udzielenia takiego wsparcia przewidziana w ustawie i przepisach wykonawczych upewnia, że w tego rodzaju sprawach mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Gospodarki i Pracy i uznał, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie przedsiębiorcy wsparcia finansowego nowej inwestycji jest obowiązany do działania nie tylko na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji i przepisów wykonawczych do niej, ale również w oparciu o przepisy k.p.a. Pismo z 25 czerwca 2004 r. informujące spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku było w istocie decyzją administracyjną, a przy jej wydaniu naruszono art. 6 – art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ miał obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności powinien zażądać od spółki uzupełnienia opinii złożonej wraz z wnioskiem, poprzez uzupełnienie daty jej wydania, skoro brak daty wywołał wątpliwości organu dotyczące okresu stosowania technologii w świecie i miał wpływ na ilość punktów przyznanych przedsiębiorcy. Ponadto, zarówno ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i przepisy wykonawcze do niej, nie określały elementów składowych opinii, w tym nie zawierały warunku, że opinia ma być opieczętowana.

Sąd przyznał również rację skarżącej, że informacja organu o negatywnej opinii nie wskazuje przyczyn, dla których nie przyznano punktów za poziom innowacyjności. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ, stosownie do przepisów art. 13 a ust. 2 u.f.w.i., powinien odnieść się do okoliczności wskazanych przez spółkę, dotyczących daty wydania opinii przez Akademię Rolniczą we Wrocławiu. Brak takiego odniesienia stanowi naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu pisemnej informacji, wydanej w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie podał przyczyn, z powodu których odmówił uznania opinii Akademii Rolniczej we Wrocławiu.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 6 u.f.w.i. oraz § 1 ust. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 1600) poprzez ich błędną wykładnię. Przepisy te nie zawierają wymogu opieczętowania opinii, wymagają natomiast by była to opinia niezależna, sporządzona przez jednostkę naukową w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o Komitecie Badań Naukowych lub stowarzyszenie naukowo-techniczne o zasięgu ogólnopolskim o zakresie działania obejmującym charakter wspieranej inwestycji, potwierdzającą okres stosowania tej technologii na świecie ( § 1 ust. 9 rozporządzenia z dnia 12 września 2003 r.). Te warunki zaś zostały spełnione. Zdaniem Sądu, opinia winna zawierać datę jej sporządzenia, ale ten brak formalny mógł być uzupełniony w trakcie postępowania.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien dokonać wnikliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz uzasadnić wynikające z tej oceny wnioski oraz uwzględnić wszystkie dyrektywy prawne, wynikające zarówno z ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i z aktów wykonawczych oraz z przepisów k.p.a., naruszonych w sprawie.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2006 r. Minister Gospodarki wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi bądź "uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania".

Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucił:

- błędną wykładnię art. 12 ust. 1 i następne u.f.w.i. oraz art. 58 § l i § 3 w związku z art. 3 - 5 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez przyjęcie, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i podlegała rozpoznaniu, podczas gdy powinna zostać odrzucona, gdyż sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów, tj. m.in. w sprawach mających charakter cywilnoprawny,

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności art. 13 a ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 6 u.f.w.i. oraz § 1 ust. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 165, poz. 1600, ze zm.) przez:

• przyjęcie, że w świetle art. 13 a u.f.w.i. dla dokonania oceny formalnej i merytorycznej wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji zastosowanie mają przepisy k.p.a.

• przyjęcie, że u.f.w.i., jak też akty wykonawcze do niej, nie określiły elementów składowych opinii potwierdzającej innowacyjność inwestycji, w tym przez przyjęcie, że przepisy te nie zawierały i nie zawierają wskazania, że opinia winna być opatrzona datą jej wydania oraz powinna być opieczętowana,

• przyjęcie, że organ rozpatrując wniosek o udzielenie przedsiębiorcy wsparcia finansowego nowej inwestycji obowiązany był do działania nie tylko na podstawie ustawy o wspieraniu inwestycji i przepisów wykonawczych do niej, a także na podstawie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,

• przyjęcie, że ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określiły elementów składowych opinii, a w szczególności przepisy te nie zawierały i nie zawierają warunku, że opinia ma być opieczętowana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 10 § l k.p.a. przez przyjęcie, że organ naruszył ten przepis pozbawiając skarżącą prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranych przed wydaniem decyzji dowodów,

- naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 13 a u.f.w.i, przez przyjęcie, że wprowadzona w art. 13 a u.f.w.i. instytucja ponownego rozpatrzenia wniosku, analogicznie do instytucji uregulowanej w art. 127 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do pierwotnej decyzji,

- naruszenie art. 104 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 13 a ust. 1 u.f.w.i. przez przyjęcie, że informacja organu wydana w tej sprawie zawierała wszelkie elementy i znamiona decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem podlegała kontroli sądu administracyjnego, gdyż przy odmiennym przyjęciu interpretacji tegoż przepisu strona pozbawiona byłaby konstytucyjnego prawa do sądu, a w konsekwencji przyjęcie, że szczegółowa procedura udzielania wsparcia przewidziana w ustawie z dnia 20 marca 2002 roku i przepisach wykonawczych uprawnia do twierdzenia, że w tego rodzaju sprawach mamy do czynienia z klasycznym postępowaniem administracyjnym.

W uzasadnieniu Minister Gospodarki argumentował m.in., że rozpatrując wniosek postępował zgodnie z obowiązującą wykładnią prawa. Organ powołał się na postanowienie NSA o sygn. akt III SA 2835/03, zgodnie z którym procedura wydawania opinii przez Zespół ds. Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, jak też podejmowania rozstrzygnięcia przez właściwego ministra przewidziane w u.f.w.i. nie ma charakteru sformalizowanego postępowania administracyjnego i dlatego opinii wydanej przez ten Zespół nie można uznać za akt rozstrzygający w sprawie w pierwszej instancji. Tym samym przewidziana w u.f.w.i. możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być utożsamiana ze środkiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Podobnie w postanowieniu o sygn. akt III SA 223/03 NSA wskazał, że zgodnie z art. 12 ust 1 u.f.w.i. podstawą do udzielenia wsparcia finansowego jest umowa zawarta między ministrem właściwym ds. gospodarki i przedsiębiorcą. Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia wsparcia finansowego ma charakter cywilnoprawny, to taki charakter mają też czynności związane z jej zawarciem.

W piśmie procesowym z 7 lipca 2006 r. N. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Ministra Gospodarki na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (kodeksu postępowania administracyjnego) sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji przyjętego w zaskarżonym wyroku, że sprawa o udzielenie przez ministra właściwego do spraw gospodarki wsparcia finansowego nowej inwestycji na podstawie ustawy z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.) jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2006 r. został wydany po wcześniejszym uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2005 r. postanowienia WSA z 6 kwietnia 2005 r. o odrzuceniu skargi w tej sprawie. We wspomnianym wyroku NSA wyraził pogląd, że informacja ministra o przyczynach odmowy udzielenia wsparcia finansowego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie był związany wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a., z którego ta zasada wynika, stanowi jednocześnie, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wówczas skarga kasacyjna w istocie dotyczy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierającego wskazania i oceny uwzględnione przez Sąd I instancji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej polegają bowiem na zakwestionowaniu stanowiska NSA wyrażonego we wspomnianym wyroku z 7 września 2005 r. Ze względu na treść art. 190 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie może być więc uznana za zasadną.

Dlatego też na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.