Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 360/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 26 września 2012 r. Nr XXVII/268/12 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnica oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Trzebnicy Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 września 2012 r. nr XXVII/268/12 uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica, przyjętego uchwałą Nr XVIII/195/2000 Rady Miasta w Trzebnicy z dnia 29 czerwca 2000 r. W postawie prawnej uchwały podano art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., w skrócie dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie dalej u.s.g.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski zarzucając, że Rada podejmując uchwałę w sposób istotny naruszyła § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej rozporządzeniem lub w skrócie R.M.I.) w zw. z art. 9 ust. 2, art. 12 ust. 2 oraz z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Przedstawiając szczegółowe motywy podniesionego w skardze zarzutu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica. W załącznikach do zaskarżonej uchwały Rada przyjęła tekst Studium (załącznik nr 1), rysunek Studium (załącznik nr 2) oraz rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu zmiany Studium (załącznik nr 3). Dalej autor skargi wyjaśnił, że zarzucane w sprawie naruszenie prawa polega na niesporządzeniu w uchwale tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Taki obwiązek w ocenie skarżącego wynika z przepisów wykonawczych do u.p.z.p. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Na podstawie § 8 ust. 2 R.M.I. projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Z kolei § 8 ust. 3 R.M.I. stanowi, że ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że załącznikiem do uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinien być ujednolicony projekt studium z wyróżnieniem zmian. Tymczasem Rada Miejska, podejmując uchwałę, przyjęła tekst jednolity studium bez wyróżnienia jakichkolwiek zmian wprowadzonych do uchwały Rady nr XVIII/195/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica.

Odnosząc się do uzyskanego w toku postępowania nadzorczego stanowiska Rady Miejskiej autor skargi zwrócił uwagę, że studium, będące załącznikiem do uchwały, nie stanowi nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż przedmiotowa uchwała wprowadza zmiany do uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica. W ocenie skarżącego organu świadczy o tym również treść pisma Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 14 lutego 2013 r., w którym stwierdzono, że projekt zmiany studium został wyłożony do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian.

Według organ nadzoru tekst jednolity Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica nie jest ujednoliconą formą studium w rozumieniu § 8 ust. 3 R.M.I., który jednoznacznie stanowi, że forma ujednoliconego projektu studium musi zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że sporządzenie określonej w § 8 ust. 3 R.M.I. "ujednoliconej formy projektu studium, o której mowa w ust. 2" należy rozumieć jako sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe uchylane ustalenia studium zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem lub zastosowaniem innej czcionki). Odnośnie rysunku studium ujednolicona forma polega natomiast na sporządzeniu projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. Oznacza to, że ujednolicona forma projektu studium, która stanowi załącznik do uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, powinna zostać sporządzona z wyróżnieniem projektowanej zmiany. W przekonaniu Wojewody potwierdzeniem słuszności przedstawionej w skardze argumentacji są orzeczenia tut. Sądu z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 161/12 i z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 671/12.

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że efektem przyjętego sposobu uchwalenia zmiany studium jest problem z ustaleniem zakresu zmian w treści i rysunku studium, które są nieczytelne. Według organu nadzoru brak wyróżnienia wprowadzonych zmian w ujednoliconym tekście i rysunku studium, powoduje brak możliwości oceny ich zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru nieczytelność zmiany tekstu i rysunku studium jest tak duża, że na jej podstawie nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i w jakim zakresie. Dla uzasadnienia przedstawionego w tym miejscu stanowiska organ nadzoru zwrócił również uwagę na cel, dla którego wprowadzono § 8 R.M.I. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że ma on zapewnić czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzenie zmian w studium. Niejednokrotnie odczytanie tekstu lub rysunku studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej bądź uchwały zwierającej tekst jednolity bez wyróżnionej zmiany, może być utrudnione z tego względu, że nie ma się wówczas do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym.

Z przedstawionych powodów, zdaniem organu nadzoru, sporządzenie ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem zmiany wyłącznie na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym niesporządzeniu ujednoliconej formy studium zgodnie z § 8 ust. 3 R.M.I. jako załącznika do uchwały w sprawie zmiany studium stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

W ocenie Wojewody, z uwagi na fakt, że Rada Miejska nie uchwaliła ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zasadne jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę reprezentujący skarżony organ Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na treść § 8 R.M.I. autor odpowiedzi na skargę wskazał, że po okresie wyłożenia do publicznego wglądu powstaje tekst jednolity oraz ujednolicony rysunek studium, które będą stanowiły załączniki do uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium. Według niego celem uchwały jest w istocie określenie nowych kierunków zagospodarowania gminy, a adresatem podjętej uchwały są organy wykonawcze oraz organy im podległe. Według skarżonego organu nie zachodzi więc obawa dotycząca czytelności dokumentu. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego nieczytelności zmiany studium dla społeczność gminy wyjaśniono, że celem usunięcia takich wątpliwości ustawodawca nałożył na Radę wymóg wyłożenia projektowanych zmian na etapie wyłożeniu uchwały do publicznego wglądu. W ocenie autora odpowiedzi na skargę nie jest zrozumiałym jaki cel miałoby uchwalanie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierające wyróżnione zmiany, w tym usunięte lub zmienione fragmenty tekstu lub rysunku studium. W przekonaniu Rady pozostawienie wyróżnień w uchwalonym dokumencie mogłoby w istotny sposób skomplikować czytelność dokumentu, mając na uwadze także fakt, że studium może być zmieniane wielokrotnie, co zwiększa ryzyko nieczytelności przy założeniu, iż w każdej z uchwalonych zmian studium musiałyby się znajdować wyróżnione zmiany.

Przewodniczący Rady zwrócił również uwagę na brzmienie § 8 ust. 3 rozporządzenia, który odnosi się do projektu studium, co oznacza dokument przygotowywany do uchwalenia, a nie dokument uchwalony. Dalej autor odpowiedzi na skargę zauważył, że art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie określa, że Rada Gminy uchwala studium wraz z załącznikami. Dlatego też każda zmiana studium po podjęciu uchwały o jego uchwaleniu staje się dokumentem o nazwie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" i służy jako akt kierownictwa wewnętrznego organom statutowym gminy do podejmowania określonych działań polityki przestrzennej w gminie.

Dalej reprezentujący Radę Miejską zauważył, że przywoływany § 8 ust. 2 rozporządzenia brzmi: "projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany". Według niego ustawodawca wyróżnił w sposób szczególny zmianę studium, która wykonywana jest dla niewielkich fragmentów określonych w uchwale o przystąpieniu do zmiany studium. Jest to szczególne podkreślenie zmian, które wykonywane są dla niewielkich fragmentów, dlatego też mają one być wyróżnione aby nie zagubiły się w wśród wielu informacji zawartych zarówno na rysunku, jak i też w tekście studium. Ustawodawca jednakże dopuszcza także zmianę studium w formie ogólnej, tzn. dla całego obszaru gminy. Wtedy takiej zmiany dokonuje się poprzez zmianę rysunku i tekstu studium w sposób zasadniczy, dokonując wielu zmian.

Mając powyższe na uwadze autor odpowiedzi na skargę zauważył, że przystępując do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Trzebnica, wzięto pod uwagę to, że obowiązujące studium zostało uchwalone na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), w której znajduje się odmienna regulacja dotyczącą zakresu studium, od regulacji obowiązującej w obecnym stanie prawnym. Dlatego też zmiana studium została wykonana w sposób generalny, polegający na dostosowaniu tekstu i rysunku zmiany studium do wymogów R.M.I. Wszystkie tereny objęte rysunkiem studium podlegały w większym lub mniejszym stopniu zmianom, np. poprzez zmianę parametrów zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej funkcje, nawet jeżeli nie zmieniały dotychczasowego przeznaczenia. Autor odpowiedzi na skargę dalej przekonywał, że wszystkie tereny, zawarte na rysunku studium (w granicach administracyjnych gminy), podlegały zmianie. Podobne zmiany dotyczyły także tekstu studium, który zastąpił obowiązujący tekst kierunków studium. Zmiany dokonane w tekście poprzez obowiązek wprowadzenie nowych wymogów spowodowały, że niemożliwe stało się ich wyróżnienie jednostkowe, a na etapie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu wyróżniono tekst w stosunku do wszystkich terenów zawartych w rysunku określających nowe kierunki zagospodarowania. W świetle przedstawionych poglądów autor odpowiedzi na skargę uznał za niezasadny podnoszony w skardze zarzut braku spełnienia § 8 ust. 3 R.M.I., ponieważ odnosi się on do pojedynczych zmian, a nie do zmiany kompleksowej polegającej na wielorakiej zmianie dla terenu w granicach gminy. Według Rady nie uprawniona jest więc interpretacja § 8 ust. 3 w powiązaniu z § 8 ust. 2 R.M.I., nakładająca obowiązek uchwalania zmiany studium wraz z uwidocznionymi zmianami. Autor odpowiedzi wskazał przy tym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, więc jego forma może być różna jeżeli tylko spełnia kryteria zawarte w rozporządzeniu. W tym przypadku taki wymóg wynikający z § 8 ust. 2 R.M.I. został spełniony poprzez wyłożenie projektu zmiany studium z wyróżnieniem dokonanych zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 26 września 2012 r., nr XXVII/268/12 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica. Organ nadzoru zarzucił, że wskazany wyżej akt podjęty został z naruszeniem § 8 ust. 2 i ust. 3 R.M.I. w zw. z art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Naruszenie przywołanych norm, według Wojewody, miało polegać na niesporządzeniu tekstu jednolitego do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z wyróżnieniem projektowanej zmiany.

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za zasady sporządzania studium uważa się merytoryczną problematykę sporządzania studium, zawartość aktu (jego część tekstową, graficzną i załączniki), jego ustalenia, a także standardy dokumentacji planistycznej. Wskazuje się również, że niewyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w ujednoliconej formie, z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a także uchwalenie zmiany studium bez ujednoliconej formy projektu studium stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 51/07). Powyższy pogląd jest również prezentowany w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust.2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest R.M.I.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium stanową tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei według § 4 ust. 1 R.M.I., projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Przepis § 8 ust. 1 R.M.I. nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Według ust. 2 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Według przytoczonych wyżej regulacji zmiana studium winna zatem obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium.

Wymaga przy tym zauważenia, że przepis § 8 ust. 2 R.M.I. obliguje do wyłożenia projektu zmian studium do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, zaś § 8 ust. 3 R.M.I.– sporządzenia załącznika do uchwały o zmianie studium w formie ujednoliconego projektu studium, jedynie wówczas, gdy zmiana studium polega na jego uzupełnieniu i to o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Chodzi tu o uzupełnienie studium o poszczególne zapisy dotyczące: 1) kierunku zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunku i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy; 3) obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych (...) oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...); 10) kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszarów pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujących na nich ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, (...); 14) obszarów wymagających przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) innych obszarów problemowych, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (vide: wyrok z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 511/12) przyjdzie natomiast zauważyć, że prawodawca nie wskazał, jak należy rozumieć pojęcie "uzupełnienia studium", wobec tego stwierdzić należy posiłkując się językowym znaczeniem, że "uzupełnienie" oznacza "dopełnienie czegoś", "uczynienie czegoś kompletnym" (por. Słownik języka polskiego ze strony internetowej: http://sjp.pwn.pl). W przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego chodzi zatem o uzupełnienie niekompletnych postanowień studium. Co więcej, uzupełnienia tego, w formie przewidzianej zgodnie z § 8 ust. 2 i 3 R.M.I., można dokonać jedynie o pojedyncze ustalenia studium. Tak stanowią bowiem powołane w zdaniu poprzednim przepisy rozporządzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że nie można uznać, by zmianą objęto pojedyncze ustalenia Studium oraz by zmiany te miały charakter uzupełniający. Z przepisy § 8 ust. 2 i ust. 3 R.M.I. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika natomiast nakaz, by w formie ujednoliconego tekstu i części graficznej Studium wprowadzić pojedyncze zmiany polegające na uzupełnienia Studium o przeznaczenie terenu. Wnioskować zatem można, iż nie oznacza to, że dopuszczalna jest w tej formie całkowita zmiana przeznaczenia poszczególnych terenów. Zmiana studium polegająca na jego uzupełnieniu w zakresie przeznaczenia terenów w tej formie może polegać jedynie na wprowadzeniu na danym terenie o określonym już przeznaczeniu funkcji uzupełniającej, względnie dodatkowej.

Skoro zatem zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą, co przyznaje autor odpowiedzi na skargę, nie tylko nie miały cechy uzupełnienia, lecz również nie były pojedyncze, a zakres zmian jak wynika z uchwały intencyjnej obejmował teren całej gminy w granicach administracyjnych (§ 2 uchwały Nr IV/21/07 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 2 lutego 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnica), to wprowadzenie tak rozległych zmian, w tym zastąpienia obowiązującego przeznaczenia nowym dla danego terenu powinno nastąpić na zasadach ogólnych - poprzez przyjęcie aktu zmieniającego (tak też WSA w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 511/12). W rozpatrywanym przypadku nie bez znaczenia jest także podnoszona przez Radę w odpowiedzi na skargę kwestia, że obowiązujące Studium zostało uchwalone na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której znajdowała się, odmienna od obowiązującej obecnie, regulacja dotycząca zakresu studium. Dlatego też zmiana studium została wykonana w sposób generalny, polegający na dostosowaniu tekstu i rysunku zmiany studium do wymogów R.M.I.

Reasumując powyżej, w ocenie Sądu brak jest podstaw do stawiania Radzie Miejskiej w Trzebnicy zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 i ust. 3 R.M.I. w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzyjęcie ujednoliconego tekstu Studium, z wyróżnieniem zamian. Przewidziany w § 8 ust. 2 R.M.I. tryb zmiany studium dotyczy wyłącznie przypadku przyjmowani pojedynczych zmian Studium, które dotyczą niewielkich jego fragmentów. W badanej sprawie, co raz jeszcze wymaga podkreślenia, wszystkie tereny objęte rysunkiem zmiany studium podlegały w większym lub mniejszym stopniu zmianom, np. poprzez zmianę parametrów zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej funkcji. W ślad za tym dokonano również stosownych zmian w tekście Studium. Wprowadzenie zatem tak istotnych i głębokich zmian Studium nie mogło zostać dokonywane poprzez zmianę tekstu i rysunku studium w trybie przewidzianym w § 8 ust. 2 R.M.I., nie są to bowiem zmiany Studium polegające na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia.

Z tych też powodów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., skargę należało oddalić.