Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1460/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6, 7
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1625/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1625/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej N-S od węzła "Lotnisko" do węzła "Marynarska" w Warszawie wraz z przebudową infrastruktury technicznej - odcinek: węzeł "MPL Okęcie" - węzeł "Marynarska" (zadanie 2a), zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z powyższą decyzją lokalizacyjną nieruchomość położona w Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2092 ha, przeznaczona została pod ww. inwestycję drogową.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz prawem własności naniesień budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości, położonej w Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2092 ha oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości 4 546 497,00 zł na rzecz "[...]" sp. z o.o., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając błędne ustalenie wartości nieruchomości, poprzez brak zastosowania przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, póz. 2109 ze zm.).

Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości.

Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w dniu 3 września 2009 r. został sporządzony, przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., operat szacunkowy, zaktualizowany w dniu 31 sierpnia 2010 r., określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze składnikami budowlanymi na kwotę 4 546 497,00 zł.

Badając przeznaczenie przedmiotu wyceny biegły rzeczoznawca ustaliła, że dla obszaru, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto autorka operatu wskazała, że na dzień 29 grudnia 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkami przemysłowymi, biurowymi wybudowanymi w latach 70-tych XX w., zaś obecnie na szacowanej nieruchomości jest wybudowany zespół nowoczesnej zabudowy biurowo-usługowej, wybudowanej w latach 2006-2007 r. Uzupełniająco wskazała, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r., przedmiotowy grunt usytuowany jest na obszarze o funkcji usługowej.

Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi. Zanotowano znaczną ilość transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy Warszawy. Transakcje te miały miejsce głównie w latach 2006-2007 r. i w pierwszej połowie 2008 r., pojedyncze w 2009 r. Autorka operatu wskazała, że transakcje te dotyczyły gruntów usytuowanych na obszarze o znacząco innej lokalizacji, w przeważającej części na terenach słabo zainwestowanych. Z uwagi na znacząco inną lokalizację tych nieruchomości w stosunku do nieruchomości szacowanej i brak większej ilości aktualnych transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych zbywanych z przeznaczeniem pod budowę dróg lub rozbudowę już istniejących, w analizie porównawczej uwzględnione zostały transakcje występujące na analizowanym rynku, dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Autorka operatu, na potrzeby oszacowania wartości wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, zebrała próbkę reprezentatywną 11 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu w studium pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Następnie określiła wartości współczynników korygujących oraz obliczyła wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 4 505 206.00 zł. Wartość odtworzeniową naniesień budowlanych (ogrodzenie i utwardzenie terenu) określiła w wysokości 41 291,00 zł.

Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z dnia 3 września 2009 r., zaktualizowany w dniu 31 sierpnia 2010 r., zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

– § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, póz. 2109 ze zm.), polegające na jego błędnej wykładni,

– art. 7 i 77 k.p.a. polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście przedłożonego tabelarycznego zestawienia zawartych transakcji drogowych oraz w zakresie kształtu działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. Obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie tegoż Sądu uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podniósł, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. ustaliła tylko, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie objętym zasięgiem budowy południowej obwodnicy Warszawy, czyli dzielnic Mokotów, Ursus, Włochy. Ograniczanie tych ustaleń tylko do tych dzielnic, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest nieuprawnione. Rynek lokalny, jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to obszar całego miasta Warszawy, bo na obszarze tego miasta położone są wyceniane nieruchomości. Podkreśla, że niewątpliwie przy takim rozległym rynku możliwe jest uzyskanie ilości transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Tym samym, w jego ocenie, nie zostało wykazane, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Stwierdza, że tej wadliwości operatu organy orzekające nie uwzględniły i przyjęły wadliwie sporządzony operat, bo naruszający § 36 ust. 1 rozporządzenia, za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne, gdyż jest wyjątkowo położona. Gdyby przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż można byłoby przyjąć do porównań jedynie nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu.

W skardze kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżono powyższy wyrok w całości i zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: P.p.s.a., tj. naruszenie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r., zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten normuje zasady określania wartości nieruchomości, które w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej specustawa, przeznaczone zostały pod budowę dróg publicznych, kiedy podstawę prawną szacowania takich gruntów, w przypadku braku transakcji nieruchomościami drogowymi, stanowi § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia;

naruszenie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r. w zw. z art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że metoda wyceny opisana w tym przepisie powinna być bezwzględnie stosowana w każdej sytuacji, gdy na rynku lokalnym występuje obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, kiedy ocena możliwości zastosowania tego przepisu, nawet w przypadku istnienia obrotu nieruchomościami drogowymi, dokonywana jest każdorazowo przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, zwłaszcza pod kątem podobieństwa obiektów porównawczych;

- naruszenie art. 154 u.g.n. i § 26 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do przyjęcia, jako rynku lokalnego obszaru całej miejscowości wyodrębnionej administracyjnie, uniemożliwiając tym samym zawężenie rynku lokalnego do części miejscowości, np. dzielnicy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie sporządzony w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., podczas gdy operat ten sporządzono na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami;

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pozbawiony podstaw jest pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu wyroku, iż rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie obowiązany był do uwzględnienia obszaru całego miasta Warszawy, jako rynku lokalnego. Podstawowym problemem jest tu ustalenie, co należy rozumieć poprzez rynek lokalny i jaki jest zasięg terytorialny takiego rynku. Konieczność dokonywania wyceny nieruchomości w oparciu o dane pochodzące z rynku lokalnego wynika z faktu, iż każda nieruchomość jest nierozerwalnie związana z obszarem, na którym się znajduje. Na ogół lokalny rynek nieruchomości będzie odpowiadał obszarowi gminy lub miasta. Nie można jednak wykluczyć, że rynek lokalny będzie obejmował część gminy lub miasta np. dzielnicę. Taka sytuacja będzie szczególnie częsta w dużych miastach, w których istnieje zróżnicowanie popytu i podaży ze względu na położenie nieruchomości, dostęp do sieci infrastruktury technicznej, położenie w pobliży arterii komunikacyjnych, co wpływa na ceny nieruchomości.

W zależności od położenia nieruchomości, można wyróżnić kilka rynków lokalnych na terenie Warszawy. Dla przykładu należy zwrócić uwagę na kształtujące się w poszczególnych dzielnicach Warszawy ceny nieruchomości lokalowych, budowlanych, czy też, jak w niniejszej sprawie, inwestycyjnych. Jest powszechnie wiadomym i niewymagającym dowodu, że ceny te w zależności od położenia nieruchomości na terenie miasta będą inne. Specyfika każdego z tych rynków niewątpliwie jest inna, jak również występują zupełnie inne czynniki cenotwórcze wpływające na wartość nieruchomości. Na jednym z tych rynków cenniejsze będzie cisza i spokój, a na drugim bliskość, bądź dogodny dojazd do centrum miasta. Każda z dzielnic posiada zatem pewne cechy, które wyróżniają ją z grona pozostałych dzielnic, co pozwala na przeświadczenie, że są to, jeżeli nie całkowicie inne, to znacznie różniące się od siebie rynki. Na tak rozbudowanym ranku jak warszawski, rynek poszczególnych dzielnic należy uznać za rynek lokalny.

Gdyby natomiast przyjąć, że rynkiem lokalnym będzie rynek obejmujący całe miasto Warszawę, to przy braku transakcji nieruchomościami podobnymi na tym rynku, możliwe będzie rozszerzenie tego ryku o rynek regionalny (§ 26 rozporządzenia). Powstanie wówczas tylko pytanie:, jaki rynek będzie dla Warszawy rynkiem regionalnym ?

Zdaniem strony skarżącej biegła wyjaśniła w operacie szacunkowym oraz w toku postępowania odwoławczego, że analiza zaistniałych w ostatnim okresie transakcji nieruchomościami nie pozwala na przyjęcie tezy, że nieruchomości te są do siebie podobne. Możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia uwarunkowana jest nie tylko istnieniem transakcji drogowych, ale przede wszystkim podobieństwem tych nieruchomości. Przyjęcie bowiem do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi, jakkolwiek zgodne z § 36 ust. 1 rozporządzenia, będzie przeczyło zasadzie podobieństwa wyrażonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie kasatora uszło uwadze Sądu, pomijając kwestię położenia nieruchomości na terenie konkretnej dzielnicy Warszawy, że na jej wartość ma największy wpływ taka cecha jak "ekspozycja".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 sierpnia 2011 r., których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 tej ostatniej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewiduje, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w w/w przepisie, ma zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się, jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Nie można podzielić zarzutu skargi błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji postanowień § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem, że Sąd, weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę regulacje § 36 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast powołanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należy potraktować, jako zwykły błąd pisarski, a nie świadome stosowanie tej normy.

Istota zagadnienia w analizowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy istniały w tym przypadku ceny, o których mowa w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, bo jeśli tak, to dokonanie wyceny gruntów, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, było w takiej sytuacji wadliwe i mogło wpłynąć na wysokość przyznanego odszkodowania.

Dokonując ustalenia, że realizowana inwestycja, jaką była budowa drogi ekspresowej N-S od węzła "Lotnisko" do węzła "Marynarska" w Warszawie wraz z przebudową infrastruktury technicznej - odcinek: węzeł "MPL Okęcie" - węzeł "Marynarska" (zadanie 2a), autorka operatu wskazała, że na dzień 29 grudnia 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkami przemysłowymi, biurowymi wybudowanymi w latach 70-tych XX w., zaś obecnie na szacowanej nieruchomości jest wybudowany zespół nowoczesnej zabudowy biurowo-usługowej, wybudowanej w latach 2006-2007 r. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi. Zanotowano znaczną ilość transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy Warszawy. Autorka operatu wskazała, że transakcje te dotyczyły gruntów usytuowanych na obszarze o znacząco innej lokalizacji, w przeważającej części na terenach słabo zainwestowanych. Z uwagi na znacząco inną lokalizację tych nieruchomości w stosunku do nieruchomości szacowanej i brak większej ilości aktualnych transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych zbywanych z przeznaczeniem pod budowę dróg lub rozbudowę już istniejących, w analizie porównawczej, uwzględnione zostały transakcje występujące na analizowanym rynku, dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Rzeczoznawca ustaliła, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie objętym zasięgiem budowy południowej obwodnicy Warszawy, czyli dzielnic Mokotów, Ursus, Włochy. Stanowisko to było – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – błędne, gdyż pojęcie rynku, jaki winien uwzględnić w zaistniałej sytuacji rzeczoznawca majątkowy, to obszar całego miasta Warszawy.

Wbrew zarzutom skargi pogląd Sądu należy uznać za prawidłowy. Podkreślić trzeba, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. I OSK 701/11, [w:] CBOSA). Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Powyższe stanowisko znajduje też uzasadnienie w treści przepisów geodezyjnych. W myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wydanego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji jest: jednostka ewidencyjna, obręb i działka. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zaś, że jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku, gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta – również w granicach miasta. Wprawdzie w ust. 2 § 6 przewidziano fakultatywnie możliwość by w miastach, w których zostały utworzone dzielnice, – jako jednostki pomocnicze gminy – jednostkę ewidencyjną mógł stanowić również obszar dzielnicy lub kilku dzielnic, ale nie zmienia to faktu, że podstawową pozostaje zasada, że jednostkę ewidencyjną stanowi gmina, czyli w tym przypadku miasto.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotną jest także okoliczność, że od 2002 r. Miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 41, poz. 361). Z tej m. in. przyczyny interpretacja przepisów prawa, które są odnoszone do miasta stołecznego Warszawa winna uwzględniać zasadę, że miasto to stanowi całość, choć składa się z terenów o zróżnicowanym stopniu nasilenia poszczególnych tzw. cech rynkowych.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań w celu wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego - w tym drogi publiczne, stanowi przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju inwestycje służą bowiem całemu miastu. Nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta, jako całości (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. I OSK 701/11).

Wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że przy przyjęciu do analizy transakcji nieruchomościami drogowymi z obszaru całej Warszawy możliwe było uzyskanie ilości transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a uzyskaną cenę skorygować odpowiednimi poprawkami wynikającymi z różnic w parametrach nieruchomości. Przy przyjęciu do analizy transakcji nieruchomościami drogowymi z obszaru całej Warszawy możliwe było uzyskanie ilości transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a uzyskaną cenę skorygować odpowiednimi poprawkami wynikającymi z różnic w parametrach nieruchomości.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie naruszył też przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie uznał, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy i nie zastosowały właściwie norm prawa materialnego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że Sąd pierwszej instancji, naruszył przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). W niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny legalności decyzji na podstawie, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, materiału aktowego.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy nie ustaliły wszystkich, istotnych do załatwienia sprawy, okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie, że operat szacunkowy z dnia 3 września 2009 r. zaktualizowany w dniu 31 sierpnia 2010 r., określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze składnikami budowlanymi, nie został sporządzony prawidłowo i rzetelnie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.