Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 124
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 5, par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. G., S B., M. N., F R. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 31 marca 2016 r. nr uchwała nr XX/155/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim, działając na podstawie art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, poz. 443, poz. 774, poz. 1265, poz. 1434, poz. 1713, poz. 1777, poz. 1830, poz. 1890) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515, poz. 1045, poz. 1890) – dalej w skrócie "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XX/155/16 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego.

Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. J. G., S. B., M. N., F. R., W. P. i J. P., w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale.

Wobec bezskuteczności powyższego wezwania w dniu [...] J. G., S. B., M. N. i F. R. zaskarżyli wspomnianą na wstępie uchwałę Rady Miejskiej Konstantynowie Łódzkim z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/155/16 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Według skarżących uchwała narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania ponieważ:

1. w obszarze oznaczonym granicami uchwały zgodnie z treścią § 1 ust. 2 i § 4 ust. 1 pkt 1, nie ustalono przeznaczenia terenu pod budowę inwestycji, którą w treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. określono jako rozumienie działań (o znaczeniu i działaniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym...), stanowiących realizację celów publicznych. Wskazując na treść art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 i 1777) – w skrócie u.g.n. skarżący podnieśli, że uchwała nie ustala i nie określa obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez przeznaczenie terenu niezbędnego na potrzebę budowy projektowanej linii elektroenergetycznej 2x110kV jako inwestycji celu publicznego, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały i nie wskazuje takiego przeznaczenia terenu na rysunku planu w grupie oznaczeń stanowiących ustalenia planu będące oznaczeniami dotyczącymi przeznaczenia terenu. Powyższe powoduje, że obszar terenu wykorzystywanego na realizację budowy omawianego celu publicznego odnosi się do całego obszaru określonego granicami planu naruszając w ten sposób art. 1 ust. 3; art. 15 ust. 2 pkt 1, 10 i art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 7, 10 i 12; art. 2 pkt 5 i 13; art. 4 ust. 1; art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1; art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Naruszenie art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. polega na nie zachowaniu jawności i przejrzystości procedur w zakresie określenia statusu podmiotu podejmującego się realizacji tej inwestycji celu publicznego poprzez działania, o których nowa w art. 2 pkt 5 w związku z art. 50 ust. 1 oraz w związku z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wobec czego nie jest jednoznacznie wiadomo, że jest to inwestycja celu publicznego rozumiana jako działanie o znaczeniu gminnym, powiatowym czy wojewódzkim.

2. w obszarze oznaczonym granicami uchwały zgodnie z treścią § 1 ust. 2 i § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nie przeznaczono terenu niezbędnego na "utrzymywanie" inwestycji celu publicznego, którą w treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. określono jako rozumienie działań o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim, i krajowym. Według art. 6 pkt 2 u.g.n., "utrzymywanie" inwestycji celu publicznego dotyczy między innymi utrzymywania ciągów przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także utrzymywanie innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, co oznacza obowiązek ustalenia i określenia w treści uchwały i jej załączniku graficznym przeznaczenia terenu niezbędnego na "utrzymywanie" projektowanej, kablowej, podziemnej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x110kV wraz z kanałem przesyłowym, jako inwestycji celu publicznego, o której mowa w treści § 4 ust. 1 pkt 6 i § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały oraz wskazanej na rysunku planu i w treści objaśnień oznaczeń zawartych na rysunku planu zwanych "LEGENDĄ" w grupie oznaczeń obowiązujących, stanowiących ustalenia planu jako nie będące oznaczeniami dotyczącymi przeznaczenia terenu. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 1 ust. 3; art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9; art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 7, 10, 12; art. 2 pkt 5 i 13; art. 4 ust. 1; art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1; art. 50 ust. 1; art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Uzasadniając podniesiony zarzut autorzy skargi wskazali, że kanał przesyłowy wraz z projektowaną elektroenergetyczną linią 110kV uszczupla władztwo właściciela nieruchomości również w świetle przepisów prawa budowlanego odnoszącego się do możliwości posadowienia budowli, w tym w zakresie uzyskania pozwolenia o ustaleniu warunków zabudowy oraz ze względu na wymóg, że prowadzenie robót budowlanych w sąsiedztwie podziemnych kablowych linii elektroenergetycznych może następować wyłącznie na podstawie Instrukcji Bezpieczeństwa Wykonywania Robót (IBWR). Ponadto ograniczenie prawa rzeczowego wynikające z własności odnosi się również do swobody ustawowej prowadzenia upraw polegającej na zakazie dokonywania nasadzeń o głębokim systemie korzeniowym i nieokreśleniu granicy nasadzeń o bujnym rozroście korony drzew i krzewów. Szczegółowe regulacje tych ograniczeń powinny zapewnić bezkonfliktowość w postaci skarg i sporów sądowych. Ponadto kanał przesyłowy wraz z rozmieszczoną w nim projektowaną kablową linią elektroenergetyczną 110kV powoduje trwałe zajęcie pasa gruntu powodując istotne zmiany jego użytkowania i istotne zmiany dotyczące kształtowania sposobu wykonywania prawa własności w strefie bezpośredniego oddziaływania i strefie przyległej. Właściciele nieruchomości uważają że minimalna szerokość strefy oddziaływania kanału przesyłowego z umieszczoną w nim projektowaną kablową linią elektroenergetyczną 110kV wynosi 3m na stronę licząc w poziomie od zewnętrznego przebiegu kabla przesyłowego linii a nie od osi przebiegu linii, która jak ustalono mocą uchwały ma znaczenie informacyjne nie będące ustaleniem obowiązującym planu. Szerokość strefy oddziaływania wskazana przez skarżących warunkuje przebieg i szerokość strefy zakazu zabudowy w odniesieniu do ułożonej linii kablowej. Określony ustaleniem planu "pas ochronny" jako strefa oddziaływania linii zajmująca "pas terenu" (§2 pkt 14 uchwały) powinien być objęty ustaleniem obowiązującym planu miejscowego jako ustalenie "przeznaczenia terenu" uwzględniające prawo własności i interes prywatny oraz ochronę i bezpieczeństwo ludzi, ochronę i bezpieczeństwo linii uwzględniające możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnej modernizacji oraz dokonywanie napraw z użyciem ciężkiego sprzętu, który w przypadku awarii musi wjechać w obszar pasa strefy ochronnej i wykonać tam swoją pracę. Ponadto z analizy treści art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. wynika pierwszeństwo tych ustaleń wypływające z ustaleń studium określonych w art. 9 ust. 2 i 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 u.p.z.p. względem rozmieszczenia lokalizacyjnego inwestycji celu publicznego, które następują w związku z art. 4 ust. 1; art. 44 i art. 50 oraz w art. 52 i art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Nieprawidłowość działania Rady Miejscowej w Konstantynowie Łódzkim polega zatem na tym, że zamiast "przeznaczenia terenu" niezbędnego na utrzymywanie celu publicznego wprowadzono do obrotu prawnego w ustaleniach uchwały pojęcie "pasów ochronnych" jako strefy oddziaływania linii wysokiego napięcia zajmującej pas terenu nie uwzględniając tego, że:

a) "pas ochronny" projektowanej kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV został określony na rysunku planu w grupie oznaczeń obowiązujących jako oznaczenie nie objęte przeznaczeniem terenu pomimo, że uchwała powinna stanowić o takim przeznaczeniu, co jednoznacznie wynika z art. 1 ust. 3; art. 4 ust. 1; art. 14 ust. 1; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

b) pasy ochronne rozumiane jako strefa oddziaływania linii, zajmująca pas terenu (§ 2 pkt 14 tekstu uchwały) nie zostały zgodnie z treścią § 5 tej uchwały wyodrębnione w planie miejscowym, jako teren o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania przestrzennego, wyznaczony liniami rozgraniczającymi i oznaczony na rysunku planu symbolem, dla którego ustala się podstawowe przeznaczenie terenu infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki na lokalizacyjne rozmieszczenie kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2x 110kV, wraz z kanałem przesyłowym linii i niezbędnymi urządzeniami (tak jak wyodrębniono w § 5 pkt 8 uchwały teren 1 RPZ);

c) w § 22 uchwały nie określono ustalenia o lokalizacyjnym rozmieszczeniu omawianej inwestycji celu publicznego, co powinno mieć miejsce właśnie w tym ustaleniu, które zostało poświęcone elektroenergetyce w związku z art. 4 ust. 1; art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zapewniając w ten sposób jednoznaczność powiązań ustaleń rysunku planu z ustaleniami tekstu planu, o czym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] (Dz.U. 2003.164.1587).

Powyższe oznacza, że "pas ochronny" określony jako strefa oddziaływania linii wysokiego pięcia zajmująca "pas terenu", nie przekłada się mocą prawa miejscowego jako ustalenie dotyczące przeznaczenia terenu określone zgodnie z § 7 pkt 7, § 8 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określającego standardy zapisów ustaleń planistycznych również do oceny kształtowania się sposobu wykonywania prawa własności o którym mowa w art. 6 u.p.z.p.

Ustalenie tekstu uchwały określone w § 4 ust. 1 pkt 6; § 9 ust. 7 pkt 4; § 10 ust. 6 pkt 7; § 11 ust. 7 pkt 12; § 12 ust. 6 pkt 11; § 13 ust. 6 pkt 12; § 15 pkt 6 oznaczają ponadto, że uchwała ustala i pasy ochronne projektowanej linii elektroenergetycznej 110kV wskazanej na rysunku planu jako pasy o szerokości po 2m na stronę od osi linii w sytuacji, gdy oś linii nie jest ustaleniem obowiązującym tylko informacyjnym, czyli nie jest ustaleniem obwarowanym mocą prawa miejscowego wskazującym lokalizację i rozmieszczenie osi przebiegu linii. Jednocześnie z zapisów treści pozostałych ustaleń tekstu uchwały w tym wynikających z treści § 4 ust. 1 pkt 11; § 5 i treści objaśnień wszystkich oznaczeń rysunku planu (LEGENDA) będącego załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że w części tekstowej uchwały nie ustalono zapisu o lokalizacyjnym rozmieszczeniu projektowanej linii 110kV oraz, że w części tekstowej i na rysunku planu nie ustalono przeznaczenia terenu na rozmieszczenie pasów ochronnych projektowanej kablowej, linii elektroenergetycznej 110kV.

Brak ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, niezbędnego na potrzeby "utrzymywania" projektowanej kablowej linii elektroenergetycznej 110kV oznacza brak możliwości określenia kształtowania się sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

3. bezpodstawne powiększenie obszaru określonego i ustalonego na części terenów oznaczonych na rysunku planu (2U; 1MNU; 1P; 1PU) jako obszar o warunkach geologiczno-inżynierskich utrudniających posadowienie budynku, na którym przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę plan ustala obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych podłoża gruntowego ze względu na występowanie w granicach tego obszaru niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych i dostosowanie do ich wyników odpowiednich rozwiązań inżynierskich posadowienia obiektów budowlanych co oznacza, że uchwalając plan miejscowy Rada Miejska złamała art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając, że nie narusza on ustaleń "studium". Określony powyżej zarzut narusza zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz narusza zakres i sposób postępowania w sprawach ustalenia zasad zagospodarowania i zabudowy terenu określonych w art. 4 ust. 1; art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a ponadto narusza prawo własności o którym mowa art. 1 ust. 2 pkt 7; ust. 3 oraz w art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

4. na terenie oznaczonym symbolem 1PU i 1P w treści § 13 ust. 1 pkt 2 i w treści § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały określono, że plan ustala dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - m. in. strefę zieleni izolacyjnej. Natomiast w treści § 13 ust. 5 pkt 9 i § 14 ust. 5 pkt 7 uchwały dotyczącej zakresu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określono, że plan ustala obowiązek realizacji strefy zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10m, zgodnie z rysunkiem planu. Z kolei, dalej w treści objaśnień oznaczeń określonych na rysunku planu zwanych "LEGENDĄ", strefy zieleni izolacyjnej określono w grupie oznaczeń ustaleń obowiązujących, jako oznaczenie nie będące przeznaczeniem terenu. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 11 tekstu uchwały określa, że oznaczenia dotyczące przeznaczenia terenów są ustaleniami obowiązującymi, a w ust. 2 ustalenia uchwały określono, że pozostałe oznaczenia graficzne na rysunku planu, niewymienione w ust. 1, mają charakter informacyjny. Z kolei z treści ustaleń określonych w § 5 uchwały wynika, że plan nie wyodrębnia przeznaczenia terenu dla strefy zieleni izolacyjnej pomimo, że uczyniono to w odniesieniu do terenu przeznaczonego jako teren zieleni nie urządzonej oznaczonej symbolem 1Zn. Zatem uchwała nie określa jak należy rozumieć obowiązek ustalony w § 13 ust. 5 pkt 9 i w § 14 ust. 5 pkt 7 oraz nie ustala kto w jaki sposób i na czyją rzecz będzie ten obowiązek realizował. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w postępowaniu dotyczącym planowania zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia terenów na cel realizacji strefy zieleni izolacyjnej, naruszono art. 1 ust. 2 pkt 7 i 12 oraz ust. 3; art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz naruszono § 4 pkt 5 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu polegające na przyjęciu, że Rada może kierować się "pewnym zakresem dowolności", a przez to samodzielnie kształtować sekwencje działań procesu planistycznego i przyjmować niewłaściwą interpretację norm prawnych - art. 14 ust. 8 u.p.z.p., mimo, że ustawodawca rygorystycznie traktuje ten obowiązek i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów powoduje nieważność uchwały.

Autorzy skargi podkreślili, że obowiązek uwzględnienia w planowaniu zagospodarowania przestrzennego prawa własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz obowiązek jawności i przejrzystości procedur planistycznych wynikający z treści art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i obowiązek ważenia interesu publicznego i prywatnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jest istotą działań i polityki przestrzennej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Brak jednoznaczności i przejrzystości ustaleń polega na uznawaniu za legalną pewną dowolność w podejmowaniu ustaleń, ukierunkowaną na utrudnienie lub uniemożliwienie właścicielowi, lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zastosowania się do uregulowań prawnych w zakresie ochrony własności i interesu prywatnego w postępowaniu wynikającym z treści art. 4 ust. 1; art. 35; art. 6 ust. 1, 2 i 3; art. 37 ust. 1, 3 u.p.z.p. Zdaniem skarżących przykłady naruszenia procedury i przyjmowania niewłaściwej interpretacji norm prawnych podczas sporządzenia planu dotyczą:

1) ustalenia, że inwestycja celu publicznego dotycząca budowy kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii 2x110kV i inwestycja dotycząca budowy stacji transformatorowo-rozdzielczej Regionalny Punkt Zasilania" 1 RPZ wraz z niezbędnymi urządzeniami są inwestycjami celu publicznego o charakterze ponadlokalnym w obszarze objętym planem, podczas gdy w rzeczywistej sytuacji prawnej, są to inwestycje dotyczące działań o znaczeniu lokalnym (gminnym),

2) ustalenia w planie miejscowym rozmieszczenia projektowanej kablowej linii elektroenergetycznej 110kV na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy mogło to nastąpić tylko na podstawie wniosku inwestora podejmującego działania zgodnie z art. 2 pkt 5; art. 50 ust. 1; art 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

3) uznania, że nie przeznaczenie terenu w nowym planie miejscowym na cel publiczny dotyczący budowy kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2x110kV wraz z niezbędnymi urządzeniami jest zgodne z przepisami u.p.z.p.,

4) uznania, że nie przeznaczenie terenu w nowym planie miejscowym na cel publiczny dotyczący utrzymywania kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2x110kV wraz z niezbędnymi urządzeniami jest zgodne z przepisami u.p.z.p.

5) nie zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez odstąpienie od wymogu założenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,

6) uznania, że nie zachodzi konieczność określenia zasięgu strefy ochrony akustycznej dla terenów, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego, a z ustalenia określonego w § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały wynika, że przekroczenie dopuszczalnych wielkości wystąpi dla terenów okalających teren 1RPZ.

W przekonaniu skarżących naruszeniem zasad procedury sporządzania i uchwalenia zmiany planu miejscowego jest zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, poprzez odstąpienie od wymogu złożenia przez inwestora (podmiot wynikający z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p) wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 52 ust. 1; ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 1; art. 50 ust. 1 i art 51 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 58 u.p.z.p. Powoduje to złamanie procedury polegające na tym, że inwestycja celu publicznego zgodnie z art. 4 ust. 1; art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.z.p. jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem ustalenie lokalizacji celu publicznego w obu przypadkach następuje na wniosek inwestora, który może złożyć go w każdym czasie również w terminie określonym w trybie art. 17 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 58 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek inwestora wiąże organ administracji i nie ma on możliwości jego modyfikowania, tym samym ustalenie w planie miejscowym lokalizacyjnego rozmieszczenia powinno następować zgodnie z treścią wniosku inwestora. Wniosek inwestora powinien m.in. określać teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja celu publicznego będzie oddziaływać, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko a ponadto charakterystykę inwestycji i jej parametry techniczne, określenie planowego sposobu zagospodarowania terenu w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów oraz powierzchnię terenu podlegającego przekształceniu przedstawionej w formie opisowej i graficznej. Z dokumentów, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.p.z.p. zgromadzonych na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego oznaczonego jako uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr IX/70/11 z dnia 7 lipca 2011 r. i jako uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr XX/155/16 z dnia 31 marca 2016 r., która mocą art. 34 ust. 1 p.z.p. spowodowała utratę mocy planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr IX/70/11 w odniesieniu do terenu objętego uchwałą nr XX/155/16, wynika że PGE Dystrybucja S.A. Oddział Ł.- M. jako inwestor nie składała na etapie sporządzania wyżej wymienionych planów miejscowych wniosku, o którym mowa w art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p w odniesieniu do zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie projektowanej, podziemnej, kablowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2x110kV wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą relacji "[...]". Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. w związku z uchwałą nr XLVII361/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego oraz zgodnie z obwieszczeniem Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia 15 lipca 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego, PGE Dystrybucja Ł. - M. jako inwestor była zobowiązana do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 17 pkt 1 i 4 i powinna to zrobić zgodnie z treścią określoną w art. 52 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1; art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Nie złożenie wniosku spowodowało, że do organu sporządzającego plan miejscowy nie dotarły niezbędne informacje dotyczące budowy kablowej, dwutorowej, podziemnej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2xll0kV, i jej utrzymywania w tym dotyczące powierzchni terenu podlegającego przekształceniu z powodu objęcia budową linii wraz z kanałem przesyłowym, oraz nie dotarły informacje dotyczące powierzchni terenu podlegającego przekształceniu na okres utrzymywania czyli okres eksploatacji omawianej inwestycji.

Według autorów skargi lokalny prawodawca uważa, że "pas ochronny" należy rozumieć jako strefę oddziaływania linii wysokiego napięcia, zajmującej pas terenu o określonej szerokości, który ze względu na bezpieczeństwo eksploatacji linii wymaga ustalenia ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym dokonywania nasadzeń o głębokim systemie korzeniowym. Prawodawca pomija więc prawo własności wynikające z przekształcenia tej części nieruchomości i nie chce uznać tego, że z terenu objętego strefą oddziaływania linii wysokiego napięcia 2x110kV zajmującej pas terenu o określonej szerokości, nie korzysta właściciel nieruchomości, a istotne ograniczenie korzystania z terenu objętego tą strefą pozostaje w ścisłym nierozerwalnym związku z usytuowaniem linii energetycznej przebiegającej kanałem przez nieruchomość i dlatego teren ten powinien być wyodrębniony ustaleniem obowiązującego planu i wyznaczony liniami rozgraniczającymi oraz oznaczony symbolem, dla którego ustala się podstawowe przeznaczenie terenu.

Skarżący wskazali również, że w § 5 uchwała wyodrębnia tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania przestrzennego, wyznaczone liniami rozgraniczającymi, oznaczone na rysunku planu symbolami, dla których plan ustala podstawowe przeznaczenia terenu, a w treści § 6 ust. 1 i 2 uchwały określono, że oznaczenia literowe przedstawione na rysunku planu określają przeznaczenie podstawowe poszczególnych terenów a oznaczenia cyfrowe, przedstawione na rysunku planu określają kolejne numery poszczególnych terenów o danym przeznaczeniu podstawowym. W treści § 5 pkt 8 planu określono teren infrastruktury technicznej przeznaczony na rozmieszczenie, budowę i utrzymywanie stacji transformatorowo-rozdzielczej p.n. "Regionalny Punkt Zasilania" oznaczony na rysunku planu 1RPZ. Pomimo, że zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 u.g.n. projektowaną kablową linię elektroenergetyczną 110kV należy również klasyfikować jako obiekt uzbrojenia terenu należący do grupy urządzeń infrastruktury technicznej, to Rada kierując się dowolnością postępowania w zakresie przeznaczania terenów na cele publiczne w tym przeznaczenia terenu na potrzeby budowy i utrzymywania projektowanej linii kablowej 110kV, nie ustaliła w tej grupie terenów (§ 5 tekstu uchwały) pasów ochronnych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6; § 9 ust. 7 pkt 4; § 10 ust. 6 pkt 7; § 11 ust. 7 pkt 12; § 12 ust. 6 pkt 11; § 13 ust. 6 pkt 12; § 15 pkt 6 uchwały jako terenu przeznaczonego na cel utrzymywania tej infrastruktury technicznej. Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego i Rada Miejska sytuację określoną w § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 tekstu uchwały interpretują w ten sposób, że nie zachodzi konieczność określenia zasięgu strefy ochrony akustycznej jako strefy wyznaczającej obszar terenu gdzie mogą występować poziomy przekraczające normy hałasu przewidziane dla terenów, do których inwestor nie posiada tytułu prawnego. Właściciele nieruchomości nie zgadzają się z takim stanowiskiem, ponieważ dotyczy to dopuszczalności lokalizacji stacji transformatorowej (teren 1RPZ) w taki sposób, że uciążliwość tego urządzenia będzie wykraczać poza granice terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny co zaznaczono w treści w/w ustalenia uchwały. Jeżeli taka sytuacja będzie miała miejsce, to winny być zastosowane rozwiązania techniczne polegające na zapewnieniu właściwych warunków akustycznych lub powinno mieć miejsce uzgodnienie zasad służebności gruntowej dla obszaru określonego granicami takiej strefy zgodnie z postanowieniami Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o jej oddalenie. Według organu całe postępowanie związane z opracowaniem dokumentu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy, z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur. Wskazując na brzmienie art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że Wojewoda Łódzki po analizie dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej opracowania przedmiotowej zmiany planu nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu i opublikował zmianę planu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Rada Miejska stwierdziła, że dla liniowych elementów sieci infrastruktury technicznej, takich jak sieci: elektroenergetyczne, gazowe, kanalizacyjne, wodociągowe, telekomunikacyjne, ropociągi, telekomunikacyjne nie wyznacza się terenów ograniczonych liniami rozgraniczającymi. Oznaczałoby to, że taki teren należy wydzielić w postaci działki geodezyjnej, której właścicielem powinien, po uchwaleniu planu miejscowego zostać właściciel lub zarządzający tą siecią, wykupując ten teren. W polskim prawodawstwie nie ma przepisu, który obligowałby instytucje lub samorządy będące właścicielem lub zarządzającym ww sieci do wykupu terenu położonego pod siecią i w ustanawianych strefach. W przepisach odrębnych (np. prawo energetyczne) brak jest odniesień do obowiązku wydzielania terenów pod sieciami infrastruktury technicznej z uwzględnieniem granic stref kontrolnych, pasów ochronnych, stref eksploatacyjnych lub innych określanych w przepisach wykonawczych (rozporządzeniach i polskich normach) w postaci działek geodezyjnych. Podstawowe przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym (tj. zabudowa mieszkaniowa, usługowa lub produkcyjna lub uprawy rolnicze) może być realizowane na takim terenie w "ograniczonym zakresie" określonym odpowiednimi, w zależności od rodzaju sieci, przepisami odrębnymi. Np. w przypadku sieci kablowej wysokiego napięcia 2X110 kV w strefie po 2 m na stronę od osi można zagospodarować działkę budowlaną zielenią o płytkim systemie korzeniowym, wykonać przejścia i przejazdy, ogrodzenie, które to elementy stanowią nieodłączne elementy zagospodarowania takiej działki, określone w planie miejscowym.

W projekcie planu nie ustala się czasowego zajęcia terenu na okres realizacji budowy, wykonania robót ziemnych i robót budowlano-montażowych, temu służą inne, "szczegółowe" decyzje administracyjne, w których wszystkie parametry inwestycji są określone w projekcie budowlanym opracowywanym do pozwolenia na budowę. W przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska dodatkowym dokumentem jest decyzja środowiskowa, do której wymagana jest szczegółowa charakterystyka inwestycji. W planie miejscowym określa się jedynie nazwę i przebieg projektowanej inwestycji oraz strefy ochronne. W przypadku tej inwestycji plan nie jest ostatecznym dokumentem, na podstawie którego budowa kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2X110kV będzie realizowana.

Odnośnie charakteru inwestycji w § 8 uchwały wprowadzono zapis:

"§ 8.1. Inwestycjami celu publicznego o charakterze ponadlokalnym w obszarze objętym planem są:

1) budowa kablowej, podziemnej, dwutorowej elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia 2X110kV, wraz z niezbędnymi urządzeniami;

2) budowa stacji transformatorowo - rozdzielczej "Regionalny Punkt Zasilania" 1RPZ wraz z niezbędnymi urządzeniami."

Ustosunkowując się do zarzutu nr 2 skargi organ wskazał, że mpzp nie wyznacza terenów w liniach rozgraniczających niezbędnych na "utrzymanie" projektowanej linii. W planie miejscowym określa się jedynie nazwę i przebieg projektowanej inwestycji oraz strefy ochronne.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi Rada stwierdziła, że w planie miejscowym powiększenie w stosunku do Studium granic obszaru o warunkach geologiczno-inżynierskich utrudniających posadowienie budynku wynika z faktu, że w planie miejscowym, opracowywanym w skali 1:1000 lub 1:2000 jest możliwość bardziej szczegółowego określenia granic (chociażby ze względu na bardziej szczegółowy układ poziomic) niż w Studium opracowywanym w skali 1:10000. Powiększenie i uszczegółowienie tych granic nastąpiło w oparciu o "Szczegółowe mapy geologiczne - arkusz ŁÓDŹ ZACHÓD", które są dokumentami opracowanymi przez Państwowy Instytut Geologiczny. Ustalenie to służy niezaprzeczalnie zwróceniu uwagi projektanta opracowującego projekt architektoniczno-budowlany na trudniejszą sytuację gruntową w danym terenie i potrzebę dostosowania rozwiązań do trudnych warunków gruntowych i wydaje się ze wszech miar korzystne dla przyszłego zagospodarowania i zabudowy terenu. Przy opracowaniu projektu budowlanego może się okazać, że taki obszar ma jeszcze większy zasięg, gdyż dopiero do tego dokumentu robi się badania geologiczne, a nie bazuje na dokumentach kartograficznych.

W kwestii zarzutu nr 4 skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami planu - § 4 ust. 1 pkt 8, strefa zieleni izolacyjnej jest obowiązującym ustaleniem planu "o charakterze graficznym", podobnie jak linie rozgraniczające terenów i nieprzekraczalne linie zabudowy. Zgodnie z rysunkiem planu wyznaczona została w terenach 1PU i 1P i będzie realizowana jako element zagospodarowania tych terenów podobnie jak: budynki gospodarcze, budynki towarzyszące dla zapewnienia ochrony i obsługi obiektów o przeznaczeniu podstawowym czy drogi wewnętrzne przez przyszłego inwestora. Te elementy zagospodarowania będą uzupełnieniem zabudowy produkcyjnej lub usługowej, zgodnie z definicją określoną w § 2 pkt 8. W ocenie organu, składający skargę błędnie interpretują zapisy § 4 ust. 1 pkt 11 w powiązaniu z § 4 ust 2 planu miejscowego.

Ustosunkowując się do zarzutu nr 5 Rada wskazała, że projektowana budowa linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym, co zostało określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego. Zgodnie z treścią "Studium..." - rozdział VII pkt 1 - "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (...) - utrzymanie i budowa nowych punktów zasilania w energię elektryczną oraz linii wysokiego napięcia."

Podstawowym dokumentem, w którym pojawiła się projektowana linia energetyczna 110kV (tzw. Domknięcie Łódzkiego Ringu Energetycznego) jest Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego (uchwała nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r.). PZPWŁ zarówno w tekście (Rozdział 2. Powiązania infrastrukturalne, pkt 5 Bezpieczeństwo energetyczne województwa) jak i na załączniku graficznym pn. Energetyka i dostępność do mediów informacyjnych ustala wzmocnienie systemu energetycznego regionu m.in. poprzez: "budowę linii elektroenergetycznych 110 kV relacji Aleksandrów Łódzki - istniejące linie elektroenergetyczne Lublinek - Konstilana i Zgierz - Retkinia (tzw. domknięcie ringu energetycznego)".

W związku z powyższym, w każdym z opracowanych dokumentów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Konstantynowa Łódzkiego" planowana linia 110kV jest umiejscowiona, a w dalszej kolejności ma to przełożenie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Również na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zarząd Województwa Łódzkiego (instytucja uprawniona do uzgadniania projektu planu) złożył wniosek, w którym wskazał, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "winien uwzględniać ustalenia aktualizacji "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa Łódzkiego", przyjętej Uchwałą Nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 367, poz. 3485 z dnia 17.12.2010 r), w tym projektowaną linię elektroenergetyczną 110kV Aleksandrów-Lublinek."

Zdaniem Rady Miejskiej błędne jest interpretowanie zapisów art. 52 u.p.z.p. w stosunku do wniosków składanych na etapie opracowywania projektu planu. Powyższy artykuł odnosi się do sytuacji, gdy dla terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor chce przystąpić do realizacji inwestycji. Wówczas składając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy do niego dołączyć określone przepisami ustawy dokumenty. Przepis art. 52 nie jest związany z procedurą opracowania planu miejscowego określoną w art. 17 u.p.z.p., a tym samym składając wniosek do projektu planu (w trybie art. 17 pkt 1) nie jest wymagane dołączenie do niego dokumentów określonych w art. 52 u.p.z.p. Procedura opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany określona w art. 17 oraz procedura ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla terenów, które nie są objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego określona w art. 50 i 52, stanowią dwa odrębne i niezależne od siebie postępowania.

PGE Dystrybucja S.A., jako jeden z organów uprawniony do opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 17 pkt 2 została zawiadomiona na piśmie o przystąpieniu do zmiany planu i możliwości składania wniosków w wyznaczonym w piśmie terminie.

Ponadto Rada wskazała, że art. 38 – art. 45 u.p.z.p. regulują kwestie planowania przestrzennego w województwie. Adresatem dyspozycji art. 44 u.p.z.p., określającego tryb uzgodnienia terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (budowa linii elektroenergetycznej 2x110 kV) i warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego jest Marszałek Województwa, który w tym trybie powinien doprowadzić do zgodności planów miejscowych z planem wojewódzkim. trybu uzgodnienia.

Przytaczane przez skarżących zapisy art. 16, 17, 18, 19 i 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059, ze zm.) odnoszą się natomiast do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe. Dotyczy to inwestycji o znaczeniu lokalnym (gminnym).

Następnie organ odnosząc się do kwestii ochrony terenów w związku z oddziaływaniem projektowanej stacji RPZ również akustycznym wyjaśnił, że niniejsze zagadnienie było wyjaśniane przez PGE Dystrybucja S.A. m.in. podczas spotkania, które odbyło się w dniu 15 stycznia 2015 r. w siedzibie PGE Dystrybucja S.A. z przedstawicielami PGE, Biura Projektowego [...], pracowników Urzędu Miejskiego w Konstantynowie Łódzkim oraz właścicielami nieruchomości również skarżącymi. Kwestia strefy akustycznej i oddziaływania stacji RPZ na otoczenie została przedstawiona przez pracowników Biura Projektowego i przedstawicieli PGE. Zgodnie z ich wyjaśnieniami największym generatorem hałasu na stacji 110/15 kV jest transformator. Przepisy dotyczące ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami określają wartości dopuszczalne hałasu na danym terenie, w zależności od pełnionej przez teren funkcji. Miarą jakości warunków akustycznych jest nieprzekraczanie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826), gdzie zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, dopuszczalny poziom dźwięku w środowisku zależy od funkcji urbanistycznej pełnionej przez dany teren. Przedstawiciele Biura Projektowego zapewnili, że warunki akustyczne będą spełnione i zamkną się na terenie RPZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego - uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 31 marca 2016 roku nr XX/155/16 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Konstantynowa Łódzkiego.

Podstawę skargi stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej "u.s.g."). Zgodnie ze wskazanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżący uczynili zadość wymogom formalnym wskazanym w powyższym przepisie, bowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...], a po bezskutecznym upływie terminu skarga została wniesiona w dniu [...] Został zatem zachowany sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi, wskazany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718. j.t. ze zmianami, dalej jako p.p.s.a.).

W dalszej kolejności należało ocenić, czy skarżącym przysługuje interes prawny do domagania się kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Wymaga to stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W skardze nie sprecyzowano źródła interesu prawnego żadnego ze skarżących. Natomiast z dokumentacji planistycznej i z oświadczenia skarżących na rozprawie wynika, że:

- J. G. jest właścicielem działki nr [...], obręb [...],

- F. R. jest właścicielem działki nr [...], obręb [...],

- S. B. jest właścicielem działki nr [...], obręb [...],

- M. N. jest właścicielem działki nr [...], obręb [...]

Wszystkie te nieruchomości znalazły się w granicach planu przyjętego wskazaną na wstępie uchwałą. Przez tereny m.in. tych działek ma przebiegać linia elektroenergetyczna 2x110kV, określona jako inwestycja celu publicznego i z uregulowaniami dotyczącymi tej inwestycji wiążą się zarzuty skargi. Poza tym zarzuty dotyczą one rozmieszczenia transformatora, terenów zieleni izolacyjnej i określenia terenów o szczególnych warunkach geologiczno – inżynieryjnych. Objęcie nieruchomości skarżących kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej oznacza, ze skarżący mogą domagać się ochrony ich interesów prawnych. Natomiast dopiero weryfikacja, czy zaskarżone przez nich rozstrzygnięcia planu naruszają ich uzasadniony interes prawny pozwoli na ocenę zasadności skargi.

Zaskarżona uchwała ostał wydana na podstawie art. 15 i nast., ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 j.t. ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby do naruszenia nie doszło. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,).

W rozpoznawanej sprawie organ zachował wymagane prawem procedury związane z uchwaleniem planu.

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Na podstawie treści skargi nie sposób ustalić, aby zaskarżona uchwała swoimi regulacjami naruszała indywidualny interes prawny każdego ze skarżących, polegający na ograniczeniu lub pozbawieniu jakichkolwiek uprawnień przysługujących każdemu z nich. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ uchwałodawczy w tym zakresie.

Zarzuty odnoszące się do nieustalenia na rysunku przebiegu kablowej linii energetycznej w terenie trafnie wskazują na błąd rysunku planu, na którym przebieg linii wskazano jedynie jako oznaczenie informacyjne. Mają rację skarżący, że przebieg linii powinien się znajdować wśród oznaczeń obowiązujących. Brak jednak podstaw do wniosku, że inwestycja wobec tego może zostać zrealizowana w dowolnym przebiegu w granicach planu. Jednocześnie bowiem jako oznaczenie obowiązujące został wskazany na rysunku planu przebieg pasa ochronnego tejże linii (§ 4 pkt 6 planu). Pas ten o szerokości 4 m determinuje wszak położenie, rozmieszczenie w terenie samego kabla, który jest wskazany jako biegnący centralnie pomiędzy tymi liniami. Zatem w ten pośredni, ale jednoznaczny sposób przebieg tej inwestycji, rozmieszczenie kabla energetycznego na poszczególnych działkach został określony w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości.

W zarzucie tym skarżący podważają też nieoznaczenie przebiegu tej inwestycji jako terenu określonego liniami rozgraniczającymi, tak jak to się dzieje w przypadku dróg, terenów produkcyjnych, mieszkaniowych itp. W przypadku rozważanego planu, a konkretnie jego rysunku dokonano rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Jest bowiem wrysowana trasa przez którą ma przebiegać linia elektroenergetyczna oraz pas ochronny. Kablowa linia podziemna biegnie przez tereny o różnym przeznaczeniu, nie wpływa na zasadnicze przeznaczenie nieruchomości, nie zmienia go. Wyznaczenie przebiegu podziemnej kablowej linii energetycznej jako terenu o jednolitym przeznaczeniu nie znajduje wobec tego uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., przepisów wykonawczych czy ustawy Prawo energetyczne. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w załączniku nr 1 określają oznaczenia graficzne i literowe przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, nie wymienia terenu spornej inwestycji jako wymagającej takiego oznaczenia, jak chcą skarżący. Dla elementów liniowych tego typu, jak sieci, w tym energetyczne, wodociągowe nie wyznacza się w planie terenów ograniczonych liniami rozgraniczającymi. Tego typu inwestycje nie powodują co do zasady konieczności zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, co najwyżej wpływają na ograniczenie sposobu korzystania. Brak również podstaw do określenia pasa niezbędnego na utrzymanie linii, jego konserwację czy z ograniczonym sposobem wykorzystania terenu. Tak więc w planie wymieniono wśród inwestycji celu publicznego linię 2X110kV (§ 8 iust.1 pkt 1 uchwały) oraz wyznaczono jej trasę w sposób nie budzący wątpliwości co do przebiegu linii. Nie może się ostać zarzut nieuwzględnienia w tym kontekście unormowania art. 15 ust.3 pkt 4avi 4b u.p.z.p. Przepis ten stanowi o wyznaczeniu granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Jak wywiedziono wyżej, linia energetyczna nie generuje konieczności odrębnego określenia terenu takiego właśnie przeznaczenia, zaś trasa linii została wykreślona na rysunku planu. Dla oceny ochrony indywidualnych interesów prawnych skarżących bez znaczenia pozostaje kwestia lokalnego, czy też ponadlokalnego charakteru tej inwestycji.

Analiza obszernych wywodów skargi prowadzi do wniosku, że skarżący wadliwie interpretują przepisy normujące procedurę planistyczną i mylą ją z innymi procedurami administracyjnymi, dla których ustawodawca przewidział wydanie decyzji administracyjnej (np. postępowanie dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów, podziemnych, naziemnych obiektów i urządzeń itd., gdy właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody – art. 124 u.g.n.). Nieuprawnione jest oczekiwanie, że to unormowania planu zagospodarowania będą określać zasady czasowego zajęcia nieruchomości na czas budowy. Słusznie zauważa organ, że nie jest to domena planu zagospodarowania, którego rolą jest jedynie nazwę i przebieg inwestycji w terenie.

Równie błędne jest przekonanie skarżących, że PGE na etapie uchwalania planu powinien złożyć stosowny wniosek i uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta, co wynika wprost z art. 50 u.p.z.p. wymagana jest właśnie wówczas, gdy inwestor chce zrealizować inwestycję celu publicznego, a na danym terenie nie obowiązuje mpzp. Przepis art. 50 i nast. u.p.z.p. umieszczono w rozdziale 5. u.p.z.p. "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". W rozdziale tym uregulowano procedurę lokalizacyjną inwestycji w sytuacji braku planu miejscowego. Do naruszenia przepisów art. 50- 58 u.p.z.p. nie może więc dojść w toku procedury planistycznej, nie mają one w jej toku zastosowania, co trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę. W żadnym razie zaś nie dowodzi o braku przejrzystości i jasności procedur planistycznych. Z tych też względów nieporozumieniem jest stawianie organowi zarzutu rozmieszczenia inwestycji w zgodzie ze studium ale przy braku decyzji lokalizacyjnej.

Chybione są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 1 ust. 3; art. 15 ust. 2 pkt 1, 10 i art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 7, 10 i 12; art. 2 pkt 5 i 13; art. 4 ust. 1; art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1; art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 35-37 up.z.p., ponieważ nie dotyczą one etapu uchwalania planu, a ewentualnych skutków jego uchwalenia. Nadto nie bardzo wiadomo w jaki sposób m.p.z.p. miałby naruszać w/w przepisy.

Nie mają racji skarżący wskazując jako błąd pominięcie tej inwestycji w zapisie § 22 planu. Przepis ten jest umieszczony w rozdziale "Ustalenia w zakresie obsługi w infrastrukturę techniczną", reguluje zatem inne zagadnienia, niż rozmieszczenie linii.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego bezpodstawnego powiększenia w stosunku do Studium obszaru o warunkach geologicznych utrudniających posadowienie budynku. Po pierwsze bowiem różnica ta wynika z różnic w stopniu ogólności ustaleń studium i szczegółowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania.. Jak wynika z wyjaśnień organu, obszar ten doprecyzowano na odstawie szczegółowych map geologicznych terenu. W § 10 ust.6 pkt 1 tekstu planu wprowadzono istotnie wymóg uzyskania przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę przeprowadzenie badań geotechnicznych podłoża terenu. Nie jest to jednak nieuprawniona ingerencja w sferę własności, a rozwiązanie mające na celu zachowanie zasad bezpiecznego inwestowania na obszarze o określonych warunkach geologicznych. Żaden ze skarżących nie wykazał przy tym, w jaki sposób to unormowanie planu narusza jego indywidualny interes prawny.

W skardze nie uzasadniono również, na czym miałoby polegać naruszenie indywidualnego interesu prawnego każdego ze skarżących rozwiązaniami dotyczącymi zieleni izolacyjnej. Skarżący zdają się nie zauważać, że pasy zieleni izolacyjnej z istoty swej są czym innym, niż tereny zielni nieurządzonej (te ostatnie oznaczone na planie jako Zn). Zieleń nieurządzona oznacza teren w taki właśnie sposób zagospodarowaną. Pasy zieleni izolacyjnej służą zaś oddzieleniu dwóch rodzajów terenu o odmiennym przeznaczeniu. Jak wynika z rysunku planu, pasy te przewiduje się na terenach 1PU i 1P jako elementy uzupełniające zabudowę produkcyjną czy usługową.

Wbrew zarzutom skargi nie ma rozbieżności w regulacji § 13 i § 14 w odniesieniu do zieleni izolacyjnej - w pierwszym z tych przepisów ustalono ogólną zasadę dopuszczalności tworzenia takich pasów, z kolei w § 14 ust.1 pkt 2 uchwały określono parametry tych pasów i zasady ich urządzania. Takie rozwiązanie nie narusza postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przez skarżących § 4 pkt 5 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W § 8 ust.2 rozporządzenia zawarto obowiązek stosowania na projekcie rysunku planu nazewnictwa i oznaczeń, umożliwiających jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń." Przede wszystkim zaś i tym rozwiązaniem planistycznym organ nie naruszył w sposób nieuprawniony uzasadnionych interesów prawnych żadnego ze skarżących.

Kolejny zarzut skargi dotyczy terenu stacji transformatorowo – rozdzielczej "Regionalny Punkt Zasilania", oznaczonego na rysunku planu symbolem 1RPZ (§5 pkt 6 planu), której budowę zakwalifikowano jako inwestycję celu publicznego (§ 8 ust.1 pkt 2 uchwały). Skarżący wskazują, że stacja transformatorowa może przekraczać normy hałasu poza terenem, do którego inwestor ma dostęp, zaś plan nie określa konieczności zapewnienia warunków akustycznych na terenach sąsiednich. § 16 ust.4 pkt 1 i 2 uchwały zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących powodować przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję substancji, energii, w szczególności dotyczące emisji hałasu, wibracji, promieniowania energetycznego, inwestycji mogących znacząco – zawsze lub potencjalnie - oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem stacji elektroenergetycznej, linii elektroenergetycznej o napięciu nie niższym niż 110 kV, inwestycji celu publicznego, w tym w zakresie łączności.

Jak wynika z wyjaśnień skarżących na rozprawie, teren, na którym ulokowany ma zostać transformator, oddalony jest od terenów mieszkalnych o ok.500 m, zabudowania gospodarcze znajdują się od niego w odległości 150 m. Skarżący nie wykazali wpływu rozwiązań planistycznych dotyczących terenu 1RPZ na ich interes prawny, własność. Zauważyć też wypada, ze kwestie dopuszczalnych norm i zapobiegania ich przekraczaniu wyjaśnione zostaną w toku procesu inwestycyjnego, na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Reasumując, skarżący nie wykazali, by organ uchwałodawczy przekroczył swe uprawnienia planistyczne w kwestionowanej uchwale, aby przyjęte w planie rozwiązania naruszały w sposób nieuprawniony uzasadniony interes prawny któregokolwiek ze skarżących w jakimkolwiek zakresie. Nie wykazano, by istniał związek pomiędzy przedmiotem zaskarżenia a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Jak już wyjaśniono we wcześniejszej części uzasadnienia, taki związek musi istnieć realnie w chwili złożenia skargi i powodować zmianę w sferze prawnej podmiotu skarżącego, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń na przyszłość. Przyjmuje się, iż realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej zachodzi wówczas, gdy treść skarżonej uchwały wpływa bezpośrednio na jej sferę prawnomaterialną.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych na podstawie art. 151 p.p.s.a.

AC