Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1080/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 298/05 w sprawie ze skargi A. W. i Z. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oraz wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 298/05, oddalił skargę A. i Z. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Bydgoszczy o umorzeniu postępowania w przedmiocie rokowań o nabycie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przytoczono stan faktyczny sprawy, którą wszczęto na wniosek A. i Z. W. o podjęcie rokowań o nabycie w drodze umowy nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż z nieruchomości stanowiących własność stron, działka o nr [...] przeznaczona jest na teren zbiorników retencyjnych i pompowni wodociągu miejskiego wraz ze stacją transformatorową, zaś działki nr [...], [...] i [...] przeznaczono pod zieleń krajobrazową, ogólnodostępną dla mieszkańców osiedla ze ścieżką spacerową wzdłuż skarpy. Wykup nieruchomości przez miasto nie jest możliwy ze względu na brak środków finansowych.

Decyzją Prezydenta Bydgoszczy z [...] lipca 2004 r. postępowanie z wniosku małż. W. umorzono uzasadniając tym, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek organu wykonawczego, nie zaś innego podmiotu. Ponadto teren ten nie jest objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającą określenie granic zewnętrznych terenu niezbędnego do realizacji celu publicznego, wymaganą art. 116 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, jako załącznik do wniosku. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia rokowań o nabycie nieruchomości i wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie.

W odwołaniu od tej decyzji strony podniosły, że oprócz rokowań zaproponowano przyjęcie nieruchomości zamiennej. Obecny stan nieruchomości uniemożliwia swobodne dysponowanie własnością.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewoda podzielił argumentację organu I instancji stwierdzając nadto, że wniosek właścicieli nie wszczyna postępowania wywłaszczeniowego. Brak podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia, uzasadniał umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego małż. W. wnieśli o uznanie, że Prezydent Bydgoszczy ma obowiązek realizacji planów zagospodarowania przestrzennego oraz przejęcia prawa własności nieruchomości. Cele określone planem zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności skarżących i uniemożliwiają swobodne korzystanie z nieruchomości. Organ działa opieszale, zaś brak środków finansowych nie stanowi uzasadnionej przeszkody skoro strony skłonne są przyjąć nieruchomość zamienną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął zasadność stanowiska organów.

W art. 115 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) szczegółowo określono krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Prowadzi to do sytuacji, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

W rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżącym nie przysługuje nie tylko takie uprawnienie, ale brak legitymacji do złożenia wniosku. Skarżący zarzucili, że organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania. Wprawdzie w skardze szerzej kwestii braku legitymacji nie rozwinęli należy jednak sądzić, że zarzut ten formułowali w oparciu o złożone do akt administracyjnych orzeczenia NSA z 7.01.1999 r. nr IV SA 1736/98 Lex 47339 oraz I SA 242/00 wyrok z 22.06.2001 r. Lex 54433. Naczelny Sąd Administracyjny w załączonych wyrokach stwierdził, że w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w art. 157 § 3 k.p.a. czy w ramach pewnej analogii art. 149 k.p.a., przewidującego wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. O tyle ten przykład nie przystaje do rozpoznawanej sprawy, że organ nie odmówił wszczęcia postępowania, lecz umorzył postępowanie z wniosku o wszczęcie postępowania.

Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wskazane podmioty, na których żądanie można żądać wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz którym podmiotom można odmówić wszczęcia takiego postępowania.

Skoro ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wymienia innych podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oprócz wskazanych w art. 115 ust. 1 należy uznać, że nie istnieje norma prawna pozwalająca na przyjęcie istnienia interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem np. przez właścicieli nieruchomości. To natomiast prowadzi do stwierdzenia, że istnieje przeszkoda o charakterze podmiotowym do prowadzenia postępowania, uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia swobodnego korzystania z nieruchomości przez właścicieli z uwagi na przeznaczenie jej na cele publiczne Sąd stwierdził, iż w takim razie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wykracza to jednak poza zakres badania legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto roszczenia te nie maja charakteru administracyjnego. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień, wynikających z prawa materialnego. Taka sytuacja nie występuje, gdy przestaje być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i Z. małż. W., prawidłowo reprezentowani i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego – art. 115 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Podważając dokonaną przez Sąd i organy wykładnię przepisów materialnoprawnych skarżący wywodzą, iż art. 115 ust. 1 nie może być wysuwany z całości przepisów regulujących wywłaszczenie nieruchomości.

Przepis ten reguluje kwestię proceduralną, występującą w następstwie wcześniejszych czynności uprawnionych organów administracyjnych. Jest to więc element postępowania wywłaszczeniowego, który nie zawiera regulacji materialnoprawnej instytucji wywłaszczenia. W tym sensie Sąd błędnie zastosował ten przepis do wsparcia swojej argumentacji o braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co prowadzi do sytuacji, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.

Skarżący nie dowodzą, że mają legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy i że jest to norma pozwalająca na przyjęcie istnienia interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem przez właścicieli, jak to określił Sąd. Skarżący nigdy odmiennej argumentacji nie przedstawiali. Jednakże w toku postępowania, a w szczególności w swojej skardze, wywodzili swoje prawa z przepisów art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których wykładnia musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją RP (art. 21, art. 2).

Zdaniem skarżących, pominiecie tych przepisów, także Konstytucji, jest naruszeniem prawa materialnego przez Sąd I instancji. Art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje instytucję wywłaszczenia nieruchomości, w tym konstrukcję stosunku administracyjnoprawnego, którego skarżący są stroną.

Przedmiotem wywłaszczenia są nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (art. 112 ust. 1 ustawy). Ta przesłanka jest spełniona gdyż jest bezsporne, że nieruchomości skarżących na takich obszarach się znajdują.

Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu w drodze decyzji prawa własności do nieruchomości (art. 112 ust. 2 ustawy).

Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ustawy). Te okoliczności także zostały w toku postępowania wykazane. W szczególności skarżący dowiedli, że ich prawo własności nie może być nabyte przez Miasto Bydgoszcz w drodze umowy sprzedaży, ewentualnie umowy zamiany na nieruchomość zamienną, gdyż Prezydent Bydgoszczy nie podejmuje w tej mierze żadnych czynności i ignoruje propozycje skarżących, którzy proponowali takie rozwiązanie.

Przepis art. 112 § 3 ustawy nie daje organowi administracyjnemu wyboru w zdaniu pierwszym: "Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane (..)". Modalność: "może być" nie oznacza, że organ administracyjny może nie dokonać wywłaszczenia, bo nie chce. Jeżeli zachodzą przesłanki: 1. "jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości" oraz 2. "prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy" – należy dodać, że także z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego – to wywłaszczenie musi być dokonane, bo chodzi o dobro publiczne (cele publiczne w planach miejscowych) z ograniczeniem zarówno woli właścicieli nieruchomości jak i samorządu terytorialnego, który cele te zaplanował w celu ich realizacji.

"Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane..." to niepełny gramatycznie zwrot ustawodawcy, który należałoby uzupełnić słowami "tylko wtedy", a najlepiej zastąpić słowami: "musi być dokonane" lub "wywłaszczenia nieruchomości dokonuje organ administracji". Istniejące sformułowanie jest wyrazem ochrony prawa własności nieruchomości przez doprecyzowanie przesłanek wywłaszczenia.

Nie daje natomiast organowi prawa do zaniechania wywłaszczenia, jeżeli przesłanki zostały spełnione. Na tym polega sens instytucji wywłaszczenia, a tym samym stosunku materialnoprawnego, którego nie dopatrzył się Sąd pomijając art. 112 ustawy. Wbrew stanowisku Sądu jest to taka sytuacja, w której skarżący mają prawo żądać od Zarządu Miasta skonkretyzowania ich uprawnień, przy czym wymieniają liczne ich zdaniem zaniedbania organu, który z naruszeniem prawa nie podejmuje prawem nakazanych działań, a wyrok Sądu Wojewódzkiego tę wadliwą praktykę sankcjonuje.

Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku i nakazania Prezydentowi Bydgoszczy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego lub nabycie od skarżących nieruchomości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) reguluje kwestie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W myśl tego przepisu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, zaś na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Można także wszcząć z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny.

Właściciel nieruchomości, który jest stroną postępowania wywłaszczeniowego już wszczętego, nie może jednak skutecznie domagać się jego wszczęcia. Jeśli więc organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, a nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, to takie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowisko Sadu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w tym przypadku istniejąca przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiła prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego należy ocenić jako trafne i zgodne z omawianym przepisem prawa materialnego.

Niesłusznie skarżący dopatruje się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na to, iż nie mogło w tej sprawie toczyć się postępowanie wywłaszczeniowe z wniosku właścicieli nieruchomości i z braku ich legitymacji prawnej podlegało umorzeniu, nie miał zastosowania przepis art. 112 ustawy, określający istotę wywłaszczenia, przypadku kiedy może ono mieć miejsce oraz organ właściwy w sprawach wywłaszczenia.

Przepisu tego zasadnie nie stosował organ administracji, a także nie był on przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Błędny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, jakoby samo przeznaczenie nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne wywoływało konieczność wywłaszczenia, skoro ustawa w dalszych przepisach zarówno wszczęcie postępowania jak i wydanie decyzji uzależnia od spełnienia określonych warunków.

Kognicja sądu administracyjnego I instancji ogranicza się jedynie w myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Ppsa do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie ocenia działań czy zaniedbań organu w sferze inwestycyjnej, bowiem wykracza to poza przedmiot zaskarżenia.

Zgodne z prawem orzeczenie Sądu nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP.

Z powyższych względów, uznając iż skarga ta nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.