Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1902/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski /spr./ Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 467/06 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców gminy K. w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K." oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., III SA/Kr 467/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. S. uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców Gminy K. w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K.." oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy K. z dnia 22 stycznia 1997 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Gminy w K. w dniu 22 stycznia 1997 r. ustaliła zasady udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K.". W myśl § 1 pkt 1 tej uchwały udział zainteresowanych mieszkańców Gminy w kosztach wynosi – 5% kosztów budowy oczyszczalni i 10% kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i przykanalików. Udział ten miał polegać na wpłacaniu udziałów finansowych oraz wykonywaniu prac określonych w odrębnej umowie zawartej z organem wykonawczym Gminy. Zgodnie z § 1 pkt 3 tej uchwały wysokość pełnego udziału na 1997 r. określono w kwocie 1560 zł, przy czym wysokość ta miała być corocznie rewaloryzowana odrębną uchwałą Rady Gminy. Uchwałą nr [...] z [...] lutego 2000 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z 22 stycznia 1997 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. e ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zmieniła § 1 pkt 3 uchwały z 1997 r. ustalając wysokość pełnego udziału na kwotę 2002 zł, ze wskazaniem, że wartość udziału i jego wpłaconych części będzie rewaloryzowana corocznie odrębną uchwałą Rady Gminy w zależności od poziomu inflacji. Wójt Gminy K. wezwał J. S. do dokonania wpłaty kwoty 355 zł, zgodnie z podpisaną umową partycypacji w kosztach budowy oczyszczalni ścieków. J. S. zaś wezwała w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie obydwu uchwał. Rada Gminy w dniu 28 marca 2006 r. odrzuciła ten wniosek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwał Rady Gminy z 22 stycznia 1997 r. i z dnia [...] lutego 2000 r. Uznała, że budowa oczyszczalni ścieków stanowi zadanie własne gminy i gmina nie może przerzucać tych kosztów na mieszkańców. Mieszkańcy mogą uczestniczyć w tych kosztach wyłącznie w drodze opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że zaskarżona uchwała ma charakter incydentalny i stanowi propozycję skierowaną do mieszkańców gminy. Nie zawiera ona żadnych elementów władczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że obie uchwały mają charakter aktów prawa miejscowego. Nie maja one, wbrew stanowisku Rady Gminy, charakteru intencjonalnego, ale wiążąco określają wysokość udziału zainteresowanych mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego oraz sposób, w jaki udział ten będzie wykonywany – udział rzeczowy i finansowy. Uchwała skierowana jest więc do nieoznaczonego adresata – ma charakter generalny i abstrakcyjny – organ wykonawczy Gminy został zobowiązany do zawierania umów o partycypację w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego z zainteresowanymi mieszkańcami. O tym, że obowiązki nakładane na mieszkańców nie miały charakteru dobrowolnego świadczy protokół z sesji Rady Gminy z 22 stycznia 1997 r., z którego wynika, że Wójt podnosił, iż w staraniach o kredyt Gmina musi udokumentować wkład mieszkańców w inwestycję, a mieszkańcy winni podpisać umowy partycypacyjne. Zdaniem Sądu zaskarżone uchwały nie mogą być uznane za akty wewnętrzne, gdyż są skierowane nie tylko do jednostek podporządkowanych organizacyjne Radzie Gminy, ale do mieszkańców gminy, przy czym § 1 pkt 1 – 3 uchwały z 22 stycznia 1997 wprowadza zasady wiążące dla tych zainteresowanych mieszkańców gminy. Ponadto uchwała ta stanowiła podstawę do zawierania umów cywilnoprawnych między podmiotami niepozostającymi ze sobą w stosunkach zależności. W ocenie Sądu uchwała z 22 stycznia 1997 r. wydana została bez podstawy prawnej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego.. Taką podstawą nie może być ani art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, ani jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e. Mogą one bowiem stanowić wyłącznie podstawę prawna do podejmowania aktów wewnętrznych. Trafnie w skardze podniesiono, że w 1997 r. istniała podstawa prawna do obciążenia mieszkańców gminy kosztami budowy urządzeń komunalnych w drodze opłat adiacenckich na podstawie art. 44 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd przyjął, że uchwała z [...] lutego 2000 r. nowelizująca wcześniejszą uchwałę, stała się również aktem prawa miejscowego. Zmieniła ona bowiem jedynie wysokość pełnego udziału w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego, a w czasie jej wydawania obowiązywały przepisy dotyczące opłat adiacenckich zamieszczone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 ze zm.).

Sąd uznał też, że obie uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej przyznającej radzie gminy kompetencje do stanowienia przepisów objętych tymi uchwałami. Podstawą do ich podjęcia, nie mógł być bowiem także art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który nie przewiduje uprawnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie budowy sieci infrastruktury technicznej.

Sąd stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo, jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Można więc stwierdzić nieważność uchwały będącej aktem prawa miejscowego nawet po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż zaskarżone uchwały Rady Gminy K. stanowią przepisy prawa miejscowego. Według Sądu uchwały zawierają normy generalne i abstrakcyjne, nieznajdujące podstawy w szczególności w art. 18 ust. 2 pkt 6 i 9 lit. e oraz w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podczas, gdy prawidłowa ocena ich treści powinna prowadzić do przyjęcia stanowiska odmiennego, z uznaniem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako właściwej podstawy prawnej podjętych uchwał. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi J. S. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżone uchwały nie zawierają norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie stanowią przepisów prawa miejscowego. Skierowane są one do "zainteresowanych mieszkańców gminy", którym przedstawiono propozycję przystąpienia do realizowanego zadania inwestycyjnego. Stanowią więc one ofertę zawierającą podstawowe warunki ewentualnej umowy cywilnoprawnej. Nie narzucano adresatom żadnych obowiązków, a jedynie stwarzano możliwość wyboru pomiędzy przystąpieniem do inwestycji gminnej, a zachowaniem dotychczasowych rozwiązań to jest zbiorników nieczystości płynnych. Przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania kierowane są równocześnie do Zarządu Gminy, poprzez wskazanie istotnych elementów przyszłych, indywidualnych umów partycypacyjnych. Nie można przyjąć, tak jak uczynił to Sąd, iż o charakterze generalnym uchwały z 1997 r. przesądza określenie w niej wysokości udziału, sposób jego wykonania czy też zobowiązanie zarządu gminy do zawierania umów partycypacyjnych. Nie można uznać, że § 2 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a i b oraz § 1 pkt 2 i 3 uchwały z 22 stycznia 1997 r. stanowią normy o charakterze abstrakcyjnym. Zawarte tam zobowiązanie Zarządu Gminy do zawierania umów partycypacyjnych nie może przesądzać o ich abstrakcyjnym charakterze. Udział mieszkańców w realizacji zadania miał charakter dobrowolny – przystąpienie do realizowanej inwestycji pozostawiono woli mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem, czy naruszenie prawa materialnego nastąpić miało przez błędną wykładnię powołanego przepisu, czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zabrakło w skardze kasacyjnej także wskazania, na jakiej podstawie składająca skargę kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku. Tego rodzaju uchybienia nie mogą jednak pociągać za sobą konsekwencji w postaci odrzucenia skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepisy uchwał z 1997 i 2000 r. mają charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż dotyczą wszystkich mieszkańców gminy. Przesądza o tym sam tytuł uchwały z dnia 22 stycznia 1997 r.: "ustalająca zasady udziału mieszkańców Gminy K. w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy K.". Zamieszczone w tej uchwale, a także nowelizującej ją uchwale z dnia [...] lutego 2000 r. postanowienia mają charakter normatywny, o czym świadczą użyte przez Radę Gminy w uchwale z 1997 r. zwroty: "ustala się następujące zasady udziału..." - § 1, ust. 1; "winna wynosić..." - § 1 ust. 2, czy też "określa się na kwotę..." - § 1 pkt 3. Nie można więc przyjąć, że uchwały te, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, mają charakter wyłączne oferty skierowanej do zainteresowanych mieszkańców.

Nie można też przyjąć, że przedmiotowe uchwały miały wyłącznie charakter wewnętrzny. Przepisy prawa wewnętrznego mogą przecież nakładać obowiązki bądź przyznawać uprawnienia wyłącznie w odniesieniu do podmiotów organizacyjnie lub służbowo podporządkowanych organowi wydającemu dany akt. Jednak zawarte w uchwałach normy mają charakter generalny - krąg bowiem ich adresatów nie jest indywidualnie określony – "mieszkańcy gminy", oraz abstrakcyjny – normy zawarte w tych uchwałach mają bowiem charakter powtarzalny – adresat ma obowiązek określonego zachowania się ilekroć powstaną określone warunki. Norma abstrakcyjna nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Każdy mieszkaniec Gminy, stosownie do postanowień powołanych uchwał mógł przystąpić do "zadania inwestycyjnego". Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że uchwały te stanowiły jedynie ofertę dla mieszkańców Gminy, z której mogli oni skorzystać lub nie, jest całkowicie nietrafny. W podobny sposób można by przecież argumentować, że np. przepisy dotyczące wydawania praw jazdy nie mają charakteru powszechnie obowiązującego – władczego, gdyż stanowią jedynie ofertę, z której można skorzystać bądź nie – poruszać się w tym przypadku np. środkami masowej komunikacji.

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym - por. np. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum 1977, s. 101 i n. W tych warunkach podniesiony zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest całkowicie chybiony. Przepis ten zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy, we wszystkich sprawach, w których ustawa nie stanowi inaczej. Nie może on w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków. Zarówno więc uchwała z 22 stycznia 1997 r., jak i nowelizująca ją uchwała z 2000 r. wydane zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, bowiem nie mógł jej stanowić ani wskazany w skardze kasacyjnej art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też powołane jako podstawa prawna owych uchwał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. e tej samej ustawy. Pierwszy z nich stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych, drugi zaś wskazuje, że do tej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu w sprawach zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy. Żaden więc z przepisów, powołanych w podstawie prawnej zaskarżonych do Sądu I instancji uchwał, nie zawierał upoważnienia dla Rady Gminy do wydania uchwały nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązki związane z uczestniczeniem w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji.

O braku powszechnie obowiązującego charakteru zaskarżonych uchwał nie może też przesądzać to, że w § 2 uchwały z 22 stycznia 1997 r. zobowiązano Zarząd gminy do zawierania umów o partycypację w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego. Okoliczność, że jeden z przepisów uchwały można zaklasyfikować do przepisów o charakterze wewnętrznym, nie może pozbawiać charakteru powszechnie obowiązującego całej uchwały, skierowanej do adresatów określonych w sposób generalny i nakładających na nich określone obowiązki.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 z późn. zm), stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy stosownie zaś do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się "warunki przyłączania do sieci". Także ten przepis nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Rozwiązania problemu zwrotu gminie środków poniesionych na dokonanie podłączeń nieruchomości do sieci poszukiwać należy na gruncie innych przepisów. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierwotny: Dz.U. nr 115, poz. 741 z późn. zm. obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603) w przepisach art. 143 - 148 reguluje kwestie opłat adiacenckich, to znaczy opłat związanych z uczestniczeniem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej m.in. wodociągów wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Jak się wydaje w obowiązującym stanie prawnym jest to jedyna legalna droga uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem tych urządzeń i po ich wybudowaniu musi być, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, określona przez rzeczoznawców majątkowych według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rada gminy w drodze uchwały wydanej na podstawie ust. 2 tego artykułu ustala wysokość stawki procentowej opłaty wynoszącą nie więcej niż 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości związanej z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Uwagi te są niezbędne, bowiem w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano się na wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, opublikowany w OSP 2002, nr 6, poz. 75. Składająca skargę kasacyjną nie wzięła pod uwagę faktu, iż w tezie tego wyroku przyjęto: "Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzania, drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej". Co prawda wyrok ten został wydany ze zdaniem odrębnym, jednak w zdaniu tym zaprezentowano właśnie pogląd, iż partycypacja mieszkańców gminy w kosztach owych inwestycji gminnych następować powinna właśnie w formie opłat adiacenckich. Drugi z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków NSA – z 24 sierpnia 1993 r. (w skardze błędnie określono, iż z 1998 r.), SA/Wr 841/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 7) nie odnosił się w żadnym przypadku do zagadnienia charakteru podjętej w sprawie uchwały rady gminy – jej powszechnie obowiązującego, czy też wewnętrznego charakteru. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela poglądu prawnego zaprezentowanego w tym wyroku, wydanym przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., gdyż stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Przedstawione wyżej rozważania nie stoją w sprzeczności z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń. Jednakże podjęta w tej kwestii uchwała nie może mieć w żadnym przypadku charakteru aktu normatywnego, a wyłącznie charakter aktu nienormatywnego, a więc posiadającego jedynie charakter postulatu – apelu, i zwracającego uwagę na treść art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to znaczy na to, że ewentualne świadczenia w gotowce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich.

Mając na uwadze podniesione wyże względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.