Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2831/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 159, art. 152, art. 153, art. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 362/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 362/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. G. (dalej, jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.865 zł dla skarżącego jako współwłaściciela w ½ części prawa własności nieruchomości położnej w L. przy ul. [...], oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] w obrębie P-39 o powierzchni 2369 m², uregulowanej w KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki o nr [...] i nr [...]. Organ podał, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem podziału byli w częściach równych J. G. i E. A. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Rada Miejska w [...] ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30 % różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale i jaką posiadała przed podziałem. W niniejszym postępowaniu organ zasięgnął opinii biegłego. Oceniając opinię przedstawioną w formie operatu szacunkowego organ stwierdził, że operat spełnia wymogi określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Zastosowane przez biegłego podejście i metoda szacowania odpowiadają ustawowym wymogom formalnym. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w L. na obszarach porównywalnych pod względem urbanizacji, na gruntach budownictwa mieszkaniowego. Przeprowadzone badania dotyczyły okresu 2 lat poprzedzających moment wyceny przedmiotowej nieruchomości. Dla potrzeb wyceny działki przed podziałem badanie ograniczono do działek o powierzchniach od około 1500 m² do około 3100 m². Dla potrzeb wyceny działek po podziale analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od około 700 m² do około 1500 m². Opinia dowodzi, że nieruchomości podobne o ww. powierzchniach osiągają wyższe ceny od nieruchomości podobnych z zakresu powierzchniowego od około 1500 m² do około 3100 m². Różnica wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem wyniosła 19.100 zł, z czego 30 % wyniosło 5.730 zł. Dla J. G. wysokość opłaty ustalono na kwotę 2.865 zł z uwagi na okoliczność, iż jest on współwłaścicielem w ½ części prawa własności nieruchomości. W ocenie organu działki powstałe w wyniku podziału są bardziej odpowiednie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wartość rynkowa przedmiotowej działki wzrosła o około 8,81 % w stosunku do wartości przed podziałem.

W związku z wniesieniem uwag przez skarżącego organ wyjaśnił, iż zwrócił się do biegłego o zajęcie stanowiska co do wniesionych zarzutów. Rzeczoznawca pismem z dnia 25 września 2013 r. poinformował, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne informacje. Nieruchomości wzięte do porównań są nieruchomościami podobnymi w świetle przepisów art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej także jako: "u.g.n."). Jako najwłaściwszą i dającą najbardziej obiektywny obraz rynku przyjęto metodę korygowania ceny średniej. Analizowane nieruchomości są porównywalne pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania, a także innych cech wpływających na ich wartość. Różnice zostały odzwierciedlone w drodze korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca podkreślił również, że strony były informowane, że dane uzyskiwane w związku z wykonywaniem przez niego zawodu stanowią tajemnicę zawodową. Zatem ujawnienie w operacie szacunkowym szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze (zawartych np. w aktach notarialnych), które pozwoliłoby na ich identyfikację, w istocie stanowiłoby naruszenie tajemnicy zawodowej. Cechy rynkowe nieruchomości, obejmujące ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zostały ustalone zgodnie z preferencjami nabywców, gdyż zarówno dla działki nr [...] , jak i dla działek nr [...] i nr [...] ograniczenia w zagospodarowaniu uznano jako "duże". Dalej rzeczoznawca wyjaśnił, że określona wartość działki ewidencyjnej nr [...] w wysokości 122.600 zł jest wartością rynkową ustaloną na datę wyceny. Biegły wyjaśnił także, że ewentualny akt notarialny dotyczący sprzedaży działki nr [...] nie mógłby stanowić podstawy do wyceny tejże działki ze względu na brak cech różniących.

W konkluzji organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a zwłaszcza opracowany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy - zachodziły podstawy do zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n. i naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania zawiera wszystkie wymagane elementy wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a poza tym jest jasny, spójny i logiczny. Prawidłowo zastosowano przyjętą metodę szacowania wartości nieruchomości. Określoną w operacie wartość gruntu nie można uznać za zaniżoną przed podziałem ani za zawyżoną po podziale. Organ podkreślił, że przy wycenie nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, oblicza się wartość rynkową stanowiącą najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zsumowanie wartości działek wydzielonych w wyniku podziału celem określenia wartości nieruchomości stanowi konsekwencję analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Organ zaznaczył, że uczestnicy rynku zbywają indywidualnie działki wchodzące w skład podzielonej nieruchomości, a nie całość takiej nieruchomości. Zmiana stanu prawnego nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny. Poddany analizie winien być taki rynek nieruchomości, który dostarczy informacji o najbardziej prawdopodobnej cenie podzielonej nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem oznacza, iż nowe atrybuty działek pozwalają na uzyskanie wyższej ceny sprzedaży niż miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

W odpowiedzi na zarzut odwołania dotyczący niedokonania porównania z nieruchomościami okresowo zalewanymi, czy też nieruchomościami przez które przebiega linia energetyczna lub takimi, na których znajduje się rów melioracyjny, organ stwierdził, że branie pod uwagę takich nieruchomości oznaczałoby znalezienie na rynku nieruchomości identycznych, co w istocie nie jest możliwe. Dane związane z transakcjami przyjętymi do porównań są wystarczające do przeprowadzenia analizy i nie wymagają uzupełnienia. Podanie dodatkowych informacji mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek jej właścicieli, którzy zobowiązani są do pokrycia kosztów jego przeprowadzenia.

Na powyższą decyzję J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd powołując treść art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazał, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio m.in. art. 146 ust. 1a u.g.n., który wskazuje, że niezbędnym elementem ustalania tej opłaty jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Biegły dokonuje wyceny nieruchomości, sporządzając operat szacunkowy. Operat stanowi jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wzrost wartości nieruchomości. W tej sprawie, zdaniem Sądu, sporządzony operat szacunkowy zawiera porównanie szacowanej nieruchomości z 17 transakcjami dotyczącymi nieruchomości podobnych znajdujących się na terenie miasta L. Utworzony został zbiór nieruchomości podobnych do działki nr [...], której powierzchnia przed podziałem wynosiła 2369 m² oraz zbiór nieruchomości podobnych dla działek powstałych po podziale (nr [...] i nr [...]), których powierzchnia wyniosła odpowiednio 1184 m² i 1185 m². W zestawieniu nieruchomości podobnych do działki nr [...] znalazły się nieruchomości o powierzchniach od 1572 m² do 3123 m². Z kolei z działkami nr [...] i nr [...] słusznie porównano nieruchomości o mniejszych powierzchniach wynoszących od 772 m² do 1464 m². Przeanalizowane zostały nieruchomości stanowiące działki gruntowe niezabudowane będące przedmiotem prawa własności i położne na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe porównywalnych pod względem urbanizacji. Badanie przeprowadzono na podstawie danych dotyczących transakcji kupna-sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w latach 2011 r. - 2013 r. Wartość rynkową działek określono w podejściu porównawczym, polegającym na określeniu wartości nieruchomości na podstawie cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które stanowiły przedmiot obrotu rynkowego w badanym okresie.

W wybranym podejściu do wyceny nieruchomości przyjęto metodę korygowania ceny średniej poprzez zastosowanie współczynników korygujących uwzględniających różnice w poszczególnych cechach nieruchomości. Przyjęcie takiej metody było dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów i uzasadnione ilością transakcji kupna-sprzedaży, jakie zawarto na badanym obszarze w analizowanym okresie. W ocenie Sądu metoda korygowania ceny średniej daje najbardziej obiektywną analizę rynku poprzez porównanie co najmniej kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. W niniejszej sprawie rzeczoznawca szczegółowo dokonał analizy cen porównywanych nieruchomości, ustalił cechy rynkowe tych nieruchomości, które miały wpływ na ceny transakcyjne, tj. lokalizację, otoczenie, dostęp, powierzchnię, kształt, media oraz ograniczenia w zagospodarowaniu. W dalszej kolejności ocenił wielkość tych cech i ich wagę na podstawie posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości oraz na podstawie badań poprzez obserwację preferencji potencjalnych nabywców. Autor operatu prawidłowo wyliczył ceny średnie z 17 transakcji zarówno dla działek podobnych do nieruchomości o powierzchni 2369 m² oraz dla nieruchomości o powierzchniach 1184 m² i 1185 m² oraz opisał nieruchomości, które uzyskały ceny najniższe i najwyższe. Dla każdej cechy rynkowej ustalony został zakres współczynników korygujących. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu I instancji.

Zrozumiałe są również wyliczenia matematyczne dotyczące określenia wartości działki przed podziałem i działek powstałych w wyniku podziału jako iloczynu powierzchni tej działki i wartości 1 m² działki otrzymanego w wyniku pomnożenia ceny średniej nieruchomości i wielkości współczynnika korygującego. W wyniku dokonanej analizy ustalono wartość działki nr [...] przed podziałem na kwotę 216.700 zł, natomiast wartość działki nr [...] wyniosła122.600 zł, a działki nr [...] - 113.200 zł, co daje łącznie po podziale kwotę 235.800 zł. Zatem różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła 19.100 zł. Wobec obowiązywania na terenie miasta L. uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy pomiędzy wartością, jaka nieruchomość uzyskała po podziale, a wartością jaką miała przed podziałem, wyliczono dla skarżącego opłatę adiacencką w kwocie 2.865 zł.

Odnosząc się do zarzutu błędnego oszacowania wartości nieruchomości poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, to Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m² nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Analiza przeprowadzona przez rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie wskazuje, że na terenie miasta L. nieruchomości gruntowe przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o stosunkowo niewielkich powierzchniach stanowią przedmiot większości transakcji.

Sąd I instancji zaznaczył również, że kwestionowanie sporządzonego operatu jest możliwe poprzez przedstawienie stosownego kontrdowodu, którego skarżący w tej sprawie nie przedstawił.

Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy opłaty adiacenckiej w związku z podziałem działki nr [...] powstałej w wyniku wydzielenia z działki nr [...], co do której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji ustalającą opłatę adiacencką. Stwierdzić bowiem należy, że postępowanie administracyjne toczące się w wyniku podziału działki nr [...] jest całkowicie odrębnym postępowaniem, mimo iż zostaje wszczęte w wyniku takiego samego zdarzenia, jakim jest podział nieruchomości i związana z tym kwestia ustalenia opłaty adiacenckiej. Wcześniejsze postępowanie dotyczyło działki nr [...] , w skład której wchodziła działka nr [...] stanowiąca przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, że organy administracji obowiązane są w każdej sprawie dokonać własnych, wszechstronnych ustaleń i samodzielnych ocen, które mogą doprowadzić do odmiennych konkluzji. Sąd nie jest uprawniony do kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania dotyczącego działki nr [...] i rozstrzygnięcia wydanego w sprawie innej niż rozpatrywana.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 8 k.p.a poprzez oddalenie skargi pomimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegającego na tym, że organ dokonał skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez dostateczny brak uzasadnienia, stanowiska w zakresie poglądu orzeczniczego w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata i dotyczącego tego samego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez brak uzasadnienia podstawy dla zmiany stanowiska Kolegium w zakresie w jakim utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy wcześniejszym orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] decyzja organu I instancji, dotycząca tej samej działki została uchylona, co podważa zaufanie obywateli do organów Państwa;

3. art. 153 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie wyceny, która była wykonana dla poszczególnych powstałych działek, a nie dla całej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że działanie Sądu narusza art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie sygn. [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczącą opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], spowodowanej jej podziałem na działki [...] -[...]. Przedmiotem tego postępowania jest podział działki nr [...] na działki [...] i [...]. Tym samym, zdaniem skarżącego, obie sprawy dotyczą tej samej nieruchomości i były prowadzone z udziałem tych samych podmiotów. Nie można zatem uznać, że wspomniane postępowanie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto, w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji nie spełnia dyrektyw art. 153 u.g.n. Z art. 4 pkt 17 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy winien uwzględniać wycenę nieruchomości według stanu z chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości i stanu, kiedy ta decyzja stała się ostateczną. Ponadto winien on być dokonany nie dla poszczególnych powstałych działek i potem zsumowany, ale dla całej nieruchomości. Błędem jest również wskazywanie jako cechy porównawczej, przy wycenie, powierzchni poszczególnych działek. Po pierwsze nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię oraz lokalizację jak przed podziałem, a po drugie cechy poszczególnych działek nie są cechami nieruchomości. Zdaniem skarżącego wynika to także a § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 8 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując właściwie środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji i uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom, a subiektywne przekonanie strony o bezspornym wykazaniu określonych naruszeń prawa przez organ nie stanowi elementu decydującego.

Dalej wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. np. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To natomiast, że w ocenie strony wyszczególniony w zarzucie skargi kasacyjnej element tego uzasadnienia jest niedostateczny, nie może powodować uznania naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż stanowisko takie jest jednostronne, a poruszona kwestia została wystarczająco wyjaśniona przez Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 u.g.n. wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że zarzut ten skierowany został w istocie przeciwko decyzji, a nie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Nie uwzględnia przy tym, że powołany przepis dzieli się na poszczególne punkty i nie wskazuje też, na czym polegać miałoby naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu prawa materialnego, w szczególności czy chodzi o błędną jego wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie i w jakim zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie podważa (jak w toku całego postępowania) prawidłowość sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego, wskazując, że dokonana wycena nieruchomości była wadliwa, albowiem obejmuje wycenę poszczególnych działek (po podziale), a nie całej nieruchomości.

Niezależnie od poprawności sformułowania tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 u.g.n. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych(art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres kontroli (oceny) tego dowodu jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Ani bowiem organ rozpoznający sprawę, ani następnie Sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

W tej sprawie ocenę w tym zakresie dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową. W aspekcie objętym omawianym zarzutem skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m² nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. W aktach sprawy znajduje się nadto Opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 31 października 2013 r., z której jednoznacznie wynika, że w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykle zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynamniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego, stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Uwzględnienie sumy wartości działek powstałych po podziale, przyjętej jako wartość rynkowa nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 u.g.n.

Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że dokonana przez organy i Sąd I instancji ocena sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego jest prawidłowa. Operat szacunkowy jest bowiem zgodny z wymogami obowiązującego prawa, spełnia wymogi formalne i warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.