Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1800/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 898/18 w sprawie ze skargi P. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r. nr SKO Gd/3125/18 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 898/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO w Gdańsku, Kolegium) z 23 października 2018 r. nr SKO Gd/3125/18 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: Pomorski WIOŚ) zwrócił się do Starosty Gdańskiego z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie określenia P. w G. dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku poza terenem O. w P. przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach: nr [...] obręb P., nr [...] i nr [...] obręb S.

W decyzji nr ROŚ.6241.3.2018.JL z 23 lipca 2018 r. Starosta Gdański określił stronie dopuszczalny poziom hałasu w środowisku poza terenem O. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości: dla pory dnia LAeqD = 50 dB oraz dla pory nocy LAeqN = 40 dB. W uzasadnieniu wskazano, iż w odległości ok. 300 m na południe od O, znajduje się zwarty obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położony wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. Hałas związany z działalnością O. przekraczał w porze dnia dopuszczalny poziom odpowiednio o 2,3 dB i 3,7 dB. W związku z powyższym na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 5, art. 115 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w związku z wynikami pomiarów dokonanych w ramach kontroli, Starosta Gdański orzekł określenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do SKO w Gdańsku, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także art. 114 ust. 2 w związku z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W decyzji z 23 października 2018 r. sygn. akt SKO Gd/3125/18, SKO w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) przepisu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do przekroczenia norm hałasu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji;

2) art. 114 ust. 2 p.o.ś., przez błędne przeprowadzenie procedury ustalenia przeznaczenia terenu, pominięcie przez organ, że jeżeli obszar może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez dowolną, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, błędne ustalenie, że hałas powstający na terenie O. w P. oddziałuje na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy teren ten należałoby zaliczyć do zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

2) przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez dowolną, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej analizy formalnej przeprowadzonych pomiarów hałasu, w szczególności protokołu z pomiarów kontrolnych przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 1 czerwca 2018 r., co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, uznaniem przez organ, że doszło do przekroczenia norm hałasu i w konsekwencji wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy pomiary te zostały przeprowadzone niezgodnie z metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U. z 2014 r. poz. 1542 ze zm.), w konsekwencji wyniki pomiarów należy uznać za wadliwe, tymczasem na organie spoczywa obowiązek weryfikacji i oceny całego materiału dowodowego oraz wyeliminowanie naruszeń;

3) przepisu art. 76 § 1 k.p.a. przez uznanie przez organ, że okoliczność występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest stwierdzona dokumentem urzędowym, tj. wynikami pomiarów kontroli dokonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, podczas gdy wyniki kontroli pomiarów mogą stanowić jedynie dowód na przeprowadzenie kontroli i jej efektów, a nie prawidłowej bądź nieprawidłowej kwalifikacji terenu oddziaływania, zatem w takim zakresie, w jakim przyjął to organ, wynikom pomiarów kontrolnych nie można przypisać przymiotu dokumentu urzędowego, dodatkowo w sytuacji, gdy skarżący kwestionował decyzję ustalającą dopuszczalny poziom hałasu;

4) przepisu art. 76 § 1 k.p.a. przez uznanie przez organ, że okoliczność występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest stwierdzona dokumentem urzędowym, tj. pismem Wójta Gminy P. z dnia 16 kwietnia 2018 r. i 12 czerwca 2018 r., podczas gdy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, a organem właściwym jest starosta, zatem stanowisko organu gminy co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu nie posiada charakteru wiążącego, a co najwyżej może być brane pod uwagę tak, jak każdy inny dowód podlegający ocenie organu, zatem organ błędnie przypisał tym pismom przymiot dokumentu urzędowego;

5) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, w szczególności brak odniesienia się przez organ do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących błędu w gromadzeniu i oceny materiału dowodowego dokonanych przez organ I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku przez organ stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ powinien, wobec występujących naruszeń, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. o rozważenie przez Sąd uchylenia poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji organu I instancji w całości; 3. o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd; 4. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych; 5. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: wyników badań hałasu w środowisku z dnia 8 września 2018 r. (raport z badań 04/2018) oraz wyników badań hałasu w środowisku z dnia 12 września 2018 r. (raport z badań 05/2018) na okoliczność nieprzekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę skarżącego w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę prawną wzmiankowanych decyzji stanowi przepis art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Według Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia stanowisko strony skarżącej, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 114 ust. 2 p.o.ś. Powyższy przepis stanowi, iż jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Brak występowania w obszarze oddziaływania zakładu skarżącego innych niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rodzajów terenu wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 wyklucza zastosowanie przywołanego na wstępie przepisu. W ocenie Sądu I instancji, niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w toku przeprowadzonej kontroli.

Sąd I instancji odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z dokumentów: wyników badań hałasu w środowisku z dnia 8 września 2018 r. (raport z badań 04/2018) oraz wyników badań hałasu w środowisku z dnia 12 września 2018 r. (raport z badań 05/2018) na okoliczność nieprzekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

W skardze kasacyjnej P. w G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. P.T. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. "174 ust. 2" p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i błędne ustalenie, że hałas powstający na terenie O. w P. oddziałuje na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że teren ten należy zaliczyć do zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i brak wszechstronnej analizy formalnej przeprowadzonych pomiarów hałasu, w szczególności protokołu z pomiarów kontrolnych przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 1 czerwca 2018 r., co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych i uznaniem, że doszło do przekroczenia norm hałasu, podczas gdy pomiary przeprowadzone zostały niezgodnie z przepisami prawa, tj. wytycznymi określonymi w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody i jako takie są wadliwe;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 76 § 1 k.p.a. i uznanie, że okoliczność występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest stwierdzona dokumentem urzędowym, tj. pismem Wójta Gminy P. z 16 kwietnia 2018 r. i 12 czerwca 2018 r., podczas gdy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu, a organem właściwym jest starosta, zatem stanowisko organu gminy nie posiada charakteru wiążącego i może być brane pod uwagę tak, jak każdy inny dowód w sprawie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących błędu w gromadzeniu i oceny materiału dowodowego, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z dokumentów: wyników badań hałasu w środowisku z 8 września 2018 r. oraz wyników badań hałasu w środowisku z 12 września 2018 r., podczas gdy przeprowadzenie tych dowodów było zasadne w świetle przywołanego powyżej przepisu.

II. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

6. art. 115a w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do przekroczenia norm hałasu;

7. art. 114 ust. 2 p.o.ś. przez błędne przeprowadzenie procedury ustalenia przeznaczenia terenu i pominięcie, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Wskazując na powyższe zarzuty: 1. na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ naruszył w sprawie przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie faktycznego wykorzystania i zagospodarowania terenów przyległych do O. w P. (dalej: ośrodek). Organ uznał, że hałas powstający na terenie ośrodka oddziałuje na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tymczasem istniejące na obszarze objętym oddziaływanie ośrodka zakłady usługowe i produkcyjne przesądzają o konieczności uznania przedmiotowego terenu za teren mieszkaniowo-usługowy. Z wywodu Sądu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie uznał, że teren objęty odziaływaniem ośrodka należy zaliczyć wyłącznie do terenu objętego zabudową jednorodzinną. Powyższe jest tym bardziej zaskakujące biorąc pod uwagę fakt, że Sąd I instancji potwierdza istnienie na wyżej wymienionym terenie również zabudowy przemysłowo-usługowej. Mając na uwadze fakt, iż zakwalifikowanie terenu do jednej z przedmiotowych kategorii ma istotne znaczenie w sprawie, nie sposób postępowania dowodowego w omawianej materii uznać za poprawne i zgodne z wytycznymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Kolejno, skarżący kasacyjnie podnosi, iż w sprawie naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak wszechstronnej analizy formalnej przeprowadzonych pomiarów hałasu, w szczególności wyników pomiarów kontrolnych przeprowadzonych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co skutkowało uznaniem, że doszło do przekroczenia norm hałasu, podczas gdy pomiary przeprowadzone zostały niezgodnie z prawem.

Według autora skargi kasacyjnej, organ nie dostrzegł nieprawidłowości przy wykonywaniu pomiarów hałasu przez WIOŚ, a które wynikają z protokołu pomiarów z 1 czerwca 2018 r. Skarżący, po specjalistycznej analizie protokołu pomiarów wskazuje, że przy wykonywaniu pomiarów hałasu doszło do naruszenia metodyki referencyjnej uregulowanej rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobranej wody.

Istotnym uchybieniem jest brak wskazania, czy mikrofon wykorzystywany podczas pomiaru był wyposażony w osłony przeciwwietrzne, niezależnie od warunków meteorologicznych. Nie wiadomo, czy badanie zostało przeprowadzone przy pomocy odpowiednio wyposażonego urządzenia. Podkreślić należy, że obowiązkowe wyposażenie mikrofonów pomiarowych w osłony przeciwwietrzne wynika wprost z pkt 6 lit. c załącznika nr 7 do rozporządzenia dotyczącego metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Jeśli w protokole wpisuje się aparaturę i wyposażenie wykorzystane do pomiaru hałasu, to należy uznać, że w razie braku informacji o wykorzystanym mikrofonie i osłonach, pomiaru nie wykonano takim mikrofonem. W konsekwencji, pomiar jest lub przynajmniej może być wadliwy, a wynik uznać należy za niepewny i niewystarczający do stwierdzenia wystąpienia przekroczenia hałasu. Ponadto, metodyka została naruszona również przez nieprawidłowy dobór metody pomiaru tzn. nieuwzględniający specyfiki źródła hałasu ani tła akustycznego. Występujące w badanym terenie tło akustyczne, ze względu na fakt, że punkty pomiarowe zostały zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie ruchliwej drogi (prowadzącej do T.) i linii kolejowej, ma również istotne znaczenie. Hałas drogowy i kolejowy zależny jest od natężenia ruchu, które nie jest równe o każdej godzinie. Pomiar tła powinien uwzględniać hałas z obu tych źródeł. Pomiar tła akustycznego i hałasu powinny być prowadzone przez taki sam okres po to, aby nie doszło do sytuacji, w której to, czego nie uchwycono w pomiarze tła (w protokole), podniesie wynik pomiaru emisji hałasu z badanego źródła (instalacji).

Według autora skargi kasacyjnej, wątpliwości wynikają również z załącznika graficznego do protokołu, w którym nie uwzględniono znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie przedsiębiorstw, ani linii kolejowej. Tym samym organ nie brał ich pod uwagę przy pomiarze hałasu i tła, a hałas mógł nie pochodzić od skarżącego, a np. ze sprężarek z pobliskiej lakierni albo linii kolejowej. Co znamienne, pobliskie obiekty potraktowano jedynie jako odbijające fale, a nie osobne źródła hałasu. Na graficznym załączniku nie zaznaczono także pobliskiego zakładu produkcji mebli, w ramach którego funkcjonuje wiele urządzeń w sposób ciągły emitujących hałas (wyciągi, dmuchawy).

Kolejne wątpliwości budzi czas trwania pomiarów, ponieważ protokół jest w tym zakresie nieprecyzyjny. Niepodanie kryteriów doboru próbek oraz brak informacji o ilości i długości przerw powoduje, że nie da się ocenić, czy pomiary określone w protokole zostały wykonane zgodnie z metodyką. Tak wadliwie przeprowadzony pomiar hałasu nie może być podstawą wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Naruszenie metodyki referencyjnej mogło mieć istotny wpływ na błędne wyniki dokonanych pomiarów, zwłaszcza zważywszy na fakt, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu okazało się niewielkie. Wyniki mogą być obarczone tzw. błędem pomiarowym i wykazane przekroczenie poziomu hałasu mogło w ogóle nie wystąpić. Wbrew twierdzeniom Sądu, fakt, że dowód przeprowadzony został poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu oraz fakt, iż w toku niniejszego postępowania strona skarżąca nie kwestionowała wzmiankowanego dowodu, nie mają obecnie znaczenia. Podniesienie powyższych zarzutów przez skarżącego winno spowodować, że Sąd się nad nimi pochyli i przeanalizuje prawidłowość dokonania przedmiotowych pomiarów hałasu. Organ, a w ślad za nim Sąd, nieprawidłowo uznają, iż okoliczność występowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest stwierdzona dokumentem urzędowym, tj. pismem Wójta Gminy P., podczas gdy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów, a organem właściwym jest starosta. Organ naruszył w sprawie także przepis art. 107 ust. 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, w szczególności nieodniesienie się do podniesionych zarzutów dotyczących błędu w gromadzeniu i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji. Sąd, pomimo niewątpliwych braków uzasadnienia decyzji, przedmiotowej decyzji nie uchylił, przez co naruszył wymienione powyżej przepisy postępowania. Kolejno, Sąd niesłusznie i niezgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Przeprowadzenie dowodów było w ocenie skarżącego niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących w sprawie w zakresie prawidłowości pomiarów hałasu i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

W sprawie organy dokonały ustaleń w zakresie kwalifikacji oddziaływania terenu w oparciu o pisma Wójta Gminy P., który w trakcie postępowania kilkukrotnie zmieniał kwalifikację terenu, nie uzasadniając przy tym, w jaki sposób dokonał ustalenia przeznaczenia terenu. Jak wskazano powyżej, ustalenia, czy teren należy do terenów objętych art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., dokonuje starosta. Starosta może pomocniczo opierać się na informacjach uzyskanych od innych organów. Jednakże, starosta nie powinien uznawać ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy P. za własne bez ich właściwej, merytorycznej weryfikacji. Z materiału sprawy nie wynika, aby starosta dokonał oceny prawidłowości i zasadności kwalifikacji terenu dokonanej przez wójta. Ani organ odwoławczy, ani Sąd również nie dopatrzyli się tych wadliwości, podczas gdy prawidłowa kwalifikacja terenu oddziaływania ma istotne znaczenie przy wydaniu decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, gdyż determinuje dopuszczalny przepisami prawa poziom hałasu w środowisku, na danym terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w postępowaniu dotyczącym określenia dopuszczalnego poziomu hałasu do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z dnia 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, dlatego zasługiwał na zaakceptowanie zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w toku przeprowadzonej kontroli. Zauważyć bowiem należy, iż dowód ten przeprowadzony został poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. W toku postępowania w niniejszej sprawie strona skarżąca nie kwestionowała wzmiankowanego dowodu.

Ponadto NSA oddalając skargę kasacyjną P. w G. od wyroku WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 529/18 w uzasadnieniu wyroku z 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21 wskazał, że "Z materiału aktowego wynika, że przeprowadzona przez organ kontrola, w wyniku której wydano zaskarżone zarządzenie, wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, emitowanego w dniu 1 czerwca 2018 r. podczas treningów do zawodów "[...]". Należy zaznaczyć, że źródło hałasu o tym charakterze ma charakter niepowtarzalny – ulotny. Nie jest zatem możliwe powtórzenie pomiarów hałasu, celem weryfikacji ich poprawności, gdyż źródłem hałasu były przejazdy samochodów po torze. W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma obecność przedstawiciela kontrolowanego podmiotu podczas badania oraz zaprotokołowanie wniesionych przez niego uwag i zastrzeżeń. W przedmiotowej sprawie przedstawiciel kontrolowanego takich zastrzeżeń i uwag do protokołu nie wnosił".

W tej sytuacji w niniejszej sprawie prawidłowo organy uznały pomiary hałasu przeprowadzone przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku jako podstawę wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i nie dokonywały samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05) - omawiany zarzut kasacyjny nie mógł być uznany za zasadny, a co za tym idzie i skuteczny.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 6, 7 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Kasator zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 115a p.o.ś. w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego nie można uznać zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 115a p.o.ś. w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 114 ust. 2 p.o.ś. autor skargi kasacyjnej nie wskazał postaci naruszenia tego przepisu uregulowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W pkt 7 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 114 ust. 2 p.o.ś. "poprzez błędne przeprowadzenie procedury ustalenia przeznaczenia terenu".

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym z materiału sprawy nie wynika, aby starosta dokonał oceny prawidłowości i zasadności kwalifikacji terenu dokonanej przez wójta, wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego "zasadę stanowiącą o rodzajach terenów podlegających ochronie przed hałasem określa art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 p.o.ś. Powołane przepisy mają na celu przyporządkowanie projektowanych terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (art. 114 ust. 1 p.o.ś.), ustalenie kryteriów tego przyporządkowania w przypadku występowania różnych funkcji na tym samym terenie (art. 114 ust. 2 p.o.ś.) oraz ustalenie kryterium przyporządkowania do podlegających ochronie terenów, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 p.o.ś.). W każdym z tych przypadków punktem odniesienia jest jednak art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i określona w tym przepisie zasada ochrony przed hałasem terenów faktycznie zagospodarowanych". (wyrok NSA z 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 795/21, LEX nr 3321124).

Sąd I instancji wyjaśnił, że teren, na który oddziałuje zakład skarżącego nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach zgodnie z art. 115 p.o.ś., oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, organy dokonały na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. SKO w Gdańsku zweryfikowało ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Na str. 4 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przedstawiono, w jaki sposób stwierdzono występowanie na obszarze oddziaływania hałasu, terenu chronionego, tj. terenu zabudowy mieszkalnej.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.