Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1591/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 6, art. 183 par. 2 pkt 1, art. 189, 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 w zw. z art. 193, 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20,21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2009/14 w sprawie ze skargi A. B. O.-K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić A. B. O.-K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2015 r., II SA/Wa 2009/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. O.-K. uchylił uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych w części dotyczącej A. B. O.-K. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że w istocie Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] lipca 2014 r. rozpatrzył wnioski o najem lokali mieszkalnych, i co wynika z jej uzasadnienia w części dotyczącej skarżącego, przedmiotem rozpatrzenia była sprawa o przywrócenie mu umowy najmu w trybie § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 123, poz. 3937 ze zm.), czyli tzw. uchwały o najmie. Zgodnie z § 39 na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu oraz jeżeli ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu (przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia).

Tymczasem żądanie skarżącego, jakkolwiek było podobne, to jednak nie nawiązywało do zadłużenia lokalu nr [...] przy ul. P. [...] (albowiem fakt ten nie miał miejsca), ani do uregulowań przewidzianych w § 39 tzw. uchwały o najmie. W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu została skutecznie wypowiedziana umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie w dniu 2 czerwca 2011 r. Powództwo skarżącego o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne został prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 listopada 2013 r., V Ca 1774/13. W tym stanie faktycznym skarżący wniósł do Burmistrza Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy pismo z 24 maja 2014 r. (zwane także wnioskiem), w którym zwrócił się z prośbą o uchylenie otrzymanego wypowiedzenia umowy najmu i przywrócenie mu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. [...]. W piśmie tym skarżący tłumaczył, dlaczego uzyskał tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego przy ul. W. w Warszawie, wskazywał na rozbieżności opisu tego lokalu wynikające z porównania aktu notarialnego i protokołu oględzin technicznych oraz wskazywał na stan techniczny tego lokalu. Nadto, wskazał na chorobę swej żony i przeprowadzoną w tym celu przebudowę lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie dla potrzeb przebywania w nim osoby całkowicie niesamodzielnej.

Zatem rozpatrzenie żądania skarżącego, zawartego w jego piśmie z 24 maja 2014 r. przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nie dotyczy sedna tego żądania i całkowicie abstrahuje od podniesionej w tym piśmie argumentacji – do tej argumentacji uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle się w żaden sposób nie odnosi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie dopuszczalne jest, aby organ arbitralnie wyznaczał ramy żądania obywatela i swoją arbitralną oceną zastępował żądania obywatela, a tak się właśnie stało w niniejszej sprawie. Skarżący w swoim piśmie z 24 maja 2014 r. wyraźnie wskazał na prośbę wycofania wypowiedzenia, która to prośba z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego, dotyczących umów jest ogólnie dopuszczalna – albowiem strony byłej umowy najmu mogą, w drodze ugody, czy porozumienia stron, przywrócić poprzednio obowiązującą umowę, mogą także zawrzeć nową umowę najmu, co do przedmiotowego lokalu. Skarżący podawał argumenty przemawiające za złożoną prośbą, w tym argumenty dotyczące przystosowania przedmiotowego lokalu do potrzeb przebywania w nim jego całkowicie niesamodzielnej żony.

W odpowiedziach na to pismo (pisma organu z 27 czerwca 2014 r. i z 21 lipca 2014 r.) potraktowano powyższą propozycję jako prośbę skarżącego "w zakresie zakwestionowanie przez organ prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie" z 28 listopada 2013 r., co całkowicie rozmijało się z intencją rzeczonego pisma, a nadto – co w istocie skutkowało podjęciem zaskarżonej uchwały z 10 lipca 2014 r. – zakwalifikowano wniosek skarżącego do rozpatrzenia w trybie § 39 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy i w konsekwencji tej kwalifikacji, podjęto uchwałę w tym przedmiocie. Z treści pisma z 24 maja 2014 r. nie wynikała ani sprawa zaległości czynszowych, ani wprost żądanie zastosowania dobrodziejstwa § 39 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali.

Sąd dostrzegł okoliczność, że treść pisma z 24 maja 2014 r., mogła budzić u organu zastrzeżenia, co do istoty żądania, jednakże w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania tego pisma (czego nie uczyniono), przy ewentualnym i jednoczesnym wskazaniu przez organ możliwości zakreślonych przepisami uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Naruszeniem prawa było arbitralne uznanie, że wniosek z 24 maja 2014 r. dotyczył zagadnień regulowanych w trybie § 39 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Naruszenie to spowodowało procedowanie przez Zarząd Dzielnicy Mokotów w przedmiocie całkowicie innych przyczyn mogących skutkować przywróceniem umowy najmu, niż podniesionych we wniosku z 24 maja 2014 r. i skutkowało jednoczesny brak ustosunkowania się do zawartej we wniosku argumentacji.

Z uwagi na upływ ponad pół roku od daty podjęcia przedmiotowej uchwały i daty wyrokowania, żądanie skargi – stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, nie mogło zostać spełnione i dlatego Sąd I instancji orzekł o jej uchyleniu. Ponieważ zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r. nie dotyczy w całości skarżącego, zasadne było uchylenie jej jedynie w części dotyczącej skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012, poz. 1647) w związku z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 1 i 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi i rozpoznaniu sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym zachodzi nieważność postępowania; a w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, także:

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i zarzucenie niewłaściwego zastosowania § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), zwanej dalej "Uchwałą", a także art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a.;

3) przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 39 Uchwały, poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy, ze względu na treść wniosku Skarżącego oraz w świetle ustalonych okoliczności sprawy przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym przez Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczą kwestią w tej sprawie jest ocena, czy dopuszczalna w niej jest droga sądowa. Nie budzi zasadniczo wątpliwości, że przedmiotem wniosku Skarżącego było cofnięcie wypowiedzenia umowy najmu lokalu i przywrócenie tytułu prawnego do konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego. Przy czym, należy wskazać, że formalnie nie ma różnicy pomiędzy ponownym zawarciem umowy najmu lokalu, a zawarciem owej umowy najmu lokalu.

W znacznej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do wniosku Skarżącego w aspekcie prawa cywilnego (s. 5-6). Mając na względzie przedmiot wniosku Skarżącego, przedmiot rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie, można ocenić, że Sąd administracyjny orzekł w przedmiocie, w którym skarga jest niedopuszczalna. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś w § 3 tegoż artykułu zawarto odesłanie do regulacji szczególnych, w których dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. W przedmiotowej sprawie nie budzi zasadniczych wątpliwości okoliczność, że Skarżący wnioskuje o zawarcie z nim umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, który obecnie zajmuje bez tytułu prawnego. Nie zwraca się on o udzielenie pomocy mieszkaniowej na zasadach ogólnych przewidzianych w Uchwale, co nie budzi również wątpliwości Sądu I instancji. Sąd ten, odnosząc się do treści wniosku Skarżącego sam wskazuje na przepisy prawa cywilnego. Przepisy te ze względu na swoją naturę nie mogą być stosowane w sposób władczy przez organ administracji publicznej.

W przedmiocie uchwał dotyczących rozpatrzenia wniosków o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13, wskazując, że działania organu w tym zakresie nie mają charakteru administracyjnoprawnego: "W konsekwencji, uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium)." Stanowisko to podzielane było także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w postanowieniu z 18 grudnia 2013 r., II SA/Wa 1130/13, wskazał on bowiem: "W niniejszej sprawie wniosek skarżącego (...) nie dotyczył jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i chodzi tu o (...) lokal mieszkalny, (...) który wcześniej był zajmowany przez skarżącego na podstawie umowy najmu".

Biorąc powyższe pod uwagę, można ocenić, że wniosek w przedmiocie zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu ma charakter oferty w rozumieniu prawa cywilnego, co sam Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyznaje. Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez Organ nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Można w tym miejscu wskazać także na postanowienia NSA z 31 stycznia 2013 r. I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w sprawach dotyczących uregulowania stosunku najmu osób pozostałych w lokalu po śmierci najemcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty w rozumieniu k.c, zaś rozstrzygnięcia podejmowane przez Zarząd Dzielnicy nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej.

Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy podjął w niniejszej sprawie uchwałę, gdyż zgodnie z § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Mokotów stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, Zarząd wyraża swoją wolę w formie uchwał. Jednak nie każda uchwała Zarządu stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, należy ocenić, że Sąd orzekł w materii dotyczącej władztwa właścicielskiego, nie zaś w materii z zakresu władztwa publicznego. W związku z powyższym droga sądowa w tej sprawie jest niedopuszczalna, wobec czego zasadny jest zarzut nieważności postępowania.

Z ostrożności procesowej wskazano także:

Ocena Sądu I instancji, że naruszeniem prawa było arbitralne uznanie, iż wniosek z 24 maja 2014 r. dotyczył zagadnień regulowanych w trybie § 39 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokal jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem pozbawione jest podstaw stosowanie przez organ dowolnie przepisów i środków nie przewidzianych wprost przez przepisy prawa. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Przepis art. 21 ust. 1 pkt ustawy zawiera delegację ustawową dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podjęta na tej podstawie uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy stanowi akt prawa miejscowego. Miasto stołeczne Warszawa wykonując swoje uprawnienia w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest związane przepisami ww. aktów prawnych. Działając w granicach prawa, Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy mógł wniosek Skarżącego rozpatrzyć jedynie w oparciu o § 39 Uchwały, gdyż jedynie ten przepis przewiduje zawarcie nowej umowy najmu lokalu z osobą, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu lokalu. Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. przepisie, nie zmienia faktu, że brak jest w przepisach Uchwały innej możliwości rozpatrzenia wniosku Skarżącego. Zatem, pozbawiony jest podstaw zarzut, że Organ arbitralnie zastosował § 39.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano się przy tym na stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy, że droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zatem odrzucić skargę A. B. O.-K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r., nr [...].

Na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że wniosek skarżącego (k. 141-145 akt administracyjnych) jednoznacznie dotyczył uchylenia wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. [...] i przywrócenia tytułu prawnego do tego lokalu. Zatem zaskarżonej uchwały nr [...] nie można uznać, ani za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też za uchwałę nienormatywną organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,

c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej,

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052).

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a), c) i d), ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ zawierała jedynie oświadczenie woli, wyrażone przez organ właściciela lokalu mieszkalnego, tj. Miasto Stołeczne Warszawę.

Kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę tę polegającą na odmowie zawarcia ponownej umowy najmu wskazanego przez skarżącego lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium).

W sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2012 r., I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12).

W niniejszej sprawie pismo skarżącego z 24 maja 2014 r. nie dotyczyło jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem żądanie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego i skarżącemu chodziło tu o lokal mieszkalny nr [...] przy ul. P. [...] w Warszawie, a więc ten sam lokal, który wcześniej był przez niego zajmowany na podstawie umowy najmu.

Skoro zatem spory związane z przedłużeniem lub ponownym zawarciem umowy najmu lokalu przez gminę, należą do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w zw. z art. 37 k.p.c., to należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.