Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 768/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust ` pkt 1, art. 61 ust 1 pkt 5, art. 50 ust 2 i art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającą nieważność w części decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...], wydanej w przedmiocie warunków zabudowy na rzecz A. K., dotyczącej zapisu pkt 2.4.2, określającego warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji planowanej inwestycji i stanowiącego, że odprowadzanie ścieków następować mogłoby do zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków, planowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r. Nr[...] stwierdził w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nieważność części ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą na wniosek A. K. warunki zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym M., gm. P., woj. Z., polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego, budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej.

Jak wskazało Kolegium, przesłanką wydania przedmiotowej decyzji było ustalenie przez ten organ, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. była w części dotyczącej zapisu pkt 2.4.2 decyzji: "odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków, planowanego na terenie działki nr [...]", dotknięta wadą nieważności, z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. nr [...], znajdującego zastosowanie dla oceny dopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Od niniejszej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł inwestor – A. K., w którym wskazał on, że budowę domu wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] przeprowadził na podstawie stosownych i wymaganych przez Prawo budowlane pozwoleń i uzgodnień oraz ufając w profesjonalizm i odpowiedzialność osób uprawnionych do wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z rozpatrzeniem złożonego przez A. K. środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie, między innymi warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Za przepisy odrębne - stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) - należy uznać powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zawarte w aktach normatywnych ogłaszane w dziennikach urzędowych, w tym m. in. wojewódzkie dzienniki urzędowe. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości, że ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Z. z 2005 r. Nr 80, póz. 1682 ze zm., zwanego dalej "rozp."), stanowi przepisy odrębne mające zastosowanie przy ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ zaznaczył, że zgodnie z załącznikiem nr [...] do tego. rozporządzenia - wykazem działek geodezyjnych znajdujących się w obrębie terenu ochrony pośredniej strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody powierzchniowej "M." z jeziora M., działka nr [...] położona w obrębie M., gmina P., stanowi teren ochrony pośredniej i jest objęta ograniczeniami ustanowionymi przepisami tego rozporządzenia, między innymi zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 rozp. W myśl wymienionego przepisu zabronione jest wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody, a zatem także na obszarze wskazanej działki nr [...], za wyjątkiem oczyszczonych wód opadowych lub roztopowych, oczyszczonych ścieków pochodzących z urządzeń do uzdatniania wody podziemnej, oczyszczonych ścieków o zawartości fosforu ogólnego nie przekraczającej 2mg P/dm wprowadzanych do wód z istniejących oczyszczalni ścieków. - tj dotychczasowych oczyszczalni wykonanych przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia. Skoro zatem na chwilę wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. inwestor nie spełniał przesłanek § 3 ust. 1 pkt 1 rozp., udzielenie zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji wprowadzania pozostałości tej oczyszczalni do gruntu w strefie ochrony pośredniej, stanowiło rażące naruszenie tego przepisu.

Na powyższą decyzję A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo oraz Jego interes prawny.

A. K. zarzucił, że na podstawie art. 59 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja inwestycji, na której budowę nie jest wymagane pozwolenie, nie musi się wiązać z uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości okoliczność, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku instalacji – oczyszczalni skarżącego, posadowionej na działce nr [...], o przepustowości nominalnej do 5m3 na dobę, a faktycznie zainstalowanej o przepustowości 2m3 na dobę, jak również korzystne położenie działki - na wysoczyźnie i niski poziom wód podziemnych, spełniającej wszystkie wymagania z zakresu prawa w tym: budowlanego, wodnego i ochrony środowiska, potwierdzają, że nie było wymagane w Jego przypadku wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem A. K., w żadnym względzie instalacja ta nie wpływa również na zagrożenia dla ujęcia wody "M." z jeziora M. Podkreślił ponadto, że skoro w przypadku instalacji tego rodzaju nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, to nie znajduje także zastosowania art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji bezzasadne jest twierdzenie organu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego kwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. w pkt 2.4.2 potwierdza tylko zgodnie z prawem możliwość budowy instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków na powołanej działce nr [...]. A. K. zaznaczył również, że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), posiada on pełne prawo do korzystania ze środowiska, o ile służy ono zaspokajaniu potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] r. złożono do akt sądowych pismo procesowe, uczestniczki postępowania, w którym skazano, że nie podziela ona zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż udzielenie zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji wprowadzanie pozostałości tej oczyszczalni do gruntu w strefie ochrony pośredniej stanowi rażące naruszenie przesłanek § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r.

W ocenie uczestniczki, w myśl unormowań Prawa ochrony środowiska na budowę przydomowej oczyszczalni o przepustowości do 5m3/dobę nie jest wymagana zgoda, a jedynie zgłoszenie, które zostało dokonane zgodnie z wymogami prawa. Poza tym Kolegium w treści zaskarżonej decyzji przytoczyło jedynie fragment art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Pominięto jednakże istotną część tego przepisu, która stanowi, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, a więc takiego korzystania, które służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Artykuł 36 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że nie jest zwykłym korzystaniem m. in. wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m³/dobę. Podkreślił również, iż z przywołanego art. 36 ust. 3 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że przepis ten dotyczy urządzeń na które wymagana jest zgoda oraz pozwolenie wodno-prawne, natomiast art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy dotyczy instalacji, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie wodno-prawne.

W dalszej części pisma podniesiono także, że na podstawie art. 59 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, realizacja inwestycji, na którą nie jest wymagane pozwolenie nie musi wiązać się z uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przypadku budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zgodę na rozpoczęcie budowy wydaje starostwo i w rozpatrywanej sprawie inwestor zgodę taką uzyskał. Poza tym odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że interpretacja przepisów rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., jako aktu prawa miejscowego nie może być sprzeczna z aktami prawnymi wyższego rzędu. Zasada ta została pominięta przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przede wszystkim nie uwzględniono istotnych w sprawie unormowań, jak: 1) art. 59 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) art. 29. ust.1 pkt 3 i art. 30.ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, 3) art. 36 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 42 ust. 4 ustawy Prawo wodne, 4) art. 4 ust. 3, art. 152 ust 1 i art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska, 5) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie instalacji których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2839), 6) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984), 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania Sądu, zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), doprowadziła do uznania, że decyzja ta wydana została w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności w części decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r., zmieniającej jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. w zakresie ustalenia na rzecz A. K. warunków zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym M., gm. P..

Problematyczny zapis, uzasadniający w ocenie Kolegium konieczność stwierdzenia nieważności w części decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. stanowił pkt 2.4.2 decyzji, który określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji planowanej inwestycji wskazywał na "odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków, planowanego na terenie działki nr [...]". Zapis ten został wprowadzony do sentencji decyzji na podstawie wniosku A. K. o zmianę treści wydanej na Jego rzecz, wskazanej wyżej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawę prawną stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80 póz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "M." z jeziora M w miejscowości Ż. gmina S. powiat g. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołany zapis pkt 2.4.2 pozostawał w sprzeczności z treścią § 3 rozp., stanowiącego przepis odrębny, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanej sprawie kontrowersji nie budzi okoliczność, że ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "M" podlega zaklasyfikowaniu do aktów prawa miejscowego, do których podejmowania w przypadkach określonych w ustawach uprawnione zostały m. in. terenowe organy rządowej administracji niezespolonej.

Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii, iż w przekonaniu strony skarżącej, jak również uczestnika postępowania, rozwiązania przyjęte w niniejszym akcie prawa miejscowego nie powinny uzasadniać stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez organ części decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w stosunku do inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 7,50 m3 na dobę, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne, a ponadto Kolegium przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wzięło pod uwagę, iż akt prawa miejscowego, jaki stanowi rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...], nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu, która to zasada została w przedmiotowej sprawie naruszona.

Na potwierdzenie pierwszego z powołanych zarzutów wskazano na art. 50 ust. 2 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust.1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W myśl powołanych przepisów art. 50 ust. 2 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co do zasady, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nie wymagają jednak wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Pozwolenie tego rodzaju, stosownie do treści art. 29 ust.1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest wymagane w przypadku indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, które podlegają wyłącznie zgłoszeniu właściwemu organowi.

W kontekście powyższych unormowań oraz w świetle stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że w decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. organ ten ustalił na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego oraz budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, jak też budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym M. w gminie P. W kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, decyzja w pierwotnej wersji w pkt 2.4.2 wskazywała na "Odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, planowanego na terenie działki nr [...]". W dniu [...] r. A. K. wystąpił do Burmistrza P. z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] r. poprzez dopisanie do decyzji mini oczyszczalni oraz zmianę kalenicy głównej budynku na prostopadłą. Wnioskowanej zmiany Burmistrz P. dokonał decyzją z dnia [...] r. poprzez dodanie m. in. w pkt 2.4.2 zakwestionowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zapisu "Odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, planowanego na terenie działki nr [...]".

Na skutek wprowadzonej zmiany, z treści sformułowania zastosowanego w pkt 2.4.2 decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż organ dopuścił w przedmiocie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji dwa możliwe sposoby odprowadzania ścieków tj. do zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków, nie określając przy tym parametrów przepustowości tej ostatniej. W związku z tym, że zainteresowany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy A. K. w żaden sposób nie określił parametrów przepustowości planowanej przydomowej oczyszczalni, jak też godził się, nie zaskarżając tej decyzji, na określenie w ramach jej zapisów dwóch alternatywnych sposobów odprowadzania ścieków, organ na tym etapie nie mógł kierować się rozwiązaniami przyjętymi w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Nie można bowiem dokonywać oceny zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy, co do zainstalowania przydomowej oczyszczalni, w odniesieniu do stanu faktycznego związanego ze zrealizowaną następczo inwestycją. Decyzja o warunkach zabudowy jest w pewnym sensie tylko promesą, informacją, określającą w sposób ramowy, co można zrealizować na danym terenie, nie zobowiązującą jednak jeszcze wnioskodawcy do żadnych określonych działań poza tym, że mając taką decyzję może on wystąpić o pozwolenie na budowę. Nadmierna szczegółowość i drobiazgowość decyzji o warunkach zabudowy mogłaby bowiem powodować trudności w późniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na brzmienie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II OSK 731/08, orzeczenie dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ gminy, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy powinien natomiast kierować się treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa warunki, jakie łącznie muszą zostać spełnione, aby wydanie tego rodzaju decyzji bądź decyzji o określonej treści było możliwe. Jednym z takich warunków, jest wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy musi pozostawać zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisem odrębnym, z którym w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. z nie pozostawała w zgodności, był § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 10/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "M." z jeziora M. w miejscowości Ż. gmina S., powiat g.

Zgodnie z § 1 ust. 2 rozp., strefę ochronną ujęcia wody powierzchniowej "M." z jeziora M. dzieli się na teren ochrony bezpośredniej oraz pośredniej. Teren ochrony pośredniej obejmuje obszar w granicach określonych w załączniku nr [...] i nr [...] oraz na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszego rozporządzenia, w tym działkę nr [...] położoną w obrębie geodezyjnym M., gm. P. Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 rozp., na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za wyjątkiem: a) oczyszczonych wód opadowych i roztopowych, b) oczyszczonych ścieków pochodzących z urządzeń do uzdatniania wody podziemnej, c) oczyszczonych ścieków o zawartości fosforu ogólnego nie przekraczającej 2 mg P/dm3 wprowadzanych do wód z oczyszczalni ścieków istniejących przed wejściem w życie tego rozporządzenia, tj. przed 31 października 2005 r.

W świetle powyższego wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż sformułowanie zawarte w pkt 2.4.2. decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r., w zakresie w jakim dopuszczało możliwość odprowadzania ścieków w ramach przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na przedmiotowej działce nr [...] pozostawało w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w powołanych przepisach rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

W odniesieniu do drugiego z postawionych zarzutów, tj. braku zgodności regulacji § 3 rozp. z przepisami aktów wyższego rzędu zasadnym jest wskazać, że rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., Nr [...], jako akt prawa miejscowego, co zostało już podkreślone, zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie niniejszego rozporządzenia - w całości lub w części - mogłaby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby w przekonaniu Sądu pozostawało one w stanie niezgodności z aktami wyższego rzędu. Zaznaczyć należy bowiem, że odmiennie niż w przypadku przepisów rangi ustawowej traktuje się związanie sądów aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich zgodności z ustawami i Konstytucją, a w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Sąd administracyjny może zatem, powołując się na przepisy Konstytucji odmówić zastosowania aktu prawnego, jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przy czym konflikt pomiędzy aktami podstawowymi, a ustawą czy Konstytucją jest postrzegany i rozwiązywany w kontekście zasady hierarchiczności źródeł prawa przy zastosowaniu reguły kolizyjnej, iż akt nadrzędny uchyla akt podrzędny (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998r., sygn. OPS 8/97 i z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. OPS 10/99 oraz wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 943/06, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Upoważnienie do wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwestionowanego rozporządzenia stanowił art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W myśl powołanego przepisu strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 tej ustawy. Zgodnie z art. 52 Prawa wodnego, strefę ochronną ujęcia wody, którą dzieli się na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej, stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. W myśl art. 54 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Artykuł 56 ust. 1 i 2 Prawa wodnego stanowi z kolei, że strefę ochronną ujęcia wód powierzchniowych określa się tak, aby trwale zapewnić jakość wody zgodną z przepisami wydanymi na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy oraz aby zabezpieczyć wydajność ujęcia wody. Strefę ochronną tego rodzaju wyznacza się na podstawie wyników przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych.

W uzasadnieniu rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej organ ten wskazał, iż "w celu zapewnienia odpowiedniej jakości i ilości wody ujmowanej z jeziora, Z. w dniu [...] r. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody, obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej. Podstawą do sformułowania wniosku było opracowanie pt.: "Dokumentacja dotycząca ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wód powierzchniowych z jeziora M. dla miasta S." autorstwa H. M. i P. M.. Strefa ochronna obejmująca teren ochrony bezpośredniej została ustanowiona decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...]r. Obecnie w związku z koniecznością zabezpieczenia interesów właściciela ujęcia w zakresie stabilności składu wód powierzchniowych jeziora, Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej z jeziora M. składającej się zarówno z terenu ochrony bezpośredniej i pośredniej.".

Zdaniem Sądu powołane okoliczności pozwalają przyjąć, że rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]r., Nr [...], wydane zostało w granicach ustawowego upoważnienia i pozostaje w zgodności z aktami wyższego rzędu. Przyjąć bowiem należy, że wprowadzenie w przepisach ustawy Prawo wodne, upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego wprowadzającego strefę ochrony ujęcia wód świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia terenowym organom administracji publicznej uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu, objętego zakresem działania tych organów.

W konsekwencji powyższego należy stanąć na stanowisku, że decyzja Burmistrza P. z dnia z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia na rzecz A. K. warunków zabudowy, w pkt. 2.4.2, dopuszczającym możliwość odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina P. wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności z przepisami odrębnymi, jakie w rozpoznawanej sprawie stanowiły unormowania rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r.

Naruszenie to słusznie zakwalifikowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako okoliczność rażącego naruszenia prawa. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie sądowym stanowiska, wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. II FSK 217/09, orzeczenie dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, tego rodzaju uchybienie zachodziło w przedmiotowej sprawie, przy czym jednocześnie nie zachodziła przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności, określona w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. okoliczność wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy ustaliło w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania okoliczność dopuszczenia się przez Burmistrza P. w pkt [...] decyzji z dnia [...] r. istotnej wadliwości skutkującej rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej części ww. decyzji organu gminy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji.