Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1380/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28,  art. 61a   par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] marca 2014r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] października 2013r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014r. złożyła również W. P..

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2012r. W. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta [..] nr [...] z dnia [..] czerwca 2009r., na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] W sentencji decyzji stwierdzono, że grunt jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed rokiem 1945, stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych z wyłączeniem czterech sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...], [...], [...], [...] oraz jednego lokalu użytkowego wraz z udziałem [...] części przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz w gruncie, zaś ustanowione tą decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia a wszelkie nakłady poniesione na przedmiotowej nieruchomości mogą być dochodzone na drodze cywilnej.

Wnioskodawczym swój interes prawny w sprawie wywodziła z tego, że jak podała jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości oraz z faktu pozwania jej przez w/w osoby - użytkowników wieczystych - do zaniechania naruszania integralności działki nr [...] dokonywanego poprzez dojście przez nią do lokalu nr [...]. Postępowanie prowadzone jest przez Sąd Rejonowy [...]. We wniosku ww. wskazała, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, ponieważ skierowano ją mi.in. do nieżyjącej już wtedy K. D..

Zdaniem wnioskodawczym adresaci decyzji na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu nie powinni być stroną decyzji gdyż nie są uprawnionymi następcami przedwojennego właściciela nieruchomości.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło W. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 ozn. jako działka ew. nr [..] z obrębu [...], położonego w W. przy ul.[...].

Zdaniem Kolegium Wnioskodawczyni nie ma legitymacji do bycia stroną w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest nie budzący wątpliwości pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w tym postępowaniu decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. W niniejszej sprawie o legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną wnioskowanego postępowania nadzorczego nie może przesądzić ani fakt bycia współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie, ani tym bardziej fakt pozwania jej przez użytkowników wieczystych w ww. sprawie.

Właściciel bowiem sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część zostaje na mocy decyzji oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

Wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego może być rozpoznany tylko w zakresie lokali i udziałów w budynku będących własnością gminy oraz w części gruntu nie objętej użytkowaniem wieczystym innych osób; tak też dzieje się w niniejszej sprawie. Postępowanie nie dotyczy praw nabytych właścicieli lokali mieszkalnych. Z uwagi na fakt, iż właściciele lokali nie są stronami postępowania zwykłego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnego właściciela, nie są również stronami postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste.

Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie ww. kwestii, Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 289/02, oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2811/03.

Z uwagi na brak legitymacji wnioskodawczym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wniosła W. P., podnosząc zarzut, iż Kolegium bezpodstawnie odmówiło jej przymiotu strony. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 956/2008, na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn akt I OSK 1110/2006, i na wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn akt I OSK 1412/2008.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r., zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w [...], wskazując, że W. P. mogła skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w świetle tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn.. akt OSK 1525/11. W wyroku tym NSA stwierdza m.in., iż: Niewątpliwie użytkowanie wieczyste jest tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Wobec tego zarzut skargi, że użytkownicy wieczyści (będący właścicielami wyodrębnionych lokali) nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kp.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jest chybiony (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [..] postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] października 2013r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r.

Kolegium stwierdziło, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy właściciele lokali są stronami w postępowaniu o oddanie gruntu, na którym usytuowany jest budynek z tymi lokalami, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej "dekret"), a w konsekwencji, czy są również stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej taki grunt w użytkowanie wieczyste. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii nie jest jednolite. Prezentowane są w nim zarówno poglądy uznające, że właściciele takich lokali nie są stronami ww. postępowań, na które powołało się Kolegium, jak i poglądy uznające, że są stronami tych postępowań, na które z kolei powołała się skarżącą oraz Prokurator.

Kolegium wskazało, że uzasadniając zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania nadzorczego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem decyzji w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest w istocie rozporządzenie prawem cywilnym. Zgodnie zaś z art. 198 kc każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Gmina jako właściciel nieruchomości rozporządziła zgodnie z dyspozycją tego przepisu swoim udziałem w ten sposób, że na jego części ustanowiła użytkowanie wieczyste. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2000 r., sygn akt I CKN 729/99, stwierdził: każdy ze współwłaścicieli ma «idealną» część niepodzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy. «Udział» jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Dlatego też - jak wynika z art. 198 kc - może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W ramach przewidzianego w powołanym przepisie rozporządzenia swoim udziałem współwłaściciel może zawierać także umowy dotyczące udziału, o ile nie wywierają one wpływu na całość sytuacji wspólnej rzeczy lub udziałów pozostałych współwłaścicieli.

Podkreślić należy, iż ww. zasada respektowana była również w sytuacji gdy ustawodawca dla rozporządzenia udziałem we współwłasności przewidywał tryb administracyjny, tj. wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno bowiem na gruncie przepisów ustawy z dnia 1961 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j-t. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stroną postępowania w sprawie sprzedaży lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste był wyłącznie nabywca tego lokalu. W konsekwencji żaden z właścicieli lokali w danym budynku nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży innego lokalu w tym budynku. W przypadku takiego żądania należałoby odmówić wszczęcia postępowania, chociaż każdemu właścicielowi lokalu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (własność lokalu, współwłasność określonej części budynku i współużytkowanie wieczyste określonej części gruntu). Odwołanie się do faktu posiadania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości jest w istocie jedynym argumentem uzasadniającym pogląd, że właściciele lokali są stronami postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie ww. dekretu. Skoro jednak argument ten nie ma zastosowania w ww. przypadku sprzedaży lokali, to nie znajduje uzasadnienia posługiwanie się nim w sprawach "dekretowych".

W świetle powyższego, w ocenie organu, brak jest uzasadnienia, dlaczego w obowiązującym stanie prawnym - wbrew ww. zasadzie prawa cywilnego (respektowanej także w prawie administracyjnym) - jedynie w przypadku oddawania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu należałoby uznać właścicieli lokali za strony tego postępowania. Pogląd taki jest jedynie konsekwencją uznania właścicieli lokali za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Organ podkreślał, iż nawet ten pogląd, tj. uznanie właścicieli lokali za strony postępowania nadzorczego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej) został ostatnio zakwestionowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2013 r., sygn akt I SA/Wa 1695/12. Nie można także nie zauważyć, że byli właściciele nieruchomości [...] czy też ich następcy prawni nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż właściciele lokali w budynkach stanowiących ich byłą własność.

W tym stanie rzeczy Kolegium zajęło stanowisko, że właściciele lokali nie są stronami postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, a w konsekwencji nie są stronami postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste w tym trybie.

Prokurator Okręgowy w [...] na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [...], w całości, zarzucając naruszenie:

art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez odmowę wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, która może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga procesu wykładni, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca, chociażby na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu nie są stronami postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli gruntu w trybie w/w przepisu dekretu, a w konsekwencji nie są stronami postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste w tym trybie, podczas gdy tylko w ten sposób dotychczasowi użytkownicy wieczyści mają bezpośrednią możliwość obrony swoich praw rzeczowych (zarówno, co do prawa, jak i wysokości swoich udziałów).

art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez doręczenie prokuratorowi - podmiotowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony - kserokopii postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., [...], w sytuacji gdy Stronie a także innym uczestnikom postępowania będącym adresatami postanowienia doręcza się jego oryginał, a nie odpis bądź kopię.

Z uwagi na powyższe stosowanie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. Prokurator wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz zgodnie z art. 135 p.p.s.a. uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...].

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014r. złożyła również W. P.

Postanowienie zaskarżyła w całości i wnosiła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2013 r., [...] i rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [..].

Postanowieniu ww. zarzucała naruszenie:

art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji do występowania w sprawie;

art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie wnioskodawczym o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie dotyczyło prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. W tym zakresie należało wskazać, że organ w sprawie błędnie zastosował dyspozycję art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez odmowę wszczęcia postępowania.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony

Przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jak już wspomniano z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw. Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo).

Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA).

Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11, Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Lu 851/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. o sygn. VII SA/Wa 847/13, CBOSA).

Należy przyznać rację skarżącemu Prokuratorowi Okręgowemu w [...], że w realiach przedmiotowej sprawy, W. P. wnosząc o wszczęcie postępowania nadzorczego powołała się na swój interes prawny, którego ustaleniem i badaniem organ administracji publicznej winien się zająć po wszczęciu postępowania. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Jak wskazał skarżący, już chociażby niejednolite orzecznictwo sądowe, sygnalizowane w uzasadnieniu Kolegium stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 kpa.

Organ dokonał również niepełnej wykładni art. 28 k.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ odmówiło W. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...]

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest nie budzący wątpliwości pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w toku postępowania decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą, że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny.

Sąd nie ma natomiast możliwości ustalenia czy W. P. była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [..] m2 ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul.[...] (czy doręczono skarżącej ww. decyzję).

Należy w tym miejscu zauważyć, że organ nie dołączył do akt decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. Kontrola, przez Sąd zasadności odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009r., w sytuacji gdy organ tej decyzji nie załączył była zatem znacznie utrudniona, co stanowiło dodatkową przesłankę uchylenia postanowień Kolegium.

Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 p.p.s.a.