Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 492/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2 par. 1 art. 293 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości. II. przyznaje adw. D. H. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych w tym 23 % VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. S., dalej skarżący, od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta J. z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zasakrżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uasadnieniu podało, że wnioskiem z dnia 11 maja 2015 r. skarżący wystąpił o udostępnienie w formie papierowej kopii dokumentu, na podstawie którego naliczono W. Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji podatek za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 75.042,00 zł. Domagał się też podania zaległej kwoty należnej gminie od W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji i od W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, na dzień otrzymania wniosku.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Burmistrz Miasta J. decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2015 r. odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci kopii dokumentu, na podstawie którego naliczono W. Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji podatek za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 75.042,00 zł. oraz podania zaległej kwoty należnej gminie od W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz od W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, na dzień otrzymania wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że wnioskowane informacje publiczne objęte są tajemnicą skarbową i nie podlegają udostępnieniu.

Rozpatrując odwołanie skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest ono zasadne.

Wskazało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W art. 2 postanowiono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2). Stosownie do art. 4 tej ustawy, obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzy publicznej wykonującej zadania publiczne m.in. na organach władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ przywołał treść art. 6 ust. 1 ustawy określający zakres przedmiotowy informacji publicznej.

Kolegium wskazało, że jak wynika z powołanych wyżej przepisów prawa, wnioskodawcy przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych i prawo to nie podlega ograniczeniu na mocy innych ustaw. W ocenie Kolegium, informacje, o której udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Zgodnie z § 2 art. 293, przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1; 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające; 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego; 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1; 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a. Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji dokonał w ocenie organu odwoławczego prawidłowej analizy przytoczonych przepisów, i zgodnie z prawem przyjął, że dane, udostępnienia których domaga się skarżący, stanowią tajemnicę skarbową. W tej sytuacji odmowa ich udzielenia znajduje w ocenie Kolegium pełne uzasadnienie w przepisach prawa.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwołwcze orzekło jak w zasakrżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że decyzje wydane w sprawie nie odpowiadają prawu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwołwcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zasakrżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga analizowana pod tym kątem nie jest zasadna.

Wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. 2014, poz. 782), dalej: u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy. Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podalega informacja o danych publicznych, w tym tym treść i postać dokumentów urzędowych (...).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "informacją publiczną" jest - co do zasady - każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem dostępna w centralnej bazie orzeczeń: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: cbois).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w sprawie wniosek o udostepnienie informacji dotyczy bowiem udostępnienia kopii dokumentu, na podstawie którego naliczono W. Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji podatek za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 75.042,00 zł. Dotyczy także podania zaległej kwoty podatku należnej gminie od W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji i od W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, na dzień otrzymania wniosku. Żądana inforamcja jest zatem inforamcją publiczną. Dotyczy bowiem daniny publicznej należnej od podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Rozważając powyższą kwestię wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Tajemnicą ustawowo chronioną, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jest tejemnica skarbowa, jako szczególny rodzaj tejemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze. Każdy przypadek udostępniania danych zawartych we wszelkich dokumentach podatkowych jest ściśle unormowany, tak co do podmiotów, którym można udostępniać te dane, jak i zakresu, w jakim to może nastąpić. Regułą jest bowiem wykorzystanie informacji znadujących się w posiadaniu organu podatkowego tylko wewnątrz jego struktur organizacyjnych i wyłącznie da potrzeb podatkowych, natomiast wszelkie wyjątki muszą być expressis verbis określone przepisami prawa (zobacz B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2011, s. 1162). Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), przepisy tej ustawy stosuje się między innymi do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.

Zgodnie z art. 293 § 1 ordynacji podatkowej, indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Zgodnie z § 2 art. 293, przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1; 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające; 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego; 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1; 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a. Ordynacja podatkowa w art. 294 § 1 pkt 2 stanowi, że do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są w szczególności: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałaek województwa oraz pracownicy urzędów ich obsługujących. Zgodnie z art. 299 § 1 i 3 ordynacji podatkowej, organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, wyłącznie podmiotom okreśonym w art. 298 i 299 § 3 ordynacji podatkowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący do kręgu tych podmiotów nie należy.

Przepis art. 293 § 1 ordynacji podatkowej ustanawiający zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej jest jednoznaczny i nie zawiera wyłączeń podmiotowych, to jest nie przewiduje możliwości udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę skarbową w odniesieniu do niektórych pdmiotów będących podatnikami.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy obu instancji trafnie przyjęły, że żądane informacje w postaci kopii dokumentu, na podstawie którego naliczono W. Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji podatek za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 75.042,00 zł oraz podanie zaległej kwoty należnej gminie od W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji i od W. Związku Wodociągów i Kanalizacji, stanowią tejemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 ordynacji podatkowej. Zatem odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa. Trafnie organy obu instancji uzanały, że brak jest możliwości udzielenia informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz w art. 299 § 3 ordynacji podatkowej i nie będącej stroną postępowania wnioskowanych informacji.

Sąd podziela pogląd wielokrotnie przezentowany w orzecznictwie, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne inforamcje indywiduane. Dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową. (por. wyrok NSA z dnia 02.02.2005 r., sygn. OSK 1060/04, wyroki WSA w Warszawie z dnia 25.10.2006 r., sygn. II SA/Wa 970/06, z dnia 07.05.2004 r., sygn. II SA/Wa 221/04, z dnia 26.05.2010 r., sygn. II SA/Wa 414/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 03.06.2013 r., sygn. II SA/Op 52/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.06.2012 r., sygn. IV SA/Wr 154/12, wyrok NSA z dnia 18.02.2014 r., sygn. OSK 2129/13; cbois).

W świetle powyższego odmowa udzielenia żądanej informacji znajduje pełne oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa, prawidłowo powołanych w zaskarżonej decyzji.

Skoro zatem wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono w pkt I wyroku na podstawei art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 wreśnia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnejudzielonej z urzędu (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461), przyznał ustanowionemu dla skarżącego pełnomocnikowi wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu sądowym.