Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1894/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 223/14 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 223/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt II. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) nakazał inwestorowi J. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości powyżej 2,20m, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości S., w gminie K. poprzez wykonanie następujący robót: :

1. odkopanie dolnych paneli ogrodzenia od strony inwestora na całej długości ogrodzenia i wyeliminowanie jakiegokolwiek naporu gruntu na słupy i panele ogrodzeniowe, według szkicu załączonego do przedłożonej Ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia betonowego sporządzonej przez E. R. (uprawnienia nr ewid. [...]) wpisanego na listę Śląskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewidencyjnym [...];

2. wyprostowanie i zabezpieczenie zgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi producenta wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych, odchylonych od pionu. Powyższe roboty budowlane, jak zaznaczono, należy wykonać w terminie do 21 października 2013 r., a decyzja podlega wykonaniu z chwilą, gdy stanie się ostateczna.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), dalej jako p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych dnia 27 listopada 2012r. czynności kontrolnych ogrodzenia stwierdzono pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w miejscowości S. w gminie K. widoczne pęknięcia na płytach wzdłuż całego ogrodzenia oraz nieznaczne ubytki. W związku z tym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. organ ten nałożył na J. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 14 lutego 2013r., ekspertyzy stanu technicznego dotyczącej tego ogrodzenia.

Po przeanalizowaniu dostarczonej w dniu 12 lutego 2013r. ekspertyzy stwierdzono, iż nie spełnia ona wymogów pozwalających uznać przedstawione opracowanie za ekspertyzę, gdyż nie wyjaśnia kwestii zabezpieczenia ogrodzenia przed dalszą postępującą degradacją, czy erozją gruntu. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji o przekrój obrazujący rzeczywiste posadowienie ogrodzenia oraz o ocenę i sposób zabezpieczeń ogrodzenia w odniesieniu do stabilności gruntu, nachylenia terenu oraz warunków hydrogeologicznych gruntu.

W dniu 29 kwietnia 2013r. zostało złożone uzupełnienie ekspertyzy stanu technicznego, jak też dołączono dokumentację fotograficzną z zaznaczonym odchyleniem słupów od pionu w granicach 4-15 cm oraz z widocznymi uszkodzeniami płyty panelowej. Na fotografiach zaznaczono również poziom gruntu za ogrodzeniem (od strony inwestora) na działce nr [...], który (zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzupełnieniu ekspertyzy) należy usunąć i wyrównać do poziomu gruntu od strony działki nr [...].

Organ I instancji wskazał, że jako przyczyny zaistniałych uszkodzeń i deformacji autor ekspertyzy podał słabą stabilność gruntu przy stosunkowo dużym nachyleniu terenu oraz zmieniających się warunkach hydrogeologicznych w gruncie. Wskazał, także, iż autor dokumentacji stwierdził, że ... "w celu poprawy stabilności ogrodzenia oraz zmniejszenia naprężeń na ogrodzenie należy odkopać dolne panele na całej długości ogrodzenia (zgodnie z załączonym szkicem) od strony inwestora, eliminując w ten sposób jakikolwiek napór gruntu na słupy i panele ogrodzeniowe. Powyższe działanie zapobiegnie dalszej degradacji ogrodzenia zachowując jednocześnie warunki bezpieczeństwa użytkowania. Ogrodzenie w obecnym stanie po odkopaniu dolnych paneli ogrodzenia nie będzie zagrażać bezpieczeństwu użytkowania ".

Uwzględniając powyższe organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że konieczne jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie nakazanych w przedmiotowej decyzję czynności.

J. Z. w odwołaniu z dnia 27 września 2013r. zaskarżył ww. decyzję w zakresie pkt 2 jej sentencji z wnioskiem o jej uchylenie w tym zakresie jako naruszającej art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Zdaniem odwołującego, decyzja w zaskarżonym zakresie jest pozbawiona podstaw prawnych, gdyż sporządzone w trakcie postępowań ekspertyzy nie zalecają przeprowadzenia "wyprostowania i zabezpieczenia wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych odchylonych od pionu", co powoduje, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w pkt 2.

Po rozpoznaniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru w Krakowie (dalej: MWINB w Krakowie) decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b. i nakazał J. Z., właścicielowi ogrodzenia na działce nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości powyżej 2,20 m rozgraniczającego działki nr [...] i nr [...] w miejscowości S., w gminie K. poprzez wykonanie następujących robót:

1. odkopanie dolnych paneli ogrodzenia od strony inwestora na całej długości ogrodzenia i wyeliminowanie jakiegokolwiek naporu gruntu na słupy i panele ogrodzeniowe, wg szkicu załączonego do przedłożonej Ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia betonowego, sporządzonej przez E. R.;

2. wyprostowanie zgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi producenta wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych, odchylonych od pionu.

Określono termin wykonania robót – do 31 maja 2014r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., wskazując w jej uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. zgodnie z którym "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku".

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, PINB w dniu [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził "że nie zachodzi konieczność wykonania robót budowlanych przy wybudowanym ogrodzeniu pomiędzy działkami [...] w S. o wysokości powyżej 2,20 m, które zostało wykonane bez zgłoszenia do organów architektoniczno-budowlanych". Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. MWINB w Krakowie stwierdził nieważność tej decyzji, która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] sierpnia 2012r. Natomiast w dniu [...] września 2013r. PINB na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, "że obowiązek nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, decyzją z dnia [...].10.2009r. znak: [...], nr [...] na J. Z. został wykonany". Powyższa decyzja zakończyła przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego sprawę związaną z legalizacją wybudowanego ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m pomiędzy działkami nr [...]w miejscowości S.

W związku z tym przyjęty w sprawie przez organ I instancji tryb postępowania rozdziału 6 p.b., organ odwoławczy uznał za prawidłowy i opierając się na wynikach Ekspertyzy stanu technicznego ogrodzenia oraz uzupełnienia do niej wskazał, że w celu likwidacji przyczyny powodującej nieprawidłowość i stwierdzone zagrożenie, konieczna jest poprawa stabilności ogrodzenia oraz zmniejszenie naprężeń na ogrodzenie poprzez odkopanie dolnych paneli ogrodzenia od strony inwestora na całej długości ogrodzenia i wyeliminowanie jakiegokolwiek naporu gruntu na słupy i panele ogrodzeniowe i obowiązek ten nie był kwestionowany w odwołaniu z dnia 27 września 2013 r.

Następnie MWINB zaznaczył, że w odwołaniu zaskarżono decyzję PINB z dnia [...] września 2013r. w zakresie pkt 2 jej sentencji i odnosząc się do tego wskazał, że PINB w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił podstaw do nałożenia obowiązku wyprostowania zgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi producenta wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych, odchylonych od pionu, nie doprecyzował także na czym ma polegać zabezpieczenie ww. ogrodzenia. Uznał jednak, że uchybienie to choć narusza art. 107 § 1 k.p.a., to nie w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z opracowania autorstwa K. G. z dnia 16 listopada 2009r. wynika, że wybudowane ogrodzenie nie miało odchylenia od pionu i w ciągu trzech lat użytkowania ogrodzenie znalazło się w nieodpowiednim stanie technicznym, polegającym na znacznym przechyleniu słupków ogrodzeniowych miejscami dochodzącym do 12-15 cm od pionu (opracowanie autorstwa E. R.). Stwierdził zatem, że taki stan rodzi wątpliwości, czy ogrodzenie pozostawione pod kątem będzie stabilne i stateczne. Wobec tego uznał za zasadne wyprostowanie - zgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi producenta - wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych odchylonych od pionu, gdyż w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie polega tylko na usunięciu przyczyn powstawania nieprawidłowości, ale także na doprowadzeniu obiektu do właściwego stanu technicznego. Stwierdził, że w tym zakresie PINB dysponuje wykwalifikowaną kadrą pracowniczą posiadającą stosowną wiedzę i doświadczenie wystarczające, aby nałożyć nakaz wyprostowania odchylonych od pionu słupów i paneli ogrodzeniowych.

W ocenie MWINB w Krakowie, podnoszony przez stronę odwołującą zarzut braku podstaw do działania w tym zakresie jest nieuzasadniony. W decyzji organu I instancji nie powołano art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., na podstawie którego nałożono nakaz wyprostowania odchylonych od pionu słupów i paneli ogrodzeniowych oraz nie sprecyzowano i nie wyjaśniono na czym polegać ma obowiązek zabezpieczenia słupów i paneli ogrodzeniowych. Decyzja w tym zakresie jest więc częściowo niewykonalna i z tych względów organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. Z., zaskarżając ją w pkt 2, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 , art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a . poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego pozwalającego zastosować przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. w zakresie nakazania wyprostowania ogrodzenia oraz naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. poprzez stwierdzenie i nakazanie usunięcia nieprawidłowości nieistniejących, w postaci nakazania wyprostowania ogrodzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji MWINB w Krakowie w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżoną decyzją orzeczono o obowiązku wykonania wyprostowania ogrodzenia do pionu w oparciu o zalecenie producenta, nie podano jednak opisu tych zaleceń, w tym brak jest nawet ustalenia, czy takie wyprostowanie jest technicznie możliwe. W decyzji odwołano się jedynie do zasad sztuki budowlanej, ale zasad tych nie powołano, w związku z czym nie da się w ogóle ustalić, czy decyzja jest wykonalna bez budowy ogrodzenia od nowa. Nadto w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych wskazujących na konieczność wykonania takiego "wypionowania" ogrodzenia.

W ocenie skarżącego, żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie wskazuje, aby ogrodzenie po jego odkopaniu mogło zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a zatem by spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. i z tego też względu decyzja jest bezpodstawna.

Nadto skarżący podniósł, że producent nie stwierdził, aby odchylenie od pionu ogrodzenia stanowiło o jego nieodpowiednim stanie technicznym, nie stwierdził też, czy ogrodzenie należy "wypionować" oraz czy jest to możliwe i w jaki sposób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyniku dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującym jej nieważność. Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., chociaż z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Sąd uznał, że przepisem, który został rażąco naruszony w przedmiotowej sprawie jest art. 16 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, zaznaczając, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt II GSK 1206/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 333/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 2422/11).

Sąd podkreślił, że uchylona przez organ odwoławczy decyzja organu I instancji nakazywała skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót, które opisane zostały w punkcie 1 i 2 tej decyzji. W pkt 1 decyzji skarżący został zobligowany do odkopania dolnych paneli ogrodzenia od strony inwestora na całej długości ogrodzenia i wyeliminowania jakiegokolwiek naporu gruntu na słupy i panele ogrodzeniowe, a w pkt 2 decyzji nakazano skarżącemu wyprostowanie i zabezpieczenie zgodnie ze sztuką budowlaną i wytycznymi producenta wszystkich słupów i paneli ogrodzeniowych, odchylonych od pionu.

W odwołaniu od decyzji skarżący wyraźnie wskazał, że zaskarża tylko punkt 2 decyzji, co oznacza, że decyzja w zakresie, w jakim nie została zaskarżona, a więc w zakresie punktu 1 nie mogła być weryfikowana przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji, zważywszy, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych w przypadkach przewidzianych przez k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Sąd zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że organ odwoławczy uprawniony był do skontrolowania decyzji i ewentualnie wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego jedynie w zakresie zaskarżonej części decyzji, a więc jedynie w zakresie punktu 2, wobec uostatecznienia się decyzji w zakresie jej punktu 1.

Zwracając uwagę, że z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł tylko J. Z., to wobec niezaskarżenia decyzji organu I instancji przez inną stronę postępowania w całości, organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia tej decyzji w całości, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi być zgodne z zakresem odwołania, co w przedmiotowej sprawie oznacza możliwość orzekania jedynie w zakresie objętym punktem 2 decyzji. W pozostałej części decyzja posiada walor decyzji ostatecznej, co oznacza ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej, która w związku z tym nie może być już przedmiotem postępowania.

Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 16 § 1 k.p.a., gdyż uchylenie decyzji organu I instancji w całości, pomimo zaskarżenia jej jedynie w części, godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i z tych względów uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał również, że ze względu na stwierdzony rodzaj nieprawidłowości, powodujący nieważność zaskarżonej decyzji, rozpoznawanie zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014r. wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości i stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego stwierdzenia, jako że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskutek naruszenia przez Sąd I instancji: art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pierwszoinstancyjna decyzja administracyjna (wydana w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej), która została zaskarżona poprzez wniesienie odwołania kwestionującego jedynie część decyzji, w pozostałej części staje się decyzją ostateczną,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do uchylenia całej decyzji organu I instancji (wydanej w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej) i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy we wniesionym od tej decyzji odwołaniu zaskarżono jedynie część decyzji,

- art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozpoznania jednej i niepodzielnej sprawy administracyjnej w drugiej instancji w jej całokształcie, lecz jedynie w zakresie wskazanym w odwołaniu, kwestionującym jedynie część decyzji organu I instancji;

- jak również, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja nakładająca obowiązki wykonania robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, wydana na podstawie tej normy prawnej, zawierała kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania, a więc rozstrzygała kilka spraw administracyjnych i była podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie obowiązku zawartego w punkcie 2 decyzji organu I instancji.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie odnosi się ona do podnoszonych w doktrynie i orzecznictwie kwestii związanych z tzw. podzielnymi sprawami administracyjnymi bądź sytuacjami, w których jedną decyzją administracyjną rozstrzyga się więcej niż jedną sprawę administracyjną. W takich wypadkach odmiennie ujmuje się obowiązki i kompetencje organu odwoławczego (tak np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r., II GSK 2464/11, LEX nr 1333362, zgodnie z którym "Uchylenie zaskarżonej decyzji w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem, tzw. sprawy podzielne.", czy wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012r., I OSK 912/12, LEX nr 1291419; "W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.").

Powyższe zagadnienie wykracza poza zakres niniejszej sprawy, w której pomimo tego, że swymi decyzjami organy nadzoru budowlanego nakładały na skarżącego obowiązki opisane w dwóch kolejnych punktach decyzji - decyzje organów wydane zostały w jednej sprawie administracyjnej, której przedmiot postępowania był jeden i niepodzielny, a nakazane roboty budowlane miały jeden łączny cel, jakim było usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego ogrodzenia.

Wskazując zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż oceniana przez Sąd decyzja rażąco naruszyła art. 16 § 1 k.p.a. organ podał, że nie można twierdzić, że w sytuacji, gdy w odwołaniu strona zakwestionowała jedynie część spośród nałożonych na nią zaskarżaną decyzją obowiązków, można mówić o uostatecznieniu się tej decyzji administracyjnej w pozostałej części. Sam fakt wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (wydanej w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej), również w sytuacji zaskarżenia jedynie części decyzji, powoduje że decyzja ta w całości pozostaje decyzją nieostateczną i sprawa administracyjna w całości podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Treść i zakres odwołania nie może spowodować jedynie "częściowego" uostatecznienia się decyzji organu I instancji, a tym samym nie może zawęzić kompetencji i obowiązków organu odwoławczego, który zobligowany jest do rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Wniesienie odwołania, niezależnie od jego zakresu podnoszonej w nim argumentacji, ilości stron postępowania wnoszących odwołanie powoduje, że decyzja organu I instancji nie nabywa przymiotu ostateczności.

Celowość takiego rozwiązania jest dobrze widoczna w sprawach z zakresu doprowadzania obiektów budowlanych do należytego stanu technicznego. Decyzje wydawane w takich przypadkach, nakładające nieraz szereg obowiązków wykonania licznych robót budowlanych, opisywanych często właśnie w kolejnych punktach decyzji, mają na celu usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego; na ogół wskazane w decyzji roboty budowlane są ze sobą wzajemnie powiązane i dopiero ich całość, wykonana w sposób zgodny z nakazem decyzji, zrealizuje cel doprowadzenia obiektu do prawidłowego stanu technicznego. Przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym organ władny byłby orzekać jedynie w odniesieniu do kwestionowanej przez stronę części robót budowlanych, przy niemożności ustosunkowania się do pozostałych robót, nieobjętych odwołaniem (a stanowiących wraz z robotami "zaskarżonymi" technicznie uzasadnioną całość) stoi w sprzeczności z celem omawianych przepisów.

Ponadto organ skarżący wskazał, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja prowadziłaby w konsekwencji do sytuacji, w której w związku z uostatecznieniem się decyzji w odniesieniu do części spośród nałożonych decyzją obowiązków decyzja ta podlegałaby w tej części wykonaniu przez stronę, a w dalszej kolejności egzekucji administracyjnej, podczas gdy pozostała część obowiązków jako "nieostateczną" byłaby przedmiotem postępowania odwoławczego. W ocenie MWINB brak jest podstaw do przyjęcia, by art. 130 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym "Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. ") taką sytuację dopuszczał (tak też np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2012r., II SA/Kr 1211/11, LEX nr 1138522).

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację, skarżący kasacyjnie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji również przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że "organ odwoławczy uprawniony był do skontrolowania decyzji i ewentualnie wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego jedynie w zakresie zaskarżonej części decyzji, a więc jedynie w zakresie punktu 2 wobec uostatecznienia się decyzji w zakresie jej punktu 1. (...) Rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi być bowiem zgodne z zakresem odwołania.". Z powyższym w ocenie skarżącego organu nie można się zgodzić. W przeciwieństwie do procedury karnej czy cywilnej, na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie odwołuje się do pojęć granic środka odwoławczego czy zakresu zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie przez stronę odwołania stwarza bowiem po stronie organu II instancji obowiązek rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i objęcie swym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jako całości – niezależnie od zakresu decyzji pierwszoinstancyjnej zakwestionowanego w odwołaniu i podnoszonej w nim argumentacji. Kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia.

Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013r., IV SA/Po 1000/12, LEX nr 1287167).

Dlatego również w sytuacji zaskarżenia przez stronę jedynie części decyzji (wydanej w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej), organ odwoławczy winien zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia objąć całą sprawę administracyjną. Wniesienie przez stronę odwołania przeniosło bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest przede wszystkim zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznawana i rozstrzygana wyłącznie sprawa, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 k.p.a., do którego doszło poprzez przyjęcie, że organ II instancji rozpoznaje sprawę administracyjną jedynie w zakresie wyznaczonym przez zakres odwołania, a nie w jej całokształcie, spowodowało w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że rozpatrzenie całości sprawy przez MWINB dokonane zostało z rażącym naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący organ wskazał, że jakkolwiek przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nie został wprost powołany przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku - wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r. poglądy prowadzą do naruszenia powyższej regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie niniejszej zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a, dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał skargę w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 16 § 1 k.p.a., gdyż uchylenie decyzji organu I instancji w całości, pomimo zaskarżenia jej jedynie w części godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i z tych względów uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Słusznie skarżący kasacyjnie zarzucił, że w niniejszej sprawie, mimo, że swymi decyzjami organy nadzoru budowlanego nakładały na skarżącego obowiązki opisane w dwóch kolejnych punktach decyzji, decyzje te były wydane w jednej sprawie administracyjnej, której przedmiot postępowania był jeden i niepodzielny, a nakazane roboty budowlane miały jeden łączny cel, jakim było usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego ogrodzenia. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. poinformowano strony o wszczęciu postępowania "w sprawie ogrodzenia..." i w ramach tego postępowania wydano zaskarżoną decyzję. Tym samym, niezależnie od liczby nałożonych na stronę obowiązków w postaci wykonania konkretnych robót budowlanych, jest to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją nakazującą wykonanie szeregu robót budowlanych, mających łącznie na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego. Dlatego też, ze względu na jednolity i niepodzielny charakter rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy nie miał możliwości wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji odnoszącej się jedynie do zakwestionowanej przez skarżącego części rozstrzygnięcia organu I instancji (w postaci obowiązku wyprostowania i zabezpieczenia słupów i paneli ogrodzeniowych odchylonych od pionu).

Niesłusznie Sąd I instancji uznał, że decyzja organu I instancji, nakładająca (wymienione w dwóch punktach) obowiązki wykonania robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, wydana na podstawie art. 66 prawa budowlanego zawierała kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania i była podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie obowiązku zawartego w punkcie 2 decyzji organu I instancji. Tego stanowiska nie można uznać za prawidłowe. Decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać, i obowiązki te mogą być wymienione w decyzji w punktach. Zaskarżenie przez stronę jedynie części decyzji (wydanej w jednej, niepodzielnej sprawie administracyjnej), powoduje, że organ odwoławczy winien zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia objąć całą sprawę administracyjną.

Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przyjęcie, iż w postępowaniu odwoławczym organ władny byłby orzekać jedynie w odniesieniu do kwestionowanej przez stronę części robót budowlanych, przy niemożności ustosunkowania się do pozostałych robót, nieobjętych odwołaniem (a stanowiących wraz z robotami "zaskarżonymi" technicznie uzasadnioną całość) stoi w sprzeczności z celem omawianych przepisów. W decyzji określono w punktach roboty, które łącznie miały na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości powyżej 2,20m, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] w miejscowości S., w gminie K..

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uprawnione i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku uzasadnia art. 206 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę J. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę przedstawione rozważania.