Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 258/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 4 i 5 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 pa. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 7 listopada 2014r. Nr LIII/504/2014 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Kazimierza Wielka na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. kwotę 328,36 (trzysta dwadzieścia osiem i 36/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 258/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 7 listopada 2014 r. nr LIII/504/2014, podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 201 i Nr 5, poz. 13), Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej w § 1 określiła przystanki komunikacyjne na terenie Gminy Kazimierza Wielka, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały oraz załącznikiem graficznym nr 2. W § 2 postanowiono, że określa się warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Kazimierza Wielka w treści stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały. W § 3 uchwalono natomiast, że korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest odpłatne (ust. 1), ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku (ust. 2) i postanowiono, że pozyskane środki finansowe z w/w opłat zostaną przeznaczone na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku (ust. 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Kazimierza Wielka, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków jest spowodowana koniecznością aktualizacji numeracji przystanków, których właścicielem, lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka

A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła w całości powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości i zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (w skrócie w skardze jako "uptz"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że, korzystając z ustawowej delegacji, Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej podjęła w dniu 7 listopada 2014 r. uchwałę nr LIII/504/2014, w której przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie - stawkę w kwocie 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, mimo, iż art. 16 ust. 4 uptz wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. W przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono, zdaniem skarżącej, odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącego. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami uptz, co, w ocenie strony, wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz".

Strona zauważyła, że na powyższą kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu uptz podnoszono, że opłaty za korzystanie z przystanków, mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie, w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec (przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKIK postulowało, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalona proporcjonalnie do ich wykorzystania. Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do upzt pojęcia "niedyskryminujących stawek", co, zdaniem skarżącej, w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy.

Na poparcie stanowiska wyrażonego w skardze strona powołała się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych i podniosła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Kazimierza Wielka występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 (włącznie), zaś duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu, co oznacza, w opinii skarżącej, że w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków - już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu - DT-1 - zawierający ów podział. Podobne rozgraniczenia są także powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat np. za parkingi. Przewoźnik płaci więcej, jak wyjaśniła strona, za autobus czy samochód ciężarowy, niż za osobowy.

Jak wyjaśniła strona, istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu mierzącego 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się na przykład na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.

Brak podziału przy opłatach za przystanki wynika więc, w opinii autora skargi, z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest zatem, zdaniem skarżącej, bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca.

Strona wyjaśniła również, że świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych m.in. Kazimierza Wielka - Kielce przez Busko-Zdrój oraz Kazimierza Wielka - Kielce przez Pińczów. Linie te przebiegają przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie gminy i miasta Kazimierza Wielka, więc skarżąca posiada zarówno legitymację do wniesienia skargi, jak również podyktowane jest to jej interesem własnym i społecznym. Skarżąca regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Miasta i Gminy Kazimierza Wielka.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Ustawa ta - zgodnie z treścią jej art. 1 - określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem", lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej, a zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków i opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm materiaInoprawnych ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz organu, winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Kazimierzy Wielkiej wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że w art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym wprowadzono możliwość pobierania opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty ustalana jest w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie zapadła zaskarżona uchwała.

Skarżący dokonał pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a organ ustosunkował się do tego w odpowiedzi na wezwanie z dnia 22 marca 2018 r. Po przeanalizowaniu sprawy, organ dnia 27 marca 2018 r. podjął uchwałę nr LXII/450/2018 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustaleniu stawek opłat za korzystanie z tych przystanków, którą między innymi zróżnicowano stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka.

Ponadto organ wyjaśnił, że podejmując kwestionowaną uchwałę, działał na podstawie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i miał na uwadze zasady niedyskryminacji przewoźników i operatorów. Organ zatem nie podjął uchwały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno przy konstruowaniu jak i podejmowaniu przedmiotowej uchwały znana była wszystkim,-a także została przeanalizowana, sytuacja ilości osób korzystających z danych środków transportu. Kierowano się przede wszystkim ilością osób, która korzystała zarówno z dużych, jak i małych pojazdów. Organ wskazał, że z doświadczenia, obserwacji, analizy przeróżnego rodzaju wynika, że ilość osób korzystających z większych pojazdów jest często mniejsza niż korzystających z pojazdów większych. Pojazdy o większych gabarytach, mimo posiadanych miejsc, nie wyróżniają się tym, aby przewoziły więcej osób niż pojazdy mniejsze, posiadające do 30 miejsc. Organ uważał zatem, że, podejmując uchwałę ze zróżnicowaną stawką opłat (większą dla pojazdów mających więcej miejsc dla pasażerów), naruszyłby zasady niedyskryminacji. Wszystkie powyższe argumenty organ miał na uwadze przy podejmowaniu uchwały. Nie zasługuje więc na aprobatę, w ocenie organu, argument, aby pasażerowie czekający na autobus zanieczyszczali bardziej przystanek niż ci czekający na środek transportu, jakim jest bus. Art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie zbiorowym nie różnicuje środków transportu przy ustalaniu stawki opłaty za zatrzymywanie się środka transportu, zatem nieprawidłowe jest zarzucanie przez skarżącą, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie organu, ustalenie jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków i dworców, przy uwzględnieniu, że przesłanki za podjęciem uchwały w takiej formie były analizowane pod każdym kątem, nie narusza prawa.

Intencją zapisu § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały było ustalenie jednej stawki opłaty w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie się środka transportu na przystanku z uwagi na to że na danym terenie transport zbiorowy wykonywany jest przede wszystkim przez przewoźników i operatorów pojazdami (busami), które przewożą do ok. 30 osób. Natomiast częstotliwość kursów wykonywanych przez autobusy jest znikoma w porównaniu z częstotliwością kursów wykonywanych przez busy. Przyjęcie jednolitej stawki opłat było zatem spowodowane specyfiką lokalną.

W rzeczywistości przystanki są bardziej eksploatowane w zakresie ich kosztów utrzymania przez przewoźników wykonujących przewozy busami.

Dodatkowo organ podniósł, że zaskarżona uchwała po przedłożeniu organowi nadzoru tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Ustalona opłata za zatrzymanie środka transportu nie jest wyższa niż przewidziana w art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Ponadto, z treści skargi nie wynika, jak wskazał organ, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącej. Specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, natomiast podejmowaniu uchwały z całą stanowczością towarzyszyły rozmowy, których przedmiotem była wysokość opłaty. Ponadto opłata ta stanowiła większą kwotę, jednak na skutek pertraktacji obniżono ją do kwoty 0,04 zł. Obniżenie tej kwoty zaskarżoną uchwałą było wynikiem wniosków ze strony przedsiębiorców co do przyjęcia innej kwoty opłaty.

Zdaniem organu, żadna szkoda nie została wyrządzona przedsiębiorcom. Przepisy prawa miejscowego weszły w życie z chwilą podjęcia uchwały.

Organ załączył do odpowiedzi na skargi odpis uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 27 marca 2018 r. nr LXII/450/2018, w której postanowiono, że traci moc uchwała nr LIII/504/2014 Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 7 listopada 2014 r. (§ 4) oraz ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych (§ 3) w ten sposób, że 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystankach komunikacyjnych środka transportu o dopuszczalnej ilości pasażerów powyżej 22 osób (pkt 1) i 0,04 zł za jedno zatrzymanie na przystankach komunikacyjnych środka transportu o dopuszczalnej ilości pasażerów do 22 osób włącznie (pkt 2).

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r., organ przedłożył do akt sprawy uchwałę nr LIII/504/2014 Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 7 listopada 2014 r., kserokopię protokołu nr LIII/2014 z obrad sesji Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 7 listopada 2014 r., listę obecności radnych, listę osób zaproszonych na posiedzenie, kserokopię protokołu nr 31/2014 z posiedzenia Komisji Rolnictwa Ochrony Środowiska i Drogownictwa Rady Miejskiej z dnia 20 października 2014 r., kserokopię wniosku złożonego przez przewoźników w sprawie obniżenia stawki za zatrzymanie się na przystankach.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, precyzując ją w ten sposób, że jej przedmiotem jest tylko paragraf 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały tj. ta cześć uchwały, w której ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących także opłatę notarialną za potwierdzenie zgodności pełnomocnictwa z oryginałem i koszty korespondencji w wysokości 13,60 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały w zakresie sprecyzowanym na rozprawie, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Kazimierza Wielka i bezspornie uiszcza opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach komunikacyjnych na terenie tej Gminy.

W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym" i został on naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, bowiem wielkość opłat w zależności od rodzaju/gabarytu pojazdów, które obsługują pasażerów na terenie Gminy Kazimierza Wielka, bezpośrednio przekłada się na wysokość finansowego obciążenia skarżącej jako przewoźnika opłatami określonymi w kwestionowanej uchwale.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 19 października 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 566/17 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem rozważenie przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do konstatacji, że motywem jej podjęcia przez Radę Miejską w Kazimierzy Wielkiej była konieczność aktualizacji numeracji przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Kazimierza Wielka. Taki powód podjęcia kwestionowanej uchwały został wskazany także w Protokole nr LIII/2014 z obrad Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 7 listopada 2014 r., a także w Protokole nr 31/2014 z posiedzenia Komisji Rolnictwa Ochrony Środowiska i Drogownictwa Rady Miejskiej z dnia 20 października 2014 r., w którym dodatkowo wskazano, że Komisja zaproponowała zmniejszenie od dnia 1 stycznia 2015 r. stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku z 0,05 zł na 0,04 zł.

Powyższe dowodzi, że podejmując zaskarżoną uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Kazimierza Wielka, organ nie rozważył, czy jednolita stawka opłaty nie będzie dyskryminować jakiejś grupy przewoźników, w każdym razie nie wynika to z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, ani też z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały. Argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie może zaś sanować naruszenia prawa, którego organ dopuścił się w procesie uchwałodawczym. Organ przy podejmowaniu uchwały winien we wskazany powyżej sposób dać wyraz temu, że uwzględnił zasady niedyskryminujące, ustalając jedną stawkę opłaty dla wszystkich przewoźników pomimo istnienia cech różnicujących przewoźników, np. z uwagi na rodzaj (wielkość) ich taboru, który korzysta z przystanków.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków z pewnością zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Przykładem niech będzie to, co wynika z zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, że im większa pojemność pojazdu, tym większa jest liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Im większy gabaryt autobusu korzystającego z zatok przystankowych, tym większa eksploatacja nawierzchni tych zatok. Stąd Sąd podziela twierdzenia skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Kazimierza Wielka ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Argument, że ilość osób korzystających z mniejszych pojazdów jest większa niż z większych nie jest zasadny, skoro opłata jest odprowadzana za każde zatrzymanie na przystanku, a wyłącznie od decyzji samego przewoźnika zależy, jakiej wielkości pojazdami decyduje się wykonywać przewozy i czy są one opłacalne na terenie danej gminy w przypadku wykonywania przewozu większym środkiem transportu.

Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się w każdym razie na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą.

Należy zatem uznać, że nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16).

W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa uchwała w części zaskarżonej, tj. w zakresie § 3 ust. 2, w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP.

Podkreślić nadto należy, że za prawidłowością powyższych rozważań może przemawiać również to, iż uchwałą z dnia 27 marca 2018 r. nr LXII/450/2018 Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej podjęła uchwałę, w której ustaliła stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie na przystankach komunikacyjnych środka transportu o dopuszczalnej ilości pasażerów powyżej 22 osób oraz 0,04 zł za jedno zatrzymanie na przystankach komunikacyjnych środka transportu o dopuszczalnej ilości pasażerów do 22 osób włącznie. Mocą tej uchwały utraciła moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Ta okoliczność jednak nie mogła skutkować oddaleniem skargi. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy uchwała wywołała już jednak skutki prawne, zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w życie, a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła zatem konieczność merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności zakwestionowanego aktu praw miejscowego w zakresie § 3 ust. 2 uchwały.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i opłata notarialna poniesiona w związku z pełnomocnictwem do złożenia skargi (14,76 zł), koszty korespondencji (13,60 zł wykazane przez skarżącą dowodami nadania przesyłek poleconych) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).