Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1433/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i § 3, art. 154, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit a, art. 36 a ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 150 § 1, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 546/16 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2015 r. znak ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 546/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2015r., znak ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej zw. PINB) w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku przy al. B. ... we W. o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. nr ... z dnia 18 sierpnia 2009r., zmieniającej pierwotną decyzję nr ... Prezydenta W. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia 27 czerwca 2006r., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznego parametru technicznego (kubatury) oraz wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego ww. obiektu budowlanego - postanowieniem nr ... z dnia 1 czerwca 2012r. nałożył na inwestorów J. F. i W. F. karę w wysokości 4 000 zł.

Następnie PINB dla miasta W. decyzją nr ... dnia 16 lipca 2012r., na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B. ... we W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr ... z dnia 12 września 2012r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 16 lipca 2012r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 775/12 oddalił skargę J. i W. F.

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2014r. W. F. wystąpił o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2012r., wskazując jako przesłankę do wznowienia postępowania wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1324/13.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr ... z dnia 19 stycznia 2015r., na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił na wniosek W. F. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 12 września 2012r. Postanowieniem nr ... z dnia 2 października 2015r. zawiesił z urzędu wznowione postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary wymierzonej J. i W. F. z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B.-Ż. ... we W. o tarasy.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015r. wniósł W. F..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015r., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 2 października 2015r. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przesłanką wznowienia postępowania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1324/13, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 marca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 685/12 oraz postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2012r., nr ..., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 1 czerwca 2012r., nr 1468/2012, którym organ ten wymierzył J. i W. F. karę w wysokości 4 000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy al. B. ... we W.. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. i W. F., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 lipca 2015r. nr ... uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 1 czerwca 2012r. nr ... i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając zawieszenie postępowania, organ wskazał, że z uwagi na przepis art. 59 f ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dalej zw. Prawo budowlane, stanowiący, że w przypadku wymierzenia kary, właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie, kwestia wymierzenia inwestorom – J., W. F. kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji w przedmiotowej sprawie jest zagadnieniem wstępnym. Z informacji udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 14 grudnia 2015r. wynika, że sprawa wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem realizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie o tarasy przedmiotowego budynku, nie jest jeszcze rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem.

W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zawiesił wznowione postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015r. utrzymał w mocy postanowienie D.ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2015r.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. F.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie podstawowych zasad praworządności, w szczególności konstytucyjnej zasady legalizmu, wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz zasad postępowania (w tym na mocy art. 126 k.p.a. odnoszących się do decyzji). Wskazał ponadto, że zarówno DWINB, jak i GINB zaświadczają nieprawdę i obrażają wyrok NSA II OSK 1324/13. Ponadto skarżący wskazał, iż GINB rozpatrując ponownie sprawę nie odniósł się do zarzutów postawionych w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie.

Sąd wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Wynik postępowania o wymierzenie kary z tytułu nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego ma niewątpliwie bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu od postanowienia o wymierzeniu kary. W przypadku umorzenia postępowania w tym przedmiocie odpadnie przesłanka odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli w określonej sprawie występuje zagadnienie wstępne i zachodził konieczność zawieszenia postępowania, a organ prowadzący postępowanie tego nie uczyni, to późniejsze odmienne rozstrzygnięcie owego zagadnienia wstępnego mogłoby skutkować wznowieniem postępowania. Występowanie zagadnienia wstępnego i jego rozstrzygnięcie powiązane jest bowiem z wadą wznowieniową.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego wpływu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1324/13 na przedmiotowe postępowanie Sąd wskazał, że po pierwsze NSA uchylił wyrok Sądu I instancji i postanowienie organu odwoławczego, pozostawiając postanowienie organu I instancji o wymierzeniu kary; po drugie NSA wskazał na błędną interpretację przepisów prawa materialnego, nie przesądzając końcowego rezultatu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Skutkiem tego wyroku jest to, że przed PINB dla miasta W. toczy się postępowanie w oparciu o art. 59f § 1 Prawa budowlanego, dotyczące wymierzenia inwestorom kary.

Sąd wskazał również, odnosząc się do zarzutu skargi, że sytuacja procesowa organu II instancji wynika ze specyfiki postępowań nadzwyczajnych i w żadnym razie nie narusza obowiązujących przepisów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, W. F., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o:

1. uchylenie wyroku WSA w całości i rozstrzygnięcie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz postanowienia DWINB nr 1160/2015 i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 1324/13,

2. przyznanie skarżącemu od GlNB sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 154 § 7 p.p.s.a.,

3. na mocy art. 155 § 1 o poinformowanie organu założycielskiego GINB, tj. Ministra Infrastruktury i Budownictwa o działaniu GINB i DWINB zmierzającym do obejścia wyroku NSA II OSK 1324/13,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na zasadzie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) "art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie NSA II OSK 1324/13 zarówno sentencji (wadliwą wykładnię przez DWINB przepisu Prawa budowlanego), jak i zawartej w tym wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania jak np. pouczenia o znaczeniu art. 7 k.p.a. i zasady, że jakiekolwiek wątpliwości są wykluczone przy orzekaniu o nieprawidłowościach. Tymczasem WSA bezkrytycznie za GINB akceptuje działania DWINB polegające na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego podczas gdy NSA nie podnosił żadnych zastrzeżeń co do ustaleń stanu faktycznego. WSA złamał też tą zasadę w stosunku do wyroku II SA/Wr 645/15 z 4 stycznia 2017r. który wprost napisał, że postępowanie dowodowe w tej sprawie jest wykluczone. W szczególności wyrok NSA nie zalecał ponownego rozpatrzenia zażalenia skarżącego z roku 2012 gdyż NSA sam rozpatrzył tą sprawę co do meritum",

b) art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez "błędną wykładnię wyroku NSA II OSK 1324/13 - opisana powyżej skala niewłaściwego zastosowania tego wyroku uzasadnia postawienie zarzutu, iż powoływanie się na niego jest tylko "ozdobnikiem" w celu przykrycia działania zmierzającego faktycznie do jego obejścia. Również WSA najwyraźniej niezbyt uważnie przeczytał ten wyrok, gdyż pisze w uzasadnieniu, że NSA: "...wskazał na błędną interpretację przepisów prawa materialnego, nie przesądzając końcowego rezultatu postępowania w przedmiocie wymierzonej kary". Otóż NSA bardzo obszernie i wyraźnie tą kwestię wyłożył w szczególności pisząc: "Wyłączoną jest wykładnia rozszerzająca zakres przedmiotowy normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną, tym dowolność interpretacji pojęć wypełniających hipotetyczny stan faktyczny zapisany w tej normie prawnej." Tak więc NSA przesądził, że zaistniały stan faktyczny nie może być uznany za nieprawidłowość i w konsekwencji nie może zostać nałożona kara. Co warte podkreślenia WSA właściwie zrozumiał jaką podstawę kasacyjną uznał NSA, czyli naruszenie prawa materialnego, a jednak zupełnie nie odniósł tego do działań DWINB i GINB zmierzających do wyinterpretowania wyroku NSA w kierunku naruszeń proceduralnych i dowodowych i zupełnie pominął w świetle wyroku NSA bezprawność postanowienia DWINB ...",

c) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, "poprzez zupełne pominięcie tego co powinno zawierać skarżone postanowienie GINB, a czego w oczywisty sposób nie zawiera jak to skarżący podnosił w zażaleniu - to co napisał GINB w zaskarżonym postanowieniu nie wypełnia obowiązku nałożonego tym przepisem",

d) art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie "jako że obowiązkiem organu tj. instancji (tu: GINB) jest zbadanie sprawy w jej całokształcie, a nie ograniczenie się do omówienia i przepisania fragmentów postanowienia DWINB, jak to uczynił GINB. Wyjaśnił to WSA we W. w wyroku Il SA/Wr 217/16 organ niższego stopnia rozpoznający sprawę na skutek zażalenia od postanowienia I instancji nie dokonuje kontroli prawidłowości postanowienia pierwszoinstancyjnego, ale ma za zadanie ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie."

e) "art. 15 k.p.a. wraz z art. 156 § 1 punkt 1 (naruszenie przepisów o właściwości) i punkt 3 (dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) poprzez wadliwą wykładnię poprzez pominięcie, gdyż WSA stwierdza, iż działanie kontrolowanego organu uzasadnia jakoby specyfika postępowania w trybie specjalnym (wznowienie) - ale to właśnie postępowanie w trybie wznowienia służy usunięciu decyzji, która utraciła podstawę. Tymczasem DWINB uruchomił w tym samym czasie postępowanie instancyjne o pozwolenie na użytkowanie, która to sprawa jest nadal zakończona ostateczną decyzją odmawiającą pozwolenia. Wydając w tym trybie postanowienie II instancyjne DWINB ... naruszył zarówno swoją właściwość, jak i spowodował powstanie drugiego postępowania w tej samej sprawie w dodatku zakończonej decyzją ostateczną. Zawieszenie postępowania specjalnego nie konwaliduje tego, że to samo postępowanie w zwykłym trybie prowadził na skutek tych działań w tym samym czasie PINB",

f) art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez "niewłaściwe zastosowanie, gdyż WSA stwierdza, Iż jakoby NSA mógł w tej sprawie pójść dalej aniżeli uchylenie postanowienia DWINB, a to iż tego nie zrobił uzasadnia działania DWINB IGINB- upatrując w tym uzasadnienie, Iż jakoby NSA sprawy nie przesądził. Tymczasem NSA jest związany tym właśnie przepisem, a ponadto nie jest organem Nadzoru Budowlanego aby przeprowadzić procedurę pozwolenia na użytkowanie do końca",

g) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego "błędną wykładnię, gdyż DWINB prowadził postępowanie w trybie pozwolenia na użytkowanie w trybie wznowienia z uwagi na wyrok II OSK 1324/13 (czyli jako organ I instancji) po czym po 10 miesiącach całkowitej bezczynności postanowił wydać rozstrzygnięcie jako organ II instancji, a przecież nie jest sam dla siebie "innym organem lub sądem", nie mógł zatem wstrzymać go przekazując do PINB tego samego postępowania (nazywając je eufemistycznie "w sprawie kary") szczególnie w świetle wyroku II OSK 1324/13, w którym zarzucono wadliwą wykładnię. Skoro NSA stwierdził, iż stwierdzenie nieprawidłowości i nałożenie kary stanowią wadliwą wykładnię Prawa budowlanego to obowiązkiem DWINB było doprowadzenie postępowania do końca i uchylenie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie jako nie mającej podstawy",

h) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż rozpatrywanie odwołania nie jest zagadnieniem wstępnym dla tego samego postępowania w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Na uwagę zasługuje, że wielokrotnie w podobnych sprawach DWINB odrzucał wnioski o wstrzymanie np. postanowieniem ... argumentując Nie będzie w konsekwencji, zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Go 118/12). Zagadnieniem wstępnym dla postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie jest zatem wszczęte w stosunku do tej decyzji postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Bez względu na to, na jakim etapie się ono znajduje. Ewentualne stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji organu I instancji będzie miało, oczywiście, znaczenie dla postępowania odwoławczego, wpłynie bowiem na sposób jego zakończenia – skuteczne.",

i) art. 59f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie. Punkt 1. mówi "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust, 2, wymierza się karę stanowiącą (...)" a punkt 6.: "W przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Zatem kara nie jest "zagadnieniem wstępnym" ani nie stanowi przedmiotu osobnego postępowania "o karze", ale jest wynikiem wykrycia w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie nieprawidłowości i następnie przesłanką odmowy pozwolenia na użytkowanie",

j) "art. 6 k.p.a. będącego wykładnią konstytucyjnej zasady legalizmu poprzez zupełne zaprzeczenie, a więc błędną wykładnię gdyż WSA faktycznie legalizuje tym wyrokiem to, że organy administracji mogą latami prześladować obywatela nawet za to co jest prawem dozwolone - poprzez uporczywa uznaniowa wykładnie rozszerzająca przepisów prawa (tu Prawa budowlanego), i w tym celu organy administracji mogą dowolnie dobierać przepisy prawa (zarówno materialnego jak i procesowego) czy ich fragmenty aby tego obywatela w tym działaniu obedrzeć z przysługujących mu praw, zarówno co do korzyści z jego własności i działalności gospodarczej, jak i praw procesowych".

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w przyjęciu za prawidłowe ustaleń organu administracji przejawiającą się w naruszeniach:

a) "art. 119 p.p.s.a. w związku z art. 93 p.p.s.a. w tej sprawie trwającej już ponad 6 lat w której ponad 30 rozstrzygnięć organów Nadzoru Budowlanego zostało uchylonych lub unieważnionych wyznaczenie rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym bez poinformowania o tym Skarżącego w rezultacie ograniczyło jego prawa procesowe i w szczególności spowodowało, iż informacja o wyroku II SA/Wr 645/15 została przekazana późno. Wyrok ten stanowi niewątpliwie istotną okoliczność w sprawie, a ponieważ jego uprawomocnienie nastąpiło po zamknięciu sprawy stanowi przesłankę konieczności ponownego otwarcia sprawy na mocy art. 133 § 2 i 3 w związku z art. 153 i 170 p.p.s.a. Uchybienie to sprzyjało podjęciu niezgodnego ze stanem i prawem rozstrzygnięcia jednak gdyby WSA zbadał sprawę starannie sam doszedłby do tych samych wniosków co w wyroku II SA/Wr 645/15,

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - WSA obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać z urzędu nieważność postępowania, a w tym przypadku najwyraźniej, pomimo iż występują przesłanki nieważności nie uczynił tego w szczególności wobec naruszenia przepisów o właściwości i prowadzeniu (wszczęciu?) sprawy zakończonej decyzją ostateczną odmawiającą pozwolenia na użytkowanie, a to niewątpliwie ma istotne znaczenie dla tej sprawy, tym samym WSA uniknął by nieuprawnionych wniosków o prawidłowości postanowienia GINB w sytuacji gdy za postanowieniem DWINB stwarza ono zagmatwany i wzajemnie sprzeczny stan prawny,

c) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec tego, iż postępowanie przeprowadził w sposób najwyraźniej dalece nierzetelny i niestaranny pomijając wiele uchybień wobec prawa materialnego i procesowego jakie popełniły organy, których rozstrzygnięcie miał obowiązek skontrolować. W krótkim, bo liczącym 2 strony uzasadnieniu WSA głównie - bo w wymiarze 1 strony - koncentruje się na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. który jakoby daje prawo zawiesić postępowanie o pozwolenie na użytkowanie do czasu wyjaśnienia sprawy kary. Otóż jest to oczywiste pomylenie rezultatu z przyczyną Jak też lekceważenie zasady sprawnego prowadzenia wszczętego postępowania. DWINB wszczął postępowanie o pozwolenie na użytkowanie w trybie wznowienia i w oparciu o wyrok II OSK 1324/13 - gdyby tylko chciał właściwie to postępowanie zakończyć - beż żadnego zawieszania mógł to zrobić. Jednak najwyraźniej co podniósł Skarżący w swoim zażaleniu będąc faktycznie sędzią we własnej sprawie postanowił to postępowanie przewlekać i prowadzić w kierunku obejścia wyroku II OSK 1324/13. Skoro bowiem w styczniu 2015r. DWINB podjął postępowanie w trybie wznowienia i niewątpliwie na skutek wyroku NSA uznał, że nie ma przesłanek, które były przyczyną wydania decyzji DWINB ... utrzymującej decyzję PINB ... odmawiającej na podstawie art. 59f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie (jak to podniosłam w podstawie kasacyjnej) to powinien uchylić te decyzje i to dopiero mogło by dać prawo do ponownego zajęcia się tą sprawą przez PINB w trybie instancyjnym - o ile miałby oczywiście do tego prawo. Tymczasem w zaistniałej sytuacji, zakładając, że PINB udało by się nałożyć ponownie karę, to w konsekwencji jak miałby zrealizować kolejny krok procedury z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego i odmówić decyzją pozwolenia na użytkowanie, skoro ta sprawa jest rozstrzygnięta już jego decyzją z 2012r., a postępowanie w trybie wznowienia w DWINB zostało zawieszone blokując tą decyzję.

Kolejne pół strony uzasadnienia WSA poświęcił powtórzeniu za GINB w sposób absolutnie bezkrytyczny, że jakoby skarżący mylił się, iż NSA rozstrzygnął sprawę, ponieważ ten uchylił tylko postanowienie DWINB pozostawiając postanowienie PINB. Otóż to WSA myli się i jednocześnie narusza art. 183 § 1 p.p.s.a., gdyż zapomina, iż takie właśnie były granice skargi kasacyjnej, a także to, iż DWINB w istocie utrzymując postanowienie PINB ... zmienił je. WSA pomija również to, iż NSA bada podobnie jak WSA legalność rozstrzygnięć i nie jest organem Nadzoru Budowlanego, tak więc nie do niego należy realizacja kolejnych kroków procedury o pozwolenie na użytkowanie.

Tymczasem rozstrzygnięcie NSA poprzez uznanie wadliwej wykładni poprzez wykładnię rozszerzającą oznacza, iż zarzut nieprawidłowości z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nie może w zaistniałym stanie faktycznym być stawiany i stanowić przesłanki nakładania kary - a w tą właśnie stronę poprzez postępowanie dowodowe idą działania organów NB co stanowi oczywiste złamanie zasady związania art. 153 i 170 p.p.s.a."

d) naruszenie art. 134 p.p.s.a., gdyż WSA najwyraźniej nie rozpatrzył sprawy w jej granicach pomijając szereg istotnych aspektów w szczególności naruszając wiele przepisów prawa materialnego oraz zupełnie nie odnosząc się do tego iż organy NB stworzyły sytuację wykraczającą poza prawo prowadząc postępowanie w istocie w sprawie zakończonej decyzją ostateczna, w której to jej wzruszenie zostało faktycznie zablokowane poprzez zawieszenie postępowania - jak to napisano powyżej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy na wstępie, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 59f Prawa budowlanego, w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 (czyli m.in., niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym kubatury), wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie zaś z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.

Należy podkreślić w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, że toczą się dwa odrębne postępowania: wznowione postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (postępowanie nadzwyczajne) oraz postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji (postępowanie zwykłe).

Wskazać należy także, że przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego. W ramach postępowania zwykłego wyróżniamy postępowanie toczące się przed organem I instancji i postępowanie toczące się przed organem II instancji w razie wniesienia odwołania przez kwalifikowane podmioty postępowania administracyjnego (stronę, podmioty na prawach strony). Natomiast przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe, zarzut skargi kasacyjnej związany z brakiem właściwości organów orzekających w sprawie niniejszej jest nieuprawniony. Sprawę w przedmiocie nałożenia kary, prowadzoną w trybie zwykłym rozpoznaje organ nadzoru budowlanego: w I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w II instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego; natomiast wznowione postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie prowadzi: w I instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś w II instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie wydane zostało we wznowionym, na wniosek inwestorów, postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, którą odmówiono inwestorom J. i W. F. udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Podstawą prawną zawieszenia tego postępowania był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego, że wynik toczącego się postępowania w sprawie wymierzenia inwestorom kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym kubatury stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego odmawia bowiem wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51, w przypadku wymierzenia kary przez właściwy organ na podstawie art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego.

Postępowanie w sprawie wymierzenia inwestorom kary pieniężnej, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie zostało zakończone ani do czasu wydania zaskarżonego postanowienia, ani do czasu wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku. Powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 1324/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA we W. z dnia 4 marca 2013r. (sygn. akt II SA/Wr 685/12) oraz postanowienie D.ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2012r. w przedmiocie wymierzenia kary, ponieważ naruszono przepisy prawa materialnego, dokonując błędnej wykładni art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit a i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 1324/13) są wiążące w sprawie toczącej się w trybie zwykłym, w przedmiocie wymierzenia kary.

W wyniku tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie nałożenia kary postanowieniem z dnia 27 lipca 2015r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2012r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie powołuje w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Wr 645/15, którym Sąd uchylił postanowienie WINB we W. z dnia 27 lipca 2015r. Jednak wyrok z dnia 4 stycznia 2017r., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie zakończył postępowania w sprawie wymierzenia inwestorom kary pieniężnej. Organ odwoławczy (D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) został bowiem zobligowany do ponownego rozpoznania zażalenie J. i W. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 1 czerwca 2012r., przy zastosowaniu wytycznych wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II OSK 1324/13) oraz wyroku WSA we W. z dnia 4 stycznia 2017r. (sygn. akt II SA/Wr 645/15). Nie odpadła zatem przesłanka zawieszenia postępowania (art. 974 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż okoliczność, czy inwestorom będzie wymierzona kara na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ma wpływ na to, czy organ będzie zobligowany, treścią art. 59f ust. 6 Prawa budowanego, do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Pamiętać bowiem należy, że we wznowionym postępowaniu organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., czyli odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia (pkt 1), lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2).

Mając powyższe na uwadze, za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: art. 119 w zw. z art. 93 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., jak również prawa materialnego: art. 153 i art. 170 p.p.s.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. (którego sąd administracyjny nie stosuje), art. 15 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., art. 183 § 1 p.p.s.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 59f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego.

Pozbawione podstaw prawnych jest żądanie "przyznania skarżącemu od GlNB sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 154 § 7 p.p.s.a.". Przepis art. 154 p.p.s.a. dotyczy postępowania związanego ze skargą w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14