Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 327/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2015r. ... Wójt Gminy K. na podstawie art. 2, art. 17 ust. 1, art. 17a, art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości i świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012r., poz. 959) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013r., poz. 3) w zw. z ustawą z dnia 24 kwietnia 2014r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2014r., poz. 559), po rozpatrzeniu wniosku B. K. z ... 2015r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, wnioskowanego na B. M. W uzasadnieniu organ podkreślił, że powodem odmowy jest powstanie niepełnosprawności dziadka wnioskodawczyni po ukończeniu 25 roku życia, czyli nie został spełniony jeden z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. powołała się na trudną sytuację rodzinną, w szczególności brak możliwości opieki nad dziadkiem ze strony bliższych krewnych. Z powodu konieczności opieki nad dziadkami, którzy nie byli zdolni do samodzielnej egzystencji i wymagali całodobowej pomocy, wyrejestrowała się ... 2012r. z Powiatowego Urzędu Pracy i utraciła status osoby bezrobotnej, rezygnując jednocześnie z poszukiwania pracy. Skarżącej uprzednio przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad babcią – S. M. (do ... 2015r.), które utraciła na skutek nowelizacji ustawy z dniem ... 2013r. Następnie uzyskała świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna na okres od ... 2013r. do ... 2015r., jednakże babcia zmarła ... 2015r., przez co strona utraciła prawo do świadczenia. Dziadek wnioskodawczyni jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji, a ona jest jego jedynym faktycznym opiekunem od sierpnia 2012r.

Decyzją z dnia ... 2015r. (znak ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa - w tym przypadku z art. 17 ust. 1, 1a i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie o świadczenie ubiega się wnuczka osoby, nad którą sprawuje opiekę. Akta implikują jej oświadczenie, że mieszka z dziadkiem, a w rodzinie nie ma innej osoby, która mogłaby nad nim świadczyć opiekę. Z odwołania wynika jednocześnie, że dziadek ma troje dzieci, w tym córkę chorą na nowotwór złośliwy oraz dwóch synów w wieku emerytalnym całkowicie nie interesujących się losem ojca. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe okoliczności nie zostały rzetelnie przez organ zweryfikowane w aspekcie art. 17 ust. 1a – niemniej ekonomika procedowania pozwala na pominięcie tej okoliczności, skoro wobec konieczności spełnienia kumulatywnie wszystkich warunków ustawowych, inny nie został spełniony (art. 17 ust. 1b).

Organ odwoławczy podkreślił, że data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (stosowne orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja). W konsekwencji, jak wskazano, organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Stąd też organy administracji orzekające w sprawie nie są upoważnione do przedsięwzięcia ustaleń co do daty powstania stopnia niepełnosprawności. Wskazano, że przedłożone przez B. K. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej dziadka B. M., ur. ... 1924 r., nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, a z orzeczenia tego (wydanego ... 2012r.), wynika jedynie, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od ... 2012r. (data złożenia wniosku). W ocenie Kolegium, wobec tak przedstawiającego się stanu faktycznego organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mianowicie iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznał, że "art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji", jednak konsekwencją tego wyroku, jak wynika z jego uzasadnienia, nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ww. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Taka konstrukcja wyroku nie skutkuje więc utratą mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu ustawy, ani modyfikacją jego obecnego brzmienia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie, jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku TK, należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej sprawie. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skoro Trybunał w swoim orzeczeniu (zakresowym) wyraźnie zakomunikował, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b u.ś.r., - należało przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniać omawiany przepis. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji nie zweryfikował oświadczeń wnioskodawczyni co do sytuacji rodzinnej w szczególności – sytuacji po stronie descendentów B. M.; jednakże w przedmiotowej sprawie w zw. niespełnieniem przesłanki z art. 17 ust. 1b i ze względu na ekonomikę procesowania można te ustalenia pominąć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. B. K. wyraziła swój sprzeciw wobec powyższej decyzji, powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz powołując się na wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podkreśliła, że jej dziadek ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym od czasu kiedy rzeczywiście wymagał stałej opieki, natomiast przedtem w miarę sprawnie radził sobie w codziennym życiu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem decyzji organów obydwu instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, które uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... 2015 r. utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. decyzję z dnia ... 2015r. o odmowie przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną – B. M.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.), dalej :"u.ś.r.". Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn.zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). W ust. 5 wskazano przesłanki wyłączające przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Z dniem 1 stycznia 2013r. przepisy art. 17 ust. 1 – 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uległy zmianie na mocy ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. i otrzymały brzmienie: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).

Nadto ustawodawca dodał w art. 17 przepis 1b, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W znowelizowanym ust. 5 art. 17 ustawy, określono przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego. Analiza przepisów ustawy nowelizującej wskazuje, że powyższa zmiana wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym (art. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że przedłożone przez skarżącą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej dziadka, nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, a z orzeczenia tego wynika jedynie, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od ... 2012 r., co oznacza, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten wynika z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (ust. 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 2). Niewątpliwie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Z końcowej części przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również jej daty) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

Podkreślenia wymaga, że w związku z wątpliwościami co do zgodności art. 16a ust. 2-5 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 69 Konstytucji, wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (pkt 2). Organy dokonując oceny, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, powołały wybiórczo wyłącznie na fragment treści uzasadnienia tego wyroku, w którym stwierdzono, iż konsekwencją tego wyroku, nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W ocenie organów, z uzasadnienia tego wynika, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r nie utracił mocy obowiązującej w sytuacji, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skoro Trybunał w swoim orzeczeniu (zakresowym) wyraźnie zakomunikował, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b u.ś.r., - to należało przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniać omawiany przepis.

Rozważając skutki tego orzeczenia TK dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Trzeba jednak zauważyć, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (vide A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008 ). Podkreślić należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1 b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Uwagi powyższe poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowaniedo żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowaniu prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Przeczy to sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też wypada, że uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn.. akt II SA/Go 821/14). Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, natury prakseologicznej, wskazuje, że instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe argumenty należy skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Nadmienić wypada, że analogiczną ocenę prawną wyraziły sądy administracyjne m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 dostępne na www.cbois. nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Tymczasem organy nie tylko nierzetelnie ustaliły stan faktyczny danej sprawy, nie dokonując ustalenia czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem, czyli osobą inną niż spokrewnioną w stopniu pierwszym. Organy również nie poczyniły żadnych rozważań, ani nie wyjaśniły czy sytuacja skarżącej, o ile zostanie wykazane, że w istocie nie podejmie lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania całkowitej opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, umożliwia (przy spełnieniu stosownych przesłanek) ubieganie się z tytułu sprawowania tej opieki o równoważną pomoc państwa w innej formie przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie zostało zatem rozważone w jakimkolwiek zakresie, w jaki sposób odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się wyłącznie na przepis, którego niezgodność z Konstytucją w zakresie różnicowania prawa do świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wskazanego w spornym przepisie wieku, wpływa na uprawnienia skarżącej do uzyskania świadczenia rodzinnego z tytułu sprawowanej opieki. Powyższe ustalenia, rozważenie wszelkich okoliczności sprawy w świetle norm ustawowych wykładanych z uwzględnieniem treści powyższego wyroku TK i wyjaśnienie ich stronie w uzasadnianiu decyzji zgodnym z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., jest niezbędne dla prawidłowego i zgodnego z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (w tym zasadą legalności, prawdy obiektywnej, przekonywania, informowania) rozstrzygnięcia przez organy administracji niniejszej sprawy, i może mieć istotny wpływ na jej wynik.

Podkreślenia wymaga, że zdaniem Trybunału, można odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego w tym orzeczeniu podziału na dwie kategorie opiekunów. Trybunał przypomniał ratio art. 17 ust. 1b ustawy. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 724/VII kadencja, s. 2-4) wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę. Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa.

W uzasadnieniu cytowanego wyroku zauważono nadto, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych.

Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Trybunał wskazał przy tym na akcentowane przez organy skutki przedmiotowego wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność normy prawnej i konieczne działania ustawodawcze w tym zakresie.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i zaprezentowaną wykładnię art. 17 u.ś.r. oraz ewentualne zmiany wprowadzone przez ustawodawcę w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.