Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 609/13 w sprawie ze skarg R. K. na uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w [...] oraz z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] oraz granic ich obwodów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od R. K. na rzecz Rady Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 609/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w [...] i z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] oraz granic ich obwodów.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] 2012 r. Rada Gminy [...] (dalej Rada Gminy) na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1 i 5b w zw. z art. 58 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...] (dalej Zespół Szkół) i nadania Zespołowi pierwszego statutu. Zgodnie z § 1 Uchwały, z dniem 1 września 2012 r. został utworzony Zespół Szkół, w skład którego weszła Szkoła Podstawowa [...] i Publiczne Gimnazjum [...]. W § 2 stwierdzono, że strukturę organizacyjną Zespołu Szkół określa statut, stanowiący załącznik do tej uchwały. Zgodnie z § 6 Uchwały, weszła ona w życie po upływnie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że za utworzeniem zespołu szkół przemawiają względy demograficzne, gdyż z analizy demograficznej obwodu obu szkół wynika, że liczba uczniów maleje, przyczyniając się do zmniejszenia liczby oddziałów w gimnazjum. Połączenie szkół przyczyni się do racjonalizacji wydatków ponoszonych na utrzymanie obu placówek, przez obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami, które działać będą pod kierownictwem jednego dyrektora; obniżenie kosztów utrzymania pracowników obsługi i ogólnych kosztów utrzymania budynku gimnazjum. Zdaniem Rady Gminy, argumentami przemawiającymi za utworzeniem zespołu są racje merytoryczne: efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej i dydaktycznej, tj. świetlicy, biblioteki, sali gimnastycznej, klaso-pracowni, stołówki, pracowni komputerowej; racjonalne zatrudnienie i wykorzystanie kadry pedagogicznej i pracowników obsługi; integracja grona pedagogicznego obu szkół; wzmocnienie roli wychowawczej szkoły i podniesienie efektów dydaktycznych. Rada Gminy uznała, że przyjęcie gimnazjalistów nie spowoduje dwuzmianowości, obniżenia komfortu i jakości nauczania, wydłużenia dowozu, wydłużenia czasu pobytu w szkole. Nauczyciele zatrudnieni w gimnazjum będą nadal zatrudnieni w zespole.

Dnia [...] 2012 r. Rada Gminy na podstawie art. 17 ust. 4 uos i art. 18 ust. 2 pkt 15 usg podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] oraz granic ich obwodów (dalej uchwała nr ...). W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że konieczność ustalenia nowego planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] zachodzi w związku z podjętą uchwałą nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły [...] i uchwałą nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...], co związane jest ze zmianą siedziby Publicznego Gimnazjum.

Dnia 18 kwietnia 2012 r. (data prezentaty organu) do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo R. K. (dalej skarżący) z 13 kwietnia 2012 r., którym wezwał on Radę Gminy do uchylenia uchwał z [...] 2012 r. nr [...] i nr [...] jako sprzecznych z prawem, a w szczególności z art. 58, 59 i 62 uso.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z 21 czerwca 2012 r. skarżący wniósł skargi na uchwały z [...] 2012r. nr [...] i nr [...], domagając się stwierdzenia ich nieważności. Skarżący podniósł, że jego interes prawny w zaskarżeniu owych uchwał wynika z art. 70 Konstytucji RP w zw. z art. 15 uso. Wyjaśnił, że jest ojcem dziecka, które uczęszcza do II klasy Gimnazjum w [...], a w razie utworzenia zespołu szkół, będzie uczęszczało do Gimnazjum w [...].

Uchwale nr [...] skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej uoan) przez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego, uchwała nr [...] nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i art. 40 ust. 1 usg, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Nie należy do innych kategorii aktów prawnych, które zgodnie z art. 13 uoan, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący uważa, że skoro uchwała nie podlega ogłoszeniu we wskazanym publikatorze, to określenie terminu jej wejścia w życie w odniesieniu do daty publikacji musi skutkować nieważnością nie tylko przepisu uchwały, zawierającego to zastrzeżenie, ale uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 uso, przez niezachowanie jednorocznego terminu do utworzenia zespołu szkół. Zaznaczył, że przepisy w tej materii są niejednoznaczne, to sądy administracyjne stoją na stanowisku, że utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia. Skarżący uważa, że skoro Rada Gminy chciała utworzyć zespół szkół z dniem 1 września 2012 r., to winna była podjąć uchwałę w tym zakresie przed dniem 1 września 2011 r. Terminu tego nie zachowała nawet przy podejmowaniu uchwały intencyjnej o zamiarze utworzenia zespołu szkół. Na poparcie swego stanowiska skarżący przytoczył treść wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.

Obu zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucił, błędne zastosowanie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 58 uso i nie zastosowanie art. 59 ust. 1 uso. Skarżący uważa, że celem zaskarżonych uchwał była w istocie likwidacja gimnazjum w [...] (którego siedziba na mocy uchwały Rady Gminy [...] z [...] 2012 r. nr [...] miała zostać przeniesiona z dniem 31 sierpnia 2012 r. z [...] do [...]), ukryta pod pozorem przeniesienia siedziby. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał podano, że propozycja utworzenia zespołu ma głównie uzasadnienie demograficzne. W ocenie skarżącego, przeniesienie siedziby szkoły, a następnie włączenie jej do zespołu, już na pierwszy rzut oka wskazuje, że celem było ominięcie rygorystycznych przepisów o likwidacji i niewywoływanie niepokojów społecznych. Wskazał, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał, że nadrzędnym celem utworzenia zespołu jest dobro ucznia jest tylko pustym frazesem, gdyż żaden racjonalnie myślący człowiek, nie przyzna, że oddalenie siedziby szkoły od miejsca zamieszkania uczniów służy ich dobru. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, naruszono całą procedurę związaną z likwidacją szkoły, a rodziców dzieci nie poinformowano o zamiarze jej likwidacji, a wprowadzeno w błąd, że utworzony zostaje zespół szkół.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (dalej EKSL), przez brak konsultacji ze społecznością lokalną zamiaru przeniesienia siedziby gimnazjum i włączenia go do zespołu szkół. Zaznaczył, że skoro rodzice – mieszkańcy Gminy zostali poinformowani o utworzeniu zespołu szkół, a nie o faktycznej likwidacji szkoły, to pozbawieni zostali prawa wyrażenia swej opinii w tych kwestiach.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy wniosła o oddalenie skarg jako niezasadnych, ponieważ zaskarżone uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa krajowego i międzynarodowego. Rada Gminy stwierdziła, że uchwała nr [...] jest aktem prawa miejscowego, gdyż adresatami norm w niej ujętych nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia jednostki organizacyjnej, lecz również określona społeczność lokalna (rodzice i ich dzieci objęte obowiązkiem szkolnym oraz nauczyciele). Skoro uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnosząc się do zarzutu, że utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego terminu wyprzedzenia, Rada Gminy stwierdziła, że takie postępowanie ma miejsce w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub prawną i w tym przypadku przedmiotowy wniosek winien być złożony nie później niż dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły tzn. przeprowadzenie pierwszego naboru i rozpoczęcie zajęć. Dodała, że termin ten ma charakter porządkowy i może być za zgodą danego organu przedłużony.

Odnosząc się do zarzutu, że uchwała nr [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa Rada Gminy wyjaśniła, że w związku z podjętymi uchwałami nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły [...] i nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...], co związane było ze zmianą siedziby Publicznego Gimnazjum, zaszła konieczność ustalenia nowego planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...]. Obowiązek taki został nałożony na Radę Gminy na podstawie art. 17 ust. 4 uso.

Na rozprawie dnia 17 września 2013r. Sąd I instancji postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) połączyć sprawy obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 609/13.

Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., III SA/Kr 609/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi R. K.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że merytoryczna ocena zasadności skarg doprowadziła do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem zaskarżone uchwały nie naruszają prawa.

Sąd I instancji wskazując na art. 62 ust. 1 uso i zawarte w nim sformułowanie "szkoły różnych typów" stwierdził, że wyklucza się możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 uso. Ten warunek został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem uchwałą nr XIII/83/2012 połączono w zespół szkołę podstawową i gimnazjum, a więc "szkoły różnych typów".

Za nietrafny uznał zarzut, że podejmując uchwałę o utworzeniu zespołu szkół Rada Gminy naruszyła art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 uso przez niezastosowanie rocznego wyprzedzenia do utworzenia zespołu szkół. Art. 58 ust. 4 uso dotyczy jedynie szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Wynika to wyraźnie z art. 58 ust. 4 uso, który odsyła do art. 58 ust. 3 uso. W art. 58 ust. 3 uso uregulowano zasady uzyskiwania zezwolenia na założenie szkoły przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Art. 58 ust. 4 uso, konstytuujący obowiązek zachowania rocznego wyprzedzenia w złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na utworzenie szkoły, nie dotyczy szkół zakładanych i prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nietrafnie zarzucił, że celem zaskarżonych uchwał była likwidacja gimnazjum w [...] i że przez zaskarżone uchwały ominięto wymogi procedury likwidacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, gimnazjum nie zostało zlikwidowane, a gmina nie wyzbyła się ciążących na niej zadań oświatowych w zakresie prowadzenia tego gimnazjum. W wyniku podjęcia zaskarżonych uchwał doszło jedynie do zmiany siedziby gimnazjum, a następnie do połączenia go ze szkołą innego typu – szkołą podstawową w [...]. Takie działanie organu gminy jest dopuszczalne w świetle ustawy o systemie oświaty i nie stanowi obejścia prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że zmiany siedziby szkoły dokonuje się przez uchwałę dotyczącą zmiany sieci szkół, podejmowaną na podstawie art. 17 ust. 4 uso (wyrok NSA z: 18.7.2008r., I OSK 235/08; 22.3.2011r., I OSK 2121/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 31.5. 2013r., IV SA/Wr 666/12), a więc w sposób zastosowany przez Radę Gminy w niniejszej sprawie. Uznał za prawidłowe podjęcie uchwały nr [...], której skutkiem była zmiana siedziby Gimnazjum w [...].

Za nietrafny uznał zarzut, że § 6 uchwały nr [...], dotyczący jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, narusza art. 13 uoan. Uwzględniając treść uchwały nr [...], tworzącej nową instytucję gminną w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 usg i nadającą tej instytucji statut, będący integralną częścią uchwały, wskazał że zaskarżona uchwała jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego – aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, adresowanym również do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (rodziców i ich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym). Treść stanowiącego załącznik do tej uchwały Statutu Zespołu Szkół w [...] ma charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny, przez co może rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych podmiotów zewnętrznych wobec administracji (wymieniane w orzecznictwie elementy definiujące instytucje samorządowe, wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 2058/09, cbosa).

Zaskarżona uchwała nadająca statut zespołowi szkół, zdaniem Sądu I instancji, stanowi akt prawa miejscowego bowiem zawiera normy o charakterze ogólnym, zewnętrznym, gdyż ma bezpośredni wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, ale także na prawa i obowiązki uczniów oraz ich rodziców lub opiekunów prawnych, zainteresowanych miejscem i sposobem realizowania obowiązku szkolnego (rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z 28.7.2011 r.; wyrok NSA z: 19.1.2012 r. I OSK 2087/11; 20.3.2009 r., II OSK 1526/08). Taki charakter uchwały jest równoznaczny z obowiązkiem jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 uoan, i wymóg ten Rada Gminy spełniła.

Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał spełnione zostały wymogi proceduralne zarówno samej procedury uchwałodawczej, jak i wynikające z przepisów szczególnych, dotyczące zaopiniowania przez kuratora i rady pedagogiczne.

Za nietrafny uznał zarzut, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał doszło naruszenia art. 4 ust. 6 EKSL przez brak konsultacji ze społecznością lokalną zamiaru przeniesienia siedziby gimnazjum i włączenia go do zespołu szkół, bowiem obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał przepisy nie wprowadzały obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie zaskarżonych uchwał.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł R. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. N., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez uznanie, że uchwała nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół jest aktem prawa miejscowego;

2. art. 40 usg przez błędna wykładnię i uznanie, że uchwała [...] jest aktem prawa miejscowego tworzącym nową instytucję gminną w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 13 uoan przez błędną wykładnię i uznanie, że uchwała [...] podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały [...]; zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP). Powołane przepisy pozwalają wyodrębnić podstawowe elementy składające się na pojęcie prawa miejscowego: podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły; stanowione na podstawie i w granicach ustaw; stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; ogłoszone (D. Dąbek w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 581-582, uw. 2; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 29.11.2010 r., I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/1/2, dalej uchwała I OPS 2/10). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie uznał, że uchwała [...] spełnia wszystkie te wymogi.

Zarzut naruszenia art. 40 usg okazał się nieusprawiedliwiony. Stosownie do art. 40 ust. 1 usg gminie – na podstawie upoważnień ustawowych – przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 usg). Ustawodawca nie sformułował definicji aktu prawa miejscowego. W doktrynie i w orzecznictwie uznano, że znaczenia pojęcia "akt prawa miejscowego" należy poszukiwać w obowiązującym systemie prawnym w trzech różnych płaszczyznach: konstytucyjnej, ustrojowej i materialnej. Łączne uwzględnienie wszystkich tych elementów pozwala sformułować swoistą, eklektyczną definicję legalną aktu prawa miejscowego (D. Dąbek – op. cit. s. 581-583, uw. 2, 3). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów (wyrok NSA z: 18.7.2006 r., I OSK 669/09, Lex nr 275445; 27.7.2010 r., II OSK 1060/10, Lex nr 1251743). By dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata przez wskazanie jego cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowano akty prawa miejscowego, dotyczące szeregu instytucji gminnych (art. art. 40 ust. 2 pkt 2 usg) bądź powiatowych. Utrwalony jest pogląd, że nie ma uzasadnionych powodów, by przyjmować, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego, nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego. Ustawodawca uznał, że są to doniosłe sprawy dotykające nieokreślonego bliżej kręgu osób i wymagają stosownej rangi aktu prawnego (wyrok z 28.7.2005 r., OSK 1827/04, Lex nr 227657; uzasadnienie uchwały I OPS 2/10; wyrok NSA z: 2.4.2008 r., II OSK 1894/07, OSS 2008/4/97; 10.3.2009 r., II OSK 1623/08, 1352915; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30.1.2013 r., IV SA/Po 951/12, Lex nr 1298753, akceptowane przez D. Dąbek – op. cit. s. 596, uw. 6). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że aktami prawa miejscowego są uchwały o utworzeniu lub likwidacji żłobków na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235 ze zm.; wyrok NSA z 19.12.2012 r., II OSK 1773/12, Lex nr 1361613) oraz uchwały o likwidacji bądź przeniesieniu siedziby szkoły bądź zespołu szkół (D. Dąbek – op. cit. s. 596-597, uw. 6; s. 612, uw. 21; wyrok NSA z 18.3.2014 r., I OSK 3045/13, cbosa). Za prawidłowością stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przemawia w szczególności to, że uchwała [...] o utworzeniu Zespołu Szkół w [...] i nadaniu Zespołowi pierwszego statutu, wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny; wskazuje obwody szkolne dla każdej ze szkół tworzących Zespół; wskazuje, że strukturę organizacyjną określa statut będący załącznikiem nr 2 do uchwały; podaje, że Zespół Szkół: staje się samodzielną jednostką budżetową (zatem reguluje materię, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 usg), przejmuje mienie, wierzytelności i zobowiązania oraz dokumentację Szkoły Podstawowej [...] i Publicznego Gimnazjum w [...]. Za normatywnym charakterem uchwały o likwidacji szkoły opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/10. Pogląd ten w pełni dotyczy także uchwały zawierającej akt założycielski Zespołu Szkół (wyrok I OSK 3045/13) i statut Zespołu Szkół, obejmujący normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury - przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wyd. UŁ 1994, s. 22). Akty administracyjne o charakterze generalnym, obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z: 6.2.1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1/6; 26.5.1981 r., SA 811/81, ONSA 1981/1/46, akceptowane przez W. Chróścielewskiego - op. cit., s. 26, 109). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej) normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 34; glosa do wyroku NSA z 20.7.1981 r., PiP 1984, nr 5, s. 148; W. Chróścielewski, op. cit., s. 27, 110).

Trafnie Sąd I instancji uznała, że uchwała [...], zawierająca normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mająca wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, a nadto na prawa i obowiązki uczniów, ich rodziców i opiekunów, zainteresowanych miejscem i sposobem realizacji obowiązku szkolnego, stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z: 19.1.2012 r., I OSK 2087/11, Lex nr 1126275; 20.1.2009 r., II OSK 1526/08, NZS 2009/6/107).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 13 uoan, okazał się niezasadny. Skoro uchwała [...] była aktem prawa miejscowego, przeto obowiązkiem Rady Gminy było określenie, że uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym (art. 13 pkt 2 uoan). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (wyrok I OSK 2087/11).

Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części (art. 91 ust. 1 usg; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 101). Nawet gdyby publikacja uchwały stanowić miała istotne naruszenie prawa (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), to – wbrew ocenie skarżącego – przemawiałoby to jedynie za nieważnością uchwały w części, dotyczącej obowiązku publikacji w dzienniku promulgacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od skarżącego na rzecz Rady Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.