Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 18, art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2017r., nr [..], nakładającą na skarżące Przedsiębiorstwo obowiązki w zakresie rekultywacji gruntów położonych na działce nr [..] w obrębie D., gmina D.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2017r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, Starosta, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 2 i 3 w zw. z art. 20 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 909 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w pkt 1 określił grunty o powierzchni 3,8398ha, leżące na terenie działki nr [..], obręb D., gmina D., sklasyfikowane jako użytki las V, las VI, nieużytek, na których znajduje się teren złoża "[..]" dla którego ustanowiono obszar górniczy "[..]", jako zdegradowane; w pkt 2 ustalił kierunek rekultywacji tych gruntów jako - tereny wodno-leśne (3,7077 ha) oraz tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji (0,1321 ha); w pkt 3 wskazał skarżącą Spółkę jako jednostkę obowiązaną do rekultywacji terenu na własny koszt, na wszystkich etapach działalności przemysłowej; w pkt 4 wskazał, że prace rekultywacyjne powinny zostać zakończone w terminie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej związanej z wydobywaniem kopaliny z obszaru górniczego "[..]"; w pkt 5 nałożył na skarżącą szczegółowo określone obowiązki informacyjne.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że obszar górniczy "[..]" został utworzony na podstawie koncesji Marszałka Województwa, udzielonej skarżącej Spółce decyzją z dnia 16 września 2013 r. na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "[..]". Koncesją nr [..] z dnia 16 września 2013 r. Marszałek Województwa dla złoża "[..]" ustanowił obszar górniczy "[..]" o powierzchni 38 398 m2, teren górniczy "[..]" o powierzchni 57 871 m2. Starosta wskazał, że z dwóch odrębnych opinii w sprawie ustalenia rozmiaru szkód w środowisku glebowo - przyrodniczym, w związku z eksploatacją kruszywa naturalnego z obszaru górniczego "[..]" utworzonego w ramach złoża "[..]" sporządzonych przez: specjalistę do spraw gleboznawstwa klasyfikacji i kartografii gleb I. D. oraz D. K. wynika, iż w następstwie eksploatacji kruszywa wystąpiły nieodwracalne zmiany rzeźby terenu. Obecnie grunty, dla których utworzono obszar górniczy, stanowią obszar poeksploatacyjny pokryty roślinnością antropogeniczną, zakrzaczony z niewielką ilością drzewostanu sosnowego. Zniszczeniu uległa gleba i drzewostan kompleksu leśnego. Rekultywacja ma zapewnić przywrócenie naturalnego środowiska przyrodniczo-glebowego.

W toku postępowania organ pozyskał stanowisko Burmistrza, wyrażone w piśmie z dnia 20 marca 2017 r., według którego kierunek wodno - leśny rekultywacji jest zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz wskazał również na konieczność zaplanowania w ramach rekultywacji terenów zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji. To stało się bezpośrednią przyczyną ustalenia w decyzji kierunku rekultywacji pod tereny wodno-leśne oraz tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji. Kierunek ten organ uznał za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [..]-[..] położonych w obrębie miasta D., gmina D., przyjętego uchwałą nr XIV/115/2015 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 543 z 17 lutego 2016 r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zakwestionowała ustalenie kierunku rekultywacji gruntów jako tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyczne i rekreacyjne. Wskazała, że w toku postępowania Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych oraz autor planu W. Ł. i inwestor planu P. W. pozytywnie zaopiniowali wyłącznie kierunek rekultywacji wodno – leśny, negatywnie ustosunkowując się do kierunku turystyki i rekreacji. Podkreślono, że kwestionowany kierunek rekultywacji narazi skarżącego na dodatkowe jeszcze koszty, których nie ma obowiązku ponosić.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia 18 sierpnia 2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania, zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy, Starosta pozyskał opinie w przedmiocie właściwego kierunku rekultywacji: tereny wodno - leśne (3,7077 ha) oraz tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji (0,1321 ha). Burmistrz i Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego postanowieniami z dnia 14 kwietnia 2017 r. pozytywnie zaopiniowali projekt decyzji obejmujący dwa kierunki rekultywacji. Natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017r. zaopiniował pozytywnie kierunek rekultywacji terenów jako tereny wodno - leśne a odmówił zaopiniowania kierunku rekultywacji jako tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżącej Kolegium wskazało, że wynikający z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględny obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Organy administracji wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych, jako dobro publiczne. Wydawane na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie gdyż zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 ustawy) wskazując, kto i w jakim trybie ma tę rekultywację nakazać. Zobowiązując organ wydający decyzję o rekultywacji gruntów do określenia kierunku tej rekultywacji (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy) ustawodawca pozostawił jednocześnie temu organowi możliwość wyboru tego kierunku w zależności od zaistniałych w sprawie okoliczności. Podkreślono, że w sprawie uzyskano pozytywne opinie właściwych organów dla planowanego kierunku rekultywacji. Jedynie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił zaopiniowania kierunku rekultywacji określonego jako tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji, nie wskazując jednak powodów takiego stanowiska.

W tych okolicznościach Kolegium uznało, że przyjęte kierunki rekultywacji pozostają w zgodzie z treścią miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego dla obszaru byłego wyrobiska górniczego, co oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywatela i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika — skarżącej do władzy publicznej, z uwagi na całkowite pominięcie przy wydaniu decyzji stanowiska skarżącej, popartego wnioskami wypływającymi ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w tym: opinii autora Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – W.L. z dnia 3 marca 2017 r., opinii inwestora Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – P. W. z dnia 3 marca 2017 r., postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 19 kwietnia 2017 r., dwóch opinii w sprawie ustalenia rozmiaru szkód w środowisku glebowo-przyrodniczym w związku z eksploatacją kruszywa naturalnego złoża "[..]" sporządzonych niezależnie przez I. D. oraz D. K. oraz słusznego interesu strony skarżącej;

b) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie okoliczności, czy w sprawie występował słuszny interes obywatela oraz inne przesłanki uzasadniające zmianę zapadłej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej;

- niedopełnienie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy przejawiające się w braku nienależytego odniesienia się i uwzględnienia przez organ opinii wskazanych wyżej, z których jednoznacznie wynikało, że jedynym słusznym kierunkiem rekultywacji całego obszaru o pow. 3,8398 ha znajdującego się na działce nr [..], obręb D., gmina D., jest kierunek wodno - leśny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca jako krzywdzące i niemające uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym odbiera ustalenie kierunku rekultywacji pod tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji. Skarżąca podniosła, że taki kierunek rekultywacji pociągnie za sobą nadmierne koszty dla niej, czego Kolegium rozpoznając odwołanie nie uwzględniło. Skarżąca Spółka opisała sytuację, z której wynika, że wielkość zainwestowanych środków przy tworzeniu warunków do korzystania z przedmiotowego złoża przy ich niewspółmierności do uzyskiwanych dochodów sprawia, że obciążenie kolejnymi nadmiernymi kosztami, których można uniknąć wybierając odmienny, mniej kosztowny kierunek rekultywacji, jawi się dla skarżącej rozwiązaniem rażąco krzywdzącym. Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżąca przytoczyła stanowisko zaczerpnięte z opracowania autorstwa A. O. i R. U., którzy stwierdzili, że przy podejmowaniu decyzji o takim kosztownym przedsięwzięciu jak rekultywacja konieczna jest ocena i analiza kosztowa.

Według skarżącej organy obu instancji nie uzasadniły odgórnie ustalonego kierunku rekultywacji, a w szczególności odstąpienia od korzystniejszego ze względów ekonomicznych kierunku rekultywacji części działki nr [..] pod tereny wodno – leśne, który zgodnie potwierdzały wszystkie opinie zgromadzone w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Starosty określającą skarżącej Spółce kierunki rekultywacji gruntów zdewastowanych wskutek prowadzonej przez nią działalności wydobywczej oraz związane z tym obowiązki.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1161), zwanej dalej ustawą. Celem tej ustawy jest określenie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych między innymi poprzez ograniczenie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne, zapobieganie procesom degradacji i dewastacji a także rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 w związku z art. 3 ustawy). W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z przejawów owej ochrony, a mianowicie z rekultywacją gruntu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt.

W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, że skarżąca Spółka jako uprawniona do wydobycia kruszywa naturalnego ze złóż położonych na terenie m.in. działki nr [..] i prowadząca taką działalność spowodowała utratę wartości użytkowej gruntów położonych na wskazanej działce. Z tego powodu organy podjęły w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu podmiotu zobowiązanego do rekultywacji i określiły jej kierunek.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy występują elementy o oczywistym charakterze, które nie były i nie są sporne pomiędzy organami i stroną postępowania. Do nich niewątpliwie należy zaliczyć określenie stopnia utraty wartości użytkowej rekultywowanych gruntów oraz podmiotu zobowiązanego do rekultywacji. Analizując powyższe okoliczności wskazać można, że ustalenie całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów wyrobiska po eksploatacji kruszywa dokonane zostało na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, a więc w sposób przewidziany w przepisie art. 28 ust. 5 ustawy.

Natomiast elementem spornym w niniejszej sprawie jest określenie kierunku wykonania rekultywacji. Wbrew oczekiwaniom skarżącej bowiem, określono dwa kierunki rekultywacji, jeden wodno – leśny, a drugi pod tereny zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji.

W art. 4 pkt 18 ustawy zdefiniowano pojęcie rekultywacji, przez które rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy.

Przy tym ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji wskazać wypada, iż organ ferując rozstrzygnięcie w powyższym zakresie winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji. W istocie decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności.

Dokonując kontroli postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a także oceniając przyjęte przez organy kryteria i przesłanki, które zdecydowały o określeniu dwóch równoległych kierunków rekultywacji przedmiotowego gruntu, sąd uznał, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało podjęte bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i z naruszeniem przepisów ustawy.

Z uzasadnień podjętych w sprawie decyzji wynika, że określając dwa kierunki rekultywacji organy kierowały się m.in. stanowiskiem Burmistrza wyrażonym w piśmie z dnia 20 marca 2017r., w którym oprócz pozytywnego ustosunkowania się do kierunku wodno – leśnego rekultywacji, stwierdzono zgodność kierunku turystyczno – rekreacyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego realizacja uatrakcyjni ten teren dla mieszkańców. Burmistrz podkreślił przydatność terenu dla realizacji funkcji turystyki i rekreacji, rekomendując tym samym ten kierunek rekultywacji.

Organy oparły się również na postanowieniach pozytywnie opiniujących kierunek rekultywacji wodno – leśny i pod zieleń naturalną z możliwością wykorzystania na cele turystyczne i rekreacyjne wydanych przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz Burmistrza. Natomiast, w uzasadnieniu organu pierwszej instancji brak jest śladu wyjaśnienia, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miała odmowa zaopiniowania kierunku turystyczno – rekreacyjnego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano zaś jedynie, że Dyrektor wskazanej jednostki nie wyjaśnił w postanowieniu motywów swojej odmowy.

W odniesieniu do opinii pozyskanych przez organ w toku niniejszego postępowania wskazać należy, że opinie te wydawane w trybie art. 106 k.p.a., nie były wiążące dla organu orzekającego. Organ musiał je pozyskać, ale nie musiał się do nich stosować. W konsekwencji obranie określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Opinie uzyskane w trybie art. 22 ust. 2 ustawy są wyrazem stanowiska organów, wyrażonego w ramach posiadanych kompetencji, względem planowanego kierunku rekultywacji. Opinie te stanowią jeden z wielu elementów, który powinien być wzięty pod uwagę w toku ustalania kierunków rekultywacji.

Tymczasem organy orzekające w sprawie uczyniły je wyłącznymi podstawami swoich rozstrzygnięć. Pominęły przy tym istotne, z punktu widzenia kierunków i właściwych w niniejszej sprawie sposobów rekultywacji wskazania, które określili specjaliści w opiniach złożonych w trybie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy. W opinii D. K. stwierdzono, że "zagospodarowanie złoża po eksploatacji, wymaga przede wszystkim wykonania prac rekultywacyjnych, polegających na wyrównaniu dna wyrobiska, likwidacji zbędnych dróg oraz zabezpieczeniu skarp przed osuwiskami i erozją". Natomiast we wnioskach końcowych swojej opinii I. D. stwierdziła, że "rekultywacja polegać będzie na usunięciu zgromadzonego nadkładu, wyrównaniu powierzchni oraz zabezpieczeniu i wyprofilowaniu stromych skarp i ich zagospodarowaniu". Obie opinie zaleciły wodno – leśny kierunek rekultywacji doprecyzowując jego realizację poprzez wskazanie konkretnych działań rekultywacyjnych.

Z opinii tych wynika, że osiągnięcie celów rekultywacji mogło nastąpić już poprzez realizację jej w kierunku wodno – leśnym. Określenie zatem drugiego kierunku rekultywacji pod zieleń naturalną z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji doprowadziłoby tylko do zagospodarowania już zrekultywowanego terenu, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Jednak zgodnie z ustawą takiemu celowi nałożenie obowiązku rekultywacji służyć nie może. Rekultywacja ma bowiem doprowadzić do przywrócenia gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, przywrócić grunty do takiego stanu, żeby można było je zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że tak właśnie jest. Określenie drugiego kierunku rekultywacji turystyczno – rekreacyjnego wynikało natomiast z potrzeb gminy. Jeśli osiągnięcie celu rekultywacyjnego mogło nastąpić poprzez podjęcie działań w kierunku wodno – leśnym to określanie drugiego kierunku rekultywacji było nieuzasadnione prawnie.

Zwrócić należy również uwagę na podkreślaną przez organy zgodność ustalonych kierunków rekultywacji z planem. Wprawdzie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ustanawia wymogu uwzględniania przy określaniu kierunku rekultywacji przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, w ocenie sądu, okoliczność ta powinna być także brana pod uwagę. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem przepisy te określają sposób korzystania z nieruchomości, a właściciel nie może użytkować nieruchomości w inny sposób, to oczywiste wydaje się, iż określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie działka podlegająca rekultywacji o nr [..] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [..]-[..] położonych w obrębie miasta D., przyjętego uchwałą nr XIV/115/2015 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2015 r. Celem tego planu było umożliwienie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w sposób jak najmniej uciążliwy dla środowiska oraz określenie kierunków rekultywacji. W rozdziale VI planu w § 8 określono przeznaczenie podstawowe terenu w ten sposób: "po rekultywacji teren zieleni naturalnej z możliwością wykorzystania na cele turystyki i rekreacji". W ramach warunków urbanistycznych wskazano, że docelowo przeznacza się teren na cele zieleni naturalnej, ale dopuszcza się jego wykorzystanie na cele turystyki i rekreacji z możliwością wznoszenia obiektów kubaturowych.

Z przywołanych postanowień planu wynika, że przewidzianym kierunkiem rekultywacji jest zieleń naturalna, a zagospodarowanie turystyczno – rekreacyjne z możliwością zabudowy określonymi obiektami jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania terenów już zrekultywowanych. W świetle powyższego dopuszczalne było ustalenie kierunku rekultywacji wodno – leśnego oraz zieleni naturalnej. Niedopuszczalnym było ustalenie kierunku turystyczno – rekreacyjnego jako wykraczającego poza cel rekultywacji. Określenie w decyzji wydanej na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy kierunku rekultywacji dla turystyki i rekreacji doprowadziłoby do obciążenia podmiotu zobowiązanego obowiązkami wykraczającymi poza zakres ustawowo zdefiniowanego pojęcia rekultywacji.

Ponadto, sąd dostrzegł nieprawidłowości w rozważeniu przeciwstawnych interesów stron postępowania. Podkreślić należy wyraźnie, że w ocenie sądu interesy zobowiązanego, jak i właściciela gruntu są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu, w tym obciążenia go dodatkowymi obowiązkami. Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 378/03, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okolicznością mającą znaczenie dla rozważenia tych interesów i obrania określonego kierunku rekultywacji jest wskazanie ekonomicznego aspektu zarówno samego procesu rekultywacji, jak i jej efektów. Organy w niniejszej sprawie nie rozważyły argumentów podnoszonych przez skarżącą Spółkę odnoszących się do zbyt dużych kosztów rekultywacji w kierunku turystyczno – rekreacyjnym. Tym samym w sposób nieuzasadniony dały prymat interesom wspólnoty samorządowej kosztem przedsiębiorcy indywidulanego. Tymczasem to z mocy art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1875) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, należy do zadań własnych gminy. Gmina nie może swoich obowiązków w tym zakresie przerzucać na podmioty zobowiązane z mocy z art. 20 ust. 1 ustawy do rekultywacji. Z tego powodu określony kierunek rekultywacji gruntów musi odpowiadać jej celowi ustawowemu, a nie prowadzić do pożądanego przez gminę zagospodarowania terenu wykraczającego poza cele rekultywacji, choć zgodnego z planem miejscowym.

Biorąc pod uwagę ujawnione okoliczności faktyczne sprawy i jej uwarunkowania prawne sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na określenie kierunku rekultywacji. Organy procedowały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., których zachowanie nabiera szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć o charakterze uznanionwym, z którym mamy do czynienia przy określaniu kierunku rekultywacji. To w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 18 ustawy poprzez nałożenie na skarżącą obowiązków rekultywacji w kierunku sprzecznym z ustawą.

Wobec takich ustaleń i wniosków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że usunięcia dostrzeżonych uchybień i ostatecznego załatwienia sprawy może dokonać organ odwoławczy procedując w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną sądu wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, rozpoznana odwołanie skarżącej Spółki i uwzględniając pominięte uprzednio okoliczności sprawy rozważy ustalenie kierunku rekultywacji, który w warunkach niniejszej sprawy zrealizuje cel ustawowy i będzie wynikiem sprawiedliwego kompromisu pomiędzy konkurencyjnymi interesami stron postępowania – zobowiązanego i właściciela gruntu.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd weryfikując przesłanki zastosowania § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności, które w świetle powyższego przepisu uzasadniałyby przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia w wysokości przewyższającej stawkę minimalną w niniejszej sprawie.