Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3230/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 8 i ust. 2, art. 28 ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 3 § 1 i 2 pkt 4, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 280/16 w sprawie ze skargi Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa L. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa L. na rzecz Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 280/16, po rozpoznaniu skargi Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa L. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w przedmiocie negatywnego wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa L. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Zarząd Województwa L. uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. przyjął ogłoszenie o konkursie zamkniętym Nr [...] dla Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.1 Infrastruktura ochrony środowiska przyrodniczego w ramach L. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, a także regulamin tego konkursu.

W dniu 30 grudnia 2014 r. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa L. w ramach powyższego konkursu złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup sprzętu ratowniczego do zapobiegania skutkom nadzwyczajnych zagrożeń na terenie województwa l.". W ramach otrzymanego dofinansowania wnioskodawca planował zakupić łącznie 23 sztuki sprzętu, mającego służyć do zabezpieczenia newralgicznych obszarów wodnych poprzez patrolowanie i zapobieganie ewentualnym wystąpieniom lub skutkom wystąpień katastrof ekologicznych, zanieczyszczeniom środowiska wodnego, w tym związanym z zagrożeniem powodziowym oraz nadzwyczajnym zanieczyszczeniom środowiska wodnego, a także do usuwania ich skutków i przywracania środowiska do stanu właściwego. WOPR Województwa L. planował również rozszerzenie działalności na uczestnictwo w akcjach związanych z klęskami ekologicznymi wód oraz w akcjach powodziowych, a także zamierzał podnieść efektywność w podstawowych dziedzinach swojej działalności.

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. Zarząd Województwa L. jako instytucja zarządzająca L. Regionalnym Programem Operacyjnym wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o brakujące dokumenty i informacje, w tym o oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wpisie jednostek WOPR, które zostaną wyposażone w sprzęt zakupiony z dofinansowania, do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

W odpowiedzi na to wezwanie WOPR Województwa L. przedstawił żądane dokumenty i informacje, w tym oświadczenie L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. W. z dnia [...] lutego 2015 r., w myśl którego na podstawie porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Prezesem Zarządu Głównego WOPR w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo gaśniczego z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym oraz aneksem do tegoż porozumienia z dnia [...] kwietnia 2007 r., WOPR Województwa L. jest podmiotem współdziałającym z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym. Wnioskodawca załączył odpis powyższego porozumienia i aneksu do niego oraz inne dokumenty mające na celu wykazanie, iż współdziałanie na podstawie zawartego porozumienia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania WOPR Województwa L. za podmiot wpisany do ksrg.

Na dzień 31 grudnia 2014 r. WOPR Województwa L. nie było wpisane do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Zarząd Województwa L. poinformował WOPR Województwa L., iż jego wniosek nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu i nie będzie podlegał dalszej procedurze wyboru projektów, gdyż jednostka nie spełnia szczegółowych wymogów podmiotowych tj. nie jest wpisana do krajowego sytemu ratownictwa gaśniczego prowadzonego na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1317; powoływanym dalej jako: rozporządzenie z 15 września 2014 r.), wydanym na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz nie spełnia warunków wpisania do tego rejestru. Negatywny wynik oceny formalnej spowodował odrzucenie wniosku bez możliwości poprawy.

Protest od powyższego pisma instytucji zarządzającej wniosło WOPR, zarzucając błędne przyjęcie, iż przedstawiona dokumentacja nie wyczerpuje znamion włączenia jego jednostek do ksrg, a co najmniej znamion spełniania kryterium wpisu do tego systemu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Zarząd Województwa L. poinformował o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu organ podtrzymał uprzednie stanowisko, zgodnie z którym dokumentacja aplikacyjna nie potwierdza, że WOPR Województwa L. zostało wpisane do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ani nawet, że spełnia kryteria uzyskania takiego wpisu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosło WOPR Województwa L., kwestionując zgodność z prawem negatywnej oceny swego projektu według kryteriów formalnych i specyficznych.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. WSA w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa L. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy związanej z zakwestionowaniem oceny formalnej wniosku sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy WOPR Województwa L. spełnia zawarte w regulacji konkursu, specyficzne kryterium wyboru projektu (kryterium podmiotowe), polegające na wpisaniu (jak wynika z literalnej treści tej regulacji) do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Kryterium to zostało doprecyzowane poprzez wskazanie, iż w przypadku, gdy w wyniku realizacji projektu jednostka spełnia kryteria uzasadniające wpisanie do tego systemu, uznaje się kryterium za spełnione. Sąd I instancji wskazał, iż z załączonego do wniosku porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego z WOPR wynika, że zostało ono zawarte z uwagi na konieczność prowadzenia wspólnych przedsięwzięć z zakresu organizacji działań ratowniczych w ramach ksrg. Szczegółowe zapisy tego porozumienia również wskazują, iż jego treść przewidywała w istocie włączenie WOPR do wskazanego systemu. W związku z powyższym, zdaniem WSA, naruszony został interes prawny strony poprzez bezprawne wykluczenie jej z konkursu, wskutek nieprawidłowej wykładni przepisów, a następnie posłużenie się nią przy wyjaśnianiu niejednoznacznego kryterium zawartego w specyficznym źródle prawa, jakim jest dokumentacja konkursowa. Sąd wskazał, że źródłem interesu prawnego strony skarżącej jest art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 383; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.), zgodnie z którym instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W ocenie WSA, zachowania zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zabrakło w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że brak było podstaw do dokonania negatywnej oceny wniosku według kryteriów formalnych i specyficznych.

Po ponownym rozpatrzeniu protestu organ przekazał projekt do ponownej oceny formalnej Instytucji Pośredniczącej II Stopnia - Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Zielonej Górze poinformował WOPR, iż złożony projekt został zweryfikowany pozytywnie według kryteriów formalnych oraz specyficznych dopuszczających. Według kryteriów specyficznych punktowych wniosek otrzymał 87,67% punktów i został przekazany do kolejnego etapu oceny prowadzonego przez członków Grupy Roboczej, celem weryfikacji zgodności przedłożonych dokumentów z kryteriami merytorycznymi. Wnioskodawcę poinformowano również, że zgodnie z Regulaminem Konkursu rezerwa finansowa przeznaczona na sfinansowanie umów zawartych z beneficjentami, którzy pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą wynosi 100.000,00 zł.

W toku oceny merytorycznej poinformowano WOPR o konieczności dokonania korekt oraz uzupełnień dokumentacji w związku ze zmianą całkowitej kwoty dofinansowania, o którą mogą się ubiegać beneficjenci po przejściu procedury odwoławczej. W piśmie tym wskazano na konieczność zmiany projektu o dofinansowanie z uwagi na fakt, że maksymalna kwota dofinansowania dla podmiotów, które przeszły pomyślnie procedurę odwoławczą, wynosi 100.000 zł. Skorygowane zapisy należało nanieść na pozostałą dokumentację aplikacyjną. Wskazano również, że nieprawidłowo zidentyfikowano warianty realizacyjne.

Wobec tego, iż całkowita wartość zgłoszonego projektu wynosiła 980.000,00 zł, w tym kwota kwalifikowana 975.000zł, a wnioskowana kwota dofinansowania - 828.750,00 zł, wnioskodawca w związku z dostępem jedynie do rezerwy finansowej w wysokości 100.000 zł dokonał korekty projektu. W przypadku niedokonania powyższego, udział własny w realizacji przedsięwzięcia musiałby wynieść 880.000,00 zł, co w sposób zdecydowany przekraczało możliwości finansowe WOPR. Na skutek wprowadzonych zmian zredukowano całkowitą wartość projektu do kwoty 136.000,00 zł, a wysokość wnioskowanego dofinansowania ustalono w kwocie 99.998,54 zł, dostosowując ją do dostępnej rezerwy finansowej.

Po złożeniu poprawionego wniosku dokonano ponownej oceny merytorycznej, o wynikach której wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] listopada 2015 r. W ramach oceny pod względem efektywności projektu i prawidłowości analiz zwrócono uwagę na konieczność skorygowania zapisów w studium wykonawczym dotyczących opcji. Warianty inwestycyjne nie zostały bowiem właściwie opisane, w związku z czym, brak jest możliwości ich finalnej oceny. Nadto wskazano na błędne określenie źródła finansowania inwestycji. Nie pokazano źródeł finansowania całego projektu – wydatków niekwalifikowanych. Zdaniem organu, nie skorygowano zapisów analizy finansowej pod kątem przyjętej różnicowej metody analizy. W analizie finansowej występują tabele i dane nie odnoszące się do przedmiotowego projektu, które należy usunąć z projektu. Nadto wskazano, że beneficjent przyjął założenie o poniesieniu w roku 2018 nakładów odtworzeniowych w wysokości 5000 zł. Brak jest jednak uzasadnienia dla przyjętej wartości oraz faktu jednorazowej amortyzacji tych nakładów. W uwagach w ramach oceny formalno-prawnej i technicznej podniesiono, że zgodnie z regulaminem konkursu, jeżeli w wyniku oceny merytorycznej projektu do dokumentacji zostaną wprowadzone zmiany, które rzutują na wartość kosztów kwalifikowanych inwestycji, wersje dokumentów nie mogą różnić się między sobą o więcej niż 10% w odniesieniu do całkowitych kosztów kwalifikowanych. Jeżeli koszty kwalifikowane wzrosną o więcej niż 10% powinny zostać ujęte we wniosku, jako koszty niekwalifikowane. Mierzalny efekt ekologiczny nie może się zmniejszyć o więcej niż 10% w stosunku do określonego pierwotnie. Spadek efektu ekologicznego, o więcej niż 10% powoduje odrzucenie wniosku z dalszej oceny. Koszty projektu oraz efekt ekologiczny przedsięwzięcia w ramach korekty wniosku złożonej w dniu 23 listopada 2015 r. nie spełniają powyższych kryteriów. Zgodnie z regulaminem konkursu taki projekt nie kwalifikuje się do dalszej oceny. Zmiana wartości dofinansowania nie powinna mieć wpływu na całkowite koszty projektu i całkowitą wartość kosztów kwalifikowanych. Zwrócono uwagę na niezgodność zakresu rzeczowego inwestycji w studium wykonalności pkt II.3.3 z zakresem rzeczowym podanym we wniosku o dofinansowanie w pkt C.1, oraz na konieczność przeanalizowania terminów dotyczących harmonogramu realizacji projektu. Nadto zobowiązano stronę do złożenia dokumentów potwierdzających kwalifikowane koszty zadania ujętego we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie zakreślono beneficjentowi termin 3 dni na dokonanie wskazanych korekt licząc od dnia doręczenia pisma.

Po złożeniu poprawionego projektu dokonano ponownej oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu projektu z dalszej procedury wyboru projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie zastosował się do postanowień regulaminu konkursu dotyczących dopuszczalnych zmian jakie można wprowadzić do wniosku w wyniku oceny merytorycznej. Beneficjent wprowadził na tym etapie zmiany rzutujące na wartość kosztów kwalifikowanych inwestycji w ten sposób, że wersje złożonych dokumentów różnią się między sobą o więcej niż 10 %. Wartość kosztów kwalifikowanych uległa zmniejszeniu z kwoty 975.000 zł do kwoty 136.000 zł. Mimo zgłaszanych w tym zakresie uwag przez instytucję zarządzającą i wyczerpaniu procedury wnioskodawca nie wprowadził korekt. Jako drugą przesłankę odrzucenia projektu wskazano brak poprawnej analizy opcji, z uwzględnieniem wyboru właściwych wariantów inwestycyjnych, jakie winny zostać poddane ocenie. Stwierdzono brak spójności między zapisami studium wykonalności sporządzonego dla przedmiotowego projektu, a załączonymi analizami finansowymi. W studium wykonalności z jednej strony wskazano, iż ocenie poddawane będą dwa warianty inwestycyjne, oba zakładające zakup sprzętu jednak o innych parametrach (opis parametrów dla wariantu alternatywnego jest na tyle lakoniczny, iż nie daje możliwości porównania technicznego i finansowego), a z drugiej strony informuje się, iż do analizy przyjęto wariant inwestycyjny i bezinwestycyjny tzw. wariant zerowy. Wariant zerowy nie stanowi rozwiązania żadnego ze wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu problemów, a więc nie podlega ocenie. Wskazano również na niespójność zapisów w zakresie planowania źródeł finansowania objętej projektem inwestycji. Wnioskodawca w załączonej analizie błędnie przyjął założenie o współfinansowaniu ze środków UE wartości wydatków niekwalifikowanych.

Protest od powyższej negatywnej oceny merytorycznej złożyło WOPR Województwa L. Zdaniem skarżącego, za dopuszczalne należy uznać dokonanie przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą zmniejszenie wartości pierwotnego projektu i dostosowanie zmian przedmiotowych, polegających m.in. na redukcji liczby sprzętu przeznaczonego do zakupu w ramach projektu. Dopuszczalność takiego działania wynika z treści pisma instytucji zarządzającej z dnia [...] listopada 2015 r. Powoływany przez organ punkt 2.2 zasad przeprowadzania oceny merytorycznej regulaminu konkursu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Konieczność zredukowania wartości kwalifikowanej nie była bowiem następstwem oceny merytorycznej, a jedynie podyktowana została koniecznością zredukowania poziomu wnioskowanego dofinansowania do wysokości rezerwy finansowej. Nadto podniesiono, że pkt 2.2 zasad przeprowadzania oceny merytorycznej narusza zakaz dyskryminacji określony w treści art. 32 ust. 2 oraz prawo do sądu określone w art. 45 Konstytucji RP. Zakwestionowano również dokonaną przez organ ocenę wskaźnika rezultatu zadania, który zdaniem beneficjenta, mimo zmniejszenia liczby zakupionego sprzętu z 23 na 4 sztuki, przy niezmienionej powierzchni objętej ochroną nie ulegnie zmianie. Wbrew stanowisku zawartemu w negatywnej ocenie merytorycznej beneficjent nie jest obowiązany do porównywania opcji finansowych, a jedynie technicznych. W studium wykonalności dokonano analizy poszczególnych wariantów. Wydatki kwalifikowane zostały we wniosku ujęte prawidłowo, a wskazanie błędnej kwoty wydatków jest następstwem oczywistej omyłki pisarskiej i wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na dokonanie zmian merytoryczno-technicznych we wniosku o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Zarząd Województwa L. poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu podniesiono, że oczywistą zasadą przy wyborze projektów do dofinansowania, choć niesformułowaną w regulaminie wprost jest zasada zakazu wprowadzania zmian do raz złożonego wniosku o dofinansowanie. Wyjątek stanowią zmiany wskazane przez instytucję zarządzającą i będące konsekwencją wykrytych w toku ocen uchybień, ewentualnie zmiany wywołane zaleceniami. Wynika to z postanowień regulaminu dotyczących oceny formalnej i merytorycznej. Konieczność wprowadzenia przez wnioskodawcę zmian polegających na zmniejszeniu wartości wnioskowanego dofinansowania nie była bezpośrednim wynikiem oceny merytorycznej, ani też wynikiem błędu leżącego po stronie wnioskodawcy. Zmianę tę implikowało bowiem skorzystanie przez wnioskodawcę z procedury odwoławczej oraz pozytywne jej przejście. Bezpośrednią przyczyną odrzucenia wniosku o dofinansowanie było wprowadzenie w nim błędnych zmian naruszających zapisy regulaminu oraz niezastosowanie się do wezwań w przedmiocie ich skorygowania. Wnioskodawca na etapie oceny merytorycznej nie tylko skorygował wysokość wnioskowanej kwoty dofinansowania o którą się ubiegał, a co wynikało z postanowień regulaminu konkursu, ale także zmniejszył całkowitą wartość projektu oraz wartość kosztów kwalifikowanych projektu. Wnioskodawca, pomimo wezwań, nie dokonał stosownych korekt odnośnie tych dwóch ostatnich kwot. Wprowadzenie do wniosku korekt dotyczących całkowitej wartości projektu i kwoty kwalifikowanej organ odwoławczy uznał za niezgodnie z pkt 2 zasad oceny merytorycznej regulaminu konkursu.

Organ stwierdził, że wprowadzenie do regulaminu konkursu postanowień, zgodnie z którymi kwota dofinansowania, o którą może ubiegać się podmiot który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą ulega zmniejszeniu, nie narusza zasady równości, ani też nie stanowi dyskryminacji. Zgodnie bowiem z art. 30f u.z.p.p.r. procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Uruchomienie przez dany podmiot ubiegający się o dofinansowania procedury odwoławczej powoduje, że projekt ten automatycznie wypada z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach głównej puli przewidzianej na konkurs. Uzyskuje on możliwość ubiegania się o dofinansowanie w ramach przewidzianej regulaminem rezerwy finansowej dla wniosków, które pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą i uzyska pozytywną ocenę merytoryczną. Zasady te zostały określone w regulaminie i są one wiążące dla uczestników konkursu. Instytucja zarządzająca podtrzymała również dokonaną przez organ I instancji ocenę projektu w części dotyczącej wskaźnika realizacji celów projektu w zakresie wskaźnika rezultatu. Beneficjent nie skorygował powyższego wskaźnika mimo zmniejszenia liczby nabywanego sprzętu i zmniejszenia miejsc jego dyslokacji mimo, że powierzchnia obszaru objętego ochroną nie uległa zmianie. Oba wskazane ograniczenia wskazują na znaczne ograniczenie obszaru realizacji projektu, gdzie nawet duża mobilność jednostek ratowniczych nie może pozostać bez wpływu na wydłużenie czasu dotarcia do każdego miejsca województwa lubuskiego z odpowiednim sprzętem. Z drugiej strony argumentacja wnioskodawcy dotycząca możliwości osiągnięcia takiego samego rezultatu dzięki dużemu doświadczeniu kadry ratowniczej, dużej mobilności jednostek WOPR, mimo takiego samego obszaru podlegającego ochronie i planowanym uprzednio zakupie 23 sztuk sprzętu ratowniczego może świadczyć, iż założenia pierwotne były błędne, przeszacowane i przyjęte znacznie powyżej faktycznych potrzeb wnioskodawcy.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji dotyczącej braku obowiązku do porównywania opcji finansowych, lecz jedynie technicznych Właściwe przeprowadzenie analizy opcji powinno pozwolić na uzasadnienie realizacji wybranego wariantu spośród kilku różnych wariantów, możliwych do zrealizowania i prowadzących do osiągnięcia zamierzonego celu. Przedstawionego wariantu alternatywnego nie dało się ocenić również, a nie tylko w zakresie tak istotnej cechy jak koszt jego zastosowania. Kryterium ceny ma wpływ bowiem przy wyborze danego rozwiązania. Wariant alternatywny również pod względem opisu technicznego był bardzo lakoniczny co uniemożliwiało porównanie go z wariantem podstawowym.

Instytucja Zrządzająca podzieliła też stanowisko Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odnośnie błędnego założenia przez wnioskodawcę o współfinansowaniu ze środków UE wartości wydatków niekwalifikowanych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można takiej błędnej kalkulacji uznać za omyłkę pisarską. Po pozytywnej ocenie formalnej wnioskodawca miał zakreślony 14–dniowy termin do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, a po stwierdzeniu, że mimo korekt wniosek nadal zawiera błędy zakreślono mu zgodnie z regulaminem 3–dniowy termin do naniesienia poprawek. Mimo upływu wskazanych terminów skarżący nie skorygował powyższego błędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na negatywną merytoryczną ocenę wniosku o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2015 r., podtrzymaną przez Zarząd Województwa L. w dniu [...] lutego 2016 r., WOPR Województwa L. wniosło o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. w zw. z art. 87 oraz art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie pkt 2 rozdziału VIII – Zasad przeprowadzania oceny merytorycznej Regulaminu Konkursu [...] Priorytetu III L. RPO na lata 2007-2013 poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zmiany w treści wniosku skarżącego o dofinansowanie zostały dokonane w toku dokonywania oceny merytorycznej, a nie w jej wyniku.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa L.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu. W odniesieniu do regulaminowych zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się zdaniem WSA wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma jednakże wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być więc traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również okoliczność, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w tym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd podkreślił jednak, iż przepisy systemu realizacji programu nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego, które to stanowisko zostało również wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11. Regulacje zawarte w regulaminie określającym zasady przeprowadzania postępowania konkursowego, w tym określające wymogi formalne wniosku o dofinansowanie sposobu i formy dostarczania wniosku, czy też określające zasady przeprowadzania oceny formalnej i merytorycznej i procedury odwoławczej nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego, a w szczególności z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wskazując na treść art. 32 Konstytucji RP oraz orzecznictwo TK, Sąd I instancji podniósł, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), jednakże odmienne potraktowanie nie zawsze stanowi o braku równości i dyskryminacji. Tym samym, dla ustalenia czy pkt 2 rozdziału VIII Zasad prowadzenia oceny merytorycznej Regulaminu przedmiotowego konkursu narusza zasadę równości podmiotów składających wniosek o dofinansowanie, należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z postanowień tej ustawy wynika bowiem, czy wprowadzone ewentualne zróżnicowanie podmiotów ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych projektów na poszczególnych etapach postępowania konkursowego ma uzasadniony charakter z uwagi na cele jakim realizacji ma służyć ustawa i zasady w niej określone.

Sąd I instancji przywołał treść art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym instytucja zarządzająca, wykonując zadania nałożone na nią ustawą, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zasada ta musi być przestrzegana na całym etapie postępowania konkursowego. Od momentu ogłoszenia konkursu do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (art. 29 ust. 4). Omawiana zasada musi być przestrzegana zarówno na etapie tworzenia kryteriów wyboru, zatwierdzania dokumentów konkursowych, jak i w trakcie procedur wyboru projektów do dofinansowania, co ma zapewnić zachowanie równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie. Zastosowanie zasady równego traktowania w ramach procedury przyznania pomocy spełnia zarówno funkcję korygującą, jak i ochronną oraz pozwala na wyeliminowanie regulacji niekorzystnych dla uczestników postępowania konkursowego, a w konsekwencji umożliwia tym podmiotom realizację ich uprawnień. Równe traktowanie oznacza niedyskryminowanie określonych podmiotów, zarówno bezpośrednio jak i pośrednio. Zdaniem Sądu, postanowienia zawarte w pkt 2 rozdziału VIII Regulaminu konkursu dotyczące oceny formalnej i merytorycznej projektu w zakresie w jakim zakazują podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie, który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą wprowadzania zmian odnośnie wartości kwalifikowanej, tj. zmniejszenia o więcej niż 10% pierwotnie wskazanej kwoty w powiązaniu z postanowieniem punktu 3 rozdziału II regulaminu, w którym ustalono rezerwę finansową w wysokości 100.000 zł, w celu sfinansowania umów zawartych z beneficjentami, którzy pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą, stanowi naruszenie zasady równego traktowania poprzez dyskryminowanie pośrednie podmiotu. Podmiot taki jest bowiem w porównywalnej sytuacji traktowany mniej korzystnie niż podmiot, który nie musiał korzystać z procedury odwoławczej. Ustalenie kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą na poziomie dziesięciokrotnie niższym, bez możliwości skorygowania przez ten podmiot wartości kwalifikowanej, stawia go w sytuacji mniej korzystnej niż podmiot, który nie musiał przechodzić procedury odwoławczej. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na kwotę, jaką będzie musiał przeznaczyć z własnych środków finansowych w przypadku zakwalifikowania jego projektu do dofinansowania i zawarcia z nim umowy. W rozpoznawanej sprawie, m.in. z uwagi na treść art. 30f u.z.p.p.r., Sąd I instancji nie kwestionuje uprawnienia instytucji zarządzającej do ustalenia rezerwy finansowej na poziomie znacznie niższym niż kwota środków przeznaczonych na konkurs. Kwestionuje zaś pkt 2 rozdziału VIII regulaminu, który uniemożliwia podmiotom, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą dokonanie zmian w projekcie odnośnie zmiany wartości kwalifikowanej (oraz powiązanych z tą zmiana wartości, ilości planowanego zakupu sprzętu) z uwagi na obniżenie wartości rezerwy finansowej na dofinansowanie. Regulacja ta, przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu, wprowadzeniu zakazu finansowania w ogłoszonym konkursie projektów generujących dochód, faktycznie uniemożliwia podmiotom, które przeszły pozytywnie procedurę odwoławczą ubieganie się o dofinansowanie w przypadku braku możliwości zmniejszenia kwoty kwalifikowanej. Powoduje ona odmienne traktowanie podmiotów, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej od podmiotów, które taką procedurę przeszły pozytywnie. W sytuacji, gdy rezerwa finansowa umożliwia dofinansowanie projektu bez możliwości zmiany kwoty kwalifikowanej na znacznie niższym poziomie niż w przypadku dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej należy zdaniem WSA stwierdzić, że podmioty które znalazły się w podobnej sytuacji są przez instytucję zarządzającą traktowane odmiennie, co jest niezgodne z zasadą równego dostępu do pomocy określoną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Treść art. 30f cytowanej ustawy, na który powołuje się organ, uzasadnia ustalenie kwoty rezerwowej przeznaczonej na dofinansowanie na niższym poziomie, ale z celu jakiemu służy wprowadzenie takiej możliwości nie wynika konieczność zakazu dokonania innych zmian we wniosku, w szczególności dotyczących zmniejszenia wartości kwalifikowanej o ponad 10%.

Zdaniem Sądu przy wykładni pojęcia równego traktowania w dostępie do pomocy wszystkich beneficjentów i dokonywaniu oceny czy poszczególne postanowienia regulaminu naruszają tę zasadę zbędne jest bezpośrednie sięganie do art. 32 i art. 45 Konstytucji RP., w sytuacji gdy art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przewiduje równość wobec prawa, nakładając na instytucję zarządzającą powinność uwzględnienia zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. W ocenie WSA, prawa do sądu skarżącego, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie naruszają zarówno przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jak i regulaminu konkursowego. W art. 39b ustawy określono zasady wnoszenia protestu w przypadku negatywnej oceny projektu, a w art. 30c ustawodawca wskazał, że po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją zarządzającą oraz w przypadku wskazanym w art. 30i pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Z uprawnienia tego strona skutecznie skorzystała, wnosząc skargę do sądu po uprzednim wyczerpaniu postępowania odwoławczego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie.

Sąd wskazał, iż przesłanką uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie było naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkim beneficjentom, określonej w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez wprowadzenie zakazu dokonywania przez beneficjenta, który pozytywnie przeszedł postępowanie odwoławcze zmian w zakresie wartości kwalifikowanej, z uwagi na ustalenie kwoty rezerwowej wpływającej na możliwość wysokości ewentualnego dofinansowania i związanego z tym ograniczeniem uprawnienia beneficjenta o ubieganie się o dofinansowanie w porównaniu z sytuacją podmiotów, które nie musiały korzystać z procedury odwoławczej.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący podpisania ostatecznych umów z podmiotami – jednostkami samorządu terytorialnego, które nie wchodzą w skład Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, a tym samym nie spełniały przesłanki podmiotowej o ubieganie się o dofinansowanie. Zastosowanie zasady równego dostępu do pomocy nie może bowiem prowadzić do podważania prawidłowości oceny przez powołanie się na ocenę innego wniosku (projektu) w ramach tego samego konkursu. Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania prawidłowości oceny innych wniosków. Za zbędne WSA uznał wdawanie się w ocenę innych wniosków, które w danym postępowaniu konkursowym uzyskały ocenę pozytywną i skutkowały zawarciem umowy o dofinansowanie.

W świetle powyższego, wskutek naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy przez wszystkich beneficjentów, poprzez uniemożliwienie skarżącej wprowadzenia zmian do projektu w zakresie dotyczącym wysokości wartości kwalifikowanej, Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną. Zdaniem WSA, w przypadku możliwości wprowadzenia przez stronę zmian w przedmiotowym zakresie, zmianie ulegną inne dane dotyczące projektu objętego wnioskiem, w tym ilości zakupionego sprzętu, analiza wskazanych w studium wykonalności opcji, analiza finansowa. Tym samym, dopiero po umożliwieniu stronie wprowadzenia takich zmian, możliwe będzie dokonane prawidłowej oceny merytorycznej wniosku w oparciu o kryteria regulaminu konkursu. Dotyczy to w szczególności oceny wskaźnika rezultatu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa L.

Wyrok zaskarżono w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, a nadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący w toku postępowania konkursowego naruszył ten przepis i nie uwzględnił zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, wprowadzając w Regulaminie konkursu w Rozdziale VIII, Podrozdziale: Zasady przeprowadzania oceny merytorycznej w pkt 2 tiret pierwszy Regulaminu konkursu zapis, zgodnie z którym w wyniku zmian w projekcie wprowadzanych przez wnioskodawców podczas oceny merytorycznej wersje nie mogą różnić się o więcej niż 10% w odniesieniu do całkowitych kosztów kwalifikowanych, powodując odmienne traktowanie podmiotów, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej od podmiotów, które taką procedurę pozytywnie przeszły, podczas gdy przywołany zapis Regulaminu konkursu w żadnym razie nie różnicuje braku możliwości korygowania projektu o więcej niż 10 % w zależności od tego, czy wnioskodawca przeszedł pozytywnie procedurę odwoławczą lecz odnosi się w równym stopniu do wszystkich uczestników postępowania konkursowego.

2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem, polegające na przyjęciu, że w Regulaminie konkursu w Rozdziale VIII, Podrozdziale: Zasady przeprowadzania oceny merytorycznej w pkt 2 zawarto zapis zakazujący podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie, który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą wprowadzanie zmian odnośnie wartości kwalifikowanej, tj. zmniejszenie o więcej niż 10 % pierwotnie wskazanej kwoty, podczas gdy z przywołanego zapisu Regulaminu konkursu wynika wprost, że zakaz zmniejszania o więcej niż 10% pierwotnie wskazanej kwoty dotyczy wszystkich podmiotów, ubiegających się o dofinansowanie a nie tylko tych, którzy pozytywnie przeszli procedurę odwoławczą, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie ustalił błędnie, że powyższy zapis dotyczy tylko podmiotów, które pomyślnie przeszły procedurę odwoławczą to nie miałby podstaw do przyjęcia, że Skarżący naruszył wyrażoną w art. 26 ust. 2u.z.p.p.r. zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, a w konsekwencji nie wydałby zaskarżonego wyroku lecz skargę oddalił.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa L. wniosło o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W tym miejscu należy przypomnieć, że kontrola sądowa ostatecznej oceny projektu dokonuje się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm., zwanej dalej u.z.p.p.r.) z uwzględnieniem zasad wynikających z przyjętych przez instytucję zarządzającą dokumentów składających się na system realizacji programu operacyjnego (do którego opracowania zobowiązana jest instytucja zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 u.z.p.p.r. dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany są publikowane na stronie internetowej instytucji zarządzającej, dokumenty te nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawców w trakcie trwania określonej tury konkursowej (art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r.), co zabezpiecza m.in. przyjętą w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy zasadę przejrzystości reguł i równego dostępu do pomocy wszystkim kategoriom beneficjentów. Stosownie do tego ostatniego przepisu instytucja zarządzająca, wykonując swe ustawowe zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., II GSK 2971/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma wątpliwości, że wymóg ten należy wiązać również z ponowną oceną wniosku w ramach procedury odwoławczej.

Powoduje to, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Skoro właściwa Instytucja wykonująca zadania, o których mowa w art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., oceniając projekt powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, to również nie może preferencyjnie traktować jednych podmiotów nad drugimi lub nawet pośrednio dyskryminować niektórych z nich, w tym czynić iluzorycznym możliwości uzyskania finansowania w ramach procedury odwoławczej. Odstępstwo od przyjętych reguł w odniesieniu do któregokolwiek z uczestników stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów (por. R. Goździk, Zasada równego dostępu do pomocy z funduszy strukturalnych i funduszu spójności, Przegląd Sądowy 2011, nr 11-12, s. 101 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II GSK 1518/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób zapewniający pełne poszanowanie zasady równego traktowania, zaś sposób ich realizacji nie może przysłaniać celu regulacji, co należy rozważać także w kontekście unormowań dotyczących wprowadzenia procedury odwoławczej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II GSK 2448/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, iż równe traktowanie oznacza niedyskryminowanie w jakikolwiek sposób określonych podmiotów zarówno bezpośrednio jak i pośrednio. Dyskryminowanie bezpośrednie istnieje wtedy, gdy podmiot ubiegający się o pomoc z funduszu jest traktowany w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie niż inne podmioty. Dyskryminowanie pośrednie istnieje wtedy, gdy na skutek pozornie neutralnego kryterium, zastosowanie tego kryterium wyboru wywołuje niekorzystne dysproporcje między podmiotami ubiegającymi się o pomoc.

Trafnie zatem uznano, że postanowienia zawarte w pkt 2 rozdziału VIII Regulaminu konkursu dotyczące oceny formalnej i merytorycznej projektu w zakresie w jakim zakazują podmiotowi ubiegającemu się o dofinansowanie, który pomyślnie przeszedł procedurę odwoławczą wprowadzanie zmian odnośnie wartości kwalifikowanej, tj. zmniejszenie o więcej niż 10% pierwotnie wskazanej kwoty w powiązaniu z postanowieniem punktu 3 rozdział II regulaminu, w którym ustalono rezerwę finansową w wysokości 100.000 zł, w celu sfinansowania umów zawartych z beneficjentami, którzy pozytywnie przejdą procedurę odwoławczą, stanowią naruszenie zasady równego traktowania jako dyskryminowanie pośrednie danego podmiotu. Podmiot taki jest bowiem traktowany w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie niż podmiot który nie musiał korzystać z procedury odwoławczej.

Nie ma bowiem wątpliwości, że jak to zasadnie podkreślono w uzasadnieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim ustalenie kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą na znacznie niższym poziomie, bez możliwości skorygowania przez taki podmiot wartości kwalifikowanej stawia ten podmiot w sytuacji mniej korzystnej niż podmiot, który nie musiał przechodzić procedury odwoławczej. Ma to bowiem wpływ bezpośredni na kwotę, jaką będzie musiał przeznaczyć z własnych środków finansowych w przypadku zakwalifikowania jego projektu do dofinansowania i zawarcia z nim umowy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że ustalenie tzw. rezerwy finansowej, o której mowa w punkcie 3 regulaminu na poziomie znacznie niższym niż kwota środków przeznaczonych na konkurs (gdy procedura odwoławcza, o której mowa w art. 30a-30e u.z.p.p.r., nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania – art. 30f u.z.p.p.r.), przy unormowaniu zawartym w pkt 2 rozdziału VIII regulaminu, które uniemożliwia podmiotom, które pozytywnie przeszły procedurę odwoławczą dokonanie zmian w projekcie odnośnie zmiany wartości kwalifikowanej (oraz powiązanych z tą zmianą wartości, ilości planowanego zakupu sprzętu) z uwagi na obniżenie wartości rezerwy finansowej na dofinansowanie, faktycznie uniemożliwia podmiotom, które przeszły pozytywnie procedurę odwoławczą ubieganie się o dofinansowanie w przypadku braku możliwości zmniejszenia kwoty kwalifikowanej. Zasadnie podkreślono przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że należy w tym przypadku uwzględnić także krąg podmiotów uprawnionych do przystąpienia do konkursu oraz wprowadzenie zakazu finansowania w ogłoszonym konkursie projektów generujących dochód.

Rację ma także Sąd I instancji, że - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - omawiana regulacja powoduje odmienne traktowanie podmiotów, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej od podmiotów, które taką procedurę pozytywnie przeszły. W sytuacji, gdy rezerwa finansowa umożliwia dofinansowanie projektu bez możliwości zmiany kwoty kwalifikowanej na znacznie niższym poziomie niż w przypadku dofinansowania projektów zgłoszonych przez podmioty, które nie musiały przechodzić procedury odwoławczej należy stwierdzić, że podmioty które znalazły się w podobnej sytuacji są przez instytucję zarządzającą traktowane odmiennie.

Z uwagi na powyższe za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych.

W tym kontekście należy wskazać, iż wskazane jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej, a skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., które określają katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii powiązania naruszania tych przepisów z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 26 ust. 2 u.zp.p.r To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.