Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 30/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C., reprezentowanego przez radcę prawnego – A. W., jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Mercedes, nr rej. [...] .

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.), Prezydent Miasta Opola wyznaczył B. C., prowadzącego działalność pod nazwą A, jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres 3 lat.

W dniu 11 listopada 2010 r. B. C. przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia z drogi i dostarczenia na parking pojazdu marki Mercedes, nr rej. [...].

Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. B. C., na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018, zwanej dalej ustawą nowelizującą), zawiadomił Prezydenta Miasta Opola, że w dniu 11 listopada 2010 r. usunął ww. pojazd z drogi oraz poinformował, iż pomimo upływu 3-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie został on odebrany przez właściciela z parkingu strzeżonego.

W dniu 6 października 2016 r. B. C. złożył w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 5 października 2016 r., zatytułowane "Skarga", w którym domagał się stwierdzenia, na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., bezczynności Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu marki Mercedes, nr rej. [...]. Podał, że Prezydent, któremu przekazano zawiadomienie o usunięciu tego pojazdu, nie złożył do Sądu Rejonowego w [...] wniosku o stwierdzenie nabycia pojazdu przez Skarb Państwa, ani wniosku o stwierdzenie prawomocności powyższego postanowienia, nie dokonał też wyceny wartości pojazdu, jak również jego sprzedaży licytacyjnej bądź złomowania. Zarzucił, że wskutek tej bezczynności został pozbawiony prawa żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie ww. pojazdu.

Ustosunkowując się do zarzutu bezczynności, w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Prezydent Miasta Opola wskazał okoliczności uniemożliwiające mu wystąpienie do sądu z wnioskiem o przejęcie pojazdu na własność przez Miasto Opole. Wyjaśnił w tym zakresie, że wskutek podjętych działań ustalił, iż pojazd ma innego właściciela niż wynika to z zawiadomienia Policji. Z tego powodu organ nie może wystąpić do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. poinformowało B. C. o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia z dnia 5 października 2016 r. i wyjaśniło, że sprawa dotyczy przepadku pojazdu na rzecz Miasta Opola i nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że powyższe zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a.

W skardze, wniesionej za pośrednictwem Prezydenta Miasta Opola, B. C. zarzucił naruszenie:

- art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 11 listopada 2010 r. i zawiadomieniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 lutego 2011 r.;

- art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, przez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawą administracyjną w sytuacji, gdy stosunek administracyjnoprawny został zapoczątkowany dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 11 listopada 2010 r. i zawiadomieniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 lutego 2011 r.;

- art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki;

- art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 37 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ drugiej instancji w sprawie zażalenia na bezczynność;

- art. 130a ust. 1, 4, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 6 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy nowelizującej i art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez uznanie, że stosunek prawny łączący skarżącego i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola "z rażącym naruszeniem prawa" oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku. Ponadto żądał wymierzenia organowi grzywny w kwocie 38.997,80 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie jest załatwiona przez Prezydenta Miasta Opola, który nie wydał decyzji wobec właściciela pojazdu, a wcześniej nie złożył wniosku do sądu o stwierdzenie przepadku pojazdu, na skutek czego skarżący nie otrzymał wynagrodzenia za czynności usunięcia i przechowywania pojazdu. Powołując się na orzecznictwo wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu. Wskazał, że stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma charakter administracyjnoprawny. Przedstawił też sposób wyliczenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na kwotę 27.552 zł. Wyjaśnił ponadto, że domaga się nałożenia grzywny z uwagi na rażącą bezczynność organu, zaś żądana suma pieniężna i tak nie zrekompensuje niezapłaconych dotąd kosztów, wyliczonych na dzień 31 grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że starosta dopiero od 21 sierpnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, został zobowiązany do realizacji zadań związanych w usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych. Stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania przepisów K.p.a., gdyż nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu, jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z prowadzącym parking. Organ stwierdził, że w razie sporu o wynagrodzenie podmiot wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów może wystąpić do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i podkreślił, że Prezydent Miasta Opola nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Ponadto organ zauważył, że do dnia 4 września 2010 r. kompetencje w zakresie usuwania pojazdów były rozdzielone. Starosta wyznaczał podmioty usuwające pojazdy i prowadzące parkingi, natomiast obowiązek przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu spoczywał na naczelniku urzędu skarbowego. Wskazał, że ustawodawca nie określił, kto i na jakiej podstawie ma ponieść koszty usunięcia pojazdu z drogi poza przypadkiem określonym w art. 13 ustawy nowelizującej. Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu, nowy jego właściciel - Skarb Państwa wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Ponadto organ podkreślił, że art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, stąd dozorca decyduje, której z tych należności - względnie obydwu - chce dochodzić. Prezydent stwierdził poza tym, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte, gdyż w odniesieniu do pojazdu, którego dotyczy postępowanie, skarżący nigdy nie wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowywanie oraz zwrot kosztów jego usunięcia i nie wniósł żądania przyznania określonej kwoty pieniężnej z tego tytułu. To sugeruje, że skarżący swoje roszczenia ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Wobec braku wniosku obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, gdyż w tego rodzaju sprawach następuje to wyłącznie na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślić przyjdzie, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa przez uprawniony do tego organ. Rolą sądu jest natomiast ustalenie po stronie organu obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku niestwierdzenia bezczynności, skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Mercedes, nr rej. [...], który został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 11 listopada, w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym - w ówczesnym brzmieniu tego przepisu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu związane jest ze stosunkiem administracyjnoprawnym, który z tym organem łączył skarżącego - jako jednostkę wyznaczoną do usuwania i przechowania pojazdów - na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2010 r. Wyczerpany został też tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., gdyż przed wniesieniem skargi skarżący w piśmie z dnia 5 października 2016 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można zgodzić się z poglądem Kolegium, wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, że kwestionowana przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący w zażaleniu wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta pozbawiony został prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Pomimo że nie zarzucił on wprost, iż wnosi zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to jednak wobec wskazania na brak realizacji przysługującego mu co do tych kosztów prawa, należało uznać, że zażalenie dotyczyło także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Z tych względów skarga, jako dopuszczalna, mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem istnieją podstawy prawne do podjęcia przez Prezydenta Miasta Opola rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy faktyczne do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Wskazać należy, że postępowanie takie może być wszczęte i prowadzone jedynie na wniosek podmiotu uprawnionego do przedmiotowych kosztów. Z akt sprawy wynika, że skarżący takiego wniosku nie złożył, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania i brakiem powstania po stronie Prezydenta Miasta Opola obowiązku konkretyzacji uprawnienia skarżącego przez wydanie stosowanego aktu w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Uzasadniając powyższą ocenę, w pierwszej kolejności dostrzec należy, że skarżący usunął pojazd z drogi i następnie przechowywał go, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako jednostka wyznaczona zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2010 r. Usunięcie pojazdu nastąpiło w związku z dyspozycją Policji, wydaną dnia 11 listopada 2010 r., w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym (aktualnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm.).

W kwestii podstaw prawnych do rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu przez Prezydenta Miasta Opola zauważyć przyjdzie, że regulacja art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotycząca zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi, uległa istotnym zmianom na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą nowelizującą. Co do zasady, ustawa ta weszła w życie w dniu 4 września 2010 r., przy czym część jej przepisów weszła w życie dopiero w dniu 21 sierpnia 2011 r.

Przed zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 10 lit. j ustawy nowelizującej, art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu - w zakresie, w jakim dopuszczał on utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu - z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie powyższego wyroku przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym utracił we wskazanym zakresie moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r., natomiast ustawą nowelizującą komentowany przepis art. 130a ust. 10 zmieniono w ten sposób, że od dnia 4 września 2010 r. orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie jak dotychczas - na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku własności pojazdu wskazano starostę, ustalając jednocześnie, że w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, organ ten występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Dla wprowadzenia zmian w zakresie regulacji art. 130a ust. 10 ustalono przy tym w art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy nowelizującej określone rozwiązania, mające służyć wyeliminowaniu problemów intertemporalnych związanych z tą zmianą (na art. 11 powołał się skarżący w zawiadomieniu z dnia 14 lutego 2011 r.). Nadto w tej samej dacie weszły w życie ustępy 10a-10l, dodane do art. 130a przepisem art. 1 pkt 10 lit. k ustawy nowelizującej, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust. 10h).

Natomiast na mocy art. 1 ust. 10 lit. d i f ustawy nowelizującej, z dniem 21 sierpnia 2011 r. uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy Prawo o ruchu drogowym, uprawniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi starosta winien kierować się przy tym wyznaczaniu. W to miejsce, mocą art. 1 ust. 10 lit. g ustawy nowelizującej wprowadzono do art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Nie można nie dostrzegać, że zarówno przed nowelizacją, jak i po zmianach wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie reguluje kwestii związanej z wynagrodzeniem na rzecz jednostki, która usunęła pojazd z drogi i przechowywała go na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, w tym zwłaszcza nie reguluje ani trybu dochodzenia tego wynagrodzenia, ani też sposobu ustalenia jego wysokości. Z tych względów dla ustalenia zasad wynagrodzenia jednostki, która pojazd usunęła oraz go przechowuje, istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem są te czynności.

Dokonując oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, w świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian, wskazać należy, że skarżący wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej o charakterze administracyjnoprawnym, w ramach stosunku administracyjnego, jako jednostka wyznaczona na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2010 r., za co miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów. Na dzień wydania tego zarządzenia, tryb wyłaniania jednostki wykonującej przedmiotowe zadania określały przepisy art. 130a ust. 5a-5e ustawy Prawo o ruchu drogowym, w ówczesnym jego brzmieniu. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Istota tego stosunku wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym. Należy też zwrócić uwagę na art. 9 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym podmioty usuwające pojazdy oraz podmioty prowadzące parkingi strzeżone, wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, realizowały swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, zaś w przypadku gdy okres, na jaki podmiot został wyznaczony, upływał przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, starosta mógł wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przytoczona regulacja uwzględniała zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Wprowadzone przez ustawodawcę w tym zakresie zmiany zasadniczo zmieniły charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., I OSK 2167/14; wyroki WSA w Poznaniu z 2 listopada 2016 r., II SA/Po 430/16 oraz z 28 lipca 2016 r., III SA/Po 1261/15, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że skarżącego, jako realizującego zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów z dróg i prowadzącej parking na podstawie zarządzenia z dnia 26 stycznia 2010 r., do czasu upływu okresu ustalonego tym zarządzeniem (stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej), łączył z Prezydentem Miasta Opola stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków.

Rozstrzygając o charakterze prawnym wskazanego stosunku prawnego odnotować jeszcze przyjdzie, że w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. NSA zaznaczył, że wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449)". W uzasadnieniu tej uchwały, w ślad za Sądem Najwyższym akcentowano, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Wskazano również, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Na gruncie przedstawionych rozważań przyjąć trzeba, że podmiot uprawniony do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu może dochodzić w trybie administracyjnym należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na tle poprzedniego stanu prawnego, skutkuje z kolei tym, że obecnie to starosta, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. W kwestii właściwości starosty, na tle sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta na prawach powiatu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszone zostały również przepisy międzyczasowe, w tym art. 13, gdzie zawarto unormowania o kosztach przechowywania pojazdów powstałych po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez określenia statio fisci. Jednocześnie nie rozstrzygnięto w sposób odmienny niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA: z 13 lipca 2012 r., I OW 94/12; z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11; z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11; z 9 listopada 2012 r., I OW 139/12; wyrok WSA w Krakowie z 12 lipca 2016 r., III SAB/Kr 45/16).

W świetle powiedzianego dotychczas należy też uznać, że świadczenie wykonywane przez podmiot, o którym mowa w art. 130a ust. 5a ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji, ma charakter dozoru administracyjnego, do którego zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237, z późn. zm.). Rozporządzenie to zastąpiło obowiązujące wcześniej w tym przedmiocie rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r., uchylone z dniem 3 marca 2011 r. przepisem art. 15 ustawy nowelizującej. Na mocy aktualnie obowiązującego rozporządzenia, do ustalania kosztów dozoru pojazdu odpowiednie zastosowanie znajduje z kolei art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Z powołanego przepisu wynika, że przyznanie dozorcy zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór, jest uwarunkowane złożeniem stosownego żądania. Bezspornym jest, że wyliczenie tych należności następuje w stosunku do realiów określonego przypadku, a więc ich kwota jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14 oraz z 10 marca 2009 r., I OSK 1399/08). Ponadto zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem, to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, która podlega weryfikacji przez organ. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte jedynie na wniosek dozorcy i brak jest podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Przyjąć też należy, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania zawierającego w sobie oświadczenie strony wyrażające jej wolę uzyskania aktu konkretyzującego jej prawa w przedmiocie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór stanowi bezwzględną przesłankę decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Brak wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte i brak jest podstaw do ustalenia po stronie organu obowiązku prowadzenia oraz zakończenia takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu.

Zauważyć w związku z tym przyjdzie, że postępowanie prowadzone w ramach stosunków administracyjnych może być z woli ustawodawcy oparte na zasadzie skargowości lub oficjalności. Zasadą jest, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niewątpliwie dotyczy przyznania konkretnego uprawnienia w postaci zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór i wyraźnie stanowi o jego przyznaniu na żądanie dozorcy. Dlatego przyjąć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem skargowym. To strona decyduje o treści wniosku, który wiąże organ i skutecznie wszczyna postępowanie. Niezłożenie wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia obowiązku organu w zakresie prowadzenia postępowania oraz jego zakończenia wydaniem odpowiedniego aktu. Nie ma też podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest zatem istnienie sprawy administracyjnej, której załatwienie wymaga podjęcia przez organ właściwego aktu. Skoro natomiast, jak wskazano już wyżej, postępowanie o ustalenie kosztów dozoru pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest postępowaniem skargowym, to do czasu złożenia przez dozorcę wniosku brak jest sprawy administracyjnej, którą organ obowiązany jest zakończyć wydaniem stosownego aktu.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że brak jest dowodu wskazującego chociażby pośrednio na wystąpienie przez skarżącego do organu z żądaniem ustalenia kosztów usunięcia i przechowania marki Mercedes, nr rej. [...]. W szczególności, żądanie takie nie wynika z zawiadomienia o usunięciu pojazdu z dnia 14 lutego 2011 r., skierowanego przez skarżącego do Prezydenta Miasta Opola. W piśmie tym skarżący poinformował jedynie o fakcie usunięcia pojazdu i o nieodebraniu go przez właściciela. Nie wskazał natomiast na należne koszty i z jego treści nie sposób wyprowadzić żądania wszczęcia postępowania w sprawie ich przyznania. Pozostałe dowody zgromadzone w aktach administracyjnych oraz przedłożone wraz ze skargą również nie wskazują, że skarżący wystosował do organu żądanie, o jakim mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiące wniosek o przyznanie kosztów dozoru przedmiotowego pojazdu. Nie wynika to także z treści skargi. Nie można zatem przyjąć, że Prezydent Miasta Opola dopuścił się zarzucanej bezczynności w sprawie o ustalenie na rzecz skarżącego kosztów usunięcia i przechowania wskazywanego pojazdu. W konsekwencji brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny i przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.