Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 61a, 156  par. 1, 157
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez J. M. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 18 września 2019 r nr [...], [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...] orzekającej o zezwoleniu Spółce A Sp. z o. o. z siedzibą w W na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej ul. S w C (działka nr. [...]) na działkę nr [...] jednostka ewidencyjna C miasto, obręb C w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jednostka ewidencyjna C - miasto, obręb C.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 11 marca 2019 r. skarżący, działający przez pełnomocnika – r. pr. W. P. – wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z pkt 5 w zw. z art. 157 k.p.a. decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], orzekającej o zezwoleniu Spółce A Sp. z o.o. z siedzibą w W na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej ul. S w C (działka nr. [...]) na działkę nr [...] jednostka ewidencyjna C miasto, obręb C w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jednostka ewidencyjna C - miasto, obręb C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu jako organ pierwszej instancji orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...].

W uzasadnieniu te decyzji Kolegium podniosło, że została dokonana analiza, materiałów dowodowych sprawy, w szczególności załącznika do decyzji, tj. mapy stanowiącej "Rysunek koncepcyjny, stanowiącego podstawę do uzgodnienia geometrii i założeń do przebudowy układu drogowego dla przyszłych opracowań projektów budowlanych i technicznych." Wykazała ona wbrew stanowisku skarżącego, że lokalizacja zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z działki nr [...] ( gminna, droga publiczna ul. S w C) na działkę nr [...] nie będzie skutkować koniecznością przeprowadzenia prac budowlanych na działce nr [...], która stanowi własność prywatną. Kolegium nie znalazło podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Odmowa stwierdzenia nieważności przesądziła o załatwieniu kolejnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], jako bezprzedmiotowego .

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący, działając przez pełnomocnika, podnosząc naruszenie:

- art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740) w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) poprzez pominięcie jako strony postępowania J. M., pomimo że bezsprzecznie posiada interes prawny w udziale w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], zezwalającą na budowę przedmiotowego zjazdu. Skarżący podniósł, że oznacza to bowiem zezwolenie na zabudowanie parceli gruntowej nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], podlegającej zwrotowi - w ramach postępowania administracyjnego obecnie prowadzonego przed Starostą C.

- art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r. rażąco naruszającego prawo, gdyż zezwalającego na lokalizację zjazdu nie tylko na działkach nie przylegających do drogi publicznej, a położonych od niej z dala, a co szczególnie ważne zaskarżona decyzja dotyczy wprost wyrażenia zgody na posadowienie zjazdu na działce prywatnej niebędącej własnością podmiotu wnioskującego o wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego stanowiącego podstawę do budowy zjazdu z drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że traktowany był jako strona prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, otrzymał zawiadomienia w trakcie postępowania, wypowiadał się

w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącego są przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie wywłaszczenia. Wnioskodawca podał, iż parcela nr [...] stanowiąca obecnie część działki nr [...] objętej projektem budowy zjazdu nie została wykorzystana na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to okoliczność dająca legitymację procesową do żądania wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Uzasadnieniem zaś dla wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2018 r. dotyczącej lokalizacji zjazdu jest wymóg art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczalności jego wykonania tylko przez podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma powstać zjazd , a także tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych.

Natomiast wydane zezwolenie na lokalizację zjazdu narusza prawo własności osób prywatnych będących właścicielami nieruchomości oddalonych w stopniu znaczącym od drogi i w żaden sposób do niej nie przyległych, co stanowi wprost o rażącym naruszeniu prawa materialnego, prawa własności podlegającego wszakże konstytucyjnej ochronie.

Wnioskodawca wystąpił o: zmianę decyzji wydanej przez SKO z dnia 18 września 2019 r. nr [...], poprzez wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności wydanej przez Burmistrza Miasta C decyzji z dnia [...] 2018 r., znak: [...].

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wedle art. 127 § 2 k.p.a. o ile ustawa nie przewiduje innego organu odwoławczego, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, którym - według treści art. 17 pkt 1 k.p.a. - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego pozostaje, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawach szczególnych, samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do przytoczonych wyżej przepisów, rozpoznając odwołanie wniesione w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie będąc związane granicami odwołania i niezależnie od treści podniesionych zarzutów, z urzędu zbadało całokształt sprawy.

W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania porządkiem prawnym, w związku z czym utrzymało ją w mocy.

Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym.

Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, iż sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, iż ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1487/06 - Lex nr 344217).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony.

Legitymacje do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności lecz także każdy podmiot, który twierdzi, ze decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.; zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/O1 944/09 Legalis).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku materialnoprawnego między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98,). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura).

Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Z okoliczności sprawy wynika, że postępowanie w sprawie budowy zjazdu nr l zostało wszczęte na wniosek Spółki A Sp. z o.o. w W działającej przez pełnomocnika arch. T. N. Spółka ta, jak wynika z wyciągu z aktu notarialnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., Rep. A nr [...] Kancelarii Notarialnej sporządzonego przez not. M. M. – J. działa na rzecz Spółki B Sp. z o. o. w T. Udzielono nią zgody na dysponowanie przez Spółkę A Sp. z o.o. w W działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jednostka ewidencyjna C w celach budowlanych m.in. w zakresie układu drogowego (w aktach sprawy )

Wniosek Spółki A Sp. z o.o. w W z dnia 22 grudnia 2017 r. dotyczył zgody na lokalizację zjazdu nr l do Centrum handlowo - usługowego przy ul. B/S - na działkach nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jednostka ewidencyjna C - miasto, obręb C. Do wniosku dołączona została mapa projektowa pn.- "Projektowana geometria układu drogowego w skali 1:500. Ma ona stanowić podstawę dla projektów budowlanych i technicznych." W tej sytuacji Spółka A Sp. z o.o. w W wykazała, że jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o lokalizacje zjazdu.

Ulica S posiada kategorię drogi gminnej, oraz lokalnej miejskiej ("Uchwała nr XX/TBl/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w K z dnia 31 marca 1987 r., Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 6 z 1987 r ) Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" o pow. 0,7610 ha. Pozostaje własnością Gminy C. Jest użytkowana jako drogi i place. (dokumenty w aktach sprawy) Zarządca ww. drogi publicznej po analizie wniosku, oraz przedłożonej przez pełnomocnika arch. T. N. dokumentacji wydał zgodę na lokalizację zjazdu i połączenie nieruchomości dla firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w W - decyzją z dnia [...] 2018 r. Decyzja ta ma walor ostateczności.

W przedmiotowej sprawie orzekające w pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że po stronie wnioskodawcy (skarżącego) brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego. Pismem z dnia 20 września 2019 r. doręczonym 14 października 2019 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika r.pr. W. P. o wydanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, oraz o przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania , wiec nie doręcza się ww. decyzji ( dowód doręczenia pisma w aktach sprawy ). Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, a także nie wykazał posiadania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] 2018 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności podał, że z jego inicjatywy toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej parceli stanowiącej część działki nr [...] (drogi publicznej) Ponadto przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt [...], w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia ww. poprzez wpisanie w KW .nr [...] ostrzeżenia o żądaniu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu prawomocnego zakończenia w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Jak wyżej wskazano Kolegium przyjęło, że cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego - ustawy o drogach publicznych) Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny lecz powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Wnosząc o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] 2018 r. w trybie nadzwyczajnym skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego jako strona która skutecznie może włączyć się do tego postępowania i podważać ostateczną decyzję.

Po dokonanej analizie przedstawionych okoliczności faktycznych i projektu graficznego usytuowania projektowanego zjazdu publicznego Kolegium podzieliło to stanowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpatrując wszystkie przesłanki zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. w tym także wskazane jako podstawy stwierdzenia nieważności przez wnioskodawcę pkt.2 w zw. z pkt. 5 k.p.a.

Badanie projektu graficznego rozwiązania komunikacyjnego zjazdu z drogi publicznej ul. S (działki nr [...]) w C na działkę nr [...] nie będzie skutkować koniecznością przeprowadzenia prac budowlanych na działce nr [...], która stanowi własność prywatną wnioskodawcy (skarżącego). Jak wynika z przedstawionej mapy przedmiotowy zjazd z działki nr [...] usytuowanej w znacznej odległości od działki drogowej nr [...] będzie odbywał się jako jeden z wielu w miejscu oddalonym od działek nr [...] i nr [...], a także od innych widocznych zakreślonych na czerwono zjazdów z tej drogi. (zob. legenda do załącznika graficznego - projektu układu drogowego )

Zjazd z drogi publicznej ul. S (działka nr [...] ) w C na działkę [...] został wydany przez uprawniony organ, w oparciu o istniejącą podstawę prawną art. 29 ustawy o drogach publicznych, dla podmiotu, który wykazał swoje uprawnienie do działki nr [...] .

Wnioskodawca żądając stwierdzenia nieważności ww. decyzji podniósł przesłankę rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt. 2 oraz pkt. 5 k.p.a. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym powstałe w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania zaś treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Zdaniem Kolegium, jak wyżej wykazano, decyzja lokalizująca zjazd nie narusza w sposób rażący prawa, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy była wykonalna i nie ma przymiotu trwałej niewykonalności ani faktycznej ani prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił organom naruszenie:

1) art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r. rażąco naruszającego prawo, gdyż zezwalającego na lokalizację zjazdu nie tylko na działkach nie przylegających do drogi publicznej, a położonych od niej z dala ([...]), a co szczególnie ważne zaskarżona decyzja dotyczy wprost wyrażenia zgodny na posadowienie zjazdu na działkach prywatnych nie będących własnością podmiotu wnioskującego o wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego stanowiącego podstawę do budowy zjazdu z drogi publicznej ([...] i [...]),

2) art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych

w zw. z § 12 ust. 4 uchwały nr XXXI/387/2013 Rady Miejskiej w C z dnia 26 marca 2013 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego możliwość realizacji zjazdu w ramach zmienionego układu komunikacyjnego w postaci zrealizowanego ronda, a nie jak to ma miejsce w ramach wydanej decyzji w postaci skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, co dopuszcza decyzja wydana przez Burmistrza Miasta C, co czyni ją sprzeczną z obowiązującym na danym terenie aktem prawa miejscowego.

Uwzględniając zakres podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie przewidzianej w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) poprzedzającej ją decyzji SKO,

2) wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wykonalności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu z drogi publicznej, gdyż wykonanie przedmiotowej decyzji w czasie poprzedzającym rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny w istocie sens wniesienia skargi, jak również skutkować będzie tym, iż ochrona sądowa przysługująca skarżącemu będzie wyłącznie prowizoryczna,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że przeprowadzona analiza załącznika graficznego będącego załącznikiem do decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy zjazd przebiegał będzie przez działki nr [...] i nr [...], które to działki stanowią własność prywatną osób, które co szczególnie ważne nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a co do których organ administracji publicznej zezwolił w sposób nieuprawniony na realizację przedmiotowego zjazdu, pomimo że inwestor nie posiada uprawnień do jego realizacji, po prywatnych nieruchomościach, bez stosownych zezwoleń ich właścicieli, a więc w sposób sprzeczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Ponadto podniósł, że w jego ocenie teren działki nr [...] na której ma zostać zrealizowany przedmiotowy zjazd nie jest wbrew sentencji decyzji terenem przyległym do istniejącej drogi publicznej. SKO nie wzięło pod uwagę rażącej sprzeczności decyzji Burmistrza Miasta C wraz z integralną częścią aktu administracyjnego w postaci załącznika graficznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje możliwość realizacji zjazdu, jednakże ów zjazd ma rozstać zrealizowany dopiero z planowanego ronda, a nie jak przedstawia załącznik obrazujący sposób realizacji komunikacji w postaci skrzyżowana zaopatrzonego w sygnalizację świetlną. Takie działanie organu udzielającego zezwolenia na lokalizację zjazdu skarżący uważa za rażące naruszenie przepisów, które nie dostrzegło Kolegium, co skutkować powinno jego stwierdzeniem nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r. sąd wstrzymał wykonanie decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem kontrola zaskarżonej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że odpowiada ona prawu i nie zachodzą podstawy do jej wyeliminowania z obrotu.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej.

Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przypomnieć należy, że w obowiązującym do 2010 r. Kodeksie postępowania administracyjnego art. 157 § 3 przewidywał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten został jednak z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony. (art. 1 pkt 25). Ustawodawca nie zdecydował się na uregulowanie formy wszczęcia postępowania nieważnościowego, tak jak w przypadku wznowienia w art. 149 § 3 k.p.a..

W obowiązującym zatem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanie prawnym do postępowania nieważnościowego zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postepowanie przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a k.p.a.

Przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy w tej sprawie organ powinien zatem przeprowadzić jedynie postępowanie wyjaśniające ograniczone do badania warunków formalnych; por. wyrok WSA w Gdańsku z 24.04.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 691/18, LEX nr 2655778: "Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego".

Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 61a k.p.a. mogą być więc, po pierwsze, przyczyny podmiotowe. Winny mieć one jednak charakter oczywisty. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje więc wtedy na podstawie art. 61a k.p.a. gdy, żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu" (por. wyrok NSA w Warszawie z 19.03.1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, LEX nr 29911).

Jeżeli jednak sprawa nie jest oczywista, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz wymóg posiadania interesu prawnego musi być wyjaśniony w postępowaniu rozpoznawczym. Jak zatem zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1131/17, LEX nr 2474188: "2. Tylko oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. 3. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma automatyzmu w uznaniu, że skoro dany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu rozpoznawczym, to nie ma też przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. 4. Arbitralna ocena bez formalnoprawnych możliwości wykazania przez wnioskodawców posiadania interesu prawnego, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest niedopuszczalna"; por. też wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 636/18, LEX nr 2798847: "Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony".

Jak podkreśla się zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980, podkreślił, że stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 396/16, LEX nr 2136126, stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym badanie legitymacji strony nie może się ograniczać wyłącznie do ustalenia, czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwykłym, ale musi obejmować również stwierdzenie, czy i jaki wpływ na zakres praw i obowiązków wnioskodawcy będzie miało wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem z obrotu prawnego, przy czym badanie to nie może się odbywać poza postępowaniem administracyjnym, chyba że wstępna ocena prowadzi do niebudzącej wątpliwości konkluzji, iż wniosek został złożony przez osobę, której przymiot strony nie przysługuje. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny. W wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13, LEX nr 1532933, Sąd Najwyższy stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należące do kategorii postępowań nadzwyczajnych – kontrolnych – może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest determinowany – co do zasady – normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.).

Patrząc przez ten pryzmat na działania SKO uznać należało, że kwestia braku legitymacji skarżącego do uruchomienia z jego wniosku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], nie była oczywista, zwłaszcza, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, zaś we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co istotne, argumentował, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności tego aktu administracyjnego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, SKO nie mogło po otrzymaniu wniosku skarżącego wydać w takim stanie rzeczy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a k.p.a.

Za przekonywujące uznać należało argumentację Kolegium, że skarżący wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tego aktu administracyjnego.

Rację ma bowiem Kolegium podnosząc, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku materialnoprawnego między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa.

Bezsprzeczna jest okoliczność, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że w sytuacji, gdy skutki stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej dotyczyłyby jego interesu prawnego, to miałby on niewątpliwie wówczas legitymację do uruchomienia tego nadzwyczajnego postępowania. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne może być związany z przedmiotem postępowania «pierwotnego» i wówczas osoba taka może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Pozwala to stwierdzić, że stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto interes prawny nie jest także kategorią abstrakcyjną czyli nie można ustalić jego istnienia lub nie istnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu". W wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1032/18, LEX nr 2798632 NSA stwierdził, że: "Błędny jest pogląd, że ocena interesu prawnego jest dokonywana wyłącznie na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. W przypadku aktu rzeczowego, jakim jest pozwolenie na budowę, jego czasowe obowiązywanie i rozłożone w czasie wywoływanie skutków prawnych, ma ten skutek, że na datę orzekania przez organ nadzorczy konieczne jest dokonanie oceny prawnej interesu prawnego".

Zgodzić się należało wobec tego ze stanowiskiem Kolegium, że argument o posiadaniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji wywieźć można z toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej parceli stanowiącej część działki nr [...] (drogi publicznej) - nie jest wystarczający. Zasadnie Kolegium przyjęło, że cechą interesu prawnego musi być jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć, co najmniej w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, w tym wypadku ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny lecz powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i w chwili wniesienia skargi oraz orzekania, nie zakończyło się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej parcelę nr [...], wchodzącą obecnie w część działki nr [...]. Nic w tym zakresie nie mogło też zmienić przedłożone postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt [...], w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia ww. poprzez wpisanie w KW nr [...] ostrzeżenia o żądaniu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu prawomocnego zakończenia w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Ponadto ocena wpływu decyzji lokalizacyjnej na sferę praw i obowiązków skarżącego nie uzasadniała stwierdzenia, że takie oddziaływanie istnieje. Badanie projektu graficznego rozwiązania komunikacyjnego zjazdu z drogi publicznej ul. S (działki nr [...] w C na działkę nr [...]), nie uzasadniało stwierdzenia, że prace budowlane będą prowadzone na działce nr [...], która stanowi własność prywatną skarżącego. Jak wynika z przedstawionej mapy, stanowiącej integralną część zezwolenia na lokalizację zjazdu, przedmiotowy zjazd z działki nr [...], usytuowanej w znacznej odległości od działki drogowej nr [...], będzie odbywał się jako jeden z wielu w miejscu oddalonym od działek nr [...] i co najważniejsze, działki nr [...], a także od innych widocznych zakreślonych na czerwono zjazdów z tej drogi. ( zob. legenda do załącznika graficznego - projektu układu drogowego).W takim razie zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] 2018 r., znak: [...], w trybie nadzwyczajnym nie wykazał posiadania interesu prawnego jako strona która skutecznie może włączyć się do tego postępowania i podważać ostateczną decyzję. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, dominuje pogląd, że z przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, ale nie każdego przyległego, lecz tego do którego ma zostać wykonany zjazd (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07; LEX nr 456693, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2026/18; LEX nr 3056826, czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 414/19; LEX nr 2785361). Sąd w składzie orzekającym także taki pogląd reprezentuje.

Mając to na względzie stwierdzić należało, że złożenie żądania przez podmiot niebędący stroną, nie pozbawiał organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Nawet w takiej sytuacji podmiot, który złożył wspomniane żądanie, zawsze oczekuje podjęcia czynności jurysdykcyjnych. Skarżący i jego pełnomocnik nie mogą bowiem zaprzeczyć, że to było intencją skarżącego.

Sąd uznał zatem, że takie działanie organów orzekających w niniejszej sprawie było dopuszczalne. Organy po dokonaniu weryfikacji interesu prawnego wnioskodawcy, mogły – nie wydając postanowienia odmownego z art. 61a k.p.a. – wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 359/12; LEX nr 1230532).

Niezrozumiała byłaby sytuacja, gdyby organ odmówiłby wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyny podmiotowej i jednocześnie wszczynał postępowanie w tej sprawie z urzędu.

Podnieść również należy, że negatywna weryfikacja interesu prawnego wnioskodawcy – skarżącego – w niniejszej sprawie, nie mogła zdaniem Sądu – skutkować decyzją o umorzeniu postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. "(...) zakwalifikowanie postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu, choćby pierwotny, jest wysoce dyskusyjne. A zanegowanie bezprzedmiotowości w takim przypadku niechybnie prowadziłoby do wniosku, że postępowanie zainicjowane przez podmiot niebędący stroną nie może być umorzone, a istniejąca sprawa nadzorcza musi być rozstrzygnięta merytorycznie – tyle tylko, że status wspomnianego podmiotu, od momentu negatywnej weryfikacji jego interesu prawnego, uległby "wyjaśnieniu".(por. T. Kiełkowski w Komentarzu do art. 157 w Systemie Informacji Prawnej LEX).

W takim razie, skoro orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy wyjaśniły i zweryfikowały kwestię interesu prawnego skarżącego, to po uruchomieniu postępowania w tej sprawie z urzędu zasadnie go merytorycznie zakończyły wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r., znak: [...], orzekającej o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej. Ocena ta jest też prawidłowa. Z treści art. 29 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Skoro zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu zostało wydane przez uprawniony organ, na podstawie obowiązującego art. 29 ustawy o drogach publicznych, dla podmiotu, który wykazał uprawnienie do działki nr [...], jako przyległej do drogi (działki nr [...]), co potwierdza wyciąg z aktu notarialnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. (k. 2 i 3 akt administracyjnych), to nieuzasadnione są zarzuty skargi podważające prawidłowość tej oceny organów w kwestii istnienia w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu kwalifikowanych wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wbrew twierdzeniom skargi, trudno dostrzec wady tej decyzji – wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, czy też, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ani w ustawie o drogach publicznych ani w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie), nie zawarto definicji legalnej działki przyległej do drogi. Należy więc w procesie wykładni skorzystać z jej słownikowego znaczenia. Słownik Języka Polskiego PWN pod. Redakcją M. Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 definiuje bowiem słowo "przyległy" jako "przylegający do czegoś; sąsiedni, pograniczny", a więc graniczący z czymś.

Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] graniczy z działką drogową nr [...]. Jest więc działką przyległą do drogi, co obrazuje choćby rysunek koncepcyjny – załącznik do zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nawet, gdyby były co do tego wątpliwości, to i tak kwestia ta nie mogłaby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym naruszenie procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które zostały ustanowione w ww. rozporządzeniu.

Rację ma więc Kolegium, że nie można dostrzec rażącego naruszenia prawa.

Przez niewykonalność decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 rozumie się natomiast niewykonalność faktyczną lub prawną. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu sprecyzowała komu zezwolenie to zostało udzielone i na lokalizację jakiego zjazdu z jakiej działki (nr [...]) i na jaką działkę (nr [...]) oraz na jakich w niej wskazanych warunkach. Także w tej kwestii trudno dostrzec, by była ona zarówno technicznie, jak i prawnie, i to trwale niewykonalna. Analiza jej treści nie potwierdza też zarzutów, że będzie wymagała przeprowadzenia prac na działce nr [...] skarżącego.

Podniesiony w skardze zarzut dotyczący nie wzięcia pod uwagę przez organ wydający zezwolenie na lokalizację zjazdu uchwały nr XXXI/387/2013 Rady Miejskiej w C z dnia 26 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r., poz. 2773) dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. B w C, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/257/2012 Rady Miejskiej w C z dnia 3 lipca 2012 r. (publikacja Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 3433 z dnia 17 lipca 2012 r.), nie jest także uzasadniony. Ustalenia tego planu dotyczą terenów położonych w północno-zachodniej części C, w rejonie ul. B i ul. S - zgodnie z :granicami przedstawionymi w załączniku graficznym. W § 10 ww. uchwały dotyczącego ustaleń układu komunikacyjnego wprost wskazano obsługę komunikacyjną terenu przez budowę ronda w terenie 1.KDL (w ciągu ulicy B oraz w ciągu ul. S); oraz dopuszczono budowę zjazdu z terenu 1.KS na ul. B; oraz z terenu UC na teren 1.KS; a także budowę zjazdu z terenu UC na teren 1.KDL - w części ul. S.

Budowy ronda w ciągach ww. ulic nie może odnosić się do zezwolenia na publicznego z drogi publicznej, oraz mieć wpływ na trwałość ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Dokonana przez Kolegium ocena decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu okazała się zatem prawidłowa.

Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku, gdyż brak jest przesłanek do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.