Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 467/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 15, art. 33 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 217
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
article: art. 134 § 1 w zw. z art. 151, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 198/16 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz A.Z. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 198/16 oddalił skargę A.Z. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skierowanym do Komendanta Stołecznego Policji pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. A.Z. zażądał udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Ile kontroli doraźnych i kompleksowych było realizowanych w stosunku do KSP oraz wszystkich jednostek podległych KSP w okresie 01.01.2000-31.12.2005?

2. Jakie działania w poszczególnych postępowaniach były kontrolowane?

3. Jakie były powody wszczęcia poszczególnych kontroli?

4. Kto zlecał przeprowadzenie poszczególnych kontroli?

5. Jakie dokumenty powstały po dokonanej kontroli i jaki był ich numer/sygnatura oraz w jakiej dacie powstały?

6. Jakie były koszty dokonanych kontroli?

7. Jakie były wnioski przeprowadzonych kontroli?

8. Czy dokumenty z kontroli były publikowane?

9. Jeżeli tak, to proszę podać miejsce publikacji?

We wniosku skarżący wyraził wolę otrzymania odpowiedzi pisemnej lub ewentualnie kserokopii dokumentów.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 14 lipca 2014 r. poinformował, że wnioskowane dokumenty zostały przekazane do Archiwum Komendy Stołecznej Policji oraz wskazał miejsce (link) określające zasady dostępu do nich.

Wobec powyższego A.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie organu dane, o które zwrócił się skarżący nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podlegają natomiast udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1446 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. Nr 196, poz. 1161). W szczególności będą tu miały odpowiednie zastosowanie przepisy § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt. 4, § 6 ust. 2 i 3 powyższego rozporządzenia.

Komendant Stołeczny Policji podkreślił, iż udzielona skarżącemu na jego wniosek odpowiedź (pismo organu z dnia 14 lipca 2014 r.) wypełniła wszystkie obowiązki organu i dlatego nie pozostawał on w tej sprawie w bezczynności.

A.Z. pismem z dnia 19 października 2016 r. podtrzymał twierdzenia skargi, wskazał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dlatego żąda zobowiązania organu do rozpoznania wniosku i zasądzenie od niego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie mogła być, wbrew ocenie organu, odrzucona albowiem dotyczy ona bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, a w tego rodzaju sprawach nie ma zastosowania art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oddalając skargę Sąd podkreślił, że odpowiedź organu została skarżącemu udzielona w terminie nieprzekraczającym 14 dni, zawierała nadto informację o sposobie dostępu do żądanej przez skarżącego informacji i stwierdzała brak zastosowania w sprawie trybu dostępu do żądanej informacji przewidzianego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej zaś sytuacji oceniając działanie organu, Sąd doszedł do przekonania, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności. Sąd wyjaśnił, że skarżący żąda informacji, które zostały wytworzone w czasie od 14 do 9 lat wstecz, licząc do daty złożenia wniosku. Zatem przedmiotem wniosku nie jest aktualna informacja publiczna, ale informacja publiczna odnosząca się do czasu przeszłego. Działalność Komendy Stołecznej Policji, jak i materiały dotyczące przeprowadzonych w przeszłości kontroli tego organu (przedmiot wniosku) stanowią państwowy zasób archiwalny zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co wynika wprost z treści art. 15 tej ustawy. Przepis art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach koresponduje z przepisem art. 9b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tej też przyczyny trafne jest stwierdzenie organu, iż odpowiedzi na wniosek skarżącego (a ściślej odpowiedzi na zadane w tym wniosku pytania) należy poszukiwać w archiwum Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KSP. Dlatego też sposób udostępniania informacji archiwalnej (dotyczącej zaszłości a nie stanu aktualnego), ściśle sposób procedowania w tej sprawie, wymyka się spod uregulowań przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż został on uregulowany w przepisach innych ustaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.Z. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi na bezczynność poprzez orzeczenie, że podmiot dopuścił się bezczynności, zobowiązanie do załatwienia wniosku przez udostępnienie żądanej informacji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 15 i 35 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż treść odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku stanowi państwowy zasób archiwalny, zatem ich uzyskanie może nastąpić jedynie w trybie i na zasadach określonych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. porzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie, jego błędną ocenę oraz nieprawidłowe przyjęcie odrębnego trybu udostępnienia wnioskowanej informacji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty skargi, a tym samym jej oddalenia w całości;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy polegającą na przyjęciu założenia, iż istnieje dokument, z którego wynika, iż materiały źródłowe znajdują się w archiwum zakładowym bądź państwowym, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek nie dotyczył udostępnienia dokumentów dotyczących kontroli KSP, a informacji (odpowiedzi na pytania) ich dotyczących. Żądane informacje podlegają więc udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, a odrębny tryb dostępu do materiałów znajdujących się w archiwum zakładowym nie powoduje, że każda informacja uznana za archiwalną wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o do stępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd nie wziął pod uwagę argumentacji strony ani faktu, że wniosek nie dotyczył udostępnienia dokumentów, lecz odpowiedzi na pytania, skarżący kasacyjnie nie domagał się dostępu do dokumentów źródłowych, lecz dostępu do faktów i wiedzy dotyczącej działalności KSP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Uchybienia przepisom postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd całości materiału dowodowego i jego błędną, dowolną ocenę, co doprowadziło Sąd do oddalenia skargi w wyniku przyjęcia, że w sprawie miał zastosowanie odrębny niż zawarty w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., tryb dostępu do informacji.

Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie mógł osiągnąć skutku.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną w tej sprawie przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r., I FSK 1931/14).

Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej podniósł, że gdyby Sąd rozważył podnoszoną argumentację, zgodnie z którą przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1506 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie zasobu i trybu udostępnienia materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1161) nie stanowią unormowań szczególnych, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz wziął pod uwagę fakt, że wniosek nie dotyczył udostępnienia dokumentów, a jedynie odpowiedzi na zadane pytania, to skarga nie zostałaby oddalona. Zarzuty powyższe dotyczą zatem oceny dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a więc oceny złożonego wniosku, a także działań organu w zakresie zastosowania prawa materialnego i jako takie – jak wyżej wskazano - nie mogły być skutecznie podnoszone z powołaniem się na art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takiego właśnie wniosku, tj. wniosku o zasadności oddalenia skargi (inaczej niż chciał tego skarżący). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że Sąd ten nie dostrzegł uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym trafnie Sąd I instancji zastosował w realiach niniejszej sprawy jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.

Dodatkowo należy podkreślić – co wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - że art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu – jak wyżej wskazano – okazał się niezasadny. W konsekwencji nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie wskazując na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 i art. 35 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach podniósł zarzut błędnej wykładni powyższych przepisów prowadzącej do przyjęcia, że treść odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej "stanowi państwowy zasób archiwalny, zatem ich uzyskanie może nastąpić jedynie w trybie i na zasadach określonych w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach".

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na nieprecyzyjne wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, której art. 15 podzielony jest na 3 ustępy, podzielone na kolejne punkty, a art. 35 podzielony jest na 3 ustępy, co do zasady jest okolicznością uniemożliwiającą rozpoznanie tak skonstruowanego zarzutu. Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Rozpatrując jednak powyższy zarzut w kontekście powołanych dodatkowo art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny znalazł podstawy do zrekonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie kwalifikację rodzaju informacji, której się domagał, jako informacji znajdującej się w państwowym zasobie archiwalnym i przez to niepodlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a w konsekwencji stanowisko, według którego informacje znajdujące się w państwowym zasobie archiwalnym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że rzeczywiście Sąd I instancji wyraził generalne stanowisko, według którego informacje znajdujące się w państwowym zasobie archiwalnym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. przyjmując, że "sposób udostępniania informacji archiwalnej (...)., ściśle sposób procedowania w tej sprawie, wymyka się spod uregulowań przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż został on uregulowany w przepisach innych ustaw" (strona 6 uzasadnienia).

W odniesieniu do powyższego stanowiska należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że skoro art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, to nie ma podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w nim pojęcia państwowego zasobu archiwalnego. Nie jest jednak uprawniona generalna wykładnia, zgodnie z którą informacje znajdujące się w państwowym zasobie archiwalnym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach reguluje przede wszystkim zasady gromadzenia, rejestrowania i przechowywania materiałów archiwalnych tworzących narodowy zasób archiwalny i wskazuje podmioty do tego zobowiązane. W art. 22 ust. 1 stwierdza, że działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą archiwa państwowe, archiwa państwowe wyodrębnione i archiwa zakładowe. Ustawa ta w art. 23 definiuje pojęcie "działalności archiwalnej" stwierdzając, że obejmuje ona gromadzenie, ewidencję, przechowywanie, opracowanie, zabezpieczenie i udostępnianie materiałów archiwalnych oraz prowadzenie działalności informacyjnej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r., na które powołuje się organ i Sąd I instancji, nie dotyczy wszystkich wymienionych w ustawie archiwów, lecz zasobu i trybu udostępnienia materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze stanowią wyczerpującą odrębną regulację dotyczącą zasad i trybu udostępniania informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych. Należy przyjąć, że szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera m.in. ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych lub archiwach wyodrębnionych (por.: wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 2984/12; wyrok WSA z 18 września 2006 r., IV SA/Wa 1090/08; wyrok WSA z 11 kwietnia 2007 r., II SAB/Kr 10/06 - dostępne w CBOSA). Wobec tego, w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich właśnie archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Z kolei art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 cyt. ustawy stanowią, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. Dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, jak bowiem wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Z ogólnej regulacji art. 35 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą do korzystania z archiwum zakładowego przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe, nie wynika wyłączenie stosowania w tym zakresie u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pytanie o informację publiczną pozostaje pytaniem o tego rodzaju informację niezależnie od tego czy dokument jest przechowywany w archiwum, czy też nie. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Jak podkreślano już w orzecznictwie wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od u.d.i.p. winny być w tym zakresie wykładane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada.

Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest rozpoznanie skargi merytorycznie (jeżeli spełnione są warunki jej dopuszczalności) i przesądzenie w pierwszej kolejności, czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a następnie dokonanie oceny, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań oraz czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji mającej walor informacji publicznej, a ograniczenie prawa dostępu do niej jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania u.d.i.p. Jednocześnie zgodzić się należy z argumentacją skargi kasacyjnej, że zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec u.d.i.p., a zależności takiej brak w stosunku do zasobów zakładowych. Odmienne są w takim przypadku zasady udostępniania informacji - do informacji znajdującej się w archiwum zakładowym zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., a do znajdującej się w archiwum państwowym przepisy ustawy o archiwach, gdyż tylko w tym drugim przypadku można mówić o niestosowaniu u.d.i.p. z uwagi na istnienie odrębnych przepisów, regulujących dostęp do informacji publicznej. W przypadku archiwów zakładowych przepisy ustawy o archiwach nie mogą zostać uznane za taką odrębną regulację (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2016 r., I OSK 371/15; z dnia 31 stycznia 2018 r., I OSK 1258/16; z dnia 22 września 2016 r., I OSK 336/15, z dnia 25 sierpnia 2016 r., I OSK 218/15).

Mając na uwadze powyższe uwagi, należy stwierdzić, że nie jest prawidłowa dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego wyrażająca się w ogólnym stwierdzeniu, że "informacje znajdujące się w państwowym zasobie archiwalnym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.". Z tego względu skarga kasacyjna w tym zakresie okazała się uzasadniona, co z kolei dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a prawidłowość ustaleń faktycznych nie poddawała się kontroli ze względu na wadliwą konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ustali charakter archiwum, do jakiego zostały przekazane dokumenty objęte wnioskiem, a także, czy mimo ich przekazania, informacje, których domagał się wnioskodawca nie znajdowały się w posiadaniu Komendanta Stołecznego Policji, i w zależności od poczynionych ustaleń dokonana oceny, czy Komendant Stołeczny Policji pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 czerwca 2014 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.