Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 802/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieliczce M. P. sprawy ze skargi Starosty Wielickiego na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Starosty Wielickiego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami) zobowiązał Starostę W. do zapłaty na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. – Wydziału Podatków i Opłat kwoty 210,00 zł (dwieście dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że w decyzji z dnia 7 stycznia 2013r., znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.P.-K. za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako: działka ewidencyjna nr [...] obr. N. jedn. ewid. N. , przejętej na rzecz Powiatu W. z mocy prawa na skutek decyzji nr [...] Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o zobowiązaniu Powiatu W. reprezentowanego przez Zarządu Powiatu W. do jego wypłaty.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194, ze zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec tego, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie umową zawartą w dniu 2 lipca 2012r. na skutek zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie m.in. operatu szacunkowego ustalającego wartość ww. nieruchomości rzeczoznawca majątkowy Pan J.P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: J.P. "[...] z siedzibą w K. wykonał operat szacunkowy z dnia 13 lipca 2012r. za który otrzymał wynagrodzenie w wysokości 210,00 zł.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...].04.2013r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji o konieczności poniesienia przez Starostę W. kosztów sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia wartości działki, której stała się właścicielem z mocy prawa.

W ocenie organu II instancji, (zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 1246/10) stanowisko to ma umocowanie w treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., według którego "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym" oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, który zakłada, że "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetu gmin".

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Starosta W. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.S. , wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego ukończenia postępowania, który to wniosek został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2013r.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie;

-naruszenie przepisów prawa procesowego polegającego na zastosowaniu przepisów art. 263 oraz art. 264 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi powołano pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2011r., I OSK 1616/10: "...Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania" - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26.

Wskazano także, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 8 kwietnia 2010r., II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.). którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a.

Według strony skarżącej, stanowisko orzekających w sprawie organów administracyjnych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ani też w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. W tym drugim przypadku podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z przepisu art. 262 § 1 K.p.a., stanowiącego jakie koszty mogą obciążyć stronę postępowania. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie, zatem inne koszty postępowania, w tym przepisie nie wyszczególnione, obciążają wyłącznie organ administracyjny.

Organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzających postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy. To organ administracyjny, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., ma obowiązek uzyskania, na potrzeby toczącego się postępowania odszkodowawczego, operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. o jego sporządzenie. Oznacza to, że na mocy przepisu prawa materialnego, w postępowaniu odszkodowawczym zwrócenie się organu administracji publicznej do biegłego jest obligatoryjne, nie zaś fakultatywne, tak więc organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być także rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu prawnego Gminy Miejskiej K Koszty jego sporządzenia nie zostały ponadto poniesione na żądanie Gminy - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Po pierwsze jednak zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nakładają obowiązek poniesienia kosztów postępowania na Starostę W. nie zaś na jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym czyli w tym przypadku Powiat W. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z dyspozycją art.2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat otrzymał osobowość prawną, która pozwala mu być z jednej strony podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym. Tak więc podmiotem prawa własności majątku należącego do powiatu jest sam powiat, nie zaś jego organy tj: rada powiatu czy też zarząd. Adresatem obowiązku lub uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym może być więc wyłącznie powiat a nie jego organy czy też jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu przewodniczący zarządu powiatu czyli starosta.

Po drugie wyłaniający się na tle zawisłej sprawy spór sprowadza się do odpowiedzi, czy istnieją podstawy prawne do obciążenia strony postępowania tj. Powiatu W. , kosztami wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w ramach prowadzonego z urzędu, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., postępowania o wypłatę odszkodowania Problem ten był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i został przesądzony w wyroku tego sądu z dnia 19.04.2010r., II SA/Kr 184/10. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 1247/10. A także w wyroku z dnia 30.08.2013r., sygn. akt II SA/Kr 729/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku sądu I instancji pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "specustawą drogową", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, a także biorąc pod uwagę, że ww. ustawa. reguluje również - tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "U.g.n.") zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało również wymogowi określonemu w art. 84 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

W kontekście powyższych ustaleń, należy w pierwszej kolejności rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Artykuł 262 § 1 K.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Przytoczony wyżej art. 262 K.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 K.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – powiat.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Powiatu W. Nie zostały także poniesione na jego żądanie – w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 U.g.n. oraz art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie specustawy drogowej, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009r., I OSK 124/090, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex 454867).

Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 specustawy drogowej ma charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w K.p.a. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach.

Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, że stanowisko organów administracji zaprezentowane w postanowieniach obydwu instancji prowadzi w konsekwencji do obciążania kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, a w takim charakterze w przedmiotowej sprawie występował Powiat W.

Ponadto NSA w wyroku z dnia 14.06.2011r., I OSK 1247/10 zaakcentował, że "regulacja art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacją materialnoprawną nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Powołana regulacja prawna nie daje podstaw do łamania reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego."

Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 8.04.2010r., sygn. akt II SA/Bk 48/10, iż "artykuł 22 ust. 1 ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie dotyczy kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze, że powołany przepis ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a."

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego – Powiat W. - jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu, jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy i stanowi zatem naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.