Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 15/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 217 § 1 i § 2 , art. 218, art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia [...] na postanowienie Starosty Dz. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymał zakwestionowane postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w wyniku rozpoznania wniosku strony z dnia 14 października 2013 r., złożonego do Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. w dniu 16 października 2013 r., Starosta Dz. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W motywach orzeczenia organ I instancji szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy.

Jak stwierdził, w dniu 16 października 2013 r. zainteresowany złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "PUP w Dz. nie dysponował ofertami pracy dla osób z moim wykształceniem od dnia 5.05.2011 roku tj. od dnia mojej rejestracji, jako bezrobotnego do dnia 01.10.2013 roku. Poza jednym wyjątkiem a mianowicie datą 12.05.2011 w której to dacie urząd skierował mnie do pracy, ale z winy pracodawcy do zatrudnienia nie doszło. Do mojego zatrudnienia doszło od 10.10.2013 roku, bez udziału i pośrednictwa tutejszego urzędu. PUP zaświadcza jednocześnie, iż PUP wielokrotnie odmawiał wydania zaświadczenia o braku ofert pracy dla osób z moim wykształceniem." Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest mu potrzebne do przedstawienia ubezpieczycielowi oraz do "skorzystania z uprawnień zapisanych w art. 79 Ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 1997, NR 78 poz. 483, w związku z art. 217 kpa., art. 46-52 i ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. Dz.U. z 1997 nr 102 poz. 643 - brzmienie od 1 lipca 2011, oraz art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r."

Jak dalej wyjaśnił organ, zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, Lex nr 1079721).

Organ wskazał, że wnioskodawca zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem rejestracji w dniu 2 maja 2011 r. i decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem 2 maja 2011 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Następnie, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2011 r. orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] 2011 r. orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 2 maja 2011 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Ponadto organ orzekł jednocześnie o odmowie uznania w/w z dniem 2 maja 2011 r. za osobę bezrobotną. Zainteresowany zgłosił się ponownie celem rejestracji w dniu 8 lipca 2013 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem 8 lipca 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

Dalej organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że wnioskowana przez stronę treść zaświadczenia nie stanowi poświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającego istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Następnie ustosunkował się także do treści wniosku poddając analizie treść wskazanych przez stronę przepisów prawa, tj.:

- art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 46-52 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.),

- art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - ze względu na fakt, iż w/w nie podał publikatora organ I instancji przyjął, iż dotyczy to art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 270 poz. 1599 ze zm.),

których treść przywołał.

W ocenie Starosty Dz. analiza powyższych przepisów, wskazanych przez stronę we wniosku, również nie uzasadnia wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści, ponieważ żaden z powyższych przepisów prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a tym bardziej potwierdzenia w formie zaświadczenia o żądanej treści.

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż stosownie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadku ubiegania się przez stronę o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) minister właściwy do spraw pracy może tworzyć rejestry centralne zawierające dane dotyczące rynku pracy, instytucji rynku pracy, projektów, udzielonej, pomocy i świadczeń, a także dane dotyczące poszukujących pracy, bezrobotnych, pracodawców i ofert pracy, gromadzone przez publiczne służby zatrudnienia na podstawie przepisów ustawy, oraz może przetwarzać te dane na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych. W myśl ust. 5 w/w artykułu, publiczne służby zatrudnienia przekazują dane do rejestrów centralnych utworzonych na podstawie ust. 4 oraz mogą z nich korzystać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań określonych w ustawie, wykorzystując oprogramowanie, o którym mowa w ust. 3 lub narzędzia określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c.

Jak dalej wskazał organ, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz.U. nr 177, poz. 1193 ze zm.) powiatowy i wojewódzki urząd pracy upowszechnia informacje o zakresie pomocy udzielanej w ramach usług rynku pracy, w szczególności w formie dokumentów elektronicznych, udostępnianych z wykorzystaniem stron internetowych tych urzędów lub systemów teleinformatycznych i oprogramowania rekomendowanego lub udostępnianego przez ministra właściwego do spraw pracy, zwanego dalej "ministrem". Powiatowy i wojewódzki urząd pracy, z wykorzystaniem stron internetowych, o których mowa w ust. 1, zapewnia dostęp do stron internetowych prowadzonych przez urząd obsługujący ministra, i do internetowych baz danych z zakresu rynku pracy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. e ustawy, w tym: internetowej bazy ofert pracy udostępnianej przez ministra, zwanej dalej "internetową bazą ofert pracy", krajowego rejestru agencji zatrudnienia, rejestru instytucji szkoleniowych, a także dostęp do bazy ofert pracy EURES prowadzonej przez Komisję Europejską zwanej dalej "bazą ofert pracy EURES".

Natomiast powiatowy urząd pracy, w myśl art. 33 ust. 1 powołanej ustawy, rejestruje bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzi rejestr tych osób. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1299) rejestr bezrobotnych i poszukujących pracy stanowi elektroniczny zbiór danych o bezrobotnych i poszukujących pracy, uzyskanych w trakcie rejestracji, oraz w trakcie posiadania statusu bezrobotnego albo poszukującego pracy, w tym w szczególności danych dotyczących proponowanych i udzielanych form pomocy określonej w ustawie, pozbawienia posiadanego statusu oraz przyczyn tego pozbawienia.

Ponadto, stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy, powiatowy urząd pracy prowadzi rejestr pracodawców krajowych, z którymi współpracuje, i karty pracodawców krajowych prowadzących działalność na terenie powiatu oraz tych spoza powiatu, którzy zgłosili do niego krajową ofertę pracy.

Podsumowując organ stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, iż Starosta D. prowadzi jedynie rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz rejestr pracodawców.

Organ wyjaśnił przy tym, że odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ze względu na fakt, iż jego przeprowadzenie nie zmieniłoby rozstrzygnięcia organu, a jedynie niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie.

Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie. Zdaniem strony, kwestionowane postanowienie narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca wskazał dość ogólnikowo, że ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny. Dalej stawiając zapytanie: cyt.: "Jaki zapis prawa pozwala organowi na analizowanie przepisów prawa", prowadził polemikę w tym zakresie. Zarzucił także organowi I instancji mijanie się z prawdą i stanem faktycznym.

Jak dalej wskazał Wojewoda D., kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 art. 217 k.p.a.).

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3 art. 217 k.p.a.)

Stosownie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W myśl przepisu art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Celem zaświadczenia w świetle dyspozycji art. 217 § 2 k.p.a. jest tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jej wydanie ze względu na swój interes prawny (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 981/08).

Organ administracji, do którego dana strona zwraca się o wydanie zaświadczenia obowiązany jest wydać zaświadczenie, jeżeli z prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji, czy innych danych również będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów wynika istniejący stan prawny. Skoro zaświadczenie to ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. I chociaż niespornym jest, iż art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia daje organowi możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak postępowanie to opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Organ administracji w tym wypadku "zaświadcza" o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania (wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt III RN 51/02, publ. Wokanda 2004/1/18, Wspólnota 2004/4/56, Lex nr 82234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, iż zainteresowany we wniosku wystąpił z prośbą o wydanie mu zaświadczenia o treści cyt.: "PUP w Dz. nie dysponował ofertami pracy dla osób z moim wykształceniem od dnia 5.05.2011 roku tj. od dnia rejestracji mojej, jako bezrobotnego do dnia 01.10.2013 roku. Poza jednym wyjątkiem a mianowicie datą 12.05.2011 w której to dacie urząd skierował mnie do pracy, ale z winy pracodawcy do zatrudnienia nie doszło. Do mojego zatrudnienia doszło od 10.10.2013 roku, bez udziału i pośrednictwa tutejszego urzędu. PUP zaświadcza jednocześnie, iż PUP wielokrotnie odmawiał wydania zaświadczenia o braku ofert pracy dla osób z moim wykształceniem."

Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu rejestracji jako osoba bezrobotna w dniu 2 maja 2011 r. W wyniku tego zdarzenia Starosta Dz. decyzją z dnia [...] 2011 r. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 2 maja 2011 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Następnie, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2011 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2011 r. orzekającej o uznaniu w/w za osobę bezrobotną z dniem 2 maja 2011 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Jednocześnie ten sam organ orzekł w powyższym rozstrzygnięciu o odmowie uznania strony z dniem 2 maja 2011 r. za osobę bezrobotną.

Następnie zainteresowany, w dniu 8 lipca 2013 r., zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Starosta Dz. decyzją z dnia [...] 2013 r. orzekł o uznaniu w/w za osobę bezrobotną z dniem 8 lipca 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę D. na mocy decyzji z dnia [...] 2013r. nr [...], która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Skarga strony na powyższą decyzję Wojewody została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że nie można było wydać zaświadczenia o żądanej treści, gdyż faktycznie w/w nie w całym wskazanym przez siebie okresie, tj. od dnia 5 maja 2011 r. do dnia 1 października 2013 r., był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak już wyżej wskazano wnioskodawca był zarejestrowany jako osoba bezrobotna od dnia 8 lipca 2013 r. Zaświadczenie zaś nie może zawierać informacji, które są sprzeczne z określonym stanem prawnym.

W ocenie Wojewody D., zgodzić się także trzeba z organem I instancji, iż zainteresowany w złożonym wniosku nie wykazał interesu prawnego do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nadto organ przywołał treść przepisów wskazanych przez niego we wniosku, jednocześnie stwierdzając, iż ich analiza nie uzasadnia wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ żaden z powołanych przez wnioskodawcę przepisów prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a tym bardziej potwierdzenia w formie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z takim stwierdzeniem organu I instancji również należy się zgodzić.

Dodatkowo organ przeprowadził analizę przepisów prawa materialnego z zakresu bezrobocia wskazując, że organy zatrudnienia prowadzą jedynie rejestr osób bezrobotnych i poszukujących pracy oraz rejestr pracodawców. Co faktycznie znajduje potwierdzenie w powołanych przez organ I instancji przepisach materialnych.

Odnosząc się zaś do kwestii odstąpienia od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia interesu prawnego strony Wojewoda D. wyjaśnił, iż przed tutejszym organem toczyły się postępowania z wniosków w/w w przedmiocie wydania zaświadczenia. Żalący również w tych wnioskach wskazywał ogólnikowo, iż zaświadczenia są mu potrzebne celem przedłożenia ubezpieczycielowi. Natomiast przeprowadzone wówczas postępowania wyjaśniające, mające na celu wykazanie tego interesu prawnego przez stronę, z uwagi na postawę samego zainteresowanego, nie wykazały tego interesu. Jednakże mając na względzie powyższe rozważania i sam fakt, iż organ I instancji nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez stronę treści powoduje, że ewentualne wykazanie interesu prawnego przez stronę i tak nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Na powyższe postanowienie [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o "wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, jako naruszającego zapisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Dz.U. 2001.86.953, oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kpa, Dz.U. z 2013 poz. 267 – brzmienie od 27 lutego 2013".

Skarżący podniósł kwestię wykazania przez niego interesu prawnego żądania wydania zaświadczenia. Odniósł się także do rozważań Wojewody zawartych w kwestionowanym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody D., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w przepisach działu VII k.p.a. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych.

Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może zastępować danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Postępowanie to odnosić się może bowiem do zbadania okoliczności, wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, co do faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., II SA/Ol 1122/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia. Podstawy do odmowy wydania zaświadczenia istnieją, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014).

Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646).

W rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się do Starosty Dz. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "PUP w Dz. nie dysponował ofertami pracy dla osób z moim wykształceniem od dnia 5.05.2011 roku tj. od dnia rejestracji mojej, jako bezrobotnego do dnia 01.10.2013 roku. Poza jednym wyjątkiem a mianowicie datą 12.05.2011 w której to dacie urząd skierował mnie do pracy, ale z winy pracodawcy do zatrudnienia nie doszło. Do mojego zatrudnienia doszło od 10.10.2013 roku, bez udziału i pośrednictwa tutejszego urzędu. PUP zaświadcza jednocześnie, iż PUP wielokrotnie odmawiał wydania zaświadczenia o braku ofert pracy dla osób z moim wykształceniem."

Jak już wskazano, natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że sposób sformułowanego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia, spowodował niemożność jego pozytywnego rozpatrzenia. Istota żądania wykraczała bowiem poza ramy zaświadczenia, a wnioskodawca usiłował wymóc na organie I instancji wydanie zaświadczenia o treści nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Przesłanki te są rozłączne, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. Tymczasem skarżący, nie wskazał przepisu prawa, który wymagał uzyskania przez niego zaświadczenia o takiej treści. W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do ubiegania się o zaświadczenie żądanej treści na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., gdyż skarżący nie wykazała istnienia swojego interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści, które nadto miało zawierać elementy ocenne.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.