Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 38/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", część [...] w [...] 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta P. złożył wniosek nr [...] z dnia [...].05.2019 r. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. - R. - U. ", część R. W. A. w P..

Zarząd Województwa W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1, art. 23, 24 i 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. -R. -U. " część R. W. A. w P. pod warunkiem, że:

- zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody projekt planu miejscowego zostanie uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. w zakresie jego ustaleń mogących znacząco negatywnie oddziaływać na Obszar [...] "[...]" [...],

oraz z zastrzeżeniem, że ustalenia projektu planu miejscowego:

- winny uwzględniać ewentualną potrzebę wprowadzenia ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenów w strefach kontrolowanych, przebiegających wzdłuż południowej granicy tego projektu (poza terenem nim objętym):

• dwóch ropociągów tranzytowych "[...]",

• gazociągu wysokiego ciśnienia 0350 mm relacji K. (gmina D. ) - gmina C., w oparciu o:

• wymagania §136 i 137 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm),

• wymagania §10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640),

• stanowisko zarządcy ww. ropociągów, tj. [...] "[...]" S.A. z siedzibą w P.,

• stanowisko zarządcy ww. gazociągu, tj. [...] S.A., Oddział w P.,

- winny zapewniać warunki przestrzenne dla planowanej, ujętej w obowiązującym Planie województwa i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., realizacji [...] Obwodnicy Aglomeracji [...] w klasie technicznej drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP) w oparciu o:

• aktualny stan formalno-prawny i projektowy lokalizacji tej drogi,

• wymagania przepisów technicznych, wynikających z przyjętej klasy technicznej tej drogi,

• stanowisko podmiotu, które w oparciu o porozumienie zawarte pomiędzy Zarządem Województwa W. i Zarządem Powiatu P. , powierzono uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. inwestycji drogowej, tj. Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P.,

• o wymagania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w odniesieniu do przyszłego oddziaływania hałasu, generowanego przez ruch pojazdów, który będzie prowadzony ww. drogą na tereny planowanej w projekcie planu miejscowego nowej zabudowy,

- wprowadzające nową zabudowę i zainwestowanie na tereny oznaczone w tym projekcie symbolami [...] i [...], mogą w przypadku realizacji ww. planowanej inwestycji drogowej o znaczeniu ponadlokalnym w wariancie preferowanym, utrudnić jej dobre powiązanie z układem komunikacyjnym, objętym projektem planu miejscowego, w tym z planowaną w nim drogą oznaczoną symbolem [...].

Na powyższe postanowienie Zarządu Województwa W. zażalenie złożył Prezydent Miasta P. , zarzucając, iż Zarząd Województwa W. nie miał prawa do "zaopiniowania z zastrzeżeniami", ale winno to rozstrzygnięcie przybrać formę uzgodnienia na "tak" bezwarunkowego, albo w przeciwnym wypadku należało wydać postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. - R. -U. " część R. W. A. w P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] października 2019r. na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1 oraz art. 23, art. 24 i art.25 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Zarządu Województwa Wlkp. z [...] czerwca 2019r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium argumentowało, że organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Następnie Kolegium wskazało, że przedmiotowa sprawa dotyczy zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przywołało art. 23, art. 24 i art. 25 u.p.z.p. Wskazało, że Rada Miasta P. w trakcie przeprowadzania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna uwzględnić także zadania ponadlokalne, które są ujęte także w planie województwa.

Uzgodnienia projektu planu z zastrzeżeniami dotyczącymi konieczności uwzględnienia powołanych zadań ponadlokalnych nie stanowi naruszenia prawa, gdyż procedura planistyczna nie odpowiada stricte normom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego, który jest stosowany jedynie pomocniczo.

Zdaniem Kolegium do decyzji Rady Miasta będzie należało, czy uwzględni wskazane przez Zarząd Województwa zadania, czy te zadania odrzuci w tym planie, co będzie niewątpliwie badane przez Wojewodę W. w toku postępowania sprawdzającego przed opublikowaniem planu, pod kątem przestrzegania procedury planistycznej i konieczności uwzględniania przez samorządy w swych planach zadań o charakterze ponadlokalnym.

Zgłaszane przez Zarząd Województwa zadania nie tylko nie są zadaniami nowymi, ale są również uwzględnione w zapisach obowiązującego Planu zagospodarowania przestrzennego województwa w. wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego P., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...].03.2019r. ( Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2019 poz. 4021 ).

W ocenie Kolegium wydanie w tej formie przez Zarząd Województwa postanowienia opiniującego było prawidłowe.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019r. wniósł Prezydent Miasta P. reprezentowany przez r.pr. M. K. zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Zarządu Województwa W. oraz rozstrzygnięcie o koszach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez niedostateczne przeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało brakiem odniesienia się do istoty sprawy opisanej w zażaleniu;

2) art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez błędną interpretację, iż Zarząd Województwa W. nie uzgadniał lecz zaopiniował projekt planu, a w konsekwencji, że organ planistyczny mógł nie uwzględnić stanowiska Zarządu, z którym to stanowiskiem się nie zgadzał;

3) art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a. poprzez brak zastosowania przepisu i przyjęcie, iż postanowienie Zarządu spełnia wymogi formalne przewidziane dla uzgodnienia projektu planu miejscowego oraz poprzez brak podania przez SKO podstawy prawnej i faktycznej własnego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta odnosząc się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazał, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Prezydent Miasta podkreślał już w zażaleniu, że istotą sprawy była nie tyle kompetencja Zarządu Województwa do stawiania warunków uzgodnienia projektu planu, ile charakter i treść tych warunków. Wyraźnie wskazano, iż organ uzgadniający może stawiać warunki uzgodnienia, musi je jednak określić i to w sposób jednoznaczny i wyraźny, tak żeby nie było wątpliwości co, według organu uzgadniającego, organy gminy powinny zrobić.

W dalszej części Skarżący podkreślał, że z art. 17 pkt 6 lit a i b u.p.z.p. wynika rozróżnienie na opiniowanie i uzgadnianie projektu planu, co ma istotne znaczenie dla procedury sporządzania planów miejscowych. Tymczasem SKO, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia posługuje się zamiennie pojęciem uzgadniania i opiniowania projektu planu. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p.

Nadto, Skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie Kolegium nie odniosło się do kwestii naruszenia formalnych wymogów uzgodnienia, na które wskazano w zażaleniu Prezydenta Miasta. SKO nie weryfikowało zarzucanego w zażaleniu braku podstaw prawnych dla formułowanych warunków i "zastrzeżeń", w szczególności w odniesieniu do postawionego przez organ uzgadniający wymogu zapewnienia warunków przestrzennych dla planowanej, ujętej w obowiązującym Planie województwa i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., realizacji [...] Obwodnicy Aglomeracji [...].

SKO nie odniosło się również zarzutu braku podstaw do nakładania obowiązku uwzględnienia stanowiska podmiotów trzecich.

Reasumując, Skarżący wskazał, że obowiązkiem SKO było przeanalizowanie zachowania wymogów uzgodnienia ściśle określonych przez przepisy u.p.z.p. i k.p.a. Kolegium ograniczyło swoją kontrolę w istocie do sprawdzenia, czy inwestycje wskazywane w postanowieniu Zarządu są istotne dla miasta P., co jest niewystarczające w świetle wymogów k.p.a. w zakresie postępowania odwoławczego, a tym samym postanowienie SKO, utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie Zarządu, narusza art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium podkreślało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, ale w żadnej mierze nie może być oderwany od planów innych jednostek samorządu terytorialnego a także działań planistycznych Państwa.

W tej sytuacji, to organ samorządu województwa ma pełne prawo wskazać gminie, prowadzącej procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o istniejących uwarunkowaniach przestrzennych, mających charakter ponadlokalny (na przykład strategicznych ropociągów tranzytowych "[...] czy też gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 350 mm relacji K. gmina D. – C.), które albo bezpośrednio wpływają na ograniczenia możliwości zabudowy, bądź też poprzez istnienie stref ochronnych mogą te możliwości dowolnej zabudowy ograniczyć.

Za całkowicie uzasadnione Kolegium uznało wskazanie w postanowieniu opiniującym podniesienie konieczności zbadania potencjalnego oddziaływania zmienionych celów planistycznych na obszary ujęte w planie ochrony, jako obszary z listy "[...]".

Takie podniesienie istotnych aktualnych elementów, czy też potencjalnych zagrożeń w przyszłości nie jest ingerencją we władztwo planistyczne gminy ale jest działaniem opiniującym, o którym mowa w art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to działanie prewencyjne, nie skutkujące eliminacją jakichkolwiek zapisów projektu planu ale służące temu, aby tworzony projekt planu, który zostanie przedstawiony do zatwierdzenia przez właściwą radę gminy będzie uwzględniał wszystkie istniejące i potencjalne uwarunkowania, według stanu na dzień zaopiniowania. To, że gazociąg czy też ropociąg istnieje nie wpływa na możliwość ich "zanegowania" w procesie planistycznym, ale takie przypomnienie przez Zarząd Województwa pozwala na uniknięcie sytuacji, gdy dla pewnych obszarów uchwalono by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględnia w swych zapisach istotnych ograniczeń w możliwościach korzystania z własnej nieruchomości przez obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii postanowień należy niewątpliwie postanowienie, wydane, tak jak w niniejszej sprawie, w trybie art. 196 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), co wynika wprost z art. 106 § 5 k.p.a.

Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz, na mocy art. 135 P.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia Zarządu Województwa w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod określonymi warunkami i z zastrzeżeniami, Sąd doszedł do przekonania, że akty te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowienia Zarządu Województwa W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. -R. -U. " część R. W. A. w P. pod wskazanym w postanowieniu warunkiem i z określonymi zastrzeżeniami.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy przywołanej powyżej ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych) należy do zadań własnych gminy. Z kolei kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w skrócie: "p.z.p.w."), należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.). Ten sam organ występuje następnie o uzgodnienie projektu planu m.in. z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p.).

W tym miejscu słusznie wskazuje Skarżący, że przepisy art. 17 pkt 6 lit a i lit b u.p.z.p. wyraźnie odróżniają tryb opiniowania od uzgodnienia. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. organ sporządzający plan miejscowy występuje o uzgodnienie projektu planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Organy opiniujące projekt planu miejscowego określone natomiast zostały w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Opinia, co do zasady, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia taka nie ma więc mocy wiążącej dla organu występującego o taką opinię (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 1995 r., VI SA [...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 1999 r., II SA [...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2001 r., II SA [...]; dostępne Lex).

Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ administracji publicznej decydujący w postępowaniu głównym. Ustawodawca, rozróżniając organy opiniujące i organy uzgadniające projekt planu, przewiduje odmienne skutki prawne opinii oraz uzgodnienia. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu, gdyż nie wiążą one organów gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa [...] oraz z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zasadnie podnosi Skarżący, że uzgodnienie w procedurze planistycznej polega na przesądzającym wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza bowiem niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części - art. 28 u.p.z.p. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]; dostępne CBOSA).

Nieprawidłowe jest zatem zamienne posługiwanie sią przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu pojęciem uzgodnienia, a następnie opinii. Tym bardziej, że we wniosku Prezydent Miasta wystąpił o uzgodnienie, a także Zarząd Województwa wydał postanowienie z [...] czerwca 2019r. w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M. -R. -U. " część R. W. A. w P.. Wymagane jest zatem precyzyjne posługiwanie się pojęciem uzgodnienia, zwłaszcza z uwagi na wskazane powyżej skutki prawne instytucji uzgodnienia, zdecydowanie bardziej znaczące i doniosłe niż w przypadku opinii, która nawet negatywna co do zasady nie wiąże organu planistycznego.

Zarząd województwa uzgadnia projekt planu w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, na swój koszt, w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 ust. 1 k.p.a.). Powyższa regulacja uszczegóławia bardziej ogólną powinność organów, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. – współpracy w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej przy sporządzaniu m.in. projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji (art. 23 u.p.z.p.).

Jak wynika z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. można uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).

Przechodząc, zatem do zasadniczej kwestii spornej w niniejszej sprawie Sąd podkreśla, że w istocie Skarżący nie kwestionował co do zasady możliwości uzgodnienia projektu planu pod określonymi w postanowieniu warunkami, czy z zastrzeżeniami. Z treści zażalenia i skargi wynika, że Prezydent Miasta P. stwierdził, iż organ uzgadniający może stawiać warunki uzgodnienia. Skarżący podnosił, że takie warunki organ uzgadniający musi określić i to w sposób jednoznaczny i wyraźny, tak żeby nie było wątpliwości co, według organu uzgadniającego, organy gminy powinny zrobić. Taki pogląd o jednoznacznym sposobie określenia warunków uzgodnienia podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

W istocie chodzi bowiem o to, by te warunki i zastrzeżenia zostały tak przez organ uzgadniający wskazane by były jednoznacznie, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy gminy powinny wykonać, co sprowadza się do kwestii jakie regulacje zawrzeć w postanowieniach planu miejscowego. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że skoro plan miejscowy jest aktem normatywnym, to nie jest wykluczone, że warunki uzgodnienia powinny być sformułowane poprzez wskazanie konkretnych ustaleń planu, które należy dodać, lub konkretnych ustaleń planu, które należy zmienić lub usunąć. W związku z tym organ uzgadniający powinien jednoznacznie wskazać, jakie ustalenia planu powinny być dodane, a jakie ustalenia planu powinny być zmienione lub wręcz usunięte (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne CBOSA).

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że organ uzgadniający projekt planu miejscowego musi wskazać warunki, na jakich uzgodnienie musi nastąpić. Nie jest to wprawdzie wprost powiedziane w powołanym przepisie, ale skoro stanowi się w nim, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić", to należy przyjąć, że warunki uzgodnienia muszą być określone jednoznacznie. Mając na uwadze charakter uzgodnienia, które zakłada jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie, stwierdzić należy, że dokonywane w trybie art. 24 u.p.z.p. uzgodnienia projektu studium, czy projektu planu miejscowego, winny być w sposób czytelny, jasny i jednoznaczny ujęte w dokument pozwalający, zwłaszcza osobom pozostającym poza kręgiem podmiotów biorących udział w pracach nad projektem planu miejscowego, czy studium, na odczytanie stanowiska, jakie ostatecznie przyjęto. W taki sposób warunki uzgodnienia, jak trafnie zarzuca Skarżący, nie zostały określone, co powoduje, że skarga jest zasadna.

Dopiero w oparciu o tak jednoznacznie określone warunki, czy zastrzeżenia możliwym będzie dokonanie pełnej oceny przyjętych w projekcie planu rozwiązań w kontekście założonego stopnia swobody w dokonywaniu przez organ planistyczny ustaleń w tym zakresie. Powyższe czyni w niniejszej sprawie trafnym zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. (wyr. NSA z [...] stycznia 2015r., sygn. akt II OSK [...], dostępne CBOSA).

W niniejszej sprawie organ uzgadniający powinien jednoznacznie wskazać, jakie ustalenia planu powinny być dodane, a jakie ustalenia planu powinny być zmienione lub wręcz usunięte. Tymczasem jak słusznie zauważył Skarżący Kolegium nie dokonało konkretnych ustaleń w zakresie możliwości wprowadzenia do projektu planu miejscowego konkretnego przebiegu drogi - [...] Obwodnicy Aglomeracji [...]. Poprzestało na stwierdzeniu, że organ uzgadniający ma prawo wskazywać gminie prowadzącej procedurę planistyczną, o istniejących uwarunkowaniach przestrzennych, mających charakter ponadlokalny. Skoro przebieg drogi jest istotny dla miasta P. i gmin ościennych, jak wskazywały organy uzgadniające, to słuszne było uzależnienie pozytywnego uzgodnienia projektu planu od "uwzględnienia" jej w projekcie planu, ale w sposób jednoznaczny określając w planie miejscowym w jaki sposób należy ją uwzględnić, czego organy już nie wskazały.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Uzgodnienia te przeprowadza marszałek województwa z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta (art. 44 ust. 2 u.p.z.p.). Koszty wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planu miejscowego oraz zwrotu wydatków na odszkodowania, o których mowa w art. 36, a także kwoty przeznaczone na pokrycie zwiększonych kosztów realizacji zadań gminnych są ustalane w umowie zawartej pomiędzy marszałkiem województwa a wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Przepisy art. 21 stosuje się odpowiednio (art. 44 ust. 3 u.p.z.p.). Spory dotyczące spraw, o których mowa w ust. 1-3, rozstrzygają sądy powszechne (art. 44 ust. 4 u.p.z.p.).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] września 2017r. (sygn. akt IV SA/Po [...] i powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne CBOSA), że wymieniony przepis art. 44 ust. 1 u.p.z.p. reguluje tryb wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu wymienionych w tym przepisie wszystkich przesłanek ustawowych. Stanowi on – między innymi – że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wprowadza się do planu miejscowego "po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji tej inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego". Wprawdzie ustawa nie przesądza, jaką formę powinny mieć ww. uzgodnienia, jednakże najczęściej przyjmują one formę pisemnego porozumienia. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że porozumienie to winno mieć miejsce przed uchwaleniem planu. [...] zgodność przebiegu planowanej drogi wojewódzkiej z ustaleniami studium nie jest wystarczająca do wprowadzenia tej inwestycji do planu miejscowego, jeżeli nie został uzgodniony termin jej realizacji, jak również warunki i koszty wprowadzenia jej do planu. Brzmienie art. 44 ust. 1 u.p.z.p. jest jednoznaczne i wyklucza możliwość automatycznego wprowadzenia do planu miejscowego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że poprzez regulację art. 44 ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym, w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo bowiem ustalenia ich w studium, nie mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego.

A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie skoro Skarżący zwrócił uwagę, że Urząd Marszałkowski w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. ([...]) przyznał, iż "do daty sporządzenia niniejszego pisma decyzja (o środowiskowych uwarunkowaniach budowy [...] Obwodnicy Aglomeracji [...]) nie została wydana, (...). Brak tej decyzji nie pozwala stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja jest możliwa do realizacji w preferowanym przebiegu, podjąć dalszych prac uszczegółowiających jej przebieg i rozwiązania oraz precyzyjnie określić jej zasięg przestrzenny i przyszłe oddziaływanie na tereny sąsiednie".

Mając powyższe na względzie zgodzić należy się ze Skarżącym, że nie sposób prawidłowo uzgodnić projektu planu w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu zastrzegając zapewnienie bliżej nieokreślonych warunków przestrzennych dla spornej drogi, w sytuacji gdy, ze względu na prace koncepcyjne prowadzone przez Powiat P. w porozumieniu z Samorządem Województwa, sam Zarząd nie mógł tego przebiegu jednoznacznie uzgodnić.

Zasadnie zarzucał też Skarżący, że organ uzgadniający powinien wskazać jakie zmiany należało wprowadzić do projektu planu, a nie odsyłać do stanowiska innych podmiotów, niebędących ani organami opiniującymi, ani uzgadniającymi w zakresie wprowadzenia ewentualnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenów w strefach kontrolnych dwóch ropociągów tranzytowych "[...]" i gazociągu wysokiego ciśnienia relacji K. (gmina D. ) – gmina C. oraz inwestycji drogowej. W zastrzeżeniu uzgodnienia Zarząd w praktyce nadał zarządcy ropociągów ([...] "[...]" S.A.), zarządcy gazociągu ([...] S.A., Oddział w P.) oraz Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w P. przymiot organów uzgadniających i opiniujących projekt planu, tym samym modyfikując w sposób nieuprawniony ustawowy katalog tych podmiotów, co jest niedopuszczalne w przypadku uzgodnienia projektu planu. Kompetencje w tym zakresie posiadają, bowiem w świetle art. 3 u.p.z.p. tylko organy planistyczne.

Słusznie także podnosił Skarżący już w zażaleniu, że organ uzgadniający wskazując warunek dotyczący obowiązku uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. wykroczył poza swoje ustawowe uprawnienia. Z przepisu art. 17 pkt 6 lit b tiret pierwsze u.p.z.p., ani art. 23 u.p.z.p. nie wynika kompetencja do stawiania warunku w zakresie uzyskania uzgodnienia innego organu. To z przepisu art. 17 pkt 6 lit a tiret trzecie u.p.z.p. bezpośrednio wynika, że organ planistyczny występuje o opinię do dyrektora regionalnego ochrony środowiska. Wobec powyższego, sformułowanie warunku w zaskarżonym postanowieniu Zarządu pozbawione jest podstawy prawnej.

O ile przyznać można rację organom uzgadniającym, że zadania w zakresie istniejących ropociągów tranzytowych, gazociągów wysokiego ciśnienia, konieczności ochrony walorów obszaru [...] "[...] oraz [...] Obwodnicy Aglomeracji [...] są ściśle związane z samym miastem P., a na dodatek są to zadania mające ogromne znaczenie, nie tylko dla gmin przyległych do miasta P., ale i dla samego P., czego w istocie Prezydent nie kwestionował, to warunki ich dotyczące wskazane w zaskarżonym postanowieniu Zarządu nie zostały sformułowane w sposób konkretny, jasny i nie budzący wątpliwości jakie regulacje w tym zakresie gmina powinna umieścić w projekcie planu. Warunki te i zastrzeżenia wskazane w zaskarżonym postanowieniu nie spełniają wymogu ich określenia wynikającego z art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodzić należy się z organami uzgadniającymi, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego, kwestie tranzytu paliw płynnych, jak i kwestia obsługi ruchu kołowego dla całej aglomeracji poznańskiego muszą być zawsze uwzględniane przy pracach planistycznych dla każdego obszaru, na który oddziałują, ale to rolą organów uzgadniających jest takie sformułowanie warunków by jednoznacznie z nich wynikało jakie działania gmina ma podjąć oraz jakie postanowienia uregulować w planie miejscowym, co w niniejszej sprawie wykonano w sposób niedostateczny.

Zbyt ogólne i niewystarczające jest twierdzenie organów uzgadniających, że sposób w jaki Zarząd Województwa uzgodnił projekt planu z zastrzeżeniami dotyczącymi konieczności uwzględnienia powołanych w postanowieniu istotnych zadań ponadlokalnych nie stanowi naruszenia prawa i jest stosowane jedynie pomocniczo.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, jak orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.

Należy wskazać, że stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (...), na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.