Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1305/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 w zw. z  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") po rozpatrzeniu odwołania J. B.-C.i A. C. ("wnioskodawcy") od decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda L. umorzył wszczęte na wniosek wnioskodawców postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. sp. z o.o. z siedzibą w G. ("skarżąca") pozwolenia na budowę zespołu silosów (4 x FSP v=1280 m3, 12 x FSL v=864 m3, 4 x FSL v=400 m3) wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi: wiatą kosza zasypowego, czyszczalnią, suszarnią, silosami spedycyjnymi, magazynem składowania płaskiego, magazynem pomocniczego, budynkiem sterowni, zbiornikiem p.poż/retencyjnym, wchodzących w skład kompleksu magazynowo-suszarniczego na działce o nr ew. [...] w m. P., gm. S. (zmienionej decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] ).

Przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie, że działka wnioskodawców nr [...], bezpośrednio sąsiadująca z działką inwestycyjną, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji dlatego wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2015 r.

Rozpatrując odwołanie wnioskodawców od decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jednocześnie GINB, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty L. z dnia [...] września 2015 r.

Wnioskodawcy swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia wywodzili z tytułu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...], m. P., gm. S., sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr ew. [...].

Z pierwotnego projektu budowlanego wynika, że przedmiotem opracowania jest projekt zespołu silosów wraz z budynkami i budowlami towarzyszącymi, projekt magazynu składowania płaskiego, projekt magazynu pomocniczego, projekt murowanego budynku sterowni, projekt prefabrykowanej wiaty kosza zasypowego, projekt dostosowania układu drogowego do nowej funkcji projekt dostosowania istniejących sieci podziemnych do nowej funkcji, projekt wyburzeń istniejących obiektów budowlanych.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje m.in. budowę hali magazynowej usytuowanej ścianą w odległości ok. 5,5 m (ściana zachodnia) i ok. 6,5 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...]. Budynek został zaprojektowany w klasie odporności ogniowej "E".

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. z [...] grudnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr [...], poz. [...]

ze zm.) działka inwestycyjna o nr ew. [...], oraz będąca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców działka o nr ew. [...], znajdują się na terenie oznaczonym symbolem AGP, tj. na terenie aktywności gospodarczej.

Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy wypisami z Centralnej Ewidencji

i Informacji o Działalności Gospodarczej J.B.-C. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą B.-C. J. [...] oraz A. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. T. A. C. mogą prowadzić działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych.

Mając na względzie powyższe GINB zwrócił uwagę na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym określono minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E).

Stosownie natomiast do § 271 ust. 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jak budynek PM.

Uwzględniając powyższe okoliczności, w szczególności mając na uwadze przeznaczenie działki wnioskodawców określone w ww. miejscowym planie oraz charakter prowadzonych przez nich działalności, w ocenie GINB usytuowanie ww. hali magazynowej oddziałuje na będącą w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców działkę o nr ew. [...], stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że chcąc zrealizować na swojej nieruchomości dopuszczalne przez ww. miejscowy plan np. składowisko lub magazyn o gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej większej niż 1000 MJ/m2, wnioskodawcy musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką inwestycyjną o nr ew. [...] na odległość większą niż przewidziana jako zasada w przepisach prawa (dla budynku 3,00 m lub 4,00 m dopuszczalne na mocy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Z treści § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika bowiem, że odległość pomiędzy takim obiektem a zaprojektowaną na działce o nr [...] halą magazynową musiałaby wynosić co najmniej 15 m, lub obiekt musiałby zostać od hali magazynowej oddzielony ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.

Tym samym fakt realizacji przedmiotowej inwestycji niewątpliwie może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o nr ew. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców.

W ocenie GINB organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak posiadania przymiotu strony przez wnioskodawców uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem GINB Wojewoda [...] powinien był dokonać merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę i, w zależności od rezultatu merytorycznej oceny, odmówić stwierdzenia nieważności bądź też stwierdzić nieważność ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2015 r.

GINB wskazał, że mimo dokonanych powyżej ustaleń odnośnie legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym (por. przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w każdym jej aspekcie.

Z uwagi na powyższe GINB uchylił w całości decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. GINB podkreślił przy tym, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, powinien uwzględnić fakt, że działka wnioskodawców o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i dokonać merytorycznej oceny zgodności ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2015 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie GINB wskazał na pogląd doktryny administracyjnej, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien być, co do zasady, ustalany odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane będą mieli, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca, mając na uwadze rodzaj zmian, mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że organ pierwszej instancji powinien ocenić interes prawny wnioskodawców odrębnie dla każdego z kwestionowanych pozwoleń na budowę, odpowiednio w oparciu o projekt pierwotny (w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę) lub zamienny (w przypadku decyzji zmieniającej).

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożyła C. sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej przez niezrealizowanie obowiązku wydania decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydawania; przez uznanie, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych (w oparciu o wpis PKD w CEIDG), podczas gdy nie prowadzą takiej działalności, co prowadziło do błędnego ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę,

b. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kompleksu magazynowo-suszarniczego skarżącej, doszło do naruszenia interesu prawnego wnioskodawców jako użytkowników wieczystych działki nr [...] m. P., gm. S., mimo, że działka [...] nie pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu skarżącej, a okoliczność ewentualnego prowadzenia działalności na tej działce była i pozostaje zdarzeniem przyszłym i niepewnym,

c. art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo tego, że kwestia braku oddziaływania inwestycji skarżącej na nieruchomość, której wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi, została należycie przeanalizowana przez organ pierwszej instancji, co uzasadniało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody L.,

d. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zakresie w jakim organ administracyjny drugiej instancji dokonał merytorycznej oceny interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę stwierdzonym decyzją Starosty L. z [...] września 2015 r., co skutkowało tym, że organ orzekł merytorycznie w sprawie interesu prawnego Wnioskodawców w postępowaniu o udzieleniu pierwotnego pozwolenia na budowę, uchylił decyzję Wojewody [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i wskazując na okoliczności, które organ ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu, te z nich, które sam merytorycznie rozpoznał, co w efekcie stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. ustawy Prawo budowlane, tj. niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego względem wnioskodawców, wynikające z jego błędnej wykładni, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje status strony, gdyż są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...], mającej pozostawać w obszarze oddziaływana obiektu: zespołu silosów wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi, co do których skarżąca uzyskała decyzję Starosty L. z [...] września 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę obiektów, zmienioną decyzją Starosty L. z [...] maja 2016 r. oraz błędne uznanie, że wnioskodawcy mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Starosty L., co prowadziło w konsekwencji do uchylenia decyzji Wojewody L. z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

b. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że przy ocenie czy wnioskodawcy są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, organ nie wziął pod uwagę czy został naruszony ich interes prawny, a rozpoznał sprawę jedynie pod kątem tego, że interes prawny im przysługuje, co prowadziło do wydania decyzji nie w oparciu o zaistniały stan faktyczny, a w oparciu o stan hipotetyczny,

c. art. 36 a k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym od decyzji o pozwoleniu na budowę postępowaniem administracyjnym, co powodowałoby, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane należałoby, w ocenie GINB, ustalać odrębnie dla pierwotnej i dla zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, a co prowadziłoby do uznania, że ww. decyzje administracyjne mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania i co w konsekwencji rodziłoby obowiązek oceny interesu prawnego wnioskodawców odrębnie w oparciu o pierwotną decyzję o pozwolenie na budowę i o decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 36a k.p.a. w zw. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowi, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę konsumuje postanowienia decyzji pierwotnej, tym samym należy ustalać obszar oddziaływania obiektu w oparciu o decyzję zmieniającą,

Ponadto, skarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że Wojewoda L. umarzając postępowanie nieważnościowe uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że Wojewoda L. powinien dokonać merytorycznej oceny pozwolenia na budowę i w zależności od rezultatu merytorycznej oceny odmówić stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzić nieważność, a co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oraz na skutek błędnej wykładni art. 36 a k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane powodującej ustalenie, że rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę i w sprawie zmiany pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, wydanie decyzji w oparciu o ustalenia pierwotnego pozwolenia na budowę i nieodniesienie ustaleń organu do pozwolenia zmieniającego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 975/18, uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w sprzeciwie, zwłaszcza do kwestii, czy w istocie kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzją ją zmieniająca mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., tj. do tego, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji sam przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, na podstawie którego przesądził o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu o udzielenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (czego nie uczynił w stosunku do decyzji zmieniającej), a następnie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, wiążąc swoimi ustaleniami organ wojewódzki.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej w przedmiocie niemożności wywodzenia istnienia interesu prawnego wnioskodawców domagających się uznania ich za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie w oparciu o wpis PKD w CEIDG, podczas gdy stanowisko skarżącej było jasne i logiczne, a także wskazała ona ryzyko przyjęcia takiego sposobu ustalania interesu prawnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny uzasadnił wydane orzeczenie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 ww. ustawy). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Ponownie rozpoznając sprawę sąd wojewódzki powinien więc odnieść się do sprzeciwu skarżącej oraz wymienionych tam zarzutów i wydać wyrok, którego uzasadnienie odpowiada temu środkowi zaskarżenia, a nie złożonej wcześniej skardze .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd jest wadliwa.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, od której to skarżąca wniosła skutecznie -w tym, z zachowaniem ustawowego terminu- sprzeciw, uregulowany w art. 64a p.p.s.a.

Rozpoznając ten sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. i uznał, że jest on w pełni zasadny.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl ww. art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).

Zatem, sąd rozpoznając ponownie sprzeciw od decyzji kasacyjnej i realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 975/18,ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda L. umorzył wszczęte na wniosek J. B.-C. i A. C. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. sp. z o.o. z siedzibą w G.("skarżąca") pozwolenia na budowę zespołu silosów (4 x FSP v=1280 m3, 12 x FSL v=864 m3, 4 x FSL v=400 m3) wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] w m. P., gm. S. (zmienionej decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] ), uznając, że wnioskodawcy jako użytkownicy wieczyści działki sąsiedniej nr ew. [...] nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu ustalonego na podstawie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając powyższe rozstrzygniecie wskazał na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z [...] grudnia 2003 r., nr [...], (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r., nr [...], poz. [...] z późn. zm.) z których wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...]8 oraz będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących działka o nr ew. [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem AGP, tj. terenie aktywności gospodarczej. Zgodnie z wypisami z Centralnej Ewidencji

i Informacji o Działalności Gospodarczej J.B.-C. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą B.-C. J. [...] oraz A. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. T. A. C. mogą prowadzić działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych.

Z uwagi na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zgodnie z którym określono minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej ( E). Stosownie natomiast do § 271 ust. 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jak budynek PM.

Zdaniem organu wnioskodawcy chcąc realizować na swojej nieruchomości dopuszczalne przez plan np. składowisko lub magazyn o gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej większej niż MJ/m2 musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy działki inwestycyjnej na odległość większą niż przewidziana jako zasada w przepisach prawa ( co najmniej 15 m lub oddzielenie od hali magazynowej ściana oddzielenia przeciwpożarowego).

Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, że działka nr ew. [...] pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co z kolei skutkować musiało uchyleniem decyzji umarzającej postepowanie nieważnościowe.

Stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, bowiem o posiadaniu strony nie mogą decydować przyszłe , hipotetyczne i niepewne zamierzenia inwestycyjne wnioskodawców, a realny i rzeczywisty, aktualny wpływ inwestycji na ich nieruchomość.

Rację ma skarżący, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznając, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych (w oparciu o wpis PKD w CEIDG), podczas gdy w toku postępowania skarżąca konsekwentnie twierdziła, że takiej działalności nie prowadzą, czemu wnioskodawcy skutecznie nie zaprzeczyli.

W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje status strony, gdyż są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...], mającej pozostawać w obszarze oddziaływana obiektu: zespołu silosów wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługują one na aprobatę.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa.

Organ odwoławczy miał więc obowiązek dokonać ponownej analizy materiału dowodowego i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co przy formalnym charakterze decyzji organu I instancji musiałoby przybrać charakter decyzji kasacyjnej.

Należy jednak podkreślić, iż ocena przymiotu strony wnioskodawców dokonana przez organ II instancji w oparciu o zgromadzone w katach sprawy dokumenty nie zasługuje na aprobatę.

Nie jest też trafny pogląd skarżącej , że dla oceny istnienia przymiotu strony konieczne jest zbadanie czy rzeczywiście interes prawny takiego podmiotu został naruszony, a nie tylko czy istnieje.

Należy podkreślić, że istnienie interesu prawnego nie jest jednoznaczne z jego naruszeniem, Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem, pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie jest natomiast koniecznym naruszenie tej normy dla wykazania interesu prawnego.

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 36 a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym od decyzji o pozwoleniu na budowę postępowaniem administracyjnym, co powodowałoby, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane należałoby, ustalać odrębnie dla pierwotnej i dla zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu kwestię obszaru odziaływania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę determinuje przedmiot tej decyzji, a więc zakres zmian dokonanych w stosunku do decyzji pierwotnej, co wskazuje na brak automatyzmu ustalenia kręgu stron takiego postepowania w stosunku do postępowania podstawowego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

[pic]