Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3209/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 3, art. 96 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w W. oraz K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1571/16 w sprawie ze skarg B. S.A. z siedzibą w W. (obecnie A. S.A. z siedzibą w . oraz K. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. oraz od K. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1571/16 oddalił skargi A. S.A. w W. i K. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją Wyznaczającą Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako "Prezes UKE") wyznaczył B. do świadczenia usługi powszechnej, o której mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: "Pt"), w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji, na terenie całego kraju. W decyzji tej określony został katalog usług wchodzących w skład usługi powszechnej, obejmujący następujące usługi, a mianowicie:

- przyłączenie pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług;

- utrzymanie łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych;

- połączenia telefoniczne krajowe, międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmujące także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet;

- udzielanie informacji o numerach telefonicznych oraz udostępnianie spisów abonentów;

- świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych;

- świadczenie usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych.

Prezes UKE decyzjami z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r., zmienioną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2007 r. określił szczegółowe warunki świadczenia usługi powszechnej, w tym okres jej świadczenia. Jak wynika z treści powyższych decyzji, B. była zobowiązana do realizacji obowiązku świadczenia wszystkich usług wchodzących, zgodnie z art. 81 ust. 3 P.t. (w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji), w skład usługi powszechnej na terenie całego kraju przez okres 5 lat. Prezes UKE wyznaczył B. na przedsiębiorcę zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej na okres 6 miesięcy od dnia 8 maja 2006 r., który następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., został wydłużony od dnia 9 listopada 2006 r. do dnia 8 maja 2011 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. B. złożyła wniosek o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 8 maja 2011 r. Odrębnym pismem z tego samego dnia B. przekazała dziesięć załączników do ww. wniosku, stanowiących integralną jego część.

W związku z powyższym Prezes UKE wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 8 maja 2011 r., a postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., dopuścił K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W dniu [...] listopada 2012 r. B. przesłała Prezesowi UKE wersję jawną dokumentu "Wyniki kalkulacji składowych kosztu netto usługi powszechnej za okres od 1 stycznia do 8 maja 2011 r.", przedstawionego przez biegłego rewidenta po zakończeniu Analizy Dokumentacji i jednocześnie wniosła o ograniczenie wglądu do niektórych dokumentów stanowiących jego całość. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. ograniczył izbom (w tym K.) dopuszczonym do udziału w postępowaniu na prawach strony, prawo wglądu do materiału dowodowego, w zakresie części dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy, między innymi co do "Wyników kalkulacji składowych kosztu netto usługi powszechnej za okres od 1 stycznia do 8 maja 2011 r."

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE odmówił B. przyznania dopłaty do kosztu netto za okres od dnia 1 stycznia do dnia 8 maja 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r., wskutek wniosku B. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "B.") - obecnie A. S.A. z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE uchylił w całości tę decyzję i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że:

I. Przyznał na rzecz B. dopłatę do kosztów świadczenia:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 5 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] (dalej "Decyzja Wyznaczająca"), tj. usługi świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 8 maja 2011 r. oraz

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 6 sentencji Decyzji Wyznaczającej - świadczenie usługi publicznych aparatów samoinkasujących za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 8 maja 2011 r. (PAS)

w łącznej kwocie w wysokości 14.903.271 zł 64 gr.

II. Odmówił przyznania, za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 8 maja 2011 r., dopłaty do kosztów świadczonych przez B. następujących usług wchodzących w skład usługi powszechnej:

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 1 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi przyłączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług, zwanej "ISDN";

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 2 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet;

- usługi, o której mowa w pkt I ppkt 4 sentencji Decyzji Wyznaczającej, tj. usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów (OBN i OSA).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że – odnosząc się do pkt I sentencji rozstrzygnięcia – że zasadnym było przyznanie dopłaty B. tylko z tytułu usług wymienionych w pkt I sentencji zaskarżonej do Sądu decyzji. Prezes UKE wskazał natomiast, że w zakresie pozostałych usług wskazanych w pkt II sentencji decyzji, z ww. powodu, brak jest podstaw do przyznania dopłaty. Dalej wskazał, że błędnie wyliczono korzyści pośrednie w wyniku przyjęcia jako podstawy wyliczeń całego roku 2011, zamiast okresu od dnia 1 stycznia do dnia 8 maja 2011 r., czyli okresu, w którym B. realizowała obowiązek świadczenia usługi powszechnej.

Jednocześnie Prezes UKE nie zgodził się z treścią żądania B. w zakresie przyznania B. dopłaty do kosztu netto wskazanej we wniosku o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, ponieważ, jak podał, wartość ta została wyznaczona w sposób błędny, w oparciu o wartości nieuwzględniające zaproponowanych przez biegłego rewidenta korekt. Prezes UKE nie przychylił się również do alternatywnej propozycji B. zakładającej przyznanie jej dopłaty, ponieważ wnioskowana przez B. kwota dopłaty jest niezgodna z kalkulacją kosztu netto dokonaną w jego decyzji. Prezes UKE stwierdził, że ustalenie kosztu netto z tytułu świadczenia usług powszechnych nie jest jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, lecz stanowi dopiero punkt wyjścia do dokonania kolejnej oceny przez Prezesa UKE, tj. oceny czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. Prezes UKE wskazał, że zgodnie z treścią art. 96 ust. 4 P.t., Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Weryfikacja kosztu netto, czyli stwierdzenie, że koszt ten występuje, oraz ustalenie, w przypadku, gdy koszt netto wystąpił, jaka jest wysokość tego kosztu, jest czynnością uprzednią w stosunku do oceny, czy koszt ten stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. Prezes UKE zwrócił uwagę, że powyższy pogląd nie budzi wąB.liwości również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że przepis art. 96 ust. 4 P.t. "ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy w procesie uregulowanym w ust. 1-3 ustalono koszt netto, będący konsekwencją nierentowności występującej przy świadczeniu usługi powszechnej. W takiej sytuacji przepis ust. 4 nakazuje Prezesowi URTiP dokonanie kolejnej oceny dotyczącej uzasadnienia obciążenia przedsiębiorcy takim kosztem".

Prezes UKE, po ustaleniu wartości kosztu netto, dokonał analizy jakości i dostępności świadczonych przez B. usług wchodzących w skład usługi powszechnej i ustalił, że jedynie usługa udogodnień dla osób niepełnosprawnych oraz usługa PAS były przez B. realizowane w sposób prawidłowy i tylko dla tych usług powinna zostać wyznaczona dopłata do kosztu netto. Ponadto dla usług świadczonych abonentom niezyskownym oraz usług OBN i OSA koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Organ stanął na stanowisku, że dokonana analiza wskazuje na znaczne zaniedbania ze strony B. w zakresie realizacji usługi powszechnej. Wskazał w szczególności na kwestię niedostatecznej dostępności usługi powszechnej, jak również na fakt, że B., świadcząc ww. usługi wchodzące w skład usługi powszechnej, nie spełniała kryterium jakości tej usługi. W ocenie Prezesa UKE, brak realizacji usługi powszechnej w stopniu wymaganym decyzjami Prezesa UKE sprawia, że koszt netto związany ze świadczeniem tych usług nie może zostać uznany za uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. (obecnie A. S.A.) oraz K..

Po rozpoznaniu ww. skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3199/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania dopłat nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania, obejmujące uprawnienia kontrolne Prezesa UKE określone w art. 199 ust. 1 P.t., art. 201 ust. 1 P.t., art. 201 ust. 3 P.t., a w okresie objętym wnioskiem o dopłatę (rok 2007) w art. 209 ust. 1 pkt 7 P.t. oraz art. 209 ust. 1 pkt 8 P.t., mające na celu zapewnienie prawidłowego wykonywania przez przedsiębiorcę wyznaczonego decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy do świadczenia usługi powszechnej, prowadzą do wniosku, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty. Osiągnięcie właściwego poziomu dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej powinno nastąpić z wykorzystaniem ww. mechanizmów kontrolnych oraz wymuszających wykonanie decyzji nakładającej na B. obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił w części uzasadnienia odnoszącego się do I pkt zaskarżonej decyzji skąd biorą się powyższe rozbieżności w kosztach netto wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej (14.903.271,64 zł) i kosztach netto usług świadczonych przy pomocy PSA, który jest wyższy niż koszt netto usługi powszechnej oraz nie wskazał dlaczego skoro koszt netto usług świadczonych przy pomocy PSA był wyższy, co sam organ przyznaje, dopłata została przyznana w kwocie niższej, równej kosztom netto całej usługi powszechnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 151/15 po rozpoznaniu skarg kasacyjnych: K. w W., A. S.A. z siedzibą w W. oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3199/13 w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikała żadna przyczyna, dla której Sąd I instancji uznał zasadność skargi K., wniesionej na decyzję w części przyznającej dopłatę. Także skarga kasacyjna A. S.A. także została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W sprawie pozostaje bezsporne, że strona zaskarżyła decyzję organu w całości. W zakresie, w którym decyzją tą przyznano jej dopłaty, zakwestionowała, powołując odpowiednie przepisy, metodę obliczenia korzyści pośrednich. Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu, a zgodzić się należy w pełni ze skarżącą, że kwestia obliczenia korzyści pośrednich "ma wpływ na wysokość obliczenia kosztu netto a w konsekwencji na wysokość przyznanej dopłaty".

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwioną uznał skargę kasacyjną organu. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego z przyczyn podanych przy ocenie zarzutu naruszenia art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego podniesionego w skardze kasacyjnej K., uznał za usprawiedliwione zarzuty organu postawione w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te dotyczą błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że odmowa przyznania dopłat nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę, o której mowa w art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. NSA wskazał także, że uchylając decyzję z powodów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie przeprowadził wywodu, który pozwalałby na przyjęcie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi konieczną przesłankę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. To zaniechanie stanowiło o braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. NSA podkreślił, że rację miał skarżący organ, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było wskazań co do dalszego postępowania.

Uznając, że wszystkie skargi kasacyjne oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analizowane pod tym kątem skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. wydana w przedmiocie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że wystąpiły koszty netto w wysokości innej niż wskazane we wniosku. Dokonana przez Prezes UKE, na podstawie art. 96 ust. 4 P.t. analiza, czy zweryfikowany wcześniej koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie B. wykazała, że jedynie koszt netto powstały z tytułu świadczenia usługi udogodnień dla niepełnosprawnych oraz świadczenia usług za pomocą PSA stanowi uzasadnione obciążenie B. – przedsiębiorcy wyznaczonego. Jednakże wysokość tych dopłat musiała zostać zweryfikowana w związku z dalszymi ustaleniami dokonanymi przez organ. Podstawą do uznania, że koszt netto wynikający ze świadczenia usługi powszechnej stanowi uzasadnione obciążenie B. jest wskazanie, że usługa ta była świadczona zgodnie z wymogami usługi powszechnej. Fakt, że B. nie spełniła kryterium dostępności i jakości, uzasadniało odmowę przyznania dopłaty w wysokości kosztu netto we wskazanym zakresie.

Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyznania dopłaty nastąpiła z przyczyn, które miały wpływ na ocenę, czy zweryfikowany koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego. Powyższe rozważania odnoszą się do punktu decyzji, w którym to organ stwierdził brak realizacji usług OBN (biura numerów) w stopniu wymaganym decyzjami Prezesa UKE oraz realizacji usługi OSA, gdyż również to przy odmowie przyznania dopłaty organ kierował się kryterium jakości i dostępności i w ocenie organu - B. nie zapewniła jakości świadczenia OBN na wymaganym poziomie.

W ocenie WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób prawidłowy, a w sprawie dopłata została wyznaczona w wysokości, która zapewnia wyrównanie strat przedsiębiorcy. Prawidłowo Prezes UKE przeliczył wartość kosztu netto przypisanego do usługi PAS i wskazał, że wartość kosztu netto z tytułu PAS wyznaczonego wskazaną w decyzji metodą jest wyższa niż koszt netto liczony ogółem dla wszystkich usług. Powyższa różnica wynika bowiem z faktu, że do kalkulacji kosztu netto ogółem przyjmowana jest suma wszystkich korzyści pośrednich, w tym korzyść pośrednia z tytułu znajomości przedsiębiorcy wyznaczonego, która jest najwyższą wartością korzyści pośrednich skalkulowanych dla okresu od dnia 1 stycznia do 8 maja 2011 r. W ocenie Sądu organ wyjaśnił w części uzasadnienia odnoszącego się do I pkt zaskarżonej decyzji kwestię powyższych rozbieżności w kosztach netto wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej (14 903 271,64 zł) i kosztach netto usług świadczonych przy pomocy PAS, który jest wyższy niż wyżej wskazany koszt netto usługi powszechnej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: A. S.A. w W. oraz K. w W.

A. S.A. w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę A. w zakresie, w której zaskarżono nią punkt II decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r.

Powołanemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), dalej "P.t.", przez błędną jego wykładnię, polegające na uznaniu, że o tym, iż koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego może przesądzić samodzielnie ustalenie, że świadczenie usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej nastąpiło z naruszeniem wymogów jakościowych,

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 4 P.t., przez błędną jego wykładnię, polegające na uznaniu, że o odmowie przyznania dopłaty w całości mogło przesądzić świadczenie danej usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej w niepełnym wymiarze, czy też w niewielkim stopniu ograniczonym,

c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia § 7 pkt 2 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Dz.U. Nr 255, poz. 2141), dalej "Rozporządzenie w sprawie obliczania kosztu netto" oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z podniesionymi zarzutami na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

K. w W. zaskarżyła wyrok w części oddalającej skargę Izby i wniosła o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Sądowi I instancji zarzuciła:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez K. w skardze oraz nie pozwala na ustalenie i skontrolowanie toku rozumowania sądu;

2) naruszenie art. 145 § 1 lit c) w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz art. 96 ust. 3 P.t. przez nieuchylenie decyzji ze względu na przyznanie przez Prezesa UKE dopłaty z tytułu usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 6 P.t. oraz art. 81 ust. 3 pkt 5 P.t. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445, dalej "Ustawa Nowelizująca"), pomimo braku rzeczywistej weryfikacji zasadności przyznania dopłaty w tym zakresie;

3) naruszenie art. 145 § 1 lit a) w zw. z art. 95 ust. 2 P.t. przez nieuchylenie decyzji ze względu na nieprawidłowe uznanie, że koszty związane ze świadczeniem usług udogodnień dla niepełnosprawnych z wyłączeniem PAS stanowią koszty, których B. nie poniosłaby, gdyby nie miała obowiązku świadczenia usługi powszechnej;

4) naruszenie art. 145 § 1 lit a) w zw. z art. 81 ust. 3 P.t. poprzez nieuchylenie decyzji ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 81 ust. 3 P.t. i przyjęcie, że świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych stanowi jedną z usług należących do katalogu usługi powszechnej, podczas gdy przepis ten nie dotyczy takiej usługi, a zgodnie z art. 79C P.t. świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych należy do obowiązków wszystkich dostawców publicznych usług telefonicznych;

5) naruszenie art. 145 § 1 lit c) w zw. z art. 96 ust. 2 P.t .oraz z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji ze względu na nieprawidłowe uznanie, że OPL przedstawiła rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto w zakresie w/w usług;

6) naruszenie art. 145 § 1 lit a) w zw. z art. 96 ust. 4 P.t. poprzez nieuchylenie decyzji ze względu na przyznanie przez Prezesa UKE dopłaty pomimo braku wykazania, że koszt netto świadczenia przedmiotowych usług stanowi nieuzasadnione obciążenie OPL;

7) naruszenie art. 145 § 1 lit a) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255 poz. 2140 ze zm., dalej "rkk"), w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Nr 255, poz. 2141, dalej "rkn"), poprzez nieuchylenie decyzji ze względu na błędne wyliczenie korzyści pośrednich;

8) naruszenie art. 145 § 1 lit a) w zw. z § 4 rkk w związku z § 7 ust. 3 rkn, poprzez nieuchylenie decyzji ze względu na niewłaściwą alokację korzyści pośrednich do usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 5 w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy Nowelizującej i art. 82 ust. 3 pkt 6 P.t.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zawarte w nich zarzuty okazały się nietrafne.

Przede wszystkim należy na wstępie rozważań odnoszących się do poszczególnych zarzutów każdej ze skarg kasacyjnych podkreślić, że sprawa niniejsza była powtórnie rozpoznawana przez Sąd I instancji i tenże Sąd wydając zaskarżony wyrok miał na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w poprzednim wyroku NSA, którymi niewątpliwie był związany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie również jest związany swoim wcześniejszym wyrokiem zapadłym w tej sprawie, a to zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutów skargi kasacyjnej dalej idącej w swoich żądaniach, tj. skargi kasacyjnej K.

Skarga ta obejmuje obie podstawy kasacyjne, zarówno naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na oddalenie skargi K..

Zasadniczy zarzut procesowy uczestnika K. sprowadzał się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten należało uznać za nietrafny, gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy i odnosi się również do zarzutów skarżącej K., chociaż być może nie aż w tak szczegółowy sposób, jakby tego oczekiwała ta strona skarżąca. Przede wszystkim zaś skarżący uczestnik postępowania K. nie wykazała, jaki wpływ to ewentualne uchybienie mogło mieć na wynik sprawy.

Sąd I instancji rozpoznawał sprawę po raz drugi, zaś niektóre zarzuty skarżących już w poprzednim wyroku NSA uchylającym pierwszy wyrok Sądu I instancji uznane zostały za niezasadne i nie zachodziła potrzeba powtarzania wszystkich argumentów zawartych we wcześniejszych wyrokach.

Całość uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na skontrolowanie toku rozumowania Sądu I instancji, który dokonał pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

Zaskarżona decyzja UKE została bardzo szeroko uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., a Prezes UKE odniósł się do wszystkich ustalonych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

Nie ma wątpliwości, że podstawa prawna i faktyczna kwestionowanej decyzji została szczegółowo wyjaśniona w poprzednich wyrokach zarówno przez Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności jakie elementy składają się na usługę powszechną, do której została wyznaczona przez organ spółka A..

Inne zarzuty procesowe, a konkretnie naruszenie art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. i art. 96 ust. 2, 3 P.t. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo braku rzeczywistej weryfikacji zasadności przyznania dopłaty w tym zakresie, również są nietrafne, gdyż ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o wszechstronną analizę bardzo bogatego materiału dowodowego (koszty netto w zakresie usług publicznych).

Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne organu jako wiarygodne i zgodne z rzeczywistym stanem kosztów netto poszczególnych usług powszechnych objętych dopłatami.

Wszystkie przepisy prawa materialnego, zarówno ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług, które zostały w tej sprawie zastosowanie nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, gdyż gołosłowne jest twierdzenie skarżącego uczestnika K., że wyliczenie kosztów netto było błędne, a to ze względu na błędne wyliczenie korzyści pośrednich.

Skarżąca K. zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 81 ust. 3, art. 95 ust. 2, art. 96 ust. 2, 3, 4 Prawa telekomunikacyjnego, nie kwestionuje, że spółka A. co do zasady wykonywała zestaw usług telekomunikacyjnych powszechnych w rozumieniu art. 81 Prawa telekomunikacyjnego i w związku z tym została wyznaczona do świadczenia usług powszechnych i dlatego na podstawie art. 95 ust. 1 przysługiwała jej dopłata do kosztów świadczonych przez nią usług wchodzących w skład usługi powszechnej w przypadku ich nierentowności.

Pozostał sporny zakres tych usług, które wykonywał rzeczywiście wyznaczony przedsiębiorca telekomunikacyjny, a w zasadzie sposób wyliczenia dopłaty na podstawie kosztów netto, i to zarówno w zakresie metodologii wyliczenia kosztów włącznie z wyliczeniem korzyści pośrednich, jak również sprawdzenie faktyczne wysokości tych kosztów.

Organ rozważał zasadność przyznania przedsiębiorcy wyznaczonemu A. dopłaty do świadczenia poszczególnych usług powszechnych, w tym również w zakresie PAS i stwierdził po szczegółowej analizie raportów również za lata poprzedzające okres objęty przedmiotową decyzją, że brak było podstaw do odmowy przyznania A. dopłaty z tytułu realizacji usługi przy pomocy PAS, ponieważ określony przez Prezesa UKE koszt netto związany ze świadczeniem tej usługi stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego.

Sąd I instancji nie mógł zakwestionować, że koszty związane ze świadczeniem usługi PAS w zakresie, w jakim została przyznana dopłata, stanowiły uzasadnione obciążenie w rozumieniu powołanych wyżej przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej, jak również znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie zarówno TSUE, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jeżeli chodzi o zarzut objęcia dopłatą usług związanych ze świadczeniem udogodnień dla osób niepełnosprawnych, to należy podkreślić, że dopłata do kosztów świadczenia usługi powszechnej dotyczy usług, które były przez A. świadczone zgodnie z decyzją o wyznaczeniu i brak jest podstaw do zarzutu, że w związku z późniejszą zmianą przepisów prawa w zakresie katalogu usług wchodzących w skład usługi powszechnej przedsiębiorcy temu dopłata nie przysługuje.

Jeszcze raz Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że Sąd I instancji nie kwestionując zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanej dopłaty, oparł się na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie w aktach administracyjnych włącznie z dokumentacją i kalkulacją kosztów zawartych w aktach zastrzeżonych, audycie, co znalazło pełnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do którego Sąd I instancji odniósł się w swoim uzasadnieniu.

Podzielając ustalenia faktyczne organu w zakresie wyliczenia wysokości dopłaty, które zostały dokonane w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, zarówno przepisami art. 7, 8 i 9 k.p.a., jak i przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa, a przede wszystkim w zgodzie z obowiązującą ustawą Prawo Telekomunikacyjne – Sąd I instancji miał podstawę do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Mimo skromnego odniesienia się w tym zakresie do zarzutów K. przez Sąd I instancji, to nie można było przyjąć, że brak jest możliwości przeanalizowania i skontrolowania toku rozumowania Sądu, a to z uwagi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na odpowiedź na wątpliwości Izby co do sposobu wyliczenia dopłaty i jej wysokości.

Odnosi się to również do zarzutu dotyczącego wyliczenia korzyści pośrednich, co do którego organ bardzo szczegółowo ustosunkował się w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r.

Należy zauważyć, że wskazane przez K. korzyści pośrednie zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu wartości dopłaty dla usług, co do których przyznano dopłatę (udogodnień dla niepełnosprawnych i usług świadczonych przy pomocy PAS). Wprawdzie zabrakło tej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Reasumując rozważania odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej K., zarówno procesowych, jak i prawnomaterialnych, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w części przyznająca dopłatę przedsiębiorcy wyznaczonemu A. za okres objęty tą decyzją nie narusza prawa i nie było podstawy do jej uchylenia w tym zakresie, jak również w pozostałym zakresie, tj. w części odmawiającej przyznania dopłaty, co było przedmiotem drugiej skargi kasacyjnej spółki A.

Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej strony skarżącej – spółki A., należy przypomnieć, że zawierała ona również zarzuty procesowe, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dotyczyła ona jedynie oddalenia skargi A. na odmowę przyznania jej dopłaty w pozostałym zakresie objętym żądaniem przedsiębiorcy wyznaczonego.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej skarżącej spółki A. należało uznać za nieusprawiedliwione i dlatego skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut procesowy naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. został już częściowo omówiony przy podobnym zarzucie skargi kasacyjnej K., chociaż chodziło w nim o odniesienie się do innych zarzutów skargi uczestnika.

Nie można zgodzić się, że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu A. podniesionego w skardze, naruszenia przepisu § 7 pkt 2 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie obliczenia kosztów netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej i nie wyjaśnił, dlaczego uznał ustaloną wysokość kosztów netto w poszczególnych usługach za przedmiotowy okres obliczeniowy za prawidłową, tym bardziej że zastosował zasadę obniżenia dopłaty z uwagi na niepełne realizowanie wyznaczonych zgodnie z art. 82 P.t. usług powszechnych.

Sąd I instancji w zakresie tego zarzutu podzielił, tak jak w odniesieniu do wielu pozostałych zarzutów, argumentację organu zawartą w obszernym uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, które zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto strona skarżąca A. S.A. nie dowiodła, że ewentualne naruszenie tego przepisu i warunków prawidłowego uzasadnienia wyroku miało wpływ na wynik sprawy, skoro nie zarzuca, że rzekoma wadliwość uzasadnienia nie pozwalała na skontrolowanie toku rozumowania Sądu.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej A. S.A. dotyczył naruszenia przepisu art. 96 ust. 4 P.t. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że o tym, iż koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, może przesądzić samodzielne ustalenie, że świadczenie usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej nastąpiło z naruszeniem wymogów jakościowych lub też w niepełnym wymiarze, czy też w niewielkim stopniu ograniczonym.

Zarzut ten sprowadzał się do rozstrzygnięcia zasadniczej spornej kwestii w orzecznictwie w zakresie przyznania dopłaty do świadczenia usług powszechnych przez wyznaczonego przedsiębiorcę na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa telekomunikacyjnego, a mianowicie jaki wpływ miały czynności jakościowe wykonywanych usług telekomunikacyjnych wyznaczonych przez organ w decyzji na wyliczenie kosztów netto, obciążenie przedsiębiorcy i w konsekwencji ustalenie wysokości dopłaty. W tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne było niejednolite, ale zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 151/15 uchylającym poprzedni wyrok Sądu I instancji wydany w tej sprawie.

Na wstępie rozważań w zakresie powyższego zarzutu naruszenia art. 96 ust. 4 P.t. należy przypomnieć, że ustawodawca przyjął, że nawet w sytuacji istnienia zweryfikowanego kosztu netto dopłata nie przysługuje, jeżeli koszt ten nie stanowił uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że samo ustalenie przez Prezesa UKE kosztu netto świadczenia usługi powszechnej nie jest jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy koszt stanowił uzasadnione obciążenie, o czym stanowi przepis art. 96 ust. 4 P.t. NSA starał się dokonać wykładni pojęcia niedookreślonej przesłanki "uzasadnionego obciążenia" i doszedł do przekonania, że w tej przesłance znajduje się ustalenie, że świadczona usługa nie była świadczona zgodnie z wymogami usługi powszechnej zarówno w aspekcie ilościowym, jak i jakościowym.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał również w swoim poprzednim wyroku w tej sprawie wykładni motywów 4 dyrektywy o usłudze powszechnej, podkreślając, że usługi ustanowione w art. 3 ust. 1 dyrektywy będą dostępne w określonej jakości dla wszystkich użytkowników końcowych, niezależnie od geograficznego umiejscowienia oraz z uwzględnieniem konkretnych warunków krajowych, po przystępnej cenie. Przepisy dyrektyw europejskich zostały implementowane do prawa krajowego art. 81 Prawa telekomunikacyjnego.

Zgodnie z art. 95 ust. 1 P.t. dopłata przysługuje do kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej, a więc jeśli organ ustalił, iż usługa nie miała charakteru powszechnego, to istniała podstawa do odmowy przyznania dopłaty lub jej obniżenia.

NSA wyraził jednoznaczny pogląd w tej sprawie, którym Sąd I instancji zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. był związany. Pogląd ten nie podzielił stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w poprzedzającym go wyroku, że ocena zakresu świadczenia usługi powszechnej nie ma wpływu na ustalenie istnienia uzasadnionego (nieuzasadnionego) obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Dlatego też NSA uznał pierwotny zarzut organu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji w pierwszym wyroku zapadłym w tej sprawie, że odmowa przyznania dopłat nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę, o której mowa w art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego.

Wprawdzie w kilku orzeczeniach zarówno WSA i NSA wyraził odmienny pogląd, że niespełnienie w całości wymagań decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania dopłaty, ale to nie z tym poglądem Sąd I instancji w niniejszej sprawie winien się skonfrontować, lecz był, związany zgodnie z art. 190 p.p.s.a., ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji opisanym wyżej. Dlatego nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą stanowisko NSA wiążące w tej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, tym bardziej że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd.

Skoro przedstawiona wyżej wykładnia przepisu art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego w zakresie wpływu niepełnego wywiązywania się przez przedsiębiorcę wyznaczonego ze świadczeń wskazanych wyżej na przesłankę nieuzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy warunkującego przyznanie dopłaty w niniejszej sprawie jest obowiązująca w myśl art. 190 p.p.s.a., to zarzuty strony skarżącej w tym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwione, tym bardziej że stan faktyczny w zakresie pełnego świadczenia kwestionowanych usług telekomunikacyjnych, wchodzących w skład usług powszechnych do świadczenia, do którego skarżąca Spółka A. została wyznaczona, w zasadzie nie był kwestionowany.

Z tych wszystkich względów NSA oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione w takim stopniu, aby to mogło powodować kolejne uchylenie tej decyzji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.