Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę nr III.27.2018 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zagacie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 27 kwietnia 2007 r. Rada Gminy Czernichów podjęła Uchwałę Nr VII/86/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów.

W dniu 29 kwietnia 2007 r. Rada Gminy Czernichów podjęła Uchwałę Nr IX/115/07 w sprawie zmiany Uchwały Rada Gminy Czernichów z dnia 27 kwietnia 2007 r. Nr VII/86/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czernichów.

O podjęciu ww. uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r., zmienionej uchwałą z dnia 29 kwietnia 2007 r. ogłoszono w prasie w dniu 12 sierpnia 2008 r. oraz obwieszczono w dniu 6 sierpnia 2008 r. na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 12 września 2008 r.

O podjęciu uchwały zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

W dniu 27 stycznia 2014 r. Rada Gminy Czernichów podjęła uchwałę nr XLVIII.359.2014 w sprawie zmiany uchwały nr VII/86/07 Rady Gminy Czernichów z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie w dniu 18 lutego 2014 r. oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 18 marca 2014 r.

O podjęciu uchwały nr XLVIII.359.2014 z dnia 27 stycznia 2014 r. zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, w dniu 6 marca 2018 r. ogłoszono w prasie lokalnej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym dniu obwieszczenie Wójta Gminy Czernichów o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 5 maja 2018 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierały informację, że uwagi do projektu planu można składać do dnia 4 maja 2018 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 29 marca 2018 r.

Po wprowadzeniu zmian, w dniu 31 lipca 2018 r. ogłoszono w prasie lokalnej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym dniu obwieszczenie Wójta Gminy Czernichów o wyłożeniu projektu ww. planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto dnia 8 października 2018 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierało informację, że uwagi do projektu planu można składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 5 października 2018 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 30 sierpnia 2018 r.

W dniu 28 grudnia 2018 r. Rada Gminy Czernichów podjęła Uchwałę nr III.27.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z..

Załącznik nr 2 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Na powyższą uchwałę H. W., właścicielka dz. nr [...], [...] oraz [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia części jej nieruchomości położonej w miejscowości Zagacie, oznaczonej nr działek [...], [...] oraz [...] na tereny rolne i wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w tej części.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

- naruszenie zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienie uzasadnionych uwag przy ich sporządzaniu (art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13);

- wydanie z pogwałceniem art. 61 prawa do informacji publicznej, informacji o działaniach organów samorządu terytorialnego i przesłankach tych działań;

- rażące przekroczenie granic władztwa planistycznego, ograniczające prawo własności skarżącej w uchwalonym planie wbrew zasadom logiki, zaufania obywatela do organów władzy, zasadzie dobrego sąsiedztwa;

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rażącym przekroczeniem władztwa nad obywatelem, a to nadużycie przez organ art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez konsekwentną odmowę uzasadniania stanowiska organu a wreszcie lakoniczne jego uzasadnienie pisemne;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez arbitralną i nieuzasadnioną interesem środowiska osób trzecich ani żadnego innego podmiotu odmowę uwzględnienia postulatów o zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że na przestrzeni lat czyniła starania o zmianę przeznaczenia [...] działki z rolnej na budowlaną. Działka nr [...] została podzielona na działki [...], [...], [...], [...] i [...]. Działki [...] oraz [...] uzyskały przymiot działek budowlanych, pozostałe działki nie uzyskały statusu działek budowlanych.

Zdaniem skarżącej nieujęcia w zaskarżonej uchwale pozostałych działek w terenach budowlanych przeczy zasadom logiki i zasadom dobrego gospodarowania terenu. Jak podała, chodzi o grunt znajdujący się na terenach podmiejskich, w niedalekiej odległości od miasta, gdzie coraz mniej ludzi uprawia rolę (koncentruje się ona w dużych gospodarstwach), a coraz więcej ludzi mając domy żyje z pracy w K., dojeżdżając codziennie. Przedmiotowe nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej, znajdują się w sąsiedztwie działek budowlanych i zabudowań, mają dostęp do infrastruktury. Są zbyt małe by służyć działalności rolniczej, a co najważniejsze - działalność taka przysparzałaby trudności sąsiednim nieruchomościom budowlanym.

Wskazała, że podstawą do kwestionowania planu w takiej sytuacji mogą być zawarte w planie regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 kc, który stanowi o zakazie ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji.

Według skarżącej przygotowanie jej nieruchomości pod przyszłą inwestycję, posiadana decyzja o warunkach zabudowy a wreszcie arbitralne stanowisko organu zawarte w skarżonej uchwale skutecznie kwestionują zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Tym bardziej, że w sprawie nie ma żadnej argumentacji uzasadniającej zaistniały plan w zakresie przedmiotowych nieruchomości. Podniosła, że jako właścicielka powinna mieć możliwość swobodnego dysponowania swoją nieruchomością. Szczególnie w przytoczonych powyżej okolicznościach dotyczących infrastruktury i działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że położona w miejscowości Z. działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w całości na terenach oznaczonych symbolem "14RZ" - tereny trwałych użytków zielonych. Działki o numerach [...] oraz [...] znajdują się w zasadniczej części na terenach oznaczonych w planie symbolem "14RZ" - tereny trwałych użytków zielonych, a w pozostałej części na terenach oznaczonych symbolem "14MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe odpowiada przeznaczeniu gruntów wynikającemu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów uchwalonym uchwałą nrXLV.326.2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów. Zgodnie z powyższym Studium obszar zasadniczej części działek nr [...] i [...] położony jest w obszarze R-tereny rolnicze, pozostała część działek - w obszarze MNU-tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (karta 129). Skarżąca wielokrotnie zgłaszała postulaty związane z zakwalifikowaniem w/w gruntów jako terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nie pozostawały one bez echa, bowiem wielokrotnie udzielano Skarżącej stosownych odpowiedzi. Skarżącej wskazywano, że przy sporządzaniu planu miejscowego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organy gminy do przestrzegania ustaleń studium.

Zdaniem organu o bezzasadności omawianej skargi przemawiać winna ocena legalności podjętej przez Radę Gminy Czernichów uchwały. Projekt planu sporządzono zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dochowano również prawidłowych procedur związanych z jego uchwaleniem. Sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., na podstawie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnym było respektowanie ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, a w konsekwencji przyjęcie uchwały w aktualnie obowiązującej formie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie (DZ.U.2018/994) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu adresatów, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu j/w) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie wymienionego władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy jest jednak ograniczone i musi być realizowane z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.

Skarżąca podniosła, że plan pozbawił ją możliwości realizacji zabudowy kilku działek, co do których uzyskała już decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. W tak opisanych okolicznościach za niewątpliwe uznać należy, że interes prawny skarżącej został naruszony: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zniweczyły jej plany zagospodarowania własnej nieruchomości.

Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Nawet zarzut nazwany "naruszeniem procedury" w rzeczywistości takim zarzutem nie jest, skoro uchybienie organu miałoby polegać na nieuwzględnieniu uwag skarżącej dotyczących zakwalifikowania jej nieruchomości, jako budowlanej. Zarzutu o pozbawieniu udziału społeczeństwa w pracach nad planem skarżąca nie uzasadniła, a przedłożone materiały planistyczne wykazują, że odnośne elementy procedury zostały zachowane. Sąd w tym postępowaniu zaś nie może poddać badaniu żadnych zarzutów odnoszących się do trybu uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podobnie nie może badać zarzutu naruszenia prawa do informacji publicznej.

Nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

Jest bezsporne, że wydzielone z dawnej działki [...] działki nr [...] i [...], położone przy drodze, uzyskały status działek budowlanych. Pozostałe, wydzielone z dawnej działki [...] działki [...] oraz w przeważającej części działki [...] i [...], a także działka [...], znalazły się w terenach oznaczonych symbolem "14RZ" - tereny trwałych użytków zielonych - bez prawa do zabudowy. Takie przeznaczenie uzasadnione jest dotychczasowym sposobem użytkowania, położeniem nieruchomości i zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Obszar 14RZ stanowi dokładne odwzorowanie obszaru oznaczonego w Studium obszaru R-tereny rolnicze. W studium, jako warunki zagospodarowania takich terenów wskazano: prowadzenie wielofunkcyjnego modelu gospodarowania z równoczesnym zachowaniem równowagi ekologicznej i ochrony najcenniejszych stanowisk fauny i flory, dostosowanie składu gatunkowego zalesień do warunków siedliskowych oraz zakaz wznoszenia budynków. Organ planistyczny zaś, tak jak stwierdzono to w odpowiedzi na skargę, związany jest ustaleniami tego aktu. Warto dodać, że tereny R zostały w Studium objęte polityką przestrzenną mającą na celu ochronę zasobów środowiska przyrodniczego i walorów krajobrazowych gminy, (jako obszar OC chroniony przed urbanizacją- k. 76 Studium).

W świetle tych okoliczności, nie można stwierdzić, aby zakaz zabudowy nieruchomości wskazanej w skardze, stanowił wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu. Taka ingerencja była uzasadniona i stanowiła wynik rozważenie interesów indywidulanego i publicznego. Dodać też należy, że o wadze tej ingerencji nie decyduje ani długość ubiegania się właściciela o zakwalifikowanie jego nieruchomości, jako budowlanej, ani to, że złożone w ramach procedury planistycznej uwagi nie zostały uwzględnione (tak jak miało to miejsce w przypadku uwag skarżącej), ani też to, czy zostały wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Te ostatnie są niezależne od zapisów Studium i abstrahują od założeń gospodarki planistycznej gminy. Nie stanowią też źródła praw nabytych.

Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30m sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.