Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 219/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7,  art. 15.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi C. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących C. P. i S. P., solidarnie, kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. i C. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję - Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 29 sierpnia 2014 r. odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej własność skarżących - i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

L. M. zwrócił się do Burmistrza Gorzowa Śląskiego "o wyjaśnienie sprawy związanej z wodą" spływającą na jego posesję - działkę nr a, po podwyższeniu sąsiedniej działki przez jej właściciela, tj. S. P. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Burmistrz zawiadomił R. i L. M. oraz S. i C. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "zakłócania" stosunków wodnych na nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr a, stanowiącej własność wnioskodawcy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków oraz stron, a także dokonaniu oględzin, Burmistrz wydał decyzję - na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229, z późn. zm.) - odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność S. i C. P., oznaczonej, jako działki nr b i nr c. W uzasadnieniu decyzji organ opisał szczegółowo ustalenia poczynione podczas prowadzonego postępowania i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że podwyższenie części nieruchomości poprzez wybudowanie przez małżonków S.C. P. budynku mieszkalnego i obsypanie go ziemią nie spowodowało zakłócenia stosunków wodnych. Budynek mieszkalny znajduje się 13 m od granicy, obsypany jest ziemią z lekkim spadkiem na trzy strony. Budynek ten posiada rynny z odprowadzeniem do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych przy granicy działki z drogą (ul. [...]). Poziom działki przy granicy w pasie 5-6 m jest równy z działkami sąsiednimi. Organ nawiązał do oświadczenia S. P., który akcentował, iż teren nieruchomości jest podmokły, dlatego zrezygnował z budowy piwnic. Budynek mieszkalny został oddany do użytku w roku 2007. Organ dostrzegł, że sąsiedzi wskazywali, że w czasie intensywnych opadów - sprzed budowy ww. budynku - woda zawsze gromadziła się i nadal gromadzi w okolicy granic działek. W przedmiocie nieruchomości S.C. M., organ ustalił, iż w odległości ok. 3 m od wspólnej granicy znajduje się budynek gospodarczy, wyposażony w rynny odprowadzające wodę do kratki ściekowej, która prawdopodobnie ma odprowadzenie do kanalizacji deszczowej przy ul. [...]. Organ przyjął, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na nieruchomości, ani nie został zmieniony kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej. Woda nie jest też odprowadzana na grunty sąsiednie. W tej sytuacji nie było możliwe, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nakazanie właścicielom nieruchomości (działek b i c) przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, gdyż nie stwierdzono, aby ich działania spowodowały zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza dla działki nr a stanowiącej własność małżonków R.L. M.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R.L. M., zarzucając organowi naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. W szczególności podkreślili, iż organ nie wyjaśnił przyczyny pękania ścian w ich budynku gospodarczym. Zdaniem odwołujących, pęknięcia są następstwem zalewania ich działki przez podwyższenie terenu (działki sąsiedniej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Burmistrz prowadząc postępowanie w sprawie, uchybił obowiązkom określonym w art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i nie zgromadził dostatecznych dowodów. Dlatego też, w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace (podwyższenie terenu) doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, zasadne jest rozważenie przez organ dopuszczenia dowodu z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne, co pozwoli na dokonanie oceny w przedmiocie zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Powyższa decyzja odwoławcza zaskarżona została przez S. i C. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/13 oddalił wniesioną skargę. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja - podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - nie narusza prawa. Kolegium bowiem prawidłowo i zasadnie uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 2 Prawa wodnego konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Sąd z urzędu dodatkowo dostrzegł, iż organ pierwszej instancji przeprowadził wprawdzie postępowanie dowodowe, które jednak nie było prawidłowe ze względu na sposób, w jaki dokonano poszczególnych czynności. W postępowaniu tym przesłuchano świadków, ale jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, przed złożeniem zeznań, nie zostali prawidłowo pouczeni, przede wszystkim o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji oparł się - w kwestiach istotnych dla ustalenia, czy możliwe było zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - na zeznaniach świadków, które nie mogły stanowić dowodu w sprawie, rozstrzygnięcie to podlegało uchyleniu, jako podjęte z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 83 § 3 K.p.a. Sąd uznał, iż w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń w opisanym zakresie (w przedmiocie zastosowania ww. przepisu) przez Kolegium polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie Kolegium naruszyłoby jednak przepis art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, stwierdzony brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zmiany wykonane na spornej nieruchomości miały szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem takich wadliwości organ odwoławczy nie mógł konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Gorzowa Śląskiego, działając na podstawie art. 84 K.p.a., postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. zwrócił się do biegłego – T. S. o wydanie opinii w sprawie zmiany stosunków wodnych na spornym gruncie. W postanowieniu tym organ wskazał, w trzech punktach, jaki powinien być przedmiot opinii. Biegli w osobach: T. S. - rzeczoznawca w zakresie melioracji wodnych oraz H. K. - rzeczoznawca w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego, przeprowadzili oględziny spornych nieruchomości, dokonali pomiarów wysokościowych terenu, zebrali niezbędne dokumenty oraz przeprowadzili ich analizę i dokonali stosownych wyliczeń. Następnie, w czerwcu 2014 r. sporządzili "Opinię w sprawie zmiany stosunków wodnych" - zwaną dalej opinią.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Gorzowa Śląskiego odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej własność S. i C. P. - oznaczonej jako działki nr b i nr c. W uzasadnieniu decyzji organ opisał działki należące do stron, opierając się o dokonane oględziny i uwzględniając treść protokołów z dnia 10 i 19 czerwca 2012 r. oraz 21 maja 2014 r. Organ ustalił, iż wspólna granica spornych nieruchomości wynosi ok. 17 m. W granicy stoi ogrodzenie z siatki. Na nieruchomości S.C. P. usytuowany jest budynek mieszkalny z częścią gospodarczą w odległości ok. 13 m od wspólnej granicy. Budynek jest wyniesiony z poziomem zerowym na wysokość 25 cm, jest obsypany ziemią z lekkim spadkiem na trzy strony. Poziom działki przy granicy w pasie ok. 5-6 m jest równy z działką R.L. M. Budynek wyposażony jest w rynny, które odbierają wodę opadową do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych na nieruchomości od strony ul. [...] z możliwością - w przyszłości - odprowadzania wód do kanalizacji miejskiej deszczowej. Z kolei, na nieruchomości R.L. M. (dz. a) znajduje się budynek gospodarczy w odległości ok. 3 m od wspólnej granicy. Budynek gospodarczy z garażem posiada rynny z odprowadzeniem wody opadowej lokalnym przyłączem kanalizacji deszczowej przy ul. [...]. Przy tym budynku znajduje się przybudówka stanowiąca pomieszczenie gospodarcze - nie posiada rynien, ze spadkiem dachu w kierunku północnym. Za przybudówką (od strony północnej) występuje zagłębienie terenu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał również, że z opinii biegłego – T. S. (rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych) oraz H. K. (rzeczoznawcy w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego) wynika, jakie stosunki wodne panowały na gruncie przed wybudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią gospodarczą przez S.C. P., a jakie po zabudowie tej nieruchomości. W opinii biegły stwierdził, w wyniku analizy mapy zaktualizowanej w 2004 r, porównując rzędne terenu, że przed zabudową działek nr b i c spływ wód powierzchniowych na tym terenie następował z kierunku zachodniego i południowego na teren działki nr a w rejon usytuowanego tam budynku gospodarczego z garażem. W związku z tym spływ wód powierzchniowych z działek nr c i b następował też w ww. kierunku. Poprzez wybudowanie na działkach nr c i b jednorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą dokonano zmiany ukształtowania terenu na tych działkach. Natomiast z pomiarów przeprowadzonych przez biegłych wynika, że teren wokół budynku podwyższono w granicach od 10 do 30 cm, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych z zabudowanej części działek nr c i b z kierunku spływu na działkę a w kierunku zachodnim, tj. do ul. [...]. Wody opadowe z dachu budynku ujmowane są rynnami i odprowadzane rurociągami kanalizacji deszczowej do dwóch studni chłonnych zlokalizowanych od strony ul. [...]. W opinii tej biegli stwierdzili, iż w wyniku zabudowy i nowego ukształtowania terenu działek nr c i b ograniczona została powierzchnia spływu wód powierzchniowych, a tym samy wielkość tego spływu na działkę nr a. W uzasadnieniu decyzji organ też zaznaczył, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono zeznań świadków (K. K. i T. P.), wobec których nie zastosowano art. 83 § 3 K.p.a. Nie uwzględniono także przedłożonych przez S. C. P. zdjęć do pisma z dnia 14 maja 2014 r. Natomiast organ uznał, iż opinia - sporządzona przez ww. biegłych rzeczoznawców - wystarczająco opisuje stosunki wodne panujące na tym terenie.

W wyniku przeprowadzonego, opisanego wyżej postępowania w sprawie, w tym uwzględniając stanowisko biegłych wyrażone w opinii, organ ustalił, że prace wykonane na nieruchomości S.C. P. (działka nr c i b) - budowa budynku mieszkalnego wraz z częścią gospodarczą oraz podwyższenie terenu wokół budynku - doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, niemniej zmiany te wpływają korzystnie na grunty sąsiednie, tj. na działkę L. M. (nr a). Organ przyjął, że zmiany te również nie mają szkodliwego wpływu na budynek gospodarczy z garażem znajdujący się na działce nr a, w związku z czym nie zachodzi potrzeba wykonania urządzeń, które mogłyby zapobiec szkodom. W tej kwestii organ przywołał treść przepisu art. 29 Prawa wodnego i wywiódł, że nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie w ramach postępowania administracyjnego, a braku stwierdzenia wyrządzenia szkody, organ wydaje decyzję o odmowie przywrócenia stanu wody na gruncie lub urządzeń zapobiegających szkodom. W tej sprawie, działania S.C. P. spowodowały wprawdzie zmianę stanu wody na gruncie, ale nie ze szkodą na nieruchomości sąsiednie, a zwłaszcza na działkę nr a, stanowiącą własność R.L. M.

Pismem z dnia 12 września 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R.L. M., stawiając organowi następujące zarzuty: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przez pominięcie ustaleń z przeprowadzonych przez biegłych oględzin budynku gospodarczego i powołania biegłego ds. budownictwa w celu ustalenia oddziaływania wód gruntowych spływających na ich działkę, poprzez zmianę stanu tych wód dokonaną przez S.C. P. (pkt 1); naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. przez jednostronne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o twierdzenia tylko jednej strony, bez uwzględnienia okoliczności podawanych przez nich w toku postępowania administracyjnego. Odwołujący domagali się zmiany zaskarżonej decyzji i nakazanie S. C. P. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z wnioskiem o powołanie innego biegłego ds. melioracji wodnych i budownictwa. Stwierdzenie organu oraz stanowisko biegłego zawarte w opinii w kwestii, iż zmiany stanu wód wpływają korzystnie na ich działkę, uznali za nieporozumienie.

Kolejnym pismem z dnia 25 września 2014 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, L. M. przesłał "Opinię techniczną" sporządzoną przez J. K. - rzeczoznawcę w zakresie uprawnień budowlanych, konserwatorski i instalacyjnych, na zlecenie odwołującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 136 K.p.a., pismem z dnia 24 listopada 2014 r. zleciło Burmistrzowi Gorzowa Śl. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, obligując organ - w ramach tego postępowania - do uzupełnienia opinii biegłego. W powyższym piśmie Kolegium wskazało na co biegły winien zwrócić uwagę, zaznaczając, iż zlecone uzupełnienie wynika z konieczności ustosunkowania się do zarzutów odwołujących oraz do przedłożonej Opinii technicznej.

Po otrzymaniu opinii uzupełniającej oraz w wyniku rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ omówił przebieg postępowania w sprawie. Dokonując rozważań w świetle regulacji wynikającej z art. 29 Prawa wodnego, Kolegium zwróciło uwagę na obowiązki organu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, o których mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Uznało, iż organ pierwszej instancji nie wywiązał się należycie z tych obowiązków. Argumentowano, że wprawdzie w tej sprawie Burmistrz zasięgnął opinii biegłego, jednakże nie przeprowadził analizy sporządzonej opinii i nie dokonał jej oceny, czym także naruszył art. 80 K.p.a. Kolegium wskazało na istotę opinii biegłego, jako dowodu w sprawie, podlegającego ocenie przez organ orzekający w sprawie. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż przedstawiona przez odwołującego prywatna opinia techniczna zawiera argumenty merytoryczne, stąd ustosunkowanie się do nich wymaga wiadomości specjalnych. Natomiast biegły powołany w sprawie przez organ pierwszej instancji, zobowiązany do uzupełnienia opinii, nie przedstawił argumentów merytorycznych, pozwalających Kolegium na ustosunkowanie się do zarzutów strony. W ocenie Kolegium, opinia biegłego z czerwca 2014 r., jak i opinia uzupełniająca z grudnia 2014 r. "są zbyt lakoniczne i ogólnikowe w fazie merytorycznej, co nie daje możliwości jej weryfikacji pod kątem rzetelności i kompletności wniosków w niej zaprezentowanych, w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w opinii prywatnej." Kolegium uznało także, że okoliczności, na które wskazują R. L. M. w odwołaniu, nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, a ustosunkowanie się do nich wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien w szczególności wypowiedzieć się do okoliczności dotyczących różnicy wysokości pomiędzy terenami wskazanej w opinii biegłego i opinii prywatnej oraz wyjaśnić, czy ewentualnie kumulacja podniesienia terenu ze stanem istniejącym przed wybudowaniem budynku mieszkalnego, nie powoduje wzrostu intensywności wód spływających na teren działki i nie powoduje zalewania nieruchomości nr a, a tym samym nie powoduje powstawania szkód. Kolegium zawróciło uwagę na możliwość skorzystania przez organ z przepisu art. 89 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i C. P., reprezentowani przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona decyzja z dnia 30 stycznia 2015 r. została doręczona dopiero w dniu 26 marca 2015 r. Stwierdzili, iż stanowisko Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócili uwagę, że opinia biegłych powołanych przez organ pierwszej instancji sporządzona została nie tylko w oparciu o oględziny, zebrane materiały i ich analizę, ale również dokonali na działkach odpowiednich pomiarów, a zatem fakty zawarte w tej opinii zostały potwierdzone przez autorów opracowania wykonaniem pomiarów wysokościowych inżynierskich spornego terenu w dniu 21 maja 2014 r. Ponadto, na załączonej do opinii mapy zasadniczej zaznaczone zostały rzędne wymienionych pomiarów oraz podano kierunki spływu wód po zabudowie działek nr c i b. Skarżący przywołali także fragmenty treści opinii technicznej z września 2014 r., dokumentu prywatnego przedstawionego przez L. M., podkreślając, że autor tej opinii autorytatywnie stwierdza, iż "wody niszczą zagospodarowanie działki nr a oraz budynek gospodarczy na niej usytuowany, a w wyniku zalewania ściany budynku gospodarczego mocno spękały grożąc zawaleniem i budynek ten wymaga remontu kapitalnego." Skarżący zaakcentowali, że autor ww. opinii technicznej nigdy nie był na ich działkach, nie dokonywał odkrywki gruntu, nie oglądał (nie widział) też dwóch studni chłonnych usytuowanych na ich nieruchomości, zatem nie mógł on stwierdzić czy studnie te są w stanie odebrać wody opadowe. Jednakże w wyniku zleconego przez Kolegium postępowania uzupełniającego, zdaniem skarżących, w opinii uzupełniającej biegłych powołanych przez organ pierwszej instancji, zawarte zostały odpowiedzi w zakresie przedstawionych przez Kolegium wątpliwości. Ponadto, biegli załączyli do swojej opinii uzupełniającej część obliczeniową, zawierającą ilość dopływającej wody opadowej na działkę a przed zabudową działek nr c i b, ilość dopływającej wody opadowej odprowadzanej z dachu budynku wybudowanego na działkach nr c i b oraz sprawdzenie doboru studni chłonnych. Do opinii uzupełniającej załączono została także mapa zlewni w skali 1:500. Dlatego też, skarżący stwierdzili, że opinia biegłych z czerwca 2014 r. i uzupełniająca z grudnia 2014 r. zawierają właściwe treści merytoryczne w przedmiocie (w zakresie) zmiany stosunków wodnych na spornych działkach. Stwierdzili również, że organ pierwszej instancji nie naruszył, jak wskazuje Kolegium, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zupełnie zbędne, w opinii skarżących, jest przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym zleceniem organowi pierwszej instancji uzyskania w sprawie kolejnej uzupełniającej opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało na motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołując dodatkowo orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i powielił argumentację w niej zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 P.p.s.a., zastosowaniu podlega przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wobec czego rozważyć należy w pierwszej kolejności warunki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, określonej we wskazanym przepisie. Z treści art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnotować należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i prawomocnym wyrokiem WSA w Opole z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/13, oddalona została skarga na poprzednią decyzję kasacyjną Kolegium, bowiem opisane w niej naruszenia, w tym stwierdzony brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zmiany wykonane na spornej nieruchomości miały szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, w ocenie Sądu, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż takich wadliwości organ odwoławczy nie mógł konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W tej sprawie, w wyniku ponownego rozpoznania, czyli po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji merytorycznej, organ odwoławczy wydał kolejną decyzję kasacyjną, która stanowi przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu sądowym. Kontrola zaskarżonej decyzji kasacyjnej budzi jednak zastrzeżenia Sądu z uwagi na regulacje zawarte w art. 15 i art. 138 K.p.a, w których to przepisach ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dla zachowania jednej z fundamentalnych zasad ogólnego postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., której rangę potwierdza art. 78 Konstytucji R.P. - konieczne jest, aby rozstrzygnięcia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest na nowo, czyli ponownie rozpoznać merytorycznie daną sprawę administracyjną w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 2720/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 20154 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13, LEX nr 1474255).

Przy czym zaakcentować trzeba, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie podkreślić. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełniania, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to treść tego przepisu winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Ponadto, konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpieniu konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym chodzi o naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, bowiem powadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszoinstancyjny, jak i takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie lub w znacznej części.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia, bowiem postępowaniu przeprowadzonemu przez organ pierwszej instancji nie można przypisać naruszenia przepisów postępowania, a wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez ten organ w dostateczny sposób uzasadniał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Przypomnieć trzeba, że Sąd w przywołanym wyroku w tej sprawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/13, nawiązując do podstawy prawnej rozstrzygania wskazał, iż "Jednoznaczne brzmienie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oznacza, że do wydania decyzji na jego podstawie konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie komentowanego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie)."

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast wynika, że organ odwoławczy uznał, iż ustalenia stanu faktycznego organu pierwszej instancji nie dawały temu organowi podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, bowiem - stosownie do obowiązków wynikających z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.- "Burmistrz Gorzowa Śl. prowadząc postępowanie nie wywiązał się z tych obowiązków w sposób należyty." Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż wprawdzie Burmistrz zasięgnął opinii biegłego, jednakże nie dokonał jej oceny i nie przeprowadził analizy sporządzonej opinii, czym naruszył art. 80 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, że okoliczności, na które wskazuje odwołujący w odwołaniu, nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, przywołane motywy podjęcia zaskarżonej decyzji kasacyjnej przez Kolegium są nieprzekonywujące w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, jak i treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Dostrzec trzeba, iż Burmistrz wyraźnie wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, podał też przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trudno doszukać się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak podnosi Kolegium, iż Burmistrz nie przeprowadził analizy sporządzonej opinii i nie dokonał jej oceny, skoro organ ten wyraźnie stwierdza, nawiązując szczególnie do opinii biegłego, że "w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym opinii biegłego ustalono, że prace wykonane na nieruchomości ... działce nr c i b - doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, niemniej zmiany te wpływają korzystnie na grunty sąsiednie, tj. działkę nr a." Burmistrz przyjął, że "zmiany te również nie mają szkodliwego wpływu na budynek gospodarczy z garażem znajdujący się na działce nr a, w związku z czym nie zachodzi potrzeba wykonania urządzeń, które mogłyby zapobiec szkodom." Uznał także, iż "w tej sytuacji nie było możliwe nakazanie w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego właścicielom ... działek nr b i nr c (...) przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (...)." Ponadto, Kolegium nie zwróciło uwagi, że opinia biegłego stanowi odzwierciedlenie treści zakresu zagadnień wskazanych przez Burmistrza w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r., podjętym w trybie art. art. 84 K.p.a. Już tylko powyższe okoliczności uzasadniają, iż bezzasadne jest stanowisko Kolegium w przedmiocie braku przeprowadzenia przez Burmistrza analizy sporządzonej opinii i niedokonanie jej oceny, a tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.pa.

Z kolei, przedłożenie przez stroną odwołującą się, na etapie postępowania odwoławczego, dowodu w postaci prywatnego dokumentu niestanowiącego opinii biegłego w sprawie, a także sporządzonej bez udziału stron, z pominięciem oględzin, bez wskazania dokumentów stanowiących podstawę jego opracowania, odsyłającego we wnioskach tego dokumentu do przepisów niemających zastosowania w sprawie (Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), powoduje po stronie organu odwoławczego obowiązek dokonania oceny tego dokumentu, jako dowodu innego niż opinia biegłego. Natomiast w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tego dokumentu, jako dowodu w sprawie. Dostrzegło jedynie jego charakter, odnotowując, że stanowi prywatną opinię. Kolegium skorzystało z art. 136 K.p.a. i zleciło organowi pierwszej instancji, aby biegły powołany przez Burmistrza uzupełnił swoją opinię, odnosząc się do kwestii zawartych w dokumencie prywatnym "Opinii technicznej", jednakże w świetle uzyskanej opinii uzupełniającej, Kolegium nie przeprowadziło szczegółowej jej analizy oraz oceny, ale stwierdziło, że brak w niej argumentów merytorycznych "pozwalających Kolegium na ustosunkowanie się do zarzutów strony." Przy czym Kolegium nie sprecyzowało, jakie zarzuty strony, w świetle materiału dowodowego, nie pozwalały - nawet przy skorzystaniu z art. 136 K.p.a. - na ustosunkowanie się do nich. Ponadto, okoliczności podnoszone przez stronę odwołującą powinny być przedmiotem rozpoznania na etapie postępowania odwoławczego, a nie postępowania dowodowego prowadzonego przez organu pierwszej instancji, stąd też nie można czynić zarzutu temu organowi, że nie były one przedmiotem rozważań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W ocenie Sądu, powyższa konstatacja nie świadczy, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Podobnie, faktu tego nie zmienia także wyrażona ocena przez Kolegium, że "zarówno opinia biegłego z czerwca 2014 r., jak i opinia z grudnia 2014 r., są zbyt lakoniczne i ogólnikowe w sferze merytorycznej (...) w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w opinii prywatnej." Oceny tej jednak nie sposób podzielić, skoro w opinii uzupełniającej, sporządzający ją autorzy (biegli) przedstawili swoje stanowisko i wyraźnie oświadczyli, iż podtrzymują wyniki ustaleń znajdujących potwierdzenie w przeprowadzonej wizji terenowej, wykonanych pomiarach inżynierskich – wysokościowych załącznikach, dokumentacji fotograficznej i we wnioskach końcowych. Uzupełniono natomiast opinię o część obliczeniową, stanowiącą załącznik oraz mapę zlewni przedstawiającą granice zlewni przed zabudowaniem i po zabudowaniu, powierzchnię przed zabudowaniem i po zabudowaniu, powierzchnię dachów. Kolegium zatem dysponowało materiałem dowodowym - kompletem dokumentacji - zgromadzonym przez organ pierwszej instancji oraz uzyskanym na etapie postępowania odwoławczego. Na zasadzie art. 80 K.p.a. organ odwoławczy winien był ocenić wagę posiadanego materiału dowodowego, zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak i stanowiska, które przyjął organ pierwszej instancji przy rozstrzyganiu. W tej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że prace wykonane na nieruchomości obejmującej działkę nr c i b doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, przy czym zmiany te wpływają korzystnie na sąsiednią działkę nr a. Dlatego też, rzeczą organu odwoławczego było ponownie rozpoznać merytorycznie sprawę w jej całokształcie, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie (na działkach c i b) i czy zmiana ta powoduje szkodę. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (przeciętny, typowy) związek przyczynowy. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii biegłych o specjalności odpowiedniej z punktu widzenia przedmiotu sprawy (sporu), Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., pomimo zleconego w ramach art. 136 K.p.a. postępowania uzupełniającego, bowiem nie wskazało rzeczywistych, istotnych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie. Wbrew argumentacji podanej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, opinia biegłych (z czerwca i grudnia 2014 r.) udziela odpowiedzi na węzłowe, a zatem istotne problemy w sprawie. Zadaniem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny wartości dowodowej każdej opinii przygotowanej przez biegłego, powołanego w trybie art. 84 § 1 K.p.a.

Podkreślić należy, iż zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej (konkretnej) sprawy administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak odnotowano wyżej, Kolegium nie przedstawiło rzeczywistego, koniecznego zakresu (zagadnień, kwestii) do wyjaśnienia mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie spornej sprawy. Nie uzasadniają również wydania decyzji kasacyjnej wskazane kwestie w przedmiocie wypowiedzenia się przez organ pierwszej instancji co do okoliczności dotyczącej różnicy wysokości między terenami z opinii biegłego i opinii prywatnej, czy też wyjaśnienia ewentualnej kumulacji podniesienia terenu. Przywołane kwestie nie zostały zakwalifikowane przez organ odwoławczy jako istotne w sprawie, tj. posiadające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wykazał organ również, że te wątpliwości nie mogą być wyjaśnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie - przez wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej obliguje zatem organ odwoławczy do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 107 § 3 K.p.a.). Z kolei, wyprowadzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski nie dowodzą spełnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne (nieznane), a zatem nieanalizowane w pierwszej instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej uległy zmianie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, LEX nr 49869; wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04, LEX nr 166510). Inaczej mówiąc, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Natomiast w niniejszej sprawie, wydając zaskarżaną decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie zawarł, w świetle art. 138 § 2 K.p.a., przekonywujących argumentów, z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Raz jeszcze odnotować przyjdzie, że nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych, kilku dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 K.p.a. Nie można też pominąć okoliczności, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 K.p.a.)

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Organ odwoławczy nie wykazał spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył przepis art. 7, art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji postanowiono z mocy art. 152 P.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które winno uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a.