Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 750/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1046/12 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz E. M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1046/12, oddalił skargę E. M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek E. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w sprawie przeniesienia praw i obowiązków na B. K. oraz na I. S.-K., wynikające z decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...] na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. oraz odprowadzenie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki Ł..

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz I. S.-K., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., i jednocześnie:

w pkt 1) stwierdził nieważność decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. udzielonego decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...];

w pkt 2) nie stwierdził nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki Ł. udzielonego decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta Bytowski decyzją z dnia [...] maja 2000 r. udzielił E. M. dwa pozwolenia wodnoprawne: jedno – na pobór wody z rzeki Ł. i z rzeki B. na ośrodek hodowli ryb łososiowatych oraz drugie – na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki Ł. w km 70+050 o określonych różnicach stężeń zanieczyszczeń między wodą pobraną a odprowadzoną. Zdaniem organu na podstawie art. 134 ust. 2 prawa wodnego i art. 190 prawa ochrony środowiska (p.o.ś.) możliwe jest wydanie decyzji o przejęciu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (a nie z decyzji, jak orzekł Starosta) dotyczącego eksploatacji instalacji. Instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. jest stacjonarne urządzenie techniczne; zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami – których eksploatacja może powodować emisję. Wynika z tego, że urządzenia służącego do poboru wód nie można traktować jako instalacji, tym samym art. 134 ust. 2 prawa wodnego w związku z art. 190 p.o.ś., przywołane w decyzji Starosty przenoszącej prawa i obowiązki, nie mogły stanowić podstawy do przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na potrzeby ośrodka hodowli ryb łososiowatych. Stosownie bowiem do art. 134 ust. 1 prawa wodnego następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który jak wskazano wyżej odnosi się do przejęcia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji. Zatem, w ocenie organu drugiej instancji, Starosta w tej części wydał decyzję bez podstawy prawnej. Wobec tego w tym zakresie istniała przesłanka do stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest wadliwa, z tego powodu, że organ stwierdził nieważność całej decyzji Starosty bez przeprowadzenia żadnej analizy w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody.

Odnosząc się do decyzji Starosty o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Ł. wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu z ośrodka hodowli ryb łososiowatych organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z wydanym pozwoleniem na wprowadzanie ścieków. Żaden przepis prawa wodnego nie przewiduje wydawania decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Zatem uprawnienia wynikające z pozwolenia dotyczącego eksploatacji instalacji (tj. pozwolenia emisyjnego) mogą być na podstawie wyraźnego przepisu przeniesione na rzecz innego podmiotu. Takim przepisem jest art. 134 ust. 2 prawa wodnego, który stanowi: jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie p.o.ś. Z analizy art. 190 i 191 p.o.ś. wynika, iż występując z wnioskiem do właściwego organu o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia trzeba być zainteresowanym nabyciem tytułu prawnego do instalacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o przeniesienie praw i obowiązków został złożony do organu w dniu 9 lutego 2011 r., po zawarciu w dniu 3 lutego 2011 r. aktem notarialnym (repetytorium A Nr [...]) warunkowej umowy sprzedaży gospodarstwa rybackiego K.. Przedmiotem tej umowy warunkowej była sprzedaż przez A. Ż.-T. niezabudowanych działek o nr 1/5, 271/2, 1/7 i 272 (na działce nr 1/5 znajdują się rybne stawy hodowlane, a powyższe nieruchomości stanowią Gospodarstwo Rybackie) B. K. i I. S.-K.. Z art. 134 ust. 2 prawa wodnego wynika, iż pozwoleniem dotyczącym eksploatacji instalacji (stawów hodowlanych) jest pozwolenie na wprowadzanie do rzeki wód poprodukcyjnych (ścieków) z tych stawów. Wskazana wyżej umowa nie stanowi jeszcze o uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji, wskazanego w art. 3 pkt 41 p.o.ś., zgodnie z którym przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Zatem wnioskodawcy występując do Starosty o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki nie posiadali tytułu prawnego do instalacji. Z kolei z art. 190 p.o.ś. o brzmieniu "zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji" wynika, że wniosek ma być złożony przez zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do instalacji, a nie jak odczytał to organ pierwszej instancji, że decyzja musi być wydana w okresie "zainteresowania" nabyciem tytułu prawnego.

Prezes KZGW nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do rażącego naruszenia art. 190 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie do zmiany podmiotu pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja przenosząca prawa i obowiązki z pozwolenia nie może być traktowana jako decyzja zmieniająca podmiot pozwolenia. Zdaniem organu nie ma też racji RZGW stwierdzając, że w dacie orzekania przez Starostę pozwolenie nie obowiązywało, bowiem wygasło na podstawie art. 193 ust 1 pkt 2 p.o.ś. Stosownie do art. 181 ust. 2 p.o.ś. warunki i tryb wydawania, wygasania, cofania i ograniczania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi) oraz właściwość organów określają przepisy ustawy – Prawo wodne, z zastrzeżeniem ust. 3, stanowiącego: "do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198". Wobec tego przepis art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wskazany przez organ pierwszej instancji nie ma zastosowania do wygaszania pozwolenia wodnoprawnego, którego dotyczyła decyzja przenosząca prawa i obowiązki. Kwestie wygaszania pozwolenia wodnoprawnego, jak wynika z powyższych przepisów, reguluje ustawa - Prawo wodne w art. 135. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta na podstawie wskazanego przepisu Prawa wodnego wygasił pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nie upłynął też termin ich obowiązywania określony na 20 lat. Stosownie do art. 138 ust. 1 Prawa wodnego "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". Zatem wygaśnięcie pozwolenia, w sytuacji zajścia okoliczności wskazanych w art. 135 ustawy, stwierdza w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia, co oznacza, że nie dochodzi automatycznie do jego usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie organu drugiej instancji nieuprawnione było stwierdzenie przez RZGW, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 190 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie do decyzji, która wygasła.

Organ odwoławczy stwierdził, iż mając na uwadze powyższe nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...] na odprowadzenie do rzeki Ł. wód poprodukcyjnych z ośrodka hodowli ryb łososiowatych po ich oczyszczeniu. Natomiast analiza tej decyzji Starosty w zakresie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na potrzeby ośrodka hodowli ryb łososiowatych wykazała, że jej wydanie w tym zakresie nastąpiło bez podstawy prawnej.

W konstatacji organ stwierdził, iż z tych względów uchylił decyzję RZGW i orzekł o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty wyłącznie w zakresie przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody.

E. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia spełnienia przez decyzję Starosty Bytowskiego z dnia [...] marca 2011 r. wszystkich przesłanek określonych art. 190 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej: p.o.ś.;

2. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego był zainteresowany nabyciem całej instalacji;

3. obrazę art. 190 ust. 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że dopuszczalne jest przeniesienie na podmiot zainteresowany nabyciem instalacji praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego poprzednikowi prawnemu zbywcy instalacji, w sytuacji gdy sam zbywca pozwoleniem emisyjnym do tej instalacji nie legitymuje się oraz pominięcie badania sprawy rękojmi prawidłowego wykonania przez zainteresowanego nabyciem obowiązków wynikających z przenoszonego pozwolenia emisyjnego.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane z obrazą art. 190 ust. 1 i 2 p.o.ś., na skutek błędnej ich wykładni oraz z naruszeniem przez przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, a w jego efekcie błędnego ustalenia stanu faktycznego.

W świetle art. 190 p.o.ś. wnioskodawca ubiegający się o przejęcie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego musi wykazać swój zamiar nabycia całej instalacji, istnienie pozwolenia emisyjnego, mogącego być przedmiotem przeniesienia oraz dać rękojmię prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia, przeniesienia którego na siebie się domaga. Instalacją w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś., jest również budowla niebędąca urządzeniem technicznym, ani ich zespołem, której eksploatacja może powodować emisję. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym zbiorniki, zaś obiektem budowlanym, zgodnie z pkt 1 b tego przepisu, jest budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Tak więc nie kwestionując stanowiska organu, że pozwolenie na pobór wody nie jest pozwoleniem emisyjnym i nie wymaga przeniesienia w trybie art. 190 p.o.ś., skarżący wskazał, że urządzenie do poboru wody, tak samo jak wylot odprowadzający wody poprodukcyjne do rzeki, jest elementem obiektu budowlanego, jakim są stawy hodowlane ryb łososiowatych. Urządzenia te są niezbędne do funkcjonowania takiego obiektu, dzięki tym urządzeniom, zapewniającym stały przepływ wody przez stawy, obiekt stanowi funkcjonalną całość. Tym samym w świetle wymogu art. 190 p.o.ś., wskazującym na konieczność zainteresowania nabyciem całej instalacji, a nie tylko jej części, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zbadać czy wnioskodawca legitymuje się dokumentem potwierdzającym zainteresowanie nabyciem urządzeń do poboru wody, stawów, wylotu wód poprodukcyjnych wraz z gruntami na których są one usytuowane, a także niezbędnych do hodowli ryb instalacji technicznych oraz urządzeń.

Organ bezpodstawnie przyjął, że przedmiotem zainteresowania nabyciem tytułu prawnego było gospodarstwo rybackie. Aktem notarialnym umowy sprzedaży warunkowej, dołączonym do wniosku o przeniesienie praw i obowiązków objęte były wyłącznie niezabudowane działki gruntu, z których jedna posiadała stawy hodowlane. Z treści tego aktu nie wynika, że przedmiotem nabycia ma być gospodarstwo rybackie lub instalacja odprowadzająca wody poprodukcyjne. Przedmiotem nabycia nie mają być również jakiekolwiek inne elementy obiektu budowlanego, jakim są zbiorniki wodne, ani instalacje techniczne i urządzenia niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rybackiego. Ponadto władający tymi działkami gruntu zbywca nie posiadał stosownego pozwolenia emisyjnego na zrzut wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rz. Ł.. Powyższe jednoznacznie dowodzi, że przedmiotem zbycia nie mogło być gospodarstwo rybackie, a tym bardziej całość instalacji w rozumieniu p.o.ś. Skoro przedmiotem zainteresowania wnioskodawców nie była cała instalacja (budowla wraz z urządzeniami doprowadzającymi wodę oraz odprowadzającymi wody poprodukcyjne) decyzja przenosząca prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia emisyjnego na odprowadzanie ścieków z tej instalacji rażąco narusza art. 190 p.o.ś. Państwo K. składając wniosek o przeniesienie praw wykazali się umową sprzedaży warunkowej dotyczącą wyłącznie gruntów pod stawami, z którymi jak oświadczył zbywca nie są związane prawa i obowiązki osób trzecich (vide: § 1 pkt 4 umowy warunkowej). Tak więc nawet w świetle samego dokumentu potwierdzającego zainteresowanie nabyciem tytułu prawnego do instalacji, nabywcy nie mogą skutecznie domagać się przeniesienia uprawnień z pozwolenia przysługującego skarżącemu (osobie trzeciej w stosunku do zbywcy), co do którego to pozwolenia w świetle tego dokumentu powzięli wiadomość, że nie istnieje. Zgodnie z art. 190 ust. 2 p.o.ś., takie przeniesienie jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Organy obu instancji zupełnie pominęły, podnoszoną przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności, kwestię rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków przez podmiot ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Nie było analizowane, czy złożenie oświadczenia o zobowiązaniu się wnioskodawcy do spełnienia wszystkich warunków prawno-technicznych decyzji, może stanowić taką rękojmię. Wnioskodawca nie wykazał zainteresowania nabyciem praw do operatu wodnoprawnego, w oparciu o który należy wykonywać obowiązki wynikające z pozwolenia, ani nawet samym dokumentem pozwolenia, nie wykazał się również pozwoleniem wodnoprawnym na piętrzenie wód rzeki Ł. na jazie K., które to piętrzenie jest niezbędne, aby w ogóle był możliwy pobór wody na doprowadzalnik, na którym znajduje się komora dyfuzyjna, której wlot reguluje ilość wody doprowadzanej na stawy. Zwłaszcza ten ostatni brak powoduje, że nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego. Organ pierwszej instancji w badaniu prawidłowości przeniesienia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, ograniczył się tylko do badania terminowości złożenia wniosku o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego (przed dokonaniem przeniesienia praw do instalacji) oraz faktu nie stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Natomiast zupełnie pominął fakt braku ciągłości następstwa prawnego w zakresie przejść praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego. Z chwilą sprzedaży przez skarżącego gospodarstwa rybackiego M. M., bez uprzedniego uzyskania przez nabywczynię decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia emisyjnego, upadła możliwość przenoszenia tego pozwolenia na kolejnych następców prawnych. Potwierdza to treść, znajdującej się w aktach sprawy, decyzji Starosty Bytowskiego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającej takiego przeniesienia na M. T. W takiej sytuacji zarówno M. M., jak i jej następca T. Ż.-T. na potrzeby zrzutu wód poprodukcyjnych z gospodarstwa rybackiego, jako całości instalacji zaczynającej się od urządzenia do poboru wody na jazie lub jako jej części, zaczynającej się od wlotu do komory dyfuzyjnej, albo nawet od wylotu z doprowadzalnika na stawy, w sytuacji gdy doprowadzalnik położony jest poza działkami, na których znajdują się te stawy, mogą ubiegać się samodzielne o pozwolenie emisyjne przed nabyciem gospodarstwa rybackiego, w trybie art. 184 p.o.ś., lub po jego nabyciu – w trybie art. 184 p.o.ś. Możliwość przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego przysługującego któremukolwiek z poprzedników prawnych zbywcy instalacji, w sytuacji gdy on sam takiego pozwolenia nie posiada, na jego następcę zainteresowanego nabyciem tej instalacji, czyniłaby zbędnym przepis art. 184 p.o.ś., a przez to podważałaby, racjonalność ustawodawcy, na której opierają się zasady wykładni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zaskarżona decyzji została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, będącym trybem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, weryfikuje samo orzeczenie. Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje dwie kwalifikowane wady decyzji: jedna to wydanie decyzji bez podstawy prawnej, druga to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa następuje zaś wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do unormowania art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ust. 2 tego przepisu odsyła zatem do zasad przejęcia praw i obowiązków unormowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska, kwestie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia normują art. 190 i 191. Przepisy te stanowią, że przejęcie pozwolenia następuje w drodze decyzji (art. 190 ust. 3) wydawanej na wniosek zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji (art. 190 ust. 1) i to jedynie wówczas gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonywania praw i obowiązków wynikających z pozwolenia (art. 190 ust. 2). Organ właściwy do wydania pozwolenia może w decyzji przenoszącej prawa i obowiązku dodatkowo orzec o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczeń (art. 190 ust. 5). Sama decyzja o przeniesieniu pozwolenia wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 1) a wygasa po upływie roku od daty jej wydania, jeżeli wnioskodawca nie uzyskał tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części (art. 191 ust. 1 pkt 2). Przy czym decyzję o przeniesieniu pozwolenia można wydać więcej niż jednemu podmiotowi (art. 191 ust. 2).

Zdaniem Sądu z przepisów powyższych można więc wywieść regułę, iż przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje zawsze w formie decyzji wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, jeśli daje on rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia. Ponadto, taki sam charakter będzie mieć też regulacja, że nabywca instalacji przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację oraz, iż w decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków można orzec o ustanowieniu zabezpieczenia lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczenia. Przepisy te wskazują więc na warunki, na których następuje przeniesienie praw i obowiązków oraz formę prawną przeniesienia. I tylko w takim zakresie będą one stosowane na gruncie ustawy Prawo wodne do rozstrzygnięć dotyczących przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd zaakceptował stanowisko Prezesa KZGW, iż w świetle przepisów art. 134 ust. 1 i 2 prawa wodnego i art. 190 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) Starosta Bytowski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. mógł przenieść jedynie prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego oprowadzenia wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki Ł., a które w istocie jest pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzenie ścieków, wiążącym się z eksploatacją instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W świetle tej definicji, wbrew zarzutom skargi, słusznie organ odwoławczy uznał, że urządzenie do poboru wody nie można traktować jako instalacji, gdyż jego eksploatacja nie powoduje emisji, a to jest warunkiem uznania go za instalację. W tych warunkach prawidłowo Prezes KZGW stwierdził, że Starosta Bytowski nie miał podstawy prawnej aby decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. przenieść prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb Łososiowatych w K. udzielonego przez ten organ decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Dlatego też zaskarżoną decyzją Prezes KZGW, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w części obejmującej to pozwolenie wodnoprawne. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, również słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych po ich oczyszczeniu do rzeki Ł., udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r., była w świetle obowiązujących przepisów prawidłowa i dlatego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r., zasadnie nie stwierdził jej nieważności w tej części.

Artykuł 190 ust. 1 p.o.ś. reguluje możliwość zastosowania tzw. cesji administracyjnej, czyli przeniesienia praw i obowiązków wynikających z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego innemu podmiotowi na rzecz podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instancji, przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu jest to możliwe tylko wtedy gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. Warunki wynikające z tych przepisów zostały spełnione przez B. K. i I. S.-K., bowiem po pierwsze – wniosek o przeniesie praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu decyzją Starosty Bytowskiego decyzją z dnia [...] maja 2000 r. został przez nich złożony w dniu 8 lutego 2011 r., po zawarciu w dniu 3 lutego 2011 r. z T. Ż.-T.m aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] warunkowej umowy sprzedaży niezabudowanych działek o nr 271/2, 272, 1/5 oraz działki nr 1/5, na której znajdują się rybne stawy hodowlane, przy czym wszystkie te działki, jak wskazał organ, stanowią Gospodarstwo Rybackie. Umowa ta nie stanowi o uzyskaniu przez nich tytułu prawnego do tych działek, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 41 p.o.ś. przez tytuł prawny należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Skoro umowa zawarta przez wnioskodawców nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu art. 3 pkt 41 p.o.ś., to należało przyjąć, że wnioskodawcy tą umową wykazali, że są zainteresowani nabyciem tytułu prawnego do instancji. Po drugie – zainteresowani złożyli Staroście Bytowskiemu oświadczenie opatrzone datą 17 luty 2011 r. o zobowiązaniu się do spełnienia wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego, o którego przeniesienie wnosili. W ocenie organu odwoławczego oświadczenie to spełnia wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków ustalonych w tym pozwoleniu, o którym stanowi art. 190 ust. 2 p.o.ś. Przepis ust. 2 art. 190 p.o.ś. nie precyzuje w jaki sposób nabywca ma wykazać, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że stanowisko organu było wadliwe. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wnioskodawcy nie dają takiej rękojmi, mimo zapewnienia zawartego w ich oświadczeniu. W tych warunkach w odniesieniu do przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych do rzeki Ł. nie zachodziły postawy do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym do stwierdzenia nieważności Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w tym zakresie.

Jak słusznie zauważył Prezes KZGW w odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie istota postępowania sprowadzała się do zbadania przez organ w trybie nadzoru legalności ostatecznej decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej kontrolowanej decyzji. W takim postępowaniu organ nadzoru nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie jak w postępowaniu zwykłym, wobec tego zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie

1. przepisów postępowania tj:

a) art. 3 § 1 i art 141 § 1 p.p.s.a., przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez błędne ustalenie, że:

- skarżący nie wykazał, że wnioskodawcy nie dają rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego,

- przedmiotem warunkowej umowy sprzedaży na rzecz wnioskodawców była cała instalacja do hodowli ryb łososiowatych;

2. prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni art. 190 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przez przyjęcie, że:

- o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego może ubiegać się podmiot zainteresowany nabyciem instalacji od podmiotu nieuprawnionego do jej prowadzenia,

- oświadczenie podmiotu zainteresowanego nabyciem instalacji o zobowiązaniu się do spełnienia wszystkich warunków pozwolenia emisyjnego, o którego przeniesienie się ubiega, wypełnia warunek dania rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków z tego pozwolenia wynikających;

b) obrazie art. 3 pkt 6 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez przyjęcie, że na instalację składają się tylko te elementy obiektu, które samodzielnie powodują emisję, a nie wszystkie składające się na jej funkcjonalną całość.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie dokonał analizy, jakie elementy i urządzenia składają się na instalację do hodowli ryb łososiowatych w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Analiza taka jest konieczne do ustalenia, czy przyszły jej nabywca zainteresowany był nabyciem całej instalacji, ponieważ w myśl art. 190 p.o.ś., tylko na nabywcę zainteresowanego nabyciem całej instalacji mogą być przeniesione prawa i obowiązki z pozwolenia emisyjnego.

Sąd nie odniósł się do argumentacji skargi, że urządzenie do poboru wody, tak samo jak wylot odprowadzający wody poprodukcyjne do rzeki, jest elementem obiektu budowlanego, jakim są stawy hodowlane ryb łososiowatych i tym samym elementem instalacji. Urządzenie do poboru wody, które nie mieści się na nieruchomości objętej warunkową umową sprzedaży, jest niezbędne do. funkcjonowania takiego obiektu (stanowi z nim funkcjonalną całość), ponieważ zapewnia stały dopływ wody, co jest warunkiem koniecznym dla funkcjonowania tych stawów i powstania, w efekcie tego funkcjonowania, emisji ścieków (odprowadzania wód poprodukcyjnych do rzeki Ł.). Sąd poprzestał w tym zakresie wyłączenie na stwierdzeniu, że urządzenie do poboru wody nie powoduje emisji. Tym samym Sąd z obrazą definicji legalnej instalacji uznał, że o tym czy dane urządzenie (element obiektu) stanowi element instalacji przesądza to, czy ono samo powoduje emisję, podczas gdy warunkiem zaliczenia go do instalacji jest jego niezbędność dla prawidłowego jej (instalacji) funkcjonowania. W efekcie Sąd nie odniósł się do zarzutu, że zamiarem nabycia nie była objęta cała instalacja, co powoduje brak po stronie organu możliwości wydania decyzji przenoszącej prawa i obowiązki z pozwolenia emisyjnego i potwierdził prawidłowość decyzji Prezesa KZGW, przez co uznał, że przedmiotem warunkowej umowy nabycia nieruchomości była cała instalacja do hodowli ryb łososiowatych. Dodatkowo Sąd ustalił, mimo iż nie wynika to w żądnym zakresie, ze zgromadzonego materiału, a w szczególności z notarialnej umowy sprzedaży warunkowej, że planowane do nabycia grunty stanowiły gospodarstwo rybackie, podczas gdy stanowiły one gospodarstwo rolne.

Sąd pominął zarzut dotyczący zamiaru nabycia instalacji od osoby nie będącej podmiotem prowadzącym instalację. Zgodnie z art. 190 ust. 4 p.o.ś., ubiegający się o przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego nabywca instalacji, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z jej eksploatacją na poprzednio prowadzącym instalację. Prowadzącym instalację, w świetle art. 3 pkt 31 p.o.ś., jest zaś podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie, a więc podmiot dysponujący pozwoleniem emisyjnym.

T. Ż.-T., z którym nabywcy zawarli warunkową umowę sprzedaży nieruchomości, nie był uprawniony do eksploatacji przedmiotowej instalacji ponieważ nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych. Tym samym sprzedający nie mógł być zbywcą instalacji w rozumieniu art. 190 § 4 p.o.ś., jako że nie był "poprzednio prowadzącym instalację". Zarówno organy jak i Sąd przyjęli, że zamiar nabycia gruntów rolnych, na których znajdują się grunty pod stawami, od osoby nie dysponującej pozwoleniem emisyjnym, odzwierciedla zamiar nabycia instalacji do hodowli ryb. Kwestia braku w niniejszej sprawie tożsamości osoby zbywcy nieruchomości, z osobą uprawnioną z pozwolenia emisyjnego do eksploatacji instalacji, skutkuje de facto brakiem instalacji, która mogłaby być objęta zamiarem nabycia. Argumentacja skarżącego, przywołana w skardze na powyższą okoliczność, została przez Sąd I Instancji zupełnie pominięta, tak samo jak argumenty wskazujące na brak tożsamości osoby zbywcy nieruchomości z osobą uprawnioną z pozwolenia objętego decyzją.

Sąd I instancji wbrew zgromadzonemu materiałowi ustalił, że skarżący nie wskazywał na brak po stronie nabywców rękojmi prawidłowego wykonania obowiązków (przesłanki art. 190 ust. 2 p.o.ś.). Sąd pominął argument skargi, że zobowiązanie się do przestrzegania przepisów nie stanowi niczego więcej ponad obowiązek wynikający z decyzji i przepisów prawa. Zobowiązanie takie nie może więc być traktowane jako rękojmia prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego. Brak doprecyzowania w ustawie sposobu, w jaki rękojmia taka ma być wykazana, nie zwalnia organów orzekających i sądów administracyjnych z analizy opartej na logice i doświadczeniu, czy wnioskodawca gwarantuje (daję rękojmię) wykonywania obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – należało stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki kontroli decyzji objętej skargą w zakresie jej zgodności z prawem. Całokształt argumentacji przedstawionej przez Sąd sprowadza się bowiem do akceptacji stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy bez samodzielnej oceny prawidłowości przyjętego w sprawie stanu faktycznego oraz dokonanej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd wbrew wymogom ustawowym nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów skargi, mimo że dotyczyły one istotnych okoliczności sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2012 r. rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Bytowskiego w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody na Ośrodek Hodowli Ryb. Organ odwoławczy w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji nie stwierdził natomiast nieważności decyzji Starosty w części dotyczącej przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód poprodukcyjnych przyjmując, że w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków z tego pozwolenia na wnioskodawców było zgodne z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 190 i 191 p.o.ś.

Stosownie do art. 190 ust. 1, 2 i 3 p.o.ś. przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji następuje w formie decyzji wydawanej na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji, przy czym jest to możliwe, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonywania tych obowiązków. Zaznaczenia wymaga, że według art. 190 ust. 4 p.o.ś. nabywca przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy – Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach.

W art. 191 ust. 1 p.o.ś. zastrzeżone zostało, że decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wywołuje skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części.

Z przytoczonej regulacji wynika, że organ nadzoru badając w trybie nadzwyczajnym decyzję Starosty z dnia [...] marca 2011 r. obowiązany był zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego wówczas istniejącego wykazane zostały podstawowe przesłanki warunkujące przeniesienie na wnioskodawców uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] maja 2000 r. na rzecz E. M..

Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie organ powinien więc wyjaśnić, czy wnioskodawcy wykazali zamiar nabycia tytułu prawnego do całej instalacji objętej pozwoleniem emisyjnym oraz czy dają rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia objętego wnioskiem.

Okolicznością zaś podstawową w sprawie było skonkretyzowanie istnienia pozwolenia emisyjnego określającego prawa i obowiązki mające stanowić przedmiot przeniesienia w drodze decyzji oraz ustalenie podmiotu prowadzącego instalację, na którym ciążą wynikające z pozwolenia i przepisów ustawowych obowiązki związane z eksploatacją instalacji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powyższe zagadnienia nie zostały zweryfikowane przez Sąd, podczas gdy było to niezbędne dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto konieczne z uwagi na zarzuty podniesione w skardze. Mianowicie odnosząc się do kwestii dotyczącej zamiaru nabycia przez wnioskodawców "tytułu prawnego do całej instalacji" Sąd przyjął, że przesłanka z art. 190 ust. 1 p.o.ś. została spełniona skoro zainteresowani zawarli przed złożeniem wniosku warunkową umowę sprzedaży niezabudowanych działek stanowiących Gospodarstwo Rybackie.

Przyjmując w tym zakresie za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, który podnosił w skardze i dalszym piśmie procesowym, że instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. stanowią elementy budowli i urządzenia całego obiektu stanowiącego stawy hodowlane. Skarżący wskazywał na poszczególne urządzenia i elementy budowli niezbędne do funkcjonowania całego obiektu, wywodząc przy tym, że z aktu notarialnego nie wynika aby wnioskodawcy mieli nabyć gospodarstwo rybackie lub instalację odprowadzającą wody poprodukcyjne bądź jakiekolwiek inne elementy obiektu budowlanego, jakim są zbiorniki wodne ani instalacje techniczne lub urządzenia techniczne związane z poborem i odprowadzaniem wód.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że nie wyczerpywało spornego zagadnienia stwierdzenie, że urządzenia do poboru wody nie można było traktować jako instalacji, gdyż jego eksploatacja nie powoduje emisji.

W niniejszej sprawie wymagało bowiem wyjaśnienia, czy urządzenie to stanowiło wraz z budowlą (zespołem budowli) oraz innymi urządzeniami funkcjonalną całość, których eksploatacja powoduje emisję (art. 3 pkt 6 p.o.ś.), a zwłaszcza powinno być ocenione, czy przedmiotem warunkowej umowy zawartej przez wnioskodawców była cała instalacja, czy tylko jej oznaczona część.

Brak w uzasadnieniu wyroku analizy materiału dowodowego w powyższym kontekście oznacza, że Sąd nie dokonał samodzielnej weryfikacji tych ustaleń organu odwoławczego, które były istotne dla oceny spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 190 ust. 1 p.o.ś.

Kolejnym, pominiętym przez Sąd Wojewódzki zagadnieniem, mającym zasadnicze znaczenie w sprawie, było to, czy dopuszczalne było przeniesienie na wnioskodawców praw i obowiązków z oznaczonego pozwolenia emisyjnego w sytuacji gdy zbywca instalacji nie legitymował się takim pozwoleniem, lecz przysługiwało ono poprzednikowi prawnemu.

Wobec podniesionego w skardze zarzutu co do niezbadania w sprawie ciągłości następstwa prawnego w zakresie przejścia praw i obowiązków z pozwolenia emisyjnego, w związku z kolejno zawieranymi umowami przenoszącymi własność nieruchomości stanowiących gospodarstwo rybackie – organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podał: "Skoro, jak twierdzi strona w skardze, poprzednicy Państwa K. nie posiadali pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków, to tym samym nie można ich uznać za prowadzących instalację, a poprzednikiem państwa K. prowadzącym instalację był pan E. M.".

Zarówno z przytoczonej wypowiedzi, jak i decyzji nie wynika jaką wykładnię przepisu art. 190 ust. 1-4 p.o.ś. zastosował organ dochodząc do wniosku, że możliwe było w okolicznościach niniejszej sprawy skuteczne przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia dotyczącego instalacji, a konkretnie pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej odprowadzenia wód poprodukcyjnych. Zaznaczyć należy, że wskutek decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaistniał stan prawny, zgodnie z którym uprawnionym z tytułu pozwolenia w zakresie poboru wody na ośrodek hodowli ryb pozostaje E. M., na którego rzecz wydana została decyzja Starosty z dnia [...] maja 2000 r., natomiast prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia w zakresie odprowadzania wód poprodukcyjnych przeniesione zostały na rzecz B. K. i I. S.-K., zgodnie z decyzją Starosty z [...] marca 2011 r.

Jednocześnie z twierdzeń skarżącego, niezaprzeczonych przez organ nadzoru, wynika, że zbył on gospodarstwo rybackie M. M., co do której wydana została decyzja Starosty z 22 sierpnia 2005 r. odmawiająca przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Kolejnym nabywcą nieruchomości był T. Ż.-T., który następnie dokonał sprzedaży na rzecz B. K. i I. S.-K..

W takim stanie sprawy niewątpliwie konieczne było zajęcie przez Sąd Wojewódzki stanowiska co do możliwości nabycia przez wnioskodawców określonych uprawnień i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego w trybie decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 3 p.o.ś.

Nieprzedstawienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie czyni niemożliwym kontrolę instancyjną. Zaznaczyć należy, że brak tożsamości osoby zbywcy nieruchomości z osobą uprawnioną według pozwolenia emisyjnego miał istotne znaczenie dla oceny niniejszej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 p.o.ś. nabywca przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 31 przez "prowadzącego instalację" rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Przy takim unormowaniu przyjąć trzeba, że w przypadku gdy eksploatacja oznaczonej instalacji wymaga pozwolenia emisyjnego to podmiotem "poprzednio prowadzącym instalację" w rozumieniu art. 190 ust. 4 p.o.ś. będzie osoba, która będąc uprawniona do władania instalacją w celu jej eksploatacji jednocześnie jest adresatem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego.

Z istoty omawianej regulacji wynika, że przedmiotem przeniesienia mogą być tylko uprawnienia i obowiązki z istniejącego pozwolenia, które przysługuje podmiotowi prowadzącemu instalację, a więc temu, kto jest uprawniony do władania instalacją w celu jej eksploatacji.

W tym zatem kontekście muszą być ocenione okoliczności zbycia przez E. M. i kolejnych nabywców nieruchomości oraz instalacji, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne. Poza oceną Sądu Wojewódzkiego nie może pozostać również podniesiona w kontrolowanych decyzjach kwestia wygaśnięcia pozwolenia, przy rozróżnieniu skutku materialnoprawnego wystąpienia okoliczności wskazanych w przepisach prawa oraz skutków procesowych związanych z wydaniem decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia. Dla oceny ważności decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z przedmiotowego pozwolenia emisyjnego na wnioskodawców wymienionych w decyzji z [...] marca 2011 r. istotne znaczenie ma również okoliczność wskazanego przez organ pierwszej instancji aktu notarialnego z 17 marca 2011 r. obejmującego umowę przeniesienia nieruchomości, poprzedzoną umową warunkową z dnia 3 lutego 2011 r.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika, z jakich względów Sąd zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że dla skutecznego przeniesienia praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego na wniosek podmiotu zainteresowanego nabyciem instalacji – znaczenie ma tylko stan istniejący w dacie złożenia wniosku, a nie stan w dacie wydania decyzji, w sytuacji gdy podmiot traktowany jako "zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji" stał się przed zakończeniem postępowania właścicielem nieruchomości (instalacji). Innymi słowy, Sąd Wojewódzki zaniechał analizy prawnej co do możliwości rozstrzygnięcia przez organ o przeniesieniu uprawnień i obowiązków z pozwolenia na podmiot, któremu w dacie orzekania przysługuje już tytuł do instalacji.

Jako zasadny należało uznać zarzut, że w świetle art. 190 ust. 2 p.o.ś. przesłanka w postaci dania przez nabywcę rękojmi prawidłowego wykonania tych obowiązków musi być przez właściwy organ zbadana i nie jest wystarczające samo złożenie w tym przedmiocie oświadczenia przez podmiot zainteresowany. Zastrzec jednak należy, że kwestia zachowania warunku z art. 190 ust. 2 p.o.ś. musi być oceniona przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, którym dysponował Starosta wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r., a ponadto przy zachowaniu reguł obowiązujących w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie każda bowiem ewentualna wadliwość decyzji może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że naruszenie przez Sąd przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki, kierując się treścią przepisu art. 190 p.p.s.a., uwzględni uwagi zawarte w przedstawionych powyżej rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zawarte w sentencji rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.