Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1506/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. Dz. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. Dz.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu zażalenia A. D., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku A. D. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...], stwierdzającej, że las J.D. został upaństwowiony na podstawie dekretu PKWN.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

A. D. wystąpił do dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Nadleśnictwa Państwowego [...] nr [...], wydanej przez p.o. nadleśniczego (podpis nieczytelny) z dnia [...] lutego 1945 r. (na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), stwierdzającej, że las obywatela J. D. został upaństwowiony na podstawie dekretu PKWN, z powodu wydania tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] przekazała wniosek zgodnie z właściwością do Wojewody [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku złożonego przez A. D.

A. D. złożył na postanowienie Wojewody zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 17 Kpa, art. 158 § 1 Kpa i art. 15 Kpa. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wyższego stopnia właściwemu w sprawie, jakim jest dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 61a § 1 Kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Dodać trzeba, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postepowania administracyjnego, o których mowa w przytoczonym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Minister wskazał, że przedmiotem wniosku jest dokument Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...], podpisany przez pełniącego obowiązki nadleśniczego, stwierdzający, że las obywatela J. D. został upaństwowiony na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (wnioskodawca ma tu na myśli dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 – zwany dalej "dekretem o reformie rolnej"). Przy czym sama treść dokumentu odwołuje się wyłącznie do przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) – zwanego dalej "dekretem o lasach".

Organ odwoławczy podał, że w przypadku majątków objętych reformą rolną, z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, prawodawca wskazał administracyjny tryb rozstrzygania sporów dotyczących tej grupy nieruchomości ziemskich. Podstawę rozstrzygnięć stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej". Takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret o lasach, ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16) – zwanego dalej "rozporządzeniem". W związku z tym ówcześnie obowiązujące przepisy nie dawały podstaw do wydawania przez nadleśnictwa decyzji dotyczących przejmowanych nieruchomości leśnych. Zatem tylko przy ocenie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie dekretu o lasach mogą badać wyłącznie sądy powszechne.

Minister nie zgodził się z wnioskodawcą, że kwestionowany dokument jest decyzją administracyjną, gdyż nie spełnia wymogów stawianych przez obowiązujący w tamtym czasie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – zwanego dalej "rpa". Zgodnie z tym przepisem każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Już niepogłębiona analiza dokumentu z dnia 26 lutego 1945 r. pozwala stwierdzić brak obligatoryjnych elementów przewidzianych dla decyzji - brak jest podstawy prawnej, osnowy, oznaczenia rodzaju aktu, podpisu władzy (nagłówek dokumentu świadczy o tym, że został sporządzony przez reprezentanta urzędu, a nie organ) i nie ma pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. A zatem uznać trzeba, że jest to wyłącznie pismo informujące, a nie decyzja dotycząca przejęcia majątku. Przepisy prawa obowiązujące w dacie sporządzenia dokumentu nie upoważniały nadleśniczego do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych. Nie można więc uznać, że dokument podpisany przez nadleśniczego pochodzi od organu właściwego w tego typu sprawach.

W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przeszkoda przedmiotowa, która powoduje, że brak jest możliwości zweryfikowania dokumentu, przez zastosowanie wobec niego trybu nieważnościowego. Postępowanie nadzwyczajne może być bowiem wszczęte jedynie w stosunku do rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu i określonej grupy postanowień (m.in. wydanych na podstawie art. 134 Kpa). Stwierdzenie przeszkody przedmiotowej uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonym zażaleniu Minister uznał, że są one chybione. Błędne jest przekonanie żalącego, że złożony wniosek powinien trafić do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Zgodnie bowiem z art. 20 Kpa właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie jest organem właściwym w zakresie wszczęcia postępowania objętego wnioskiem, gdyż zgodnie z wolą ustawodawcy może on wydawać decyzje wyłącznie w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), która nie obejmuje spraw z zakresu dekretu o reformie rolnej i dekretu o lasach.

Minister dodał, że dokument z dnia [...] lutego 1945 r. wydany został na podstawie dekretu o reformie rolnej, a organami uprawnionymi do wydawania rozstrzygnięć w sprawach z zakresu reformy rolnej są odpowiednio właściwy wojewoda i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej). Co prawda, zarzut żalącego dotyczy naruszenia art. 17 Kpa, który odnosi się do organów wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, jednakże w kontekście prowadzonej sprawy przepis ten należy interpretować w związku z art. 157 § 1 Kpa oraz wymienionym już art. 20 Kpa, określającym reguły ustalania właściwości rzeczowej i instancyjnej. W obecnym stanie prawnym organem administracji rządowej właściwym do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono w odrębnych ustawach właściwości innych organów administracji, jest wojewoda. Z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), wprost wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. W związku z tym nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący naruszenia art. 17 Kpa. Nie można też uznać, że został naruszony art. 15 Kpa bowiem jego treść wyklucza możliwość naruszenia go przez organ I instancji. Przepis ten określa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, przez organ odwoławczy, tak jak ma to miejsce w tym postępowaniu. Ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić w wyniku złożenia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot, a przedmiot rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczany jest zakresem aktu administracyjnego wydanego przez organ I instancji.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 158 § 1 Kpa, gdyż określa on sposób zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, która następuje na wstępnym etapie badania wniosku, gdzie organ ma obowiązek zbadać, czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające wszczęcie takiego postępowania. W sytuacji stwierdzenia takiej przesłanki, odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, wydawanego na podstawie art. 61a Kpa. Zatem twierdzenie, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego powinna nastąpić w formie decyzji, wydanej na podstawie art. 158 § 1 Kpa, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Od postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 61a § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z powodu braku podstawy materialnoprawnej umożliwiającej rozpatrzenie sprawy, co warunkuje zaniechanie przez organ prowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzyganie sprawy, co do jej istoty, co w warunkach postanowienia organu ll instancji nie ma miejsca, gdyż organ ten rozstrzyga sprawę, co do jej istoty, dokonując oceny charakteru dokumentu z dnia [...] lutego 1945 r., 2. art. 158 § 1 Kpa poprzez zakończenie postępowania nieważnościowego wydaniem postanowienia, a nie decyzji jak nakazuje naruszony i wskazany przepis prawa; 3. art. 15 Kpa poprzez brak zapewnienia postępowania dwuinstancyjnego w związku z tym, że postanowienie w sprawie wydał organ niewłaściwy, co zostało zaakceptowane przez organ ll instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu, odnosząc się do stwierdzenia organu ll instancji, co do braku materialnoprawnych podstaw dających możliwość rozstrzygania zagadnienia reprywatyzacyjnego, które to zagadnienie stanowi istotę sprawy, skarżący wskazał, że skoro Rzeczpospolita Polska stała się w 1989 r. demokratycznym państwem prawnym, to obowiązkiem Państwa jest odwrócenie, o ile to możliwe bezprawia tamtej nacjonalizacji oraz naprawienie krzywd spowodowanych bezprawną nacjonalizacją. Senat Rzeczypospolitej Polskiej podjął 16 kwietnia 1998 r. uchwałę o ciągłości prawnej między ll, a lll Rzecząpospolitą, w szczególności stwierdził, że akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944-1989 pozbawione są mocy prawnej.

Skarżący uważa, że naruszenie przy nacjonalizacji mienia przepisów konstytucyjnych była od dawana oczywista. Konstytucja marcowa z 1921 r., w art. 99, uznawała wszelką własność, także osobistą poszczególnych obywateli, za jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego oraz poręczała wszystkim mieszkańcom ochronę ich mienia, dopuszczając tylko w wypadkach ustawą przewidzianych zniesienie lub ograniczenie własności, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Konstytucja kwietniowa z 1935 r., w art. 81, utrzymała w mocy art. 99 Konstytucji marcowej. Sami komuniści w tzw. Manifeście lipcowym z 1944 r. ogłosili, że obowiązują podstawowe założenia Konstytucji marcowej i owe podstawowe założenia uznali także w tzw. Małej konstytucji z 1947 r.

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że podstawę materialnoprawną stanowią z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego np. art. 417, art. 4171 w zw. z ówcześnie obowiązującymi zasadami ustrojowymi określonymi przepisami rangi konstytucyjnej przez pryzmat, których na dzień dzisiejszy należy oceniać podstawy prawne przywołane przez organ ll instancji. Jak więc widać stan sprawy nie jest na tyle oczywisty jak zdaje się sugerować organ ll instancji, co więcej organ ten wydając postanowienie o treści jak w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r., dokonał swoistej oceny merytorycznej analizując dokument Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...]). Wydał więc akt merytoryczny, a nie formalny.

Zgodnie z treścią art. 158 § 1 Kpa rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, a nie w drodze postanowienia. Na gruncie przedmiotowej sprawy poza faktem podjęcia rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy, nie budzi wątpliwości, iż skarżący swoim wnioskiem określił wyraźnie swoją wolę konkretyzując, iż wnosi o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z powyższym, bez względu na ocenę prawną dotyczącą treści pisma Nadleśnictwa z dnia [...] lutego 1945 r. rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne dla skarżącego winno nastąpić w formie decyzji, a nie postanowienia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Wszystkie one mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym.

Skarżący podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Nadleśnictwa Państwowego [...] nr [...], wydanej przez p.o. nadleśniczego (podpis nieczytelny) z dnia [...] lutego 1945 r. (na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej), stwierdzającej, iż las obywatela J. D. został upaństwowiony na podstawie dekretu PKWN, z powodu wydania powyższej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156§ 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt ll SAB/Kr 77/11 dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest organem wyższego stopnia w stosunku do nadleśniczego. Stanowisko powyższe potwierdza również wprost treść art. 34 pkt 2c ustawy o lasach, który stanowi, iż dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest zatem podmiotem sprawującym nadzór nad nadleśniczym i w tym znaczeniu jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa. Pomijając sporny charakter treści pisma z dnia [...] lutego 1945 r. skarżący stwierdził, że adresatem tegoż pisma było Nadleśnictwo Państwowe [...], które zostało podpisane przez osobę pełniącą obowiązki nadleśniczego. W związku z powyższym jakiekolwiek rozstrzygnięcie w pierwszointancyjnym toku administracyjnym, zgodnie z art. 15 i 17 Kpa, winno zostać podjęte przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a nie przez wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do eksponowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów o właściwości przez organy orzekające w administracyjnym toku instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności pisma Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa lasu J. D. w trybie dekretu o lasach.

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie właściwym organem, w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa, jest wojewoda.

Jeżeli chodzi o to zagadnienia należało zacząć od ustalenia, jaki przejaw działalności organu administracji jest kwestionowany w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. A. D. domaga się stwierdzenia nieważności "decyzji" Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...] w przedmiocie upaństwowienia lasu J. D. wobec wydania tej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zauważa, że wbrew temu co wskazał w żądaniu wniosku nieważnościowego A. D., podstawę prawną kwestionowanego pisma stanowił dekret o lasach, a nie dekret o reformie rolnej. Kwestionowane pismo pochodzi od Nadleśnictwa Państwowego [...]. Z dniem wejścia w życie dekretu o lasach (27 grudnia 1944 r.) administrację obiektów leśnych przejętych na własność Skarbu Państwa sprawował Resort Rolnictwa i Reform Rolnych za pośrednictwem organów administracji Lasów Państwowych (art. 6 ust. 2 dekretu o lasach). W dacie wystawienia tegoż pisma wskazanymi wyżej organami administracji lasów państwowych były m.in. dyrekcje lasów państwowych i nadleśnictwa (§ 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 30 grudnia 1924 r. o organizacji lasów państwowych – Dz. U. Nr 119, poz. 1079 ze zm.).

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że z przepisów dekretu o lasach, przepisów rozporządzenia, czy też innych obowiązujących w dacie wystawienia kwestionowanego pisma przepisów prawa nie wynikała kompetencja organu administracji leśnej do wydania aktu administracyjnego władczego, jednostronnego w sposób indywidualnie-konkretny kształtującego prawa i obowiązki adresata, w szczególności do wydania przez nadleśnictwo decyzji głównej (orzeczenia), o której mowa w przepisie art. 72 ust. 2 i art. 78 ust. 1 rpa, stwierdzającej przejęcie z mocy przepisów dekretu o lasach konkretnego mienia leśnego na własność Skarbu Państwa. W dacie wystawienia kwestionowanego pisma organy administracji leśnej – właściwe dyrekcje lasów państwowych były natomiast kompetentne, w zakresie spraw wynikających z przejęcia przez Skarb Państwa mienia leśnego w trybie dekretu, do: 1) przejęcia majątku leśnego (§ 1 rozporządzenia), zawiadomienia o terminie przejęcia właściciela lub jego pełnomocnika i spisania z tej czynności protokołu (§ 2 rozporządzenia), złożenia wniosku o przepisanie tytułu własności w księgach hipotecznych i administracji obiektami leśnymi przejętymi na własność Skarbu Państwa (art. 6 dekretu o lasach). Z powyższego wynika, że obowiązki organów administracji leśnej dotyczyły sfery gospodarki (administrowania) przejętym przez Skarb Państwa majątkiem leśnym (dominium), a nie sfery władczego rozstrzygania o tego typu sprawach poprzez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych (imperium).

Zgodzić należało się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w treści pisma Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...] p.o. nadleśniczy zawiadamia J. D. o przejęciu na własność Skarbu Państwa jego lasu wraz z substancją doń przynależną w trybie dekretu o lasach.

Z powyższego wynika, że poprzez złożenie wniosku nieważnościowego A. D. żąda stwierdzenia nieważności pisma organu administracji leśnej o randze ogólnej najniższego szczebla (nadleśnictwa), skierowanego do J. D. i zawierającego informację o upaństwowieniu jego lasu wraz z substancją doń przynależną i o podstawie prawnej przejęcia majątku leśnego. Użycie zwrotu czasownikowego "zawiadamiam" wskazuje wyraźnie, że p.o. nadleśniczy w ramach administrowania w terenie przejętym mieniem jedynie informuje adresata pisma o zdarzeniu prawnym, które miało miejsce z mocy samego prawa. Nie jest to decyzja administracyjna (orzeczenie) ówczesnej władzy, ponieważ przepisy dekretu o lasach nie przewidywały, aby w tym zakresie organ administracji leśnej orzekał w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji.

Przechodząc do kwestii ustalenia właściwości organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa Sąd zauważa, że po wejściu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) czynności wynikające z przepisów dekretu o lasach, w stosunku do mienia leśnego stanowiącego własność Państwa, wykonywały organy przedsiębiorstw lasów państwowych, którym służyły wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowej administracji lasów państwowych (art. 31 lit. b w zw. z art. 24 ust. 1 tej ustawy), w szczególności dyrektorzy przedsiębiorstw rejonowych - rejonów lasów państwowych, a po 1 stycznia 1951 r. okręgów lasów państwowych, co wynika z przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Leśnictwa z dnia 27 grudnia 1949 r. w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. Nr 63, poz. 510), zmienionego rozporządzeniem Ministra Leśnictwa z dnia 27 grudnia 1950 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. Nr 58, poz. 532). Z dniem 1 października 1956 r. straciło moc wskazane wyżej rozporządzenie z 1949 r., w tym i przepis § 12 ust. 1 określający kompetencje dyrektorów okręgów lasów państwowych właściwych do wykonywania czynności na podstawie dekretu o lasach, co wynika z przepisów § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 30 sierpnia 1956 r. w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. Nr 48, poz. 215). Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia z 1956 r. oraz przepisy późniejszych rozporządzeń, normujących zakres działania i organizacji przedsiębiorstw lasów państwowych, tj. rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 17 grudnia 1959 r. w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. z 1960 r. Nr 2, poz. 13 ze zm.), a następnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1968 r. w sprawie przedsiębiorstw lasów państwowych oraz jednostki grupującej te przedsiębiorstwa (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 3) nie wskazywały jakie konkretne organy przedsiębiorstw lasów państwowych są właściwe do wykonywania czynności na podstawie przepisów dekretu o lasach. Po dniu 1 października 1956 r. nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym w zakresie określenia jakie organy przedsiębiorstw lasów państwowych i w jakim zakresie będą właściwe do wykonywania czynności wymienionych w art. 31 tej ustawy (a więc i czynności wynikających z wykonania dekretu o lasach). Z dniem 1 października 1990 r., na mocy art. 6 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321 ze zm.), sprawy z zakresu upaństwowienia lasów w trybie dekretu o lasach przestały istnieć, ponieważ dekret ten stracił moc, za wyjątkiem nabycia własności na podstawie przepisów tego dekretu. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1992 r., czy też inne obecnie obowiązujące ustawy z zakresu leśnictwa i gospodarki leśnej nie zawierają regulacji obejmującej sprawy z zakresu przejęcia niektórych lasów na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o lasach.

Skoro zatem w prawodawstwie obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie istnieje kategoria spraw administracyjnych (indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa) z zakresu przejęcia niektórych lasów na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o lasach, to nie występuje sytuacja przejścia kompetencji z zakresu spraw o przejęcie mienia uregulowanych w tym dekrecie na obecnie istniejące organy administracji publicznej. Nie ma zatem możliwości ustalenia na podstawie przepisów prawa materialnego organu administracji publicznej o statusie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa, właściwego w sprawie o stwierdzenie nieważności pisma Nadleśnictwa Państwowego [...] z dnia [...] lutego 1945 r. Z tego też względu nie można ustalić właściwości organu wyższego stopnia w oparciu o przepis art. 17 pkt 3 Kpa, ponieważ skoro nie istnieje taka kategoria spraw administracyjnych, to nie istnieją nadleśniczowie jako organy administracji publicznej właściwe w tego typu sprawach i nie istnieją dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych jako organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Mając na uwadze to, że: 1) sprawy z zakresu gospodarki leśnej, nawet te załatwiane przez starostę, są sprawami z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 5, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 38d ust. 1, art. 54 ustawy o lasach); 2) organ administracji (nadleśnictwo) wystawiający kwestionowane pismo z dnia 26 lutego 1945 r. był organem szczebla podstawowego; 3) sprawy administracyjne o przejęcie niektórych lasów na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o lasach obecnie nie istnieją - należało przyjąć, że organem wyższego stopnia jest w niniejszej sprawie właściwy wojewoda. Z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, w tym i organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa.

Wobec tego należało uznać, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] był organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Trafnie wskazał też Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że tryb postępowania o stwierdzenie nieważności może być uruchomiony w stosunku do decyzji administracyjnej, co jasno wynika z przepisu art. 156 Kpa. Kwestionowane we wniosku pismo Nadleśnictwa Państwowego [...] ma charakter informacyjny. Wobec tego wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie mógł spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego (nieważnościowego), ponieważ był niedopuszczalny. W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 Kpa. W niniejszej sprawie wystąpił przypadek, gdy żądanie stwierdzenia nieważności z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu kontroli - decyzji administracyjnej) nie mogło być wszczęte. W tej sytuacji organ administracji publicznej zobligowany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania, co też Wojewoda [...] uczynił poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r.

Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżone postanowienie bez zbadania, czy jest organem odwoławczym właściwym do załatwienia niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z przepisów art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 Kpa wynika, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania w stosunku do wojewody jest właściwy w sprawie minister, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Sąd zauważa, że sprawy z zakresu leśnictwa i gospodarki zasobami naturalnymi należą do działu administracji "Środowisko" (art. 28 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz. U. z 2016 r. poz. 543 ze zm.). Minister Środowiska jest także organem nadzoru na Państwowym Gospodarstwem Leśnym "Lasy Państwowe" (art. 28 ust. 3 tej ustawy). Działem administracji "Środowisko" kieruje Minister Środowiska (§ 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska – Dz. U. z 2015 r. poz. 1904 ze zm.).

Tymczasem nie wiadomo na jakiej podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że jest właściwy, jako organ odwoławczy, do załatwienia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister nie odniósł się do tego zagadnienia. To, że w decyzji organu I instancji znajduje się pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zwalnia organu naczelnego od zbadania z urzędu swej właściwości instancyjnej. Kwestia wniesienia odwołania zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji zabezpiecza jedynie stronę w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania (art. 112 Kpa).

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy naruszył przepisy art. 19, art. 20, art. 127 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej swej właściwości, co uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonego postanowienia w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska A. D. o dokonaniu w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 61a § 1 Kpa. Zaskarżenie przez skarżącego pisma informacyjnego poprzez złożenie żądania stwierdzenia nieważności, które dotyczy decyzji administracyjnej zobowiązywało organ wyższego stopnia do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego i wydania postanowienia odmownego w trybie przepisu art. 61a § 1 Kpa, skoro wskazany we wniosku nieważnościowym przedmiot kontroli nie był decyzją administracyjną. W tej sytuacji organ wyższego stopnia nie mógł zawiadomić wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu na wniosek (art. 61 § 4 Kpa) i w jego toku dokonać oceny legalności kwestionowanego pisma informacyjnego w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 Kpa i zakończyć tego postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 158 § 1 Kpa).

W niniejszej sprawie nie można też przyjąć, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Złożony w niniejszej sprawie wniosek nieważnościowy był procedowany w toku dwóch instancji administracyjnych. To zaś, czy w administracyjnym toku instancji sprawę rozstrzygały organy administracji publicznej właściwe instancyjnie, to zupełnie inna kwestia. Jeżeli chodzi o to ostatnie zagadnienie, zdaniem Sądu, nie można przyjąć za skarżącym, że organem wyższego stopnia w stosunku do nadleśnictwa funkcjonującego w 1945 r. byłby obecnie dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Taki wniosek byłby zasadny, gdyby ustawa o lasach z 1991 r. normowała sprawy administracyjne z zakresu upaństwowienia mienia w trybie dekretu o lasach i gdyby aktualnym organem, który przejął kompetencje dawnego nadleśnictwa z tej kategorii spraw był nadleśniczy. Wówczas rzeczywiście organem wyższego stopnia byłby dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Uszło jednak uwadze A. D., że na gruncie niniejszej sprawy nie można w ten sposób ustalić właściwości instancyjnej dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych Tego typu spraw administracyjnych nie ma w systemie prawa, a jak nie ma takich spraw, to nie ma i tego organu jako organu administracji leśnej wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa.

Skarżący pomija to, że ogólna kompetencja w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych w innych ustawach do właściwości innych organów przysługuje wojewodzie, w tym i kompetencja organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. Wskazywany w treści skargi wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 77/11 nie jest adekwatny do niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy zupełnie innej rodzajowo sprawy (bezczynności organu odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej). Zdaniem Sądu – co do zasady – status prawny dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów dekretu o lasach (gdyby taka decyzja rzeczywiście została wydana) można by rozważać, nie jako organu administracji wyższego stopnia, ale jako statio fisci Skarbu Państwa (strony postępowania), inicjującego postępowanie nieważnościowe, skoro podmiot ten w zakresie swego działania reprezentuje Skarb Państwa (art. 34 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach).

W realiach niniejszej sprawy nie było miejsca na ocenę, czy dekret o lasach był aktem wydanym – jak to określa skarżący - w warunkach oczywistego bezprawia. Niniejsza sprawa zakończyła się na etapie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie oceniał legalności kwestionowanego pisma informacyjnego w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ niedopuszczalny wniosek nieważnościowy nie mógł być procedowany w tej fazie postępowania nadzwyczajnego. Należy jedynie zasygnalizować, że - jak trafnie wskazał Wojewoda [...] - wszelkie spory o legalność przejęcia przez Skarb Państwa mienia nieruchomego w trybie dekretu o lasach rozstrzygają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zbada, czy jest właściwy do załatwienia niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli Minister uzna, że nie jest w niniejszej sprawie ani właściwym organem wyższego stopnia, ani innym właściwym organem odwoławczym, o których mowa w przepisie art. 127 § 2 Kpa, to rozważy umorzenie postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a następnie przekazanie na podstawie art. 65 § 1 Kpa podania (odwołania) właściwemu organowi II instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).