Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2244/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a,b i c, art. 5 ust. 5 lit. a i b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 1993 nr 55 poz 251
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji.
article: art. 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
article: par. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 406/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2244 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 406/11) uchylił zaskarżoną przez [...] Sp. z o. o. w S. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta Sopotu (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie kotłowni olejowej na gazową na terenie położonym przy ulicy [...] w S. - działka nr [...] km [...] (decyzję tę sprostowano następnie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r.)

Nieważność powyższej decyzji została stwierdzona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Prezydenta Miasta Sopotu została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) w związku z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanej dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Zamierzenie inwestycyjne obejmowało przebudowę istniejącej kotłowni opalanej olejem na kotłownię opalaną gazem ziemnym, polegającą m.in. na zachowaniu istniejących dwóch kotłów Viessmann Paromat Duplex o mocy Q=260 kW i wymianie palników olejowych na gazowe dla gazu GZ-50 w jedenastokondygnacyjnym budynku mieszkalnym. W związku z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ przywołał treść Polskiej Normy dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1 (PN-B-02431-1:1999) zgodnie, z którą w pkt 2.3.1 w budynku o liczbie kondygnacji większej niż cztery, kotłownie należy lokalizować na najwyższej kondygnacji budynku. W takim przypadku nad kotłownią powinien być założony lekki strop, swobodnie ułożony na konstrukcji nośnej, wykonany z materiałów niepalnych. Tymczasem, jak wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało na najniższej kondygnacji budynku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska, że stosowanie Polskiej Normy nie jest obligatoryjne. Wskazując na treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.), organ uznał, że normy te obowiązują na podstawie przepisu szczególnego, o ile ten bezpośrednio odwołuje się do wymogu jej stosowania.

Nadto organ wskazał, że z dniem 27 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) i wprowadzające do tego rozporządzenia załącznik zawierający wykaz Polskich Norm. Norma PN-B-02431-1:1999 została wymieniona pod pozycją 40, zaś jako miejsce jej przywołania wskazano § 176 warunków technicznych, z jednoczesnym wskazaniem zakresu jej przywołania (obejmującym pkt 2.3.1.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o. o., zarzucając jej m.in.:

1. naruszenie art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji w zw. z § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że Polskie Normy z chwilą powołania ich w przepisach prawa uzyskują charakter powszechnie obowiązujących norm prawnych,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwą wykładnię tj. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że Polskie Normy stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, mimo, że nie zostały one wymienione w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa RP, zawartym w ww. przepisie Konstytucji.

Skarżąca wskazała na obecnie obowiązujący przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji zgodnie, z którym stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne i na treść art. 5 ust. 4, który wskazuje jedynie na możliwość ich powoływania w przepisach prawnych. Regulacja ta odbiega od ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (art. 19 ust. 3). Zdaniem skarżącej interpretując § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. uwzględnić trzeba zmiany w ww. ustawach. Nadto wskazano na to, iż Polska Norma PB-B-02431-1:1999 została opracowana w oparciu o stan wiedzy i techniki istniejący w 1999 r. i trudno uznać jej aktualność.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Jak podkreślił Sąd, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały dwie kwestie. Po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań (postępowaniu nieważnościowym). Po drugie zaś kwestia niezastosowania Polskich Norm była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Rozwijając pierwsze zagadnienie, Sąd pierwszej instancji wskazał na znaczenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w świetle orzecznictwa, podkreślając, iż w ten sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Odnośnie drugiej kwestii, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że problem stosowania Polskich Norm w niniejszej sprawie był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 871/10), który prawomocnie uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, mocą którego unieważniono uzgodnienie pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych, dotyczących przebudowy kotłowni olejowych na gazowe m.in. w przedmiotowym budynku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowienie będące przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane z rażącym naruszeniem § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stanowisko to, zdaniem Sądu pierwszej instancji było wiążące dla niego w związku z art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).

Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podziela stanowisko zaprezentowane w tym wyroku. I tak, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, nie przesądzając o trafności zarzutów strony skarżącej, co do tego czy Polska Norma powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, że analiza przepisu, który w ocenie organu został rażąco naruszony prowadzi do wniosku, że nie jest to przepis jasny, nie pozostawiający wątpliwości co do swej treści. Zgodnie z jego treścią pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwa gazowe powinny odpowiadać wymaganiom § 172 oraz innym przepisom rozporządzenia, a także określonym treścią Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwa gazowe o gęstości względnej mniejszej niż 1.

W dacie wejścia w życie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązywała ustawa z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji, która w art. 19 ust. 3 wskazywała, że stosowanie Polskich Norm jest obowiązkowe, jeżeli normy te zostaną powołane w ustawach. W tej sytuacji przepis § 176 nie budził wątpliwości- skoro ustawodawca wprowadził obowiązek stosowania Polskich Norm, o ile zostały powołane w przepisie to powołanie jej w § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oznaczało, w sposób prosty interpretując przepis, obowiązek stosowania również Polskiej Normy. Sytuacja ta zmieniła się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji. Nie zawiera ona analogicznego do ww. art. 19 ust. 3 przepisu. Wręcz przeciwnie, art. 5 wskazuje, że Polska Norma to norma krajowa przyjęta w drodze konsensu i zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną. W ust. 3 wskazuje się, że stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Powyższe czyni zapis § 176 ust. 1 niejasnym, wymagającym interpretacji, wykładni.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w teorii prawa przytacza się kilka sposobów wykładni przepisów prawnych. Wprawdzie, co do zasady pierwszeństwo posiada wykładnia językowa, jednakże ma to miejsce jedynie wówczas, gdy jej zastosowanie nie prowadzi do wadliwego zastosowania normy prawnej w danej sprawie. W tej sytuacji jako trafny Sąd uznał zarzut skarżącej, co do tego, że zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni językowej ww. § 176 ust. 1 doprowadzi do sytuacji, gdy rozporządzenie (przepis niższego rzędu) będzie miał pierwszeństwo przed ustawą (przepisem nadrzędnym nad rozporządzeniem wykonawczym). Taka sytuacja jest niedopuszczalna w systemie źródeł prawa, co prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby dać pierwszeństwo innej niż językowa wykładni omawianego przepisu. Tymczasem, w sposób rażący może być naruszony jedynie taki przepis prawa, który jest jasny w swej treści. Natomiast, gdy wymaga on dokonania wykładni innej niż językowa, nie jest możliwe jego naruszenie w sposób rażący tylko poprzez inne jego zastosowanie. W świetle powyższego Sąd uznał, że nie można zgodzić się z organami, iż uzgodnienie projektów budowlanych w sposób rażący narusza ten przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył także, iż wprawdzie w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia wyżej powołany wyrok nie był prawomocny, jednakże stanowisko w nim zawarte było organowi znane albowiem skarżąca przedstawiła mu jego odpis przy piśmie z dnia 29 listopada 2010r. Tymczasem organ nie tylko nie podzielił argumentacji Sądu, ale i w żaden sposób się do niej nie odniósł. Za taką polemikę nie można, bowiem uznać przedstawionego stanowiska organu, co do tego, że Polskie Normy w okolicznościach niniejszej sprawy mają bezpośrednie zastosowanie skoro przepis § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania. Co więcej, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, biorąc pod uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym.

Jako trafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 87 i 88 Konstytucji RP. Wskazując na ich treść oraz dyspozycje art. 2 ust. 1 i art. 8, a także następnych przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), Sąd podkreślił, że Polskie Normy nie są publikowane w żadnym z nich. Co więcej w orzecznictwie spotykany jest pogląd, że Polska Norma jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i jej udostępnienie winno odbywać się w trybie przedmiotowej ustawy.

Powyższe wskazuje na to, że Polska Norma sama w sobie nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wbrew twierdzeniom organu nie można, bowiem przyjąć, że została ona ogłoszona nawet, jeśli została przywołana w załączniku do warunków technicznych. Nie może, bowiem ujść uwadze fakt, że przez "ogłoszenie aktu" należy rozumieć m.in. podanie jego treści. Tymczasem w załączniku do warunków technicznych nie podaje się treści tych "aktów", a jedynie stanowi on "wykaz Polskich Norm przywołanych w rozporządzeniu". W tym zakresie przywołano pkt 40 tego wykazu, stwierdzając, iż nie można z niego poznać treści Polskiej Normy. W tej sytuacji nie można uznać, że została ona ogłoszona w rozumieniu Konstytucji i przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W związku z powyższym Sąd uznał, że skoro ustawa z dnia 19 września 2002 r. o normalizacji nie zawiera analogicznego rozwiązania jak poprzedzająca ją ustawa z 1993 r. to, nie można przyjąć ażeby nie zachowanie wymogów zawartych w Polskiej Normie uzasadniało twierdzenie organu, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestionując stanowisko organu odnośnie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż uszło uwadze organu, że przepis ten wskazuje na konieczność zbadania projektu zagospodarowania działki m.in. z warunkami technicznymi nie zaś projektu architektoniczno- budowlanego. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt architektoniczno- budowlany stanowi jedynie część projektu budowlanego, odrębną od projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zatwierdzony kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją projekt robót budowlanych nie zawierał projektu zagospodarowania terenu albowiem prace te zaprojektowano wewnątrz istniejącego obiektu budowlanego. Tym samym przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł zostać naruszony przez organ, tym bardziej w sposób rażący.

Podsumowując, Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto zdaniem Sądu, organ nie wykazał, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., ażeby doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 1 c Prawa budowlanego. Przepis ten ma, bowiem charakter ogólny i dopiero przepisy szczególne konkretyzują te obowiązki. Jeśli zatem organ twierdzi, że w sposób rażący został on naruszony, to winien wskazać przepis szczególny prawa materialnego, który został naruszony przez projektanta, inwestora lub organ, przy czym nie można podzielić argumentu, że doszło do rażącego naruszenia § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to przepis odnosi się również do bezpieczeństwa użytkowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które miały wpływ na wynik sprawy, jak i innych przepisów prawa, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 c Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, a w konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Natomiast bez znaczenia, w ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Jakkolwiek przepis ten został naruszony przez organ odwoławczy to skarżąca nie wykazała, ażeby naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie to prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w sytuacji, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie, opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i 152 oraz art. 200 i 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Polska Norma PN-B-02431-l:1999 przywołana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa i w konsekwencji uwzględnienia skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis § 176 rozporządzenia nie jest jasny i wymaga interpretacji, co skutkuje tym, że nie może zostać rażąco naruszony i w konsekwencji uwzględnienia skargi,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a- b Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazanego w uzasadnieniu decyzji naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego, wskazując jedynie na okoliczność, iż w ocenie Sądu nie został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. przez powołanie w uzasadnieniu wyroku takich okoliczności, jak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/10, który w dacie wydania decyzji nie był prawomocny.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że okoliczność, iż w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie została przywołana treść wskazanych w nim norm nie może być utożsamiana z pozbawieniem ich mocy obowiązującej, którą uzyskały poprzez ich przywołanie w rozporządzeniu. Stosownie do wymogów art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zostało ogłoszone w przewidzianym do tego przez ustawę publikatorze.

Jak zaznaczył organ, niewątpliwie wprowadzenie Polskich Norm oraz ich przywołanie w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego ma na celu ochronę szczególnie ważkich wartości podmiotów korzystających z obiektów budowlanych. Przyjęcie zaś za Sądem pierwszej instancji, iż Polskie Normy nie mają jakiegokolwiek znaczenia oznaczałoby, że zarówno nakazy wycofania z obrotu wyrobów budowlanych, które muszą być zgodne z odpowiednimi normami technicznymi, jak też orzeczenia sądów dyscyplinarnych stwierdzających uchybienia podczas projektowania nie posiadają usprawiedliwionych podstaw w systemie obowiązującego prawa.

Nie mógł być wzięty pod uwagę również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/10 wobec braku jego prawomocności.

Jak podkreślił nadto organ, przepis § 176 warunków technicznych nie wymaga dokonywania wykładni prawa, a jego stosowanie jest możliwe wprost, sięgając jedynie do treści Polskiej Normy, której zapis jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej oddalenie oraz na podstawie art. 204 i art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym, przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 5 ust. 1 lit. a- b Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c Prawa budowlanego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy formalne, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wśród których wymieniono: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Tymczasem, przedstawiając rozpoznawany zarzut kasacji, jej autor nie odniósł zarzucanego naruszenia do żadnego z tych elementów. Niezależnie jednak od tego, zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tych aspektów oceny organów, które uznał za wadliwe w takim stopniu, iż podważały one legalność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zawiera ono, zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Wniesiona kasacja nie zawiera też takiej argumentacji, jaka jest wymagana art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc iż wskazywane przez stronę skarżącą uchybienie stanowi tego rodzaju naruszenie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc iż w wyniku dokonania oceny pozostałych aspektów sprawy, jak wymienione w niniejszej kasacji, mogło zapaść inne niż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie.

Nie mógł zostać również podzielony zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/10 był nieprawomocny, został wzięty pod uwagę przez Sąd, który wskazywał wprost na tę okoliczność w uzasadnieniu wyroku. Został on również potwierdzony w kasacji, chociaż ogólnie stwierdzenie w jej uzasadnieniu, iż "powołując się na fakty i okoliczności, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., które doprowadziły do uchylenia decyzji GINB", bez ich wyraźnego skonkretyzowania, nie pozwalało na żadne poszerzenie zaprezentowanej odnośnie tego zarzutu argumentacji, ograniczając ją do kwestii związanych ze wskazanym wyżej wyrokiem. W tym zakresie uznać należało, że o ile istotnie należy poddać w wątpliwość oczekiwania Sądu pierwszej instancji, aby organ odwoławczy podzielił lub chociaż odniósł się do zaprezentowanych w tym wyroku wywodów, już chociażby z uwagi na nieprawomocność tego wyroku, o tyle nie sposób dopatrzeć się w tych twierdzeniach takiego naruszenia, które czyniłoby dokonaną przez Sąd kontrolę wadliwą. Wyrok z dnia 19 października 2010 r. stanowił przede wszystkim dla Sądu pierwszej instancji odniesienie do oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie aktów. Sąd w tym zakresie, podzielającą wyrażoną tam ocenę, przyjął ją za swoją, dokonując jej omówienia i wykazując, że w sprawie nie miał miejsca przypadek nieważności decyzji z przyczyn wskazywanych przez organy. Nie można zatem przyjąć, aby ocena sprawy nie została dokonana na podstawie akt sprawy, o czym stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie jest też uprawniony zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego to jest art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Argumentacja zarzutu w tym zakresie sprowadzała się do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Polska Norma PN-B-02431-1:1999 "nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa". W tym względzie wskazać należy, iż stwierdzenie to stanowi znaczne uproszczenie wywodów Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, bowiem, że "Polska Norma - sama w sobie nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego", a więc wykluczył jej samodzielny charakter jako normy prawnej. Doprecyzowanie to było niezbędne dla zbadania prawidłowości odczytanej przez Sąd treści normatywnej powołanych w zarzucie przepisów. W tym zakresie poglądy przedstawione przez Sąd pierwszej instancji należało podzielić, z przyczyn przez Sąd wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Odnoszą się one przede wszystkim do nie ogłaszania omawianych Norm w urzędowych dziennikach promulgacyjnych. Kluczowego znaczenia przy tym nabiera treść art. 88 Konstytucji RP, nakładająca taki obowiązek na akty normatywne. Także wskazywany w rozpoznawanym zarzucie przepis art. 87 ustawy zasadniczej, stanowiący katalog źródeł prawa, potwierdza słuszność twierdzeń Sądu pierwszej instancji. Nie można przy tym uznać za przekonywujące stanowisko skarżącego kasacyjnie organu sprowadzające się do "publikacji" Polskiej Normy w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem jak słusznie podnosił to Sąd nie została w nim przytoczona pełna jej treść. Zwrócić dodatkowo trzeba uwagę na art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, który nie pozwala na określenie Polskich Norm jako samodzielnych norm prawnych z uwagi na zapewnioną im ochronę w zakresie prawa autorskiego (ust. 3), chociaż dopuszczającą możliwością powołania ich w przepisach prawa (ust. 4). Użycie jednak zwrotu "mogą być powoływane" nie jest tożsame z ich publikacją.

Za bezzasadny uznać należało także zarzut kasacji wskazujący na naruszenie skarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 176 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z § 176 rozporządzenia. W nawiązaniu do twierdzeń autora kasacji, precyzujących zarzut w uzasadnieniu kasacji, iż stosowanie przepisu § 176 "jest możliwe wprost, wymagając jedynie sięgnięcia do treści Polskiej Normy", której zapis jest także jednoznaczny, zauważyć trzeba, iż również w tym przypadku autor kasacji pominął większość twierdzeń Sądu wyprowadzonych na tle tego przepisu. Pominięto w nim całość analizy tego przepisu, dokonaną wykładnię dynamiczną i uwzględnienie zasady hierarchiczności źródeł prawa. Jak słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji, inne były regulacje ustawowe w zakresie Polskich Norm w momencie wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., inne zaś w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O ile odwoływanie się do nich jako obowiązujących w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji było uzasadnione w dniu wejścia w życie rozporządzenia, o tyle podstawa tych twierdzeń ustała wraz z wejściem w życie nowej regulacji (ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji). Zmiana wprowadzona tą ostatnią ustawą sprowadzała się przede wszystkim do uznania stosowania Polskich Norm za dobrowolne, nie czyniąc w tym zakresie już żadnych wyjątków. Podkreślając ten fakt, Sąd pierwszej instancji równie trafnie doszedł do wniosku, iż sytuacja ta wymagała dla odczytania treści § 176 ww. rozporządzenia przeprowadzenia wykładni, zapewniającej zgodności określonej normy rozporządzenia z aktualnie obowiązującą regulacją ustawową. Natomiast konieczność prowadzenia wykładni przepisów na podstawie, których orzekł organ w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczała w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość stwierdzenia zaistnienia dyspozycji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt III SA 640/94, POP 1996 r., z. 3, poz. 109; z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249; z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687; z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2449/10, LEX nr 1219108). Ustalenie to w sposób uprawniony pozwalało na zakwestionowanie legalności kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych i czyniło koniecznym oddalenie analizowanego zarzut kasacji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).