Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1332/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: - 5MN w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w mieście [...], obręb [...], - 1KDD w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w mieście [...], obręb [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "Skarżący") jest uchwała Rady Gminy M. (dalej: "Rada") z [...] września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości J. (dalej: "Uchwała"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenów oznaczonych symbolami:

– 5MN, stanowiącego grunt leśny w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w gminie M., obręb [...] J.;

– 1KDD, stanowiącego grunt leśny w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w gminie M., obręb [...] J..

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: u.o.g.) w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: u.p.z.p.), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] z obrębu [...] J. w gminie M., położonych odpowiednio w ramach terenów oznaczonych symbolami 5MN i 1KDD, objętych ww. planem miejscowym

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący zaznaczył, że w toku procedowania nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli na terenie nim objętym znajdują się grunty leśne lub rolne, co do których planowana jest zmiana ich przeznaczenia, konieczne jest uzyskanie w tym celu zgody - w formie decyzji - odpowiedniego organu. Konieczność ta wynika z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g., zgodnie z którym wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymagają uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe regulacje mają służyć ochronie gleb o najwyższej przydatności produkcyjnej.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g. gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Natomiast art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.) definiuje las jako grunt:

– zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

– związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z informacjami wynikającymi z rejestru gruntów i budynków gminy M.., działka o nr ew. [...] stanowi w całości grunty leśne klasy V o powierzchni 0,0652 ha, a działka nr ew. [...] o powierzchni 4,16 ha stanowi grunty leśne klasy V (0,75 ha), grunty rolne zabudowane klasy VI o powierzchni 0,07ha, grunty rolne zabudowane klasy V o powierzchni 0,11, pastwiska trwałe klasy V o powierzchni 0,15ha, pastwiska trwałe klasy VI o powierzchni 0,02ha, grunty orne klasy IVb o powierzchni 0,11, grunty orne RV o powierzchni 0,88ha, grunty orne klasy VI o powierzchni 2,04ha oraz grunty pod rowami o powierzchni 0,03ha.

Tymczasem podejmując kwestionowaną Uchwałę Rada nie uzyskała decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów znajdujących się na wskazanych działkach o nr ew. [...] i [...], o czym Wójt Gminy M. (dalej: "Wójt") poinformował w piśmie z 29 października 2019 r., w odpowiedzi udzielonej w toku postępowania nadzorczego przeprowadzonego przez Wojewodę w związku z zaskarżoną Uchwałą. W uchwalonym planie - pomimo leśnego charakteru powyższych działek, co wynika ze wskazanych wyżej informacji z ewidencji gruntów i budynków - przewidziano dla nich funkcję podstawową w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami towarzyszącym, funkcję uzupełniającą w postaci zabudowy usługowej w zakresie usług podstawowych, nieuciążliwych i zabudowy gospodarczej związanej z funkcją podstawową i uzupełniającą, a także tereny komunikacji kołowej, drogi dojazdowe.

W ocenie Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę dotychczasowego przeznaczenia działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] J. stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 28 ust. 1 u.z.p. powinien skutkować stwierdzeniem nieważności części Uchwały w zakresie ich przyporządkowania do obszarów oznaczonych symbolami odpowiednio 5MN i 1KDD. Na poparcie tej tezy Skarżący przytoczył treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, zgodnie z którą "zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego (rolnego) na cele nieleśne (nierolnicze), zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody no przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) no cele inne niż leśne (rolnicze) skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny.", a także szerokie orzecznictwo NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wojewoda zaznaczył także, że nie podziela przedstawionego przez Wójta stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowe grunty nie są lasami, ponieważ nie wypełniają definicji zawartej w ustawie o lasach. W ocenie Skarżącego, art. 7 ust. 2 u.o.g. wskazuje, że każdy grunt ewidencyjnie leśny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Podkreślono przy tym znaczenie uwzględnienia danego gruntu jako leśnego w ewidencji gruntów i budynków, co zdaniem Wojewody wystarczy dla objęcia go ww. obowiązkiem. "Grunt leśny" jest bowiem kategorią szerszą niż "las", co wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"), które w § 67 pkt 2 określa użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na (...) grunty leśne, które z kolei dzielą się na lasy (oznaczone symbolem Ls), rozumiane zgodnie z definicją z ustawy o lasach oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol Lz).

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Wójt wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma definicja gruntów leśnych zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) według której "lasem, w rozumieniu ustawy, jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha pokryty roślinnością leśną (...) lub przejściowo jej pozbawiony". Do tej definicji odnosi się też ustawa z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), której art. 2 ust. 2 pkt 1 głosi że "gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach". Z powyższego wynika, że grunt określony w ewidencji Ls jako leśny na działce Nr ewid. [...]nie jest lasem według prawa, nie mają więc do niego zastosowania przepisy o ochronie gruntów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r. poz. 713.; dalej: u.s.g.), po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności - w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego - wynika z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II GSK 1650/16).

Skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanego fragmentu Uchwały w postaci części tekstowej i graficznej odnoszącej się do działek nr ew. [...] i [...], albowiem został on wydany z uchybieniem przepisów art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.

Zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p., po stronie po stronie organów jednostki samorządu terytorialnego istnieje w toku postępowania planistycznego obowiązek uzyskania opinii, uzgodnienia projektu planu oraz odpowiednich zgód, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi na podstawie przepisów szczególnych. Katalog tych podmiotów jest szeroki i uzależniony od problematyki planu – mogą to być organy właściwe w sprawach ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej, leśnictwa, geologii i górnictwa, dziedzictwa narodowego i ochrony zabytków, gospodarki regionalnej i budownictwa, transportu, łączności, energetyki, inspekcja sanitarna, inspekcja ochrony środowiska, inspekcja pracy, straż pożarna itp. Konkretnie w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. został przewidziany obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jednym z takich przepisów jest art. 7 ust. 2 u.o.g., który stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wskazanych w nim kategorii gruntów wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, w formie decyzji administracyjnej.

Skarga Wojewody kwestionowała umiejscowienie działek nr ew. [...] oraz [...] na obszarze przeznaczonym odpowiednio na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i drogowej pomimo, że - zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze gruntów gminy M.. - działka nr [...] obręb [...] J. jest działką leśną oznaczoną symbolem LsV, natomiast działka [...] jest działką pokrytą gruntami leśnymi, rolnymi, pastwiskami, gruntami ornymi oraz rowem. Zatem organy jednostki samorządu terytorialnego powinny uzyskać stosowną zgodę, aby skutecznie objąć te działki przeznaczeniem na cele zabudowy. Wójt Gminy poinformował, że takiej zgody nie uzyskał, twierdząc, że grunty te nie są lasami w rozumieniu ustawy o lasach.

Sąd podziela stanowisko Rady wskazane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia statusu przedmiotowych działek, bowiem od tego ustalenia zależy, czy istotnie wymagały one zgody na zmianę przeznaczenia. Jednocześnie Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę, że ograniczenie się przez Wójta jedynie do definicji lasów zawartej w ustawie o lasach jest w niniejszej sprawie niewystarczające. Przytoczyć w tym miejscu należy treść art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g., który stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby oraz pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Otóż w treści tego przepisu mowa jest nie o "lasach", ale o "gruntach leśnych" które są pojęciem szerszym. Tym samym pojęciem "grunty leśne" operuje także art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Należy zatem odwołać się do definicji tego pojęcia i tu słusznie Wojewoda wskazuje na treść § 68 pkt 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym grunty leśne dzielą się na lasy, oznaczone symbolem Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Las zgodnie z definicją z art. 3 ustawy o lasach jest to grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Natomiast grunty zadrzewione i zakrzewione są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że pojęcie "grunty leśne" obejmuje swoim zakresem nie tylko lasy "zajmujące" powyżej 0,1 ha powierzchni, ale także szereg innych form roślinności, również o mniejszej powierzchni. Zatem nieprawidłowe jest stanowisko Wójta, zgodnie z którym tylko obszary wypełniające definicję zawartą w art. 3 ustawy o lasach wymagałyby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd zauważa, że z ustalonego i niekwestionowanego przez obie strony sporu stanu faktycznego sprawy wynika, że na obu przedmiotowych działkach - zgodnie z informacjami z ewidencji gruntów i budynków - znajdują się użytki gruntowe oznaczone symbolem "Ls", a więc są traktowane jako lasy dla celów ewidencyjnych, przez co mieszczą się w wyżej zdefiniowanej kategorii "gruntów leśnych", co czyni aktulanym obowiązek zawarty w treści art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Należy jednakże podkreślić, że niezależnie od tego, czy faktycznie obszary te faktycznie spełniają definicję lasu z art. 3 ustawy o lasach czy też nie, adekwatną kwestią jest okoliczność, czy stanowią one "grunt leśny", bowiem o tej kategorii gruntów mowa jest zarówno w u.p.z.p., jak i w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.

Zasadny jest zatem zarzut Wojewody, iż gmina w toku postępowania planistycznego nie uzyskała - pomimo istniejącego obowiązku - zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w stosunku do działek nr ew. [...] oraz [...]. Okoliczność ta wypełnia wskazaną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankę stwierdzenia nieważności Uchwały w części, z uwagi na istotne naruszenie trybu jej sporządzenia.

Powyższe nakładało na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi i w efekcie stwierdzenia nieważności w/w fragmentów uchwały. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.