Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 40/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i par. 3, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącej I. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej I. K. sumę pieniężną w wysokości 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie:

I. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako k.p.a.), przez rażące niedochowanie podstawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku oraz przedłożyła dodatkową dokumentację uzasadniającą jej żądanie, oraz brak koncentracji materiału dowodowego i nieefektywności działań organu, które nie były ukierunkowane na wnikliwe i szybkie podejmowanie czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;

II. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w ustalonym przez organ terminie do dnia 12 listopada 2021 r. oraz nie wskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

III. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na takim etapie postępowania administracyjnego, na którym strona dokonała już uzupełnienia braków formalnych i materiału dowodowego, a przy niskim nakładzie pracy organ miał możliwość weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek pozytywnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;

IV. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia i planowanego pierwotnie zakończenia postępowania nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa;

IV. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej ocena materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

V. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenie fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w prowadzonej sprawie administracyjnej oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku sądu; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika skarżącej oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 5. orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w razie nie przekazania sądowi w terminie skargi wraz z kompletnymi aktami sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim w Łodzi, za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego, 10 marca 2021 r. Z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w Urzędzie Wojewódzkim oraz wobec braku możliwości rezerwacji/umówienia się na termin bezpośredniej wizyty w oddziale cudzoziemców, skarżąca nie miała możliwości stawienia się z własnej woli w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku w kontekście dyspozycji art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) i była zmuszona do oczekiwania na przejaw aktywności po stronie organu. Termin bezpośredniego stawiennictwa w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi został wyznaczony na 11 sierpnia 2021 r. W tym dniu, podczas bezpośredniej wizyty w urzędzie, skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku poprzez złożenie odcisków palców, okazanie paszportu oraz przedłożenie potwierdzeń dokonania opłat. Na postawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 11 sierpnia 2021 r., odebranego osobiście w dniu wizyty, organ potwierdził okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego począwszy od dnia 12 marca 2021 r. (dzień wpłynięcia wniosku do organu) oraz wyznaczył termin rozstrzygnięcia na 12 listopada 2021 r. W trakcie swojej bezpośredniej wizyty skarżąca uzupełniła także materiał dowodowy sprawy o dodatkową dokumentację m.in. zaktualizowany załącznik nr 1 do wniosku. Jednocześnie skarżąca odebrała wezwanie do uzupełniania akt sprawy o brakujące dokumenty oznaczone w formularzu wezwania znakiem "X".30 sierpnia 2021 r. skarżąca przedłożyła organowi wymaganą dokumentację.

Począwszy od 31 sierpnia 2021 r., a więc na około dwa i pół miesiąca przed planowanym zakończeniem postępowania administracyjnego, organ dysponował pełną dokumentację wymaganą do pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Od dnia 31 sierpnia 2021 r. organ nie podjął już żadnej czynności w sprawie.

Wobec znaczącej bierności organu trwającej od 31 sierpnia 2021 r. 26 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie.

W ocenie strony, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. W ocenie strony przewlekłość w załatwieniu sprawy uprawnia do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 250 zł, która będzie stanowić formę rekompensaty z uwagi na fakt, że przez cały czas skarżąca pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy jej poczucie bezsilności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony przez cudzoziemkę 12 marca 2021 r. do Wojewody Łódzkiego. Jako okoliczność pobytu na terytorium RP strona wskazała wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego pod firmą A. Sp. z o. o. Sp. K. SKA.

11 sierpnia 2021 r. skarżąca, po uprzednim wezwaniu telefonicznym, stawiła się osobiście w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następstwem stawiennictwa oraz realizacji przez stronę czynności przewianych w art. 106 ustawy o cudzoziemcach, było wszczęcie przedmiotowego postępowania, o czym strona została zawiadomiona za pośrednictwem odrębnego pisma. W dalszym etapie postępowania, Wojewoda Łódzki wystąpił z zapytaniem do organów wymienionych w treści art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w celu przewidzianym dyspozycją ww. przepisu.

Ponadto organ wyjaśnił, że skarżąca na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania nie przedstawiła dokumentów poświadczających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz ważnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wojewoda Łódzki pismem z 11 sierpnia 2021 r. wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o ww. dokumenty. 30 sierpnia 2021 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy: umowę najmu lokalu mieszkalnego, zgodę na zamieszkanie, imienny raport ZUS RMUA.

13 października 2021 r. skarżąca wniosła dokumenty wskazujące na zmianę przez nią pracodawcy tj.: załącznik nr 1 do wniosku, informację starosty, dokumenty poświadczające spełnienie przez stronę kwalifikacji zawodowych ujętych w przedmiotowej ofercie pracy. Z dokumentacji sprawy wynikało, że cudzoziemka miałaby świadczyć pracę na rzecz B. Sp. z o. o. Sp. K. SKA.

26 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenia na działania organu I instancji oraz aktualizację załącznika nr 1 do wniosku.

1 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki ocenił, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja jest kompletna. Z uwagi na powyższe decyzją z 1 lutego 2022 roku organ udzielił I. K. wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 lutego 2025 r., o czym skutecznie poinformował pełnomocnika strony za pośrednictwem wiadomości elektronicznej.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą zarzutu prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wojewoda Łódzki w toku postępowania, w obliczu dużej liczby złożonych wniosków na pobyt czasowy, działania w warunkach pandemii oraz wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie w tym samym dniu w którym do organu wpłynęła skarga na przewlekle działanie organu.

Organ podkreślił, że celem postępowania administracyjnego nie jest załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe, organ przyjął, że w toku postępowania nie naruszył art. 35 k.p.a.

Odnosząc się do złożonego roszczenia wypłacenia skarżącej sumy pieniężnej, organ zaznaczył, iż okoliczności sprawy wskazują, że wniesione przez stronę roszczenie jest bezzasadne. Cudzoziemka w dniu złożenia skargi posiadała prawo do legalnego wykonywania pracy w oparciu o umowę zlecenie, co potwierdzają dołączone do akt sprawy raporty ubezpieczeniowe. Ponadto cudzoziemka posiadała prawo do legalnego przebywania na terytorium RP w związku ze złożonym wnioskiem na pobyt czasowy.

W odpowiedzi na wezwanie sądu pismem z 22 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że o fakcie wydania decyzji dla swojej klientki dowiedział się 2 lutego 2022 roku na podstawie wiadomości e-mail generowanej automatycznie z systemu w przedmiocie statusu sprawy o treści "wydano decyzję" (na dowód czego załączył wydruk z systemu łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego). Zaś przedmiotowa decyzja została doręczona stronie 9 lutego 2022 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). A zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi do sądu wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła powyższego wymogu formalnego występując z ponagleniem do właściwego organu 26 stycznia 2022 r., zaś ze skargą do sądu 1 lutego 2022 r.

W tym miejscu należy także podkreślić, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organ lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności.

W rozstrzyganej sprawie wobec wydanie przez organ w dniu 1 lutego 2022 roku, a więc w dniu wniesienia skargi przez stronę, decyzji uwzględniającej jej żądanie rozważania w pierwszej kolejności wymagała kwestia dopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (publ. w ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34.) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (1 lutego 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podkreślił, że jeżeli przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.

W aktach kontrolowanej sprawy przekazanych przez organ administracji brak jest dowodu doręczenia stronie decyzji z 1 lutego 2022 roku zaś z informacji przekazanych przez pełnomocnika skarżącej wynika, że decyzja z 1 lutego 2022 roku udzielająca stronie zgody na pobyt czasowy i pracę została jej doręczona 9 lutego 2022 roku, a zatem skargę należało uznać za dopuszczalną.

Przechodząc do oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłość postępowania Wojewody Łódzkiego wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych sądowi akt, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 10 marca 2021 r. wpłynął do Wojewody Łódzkiego 12 marca 2021 r. Następną czynnością podjętą przez organ było wezwanie skarżącej do osobistego stawiennictwa w organie celem uzupełnienia wniosku m.in. złożenia odcisków palców 11 sierpnia 2021 roku i wówczas także dokonano zawiadomienia skarżącej, o wszczęciu postępowania oraz wyznaczono przewidywany termin załatwienia sprawy na 12 listopada 2021 r. Ponadto wezwaniem z 11 sierpnia 2021 r. doręczonym pełnomocnikowi skarżącej wezwano stronę do złożenia dokumentów poświadczających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz ważnego ubezpieczenia zdrowotnego. 30 sierpnia 2021 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy: umowę najmu lokalu mieszkalnego, zgodę na zamieszkanie, imienny raport ZUS RMUA. A zatem od 31 sierpnia 2021 roku organ dysponował kompletnym wnioskiem pochodzącym od strony umożliwiającym jego rozpoznanie. Pomimo powyższego dopiero na skutek wniesionego przez skarżącą po upływie blisko 5 miesięcy ponaglenia z 26 stycznia 2022 roku, a w konsekwencji skargi do tutejszego sądu, organ w zasadzie z dnia na dzień 1 lutego 2022 roku wydał decyzję zezwalającą cudzoziemce na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 1 lutego 2025 r.

Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami terminie. Mimo to, organ tego nie uczynił, nie informując strony o powodach zaistniałej zwłoki oraz ewentualnym nowym terminie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało po blisko roku od przyjęcia wniosku, po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że od złożenia kompletnego wniosku (30 sierpnia 2021 r.) do czasu zakończenia postępowania wydaniem decyzji z 1 lutego 2022 r. organ nie podjął de facto żadnych merytorycznych czynność zmierzających do jej załatwienia poza zwróceniem się w 8 listopada 2021r, a wiec na 4 dni prze wyznaczonym terminem załatwienia sprawy do właściwych służb o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że przewlekłość organu była znacząca, mimo że nie było uzasadnione to stopniem skomplikowania sprawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy od dnia złożenia wniosku do dnia wezwania skarżącej do jego uzupełnienia upłynął znaczny okres czasu - 5 miesięcy. Następnie na skutek natychmiastowego uzupełnienia wniosku przez skarżącą od 30 sierpnia 2021 r. organ dysponował kompletnym wnioskiem umożliwiającym załatwienie sprawy, a mimo to do listopada 2021 r. nie wstąpił do właściwych organów z wnioskiem o którym mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. O możliwości wcześniejszego załatwienia sprawy świadczy zresztą okoliczność wydanie decyzji niedługo po wniesieniu ponaglenia, bez przeprowadzania jakichkolwiek czynności mających na celu uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczasową zawartość akt postępowania. Jakkolwiek sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym rozstrzygnięciu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu, to jednak nawet uwzględniając tę przyczynę, skala stwierdzonego uchybienia, wobec braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jest na tyle znacząca, że w ocenie składu orzekającego zasługiwała na przyjętą w wyroku kwalifikację. W tych warunkach faktycznych obiektywnie można zatem stwierdzić zaistnienie przewlekłości o rażącym charakterze.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, iż w sytuacji, kiedy bezczynność (przewlekłość) przybiera formę kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowanie tego środka powinno być przez sąd usprawiedliwione (wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). Z tego względu sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej wysokości. Należy bowiem podkreślić, że suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, ponieważ sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne. Zdaniem sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącej, a także okres trwania postępowania, kwota 250 zł jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższym wymiarze, szczególnie wobec faktu, iż skarżąca nawet szacunkowo nie określiła skali doznanego uszczerbku w sferze materialnej, a ponadto docelowo uzyskała oczekiwane rozstrzygnięcie.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. W dniu 1 lutego 2022 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na skutek takiego stanu rzeczy sąd nie może zobowiązać organu administracji do załatwienia wniosku i dlatego należało postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Z kolei zawarte w skardze żądanie orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w razie nie przekazania sądowi w terminie skargi wraz z kompletnymi aktami sprawy jest niezasadne wobec wykonania przez organ ciążących na nim obowiązków w tym zakresie.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

e.o.