Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 60/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rudniki z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], w częściach dotyczących punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r., 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Rudniki z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 8 października 2014 r., skierowanym do Wójta Gminy Rudniki, skarżący domagał się udostępnienia następujących informacji:

1) liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku,

2) imion i nazwisk kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących stanowiska kierownicze (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem ich wykształcenia, kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na obecnie zajmowanym stanowisku,

3) wysokości nagród i premii przyznanych każdemu z pracowników Urzędu od 1.01.2014 r. do dnia złożenia wniosku,

4) listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu (finansowanych ze środków publicznych) od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów,

5) wykazu zakończonych postępowań sądowych z udziałem Gminy, z okresu od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych orzeczeń sądowych z ww. okresu),

6) liczby skarg na działalność Wójta w okresie od 21.11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg.

Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje należy przesłać za pośrednictwem platformy ePUAP.

Decyzją z dnia 10 listopada 2014 r. Wójt Gminy Rudniki odmówił udostępnienia żądanych informacji uznając, że żądanie dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a wnioskodawca nie wykazał, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które w decyzji z dnia 13 marca 2015 r. stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien dokonać oceny, czy przedmiotowe informacje stanowią informacje przetworzone w całości lub tylko w części, a następnie ustalić, ocenić i wykazać, czy ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy Rudniki ponownie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych przez niego informacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej "ustawą"" lub "u.d.i.p." Podniósł, że nie są prowadzone takie rejestry, z których możliwe byłoby tylko i wyłącznie wykonanie kserokopii wskazanych we wniosku dokumentów. W Urzędzie Gminy Rudniki zatrudnionych jest 38 pracowników, zaś sprawy kadrowe prowadzi osoba, której z uwagi na liczne podstawowe obowiązki nie można oddelegować do załatwienia wniosku w punktach 1-3 (należałoby przejrzeć teczki akt osobowych i w formie tabeli stworzyć nowy dokument). Wójt podkreślił, że każdy z pracowników wykonuje szereg zadań, co uniemożliwia zlecenie innemu pracownikowi przygotowania danych w powyższym zakresie. Udostępnienie danych z pkt 4 wniosku wymaga natomiast przejrzenia delegacji z lat 2010-2014, a to również wymagałoby oddelegowania jednego z pracowników Referatu Finansowego, którzy już obecnie są tak obciążeni pracą, że nie jest możliwe zlecanie im dodatkowych obowiązków. W przypadku pkt 5 wniosku, udzielenie przedmiotowych informacji wymaga sięgnięcia do zasobów archiwalnych. Akta spraw sądowych, których było bardzo dużo, znajdują się w różnych komórkach urzędu, a radca prawny zatrudniony jest tylko na ½ etatu. Celem załatwienia pkt 6 wniosku informacja również wymaga przetworzenia, a więc nakładu pracy, skorzystania z zasobów archiwalnych, wybrania odpowiednich danych i stworzenia - tak jak w opisanych wcześniej przypadkach - nowego dokumentu, co wiąże się z koniecznością pozostania przez pracowników różnych referatów po godzinach pracy i zapłaty im dodatkowego wynagrodzenia lub zapewnieniem czasu wolnego zamiennego. Wójt podkreślił, że objęta wnioskiem informacja nie służy ulepszeniu życia publicznego czy pracy Urzędu, a na pewno spowoduje dezorganizację normalnego toku jego działania. Jej przygotowanie wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych. Wskazywanie personaliów pracowników i szczegółowych danych ich dotyczących nie stanowi celu, jaki jest wymagany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nagrody z funduszu nagród otrzymują osoby szczególnie zaangażowane w realizację zadań publicznych, zaś podróże zagraniczne są ukierunkowane na wzmocnienie współpracy pomiędzy społecznością gminną a społecznościami zagranicznych miast partnerskich. Organ akcentował, że każdy punkt wniosku wymaga wyodrębnienia z całego zasobu informacji potrzebnych danych i skorzystania z zasobów archiwalnych. Po wyszukaniu odpowiednich dokumentów należy przeanalizować każdy z nich wedle określonego kryterium, a w konsekwencji stworzyć nową informację. Nie są to więc informacje proste, lecz przetworzone i wiąże się to z podjęciem czasochłonnych czynności o charakterze intelektualnym. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a sam organ również się go nie dopatrzył.

W odwołaniu skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaprzeczył, by żądane informacje miały charakter informacji przetworzonych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przede wszystkim zaznaczyło, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ I instancji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Analizując sposób, w jaki w piśmiennictwie i orzecznictwie interpretuje się pojęcie "informacji przetworzonej" i "szczególnie istotnego interesu publicznego", Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że żądane informacje to informacje przetworzone, ponieważ zebranie danych zawartych w różnych dokumentach, a następnie ich wyodrębnienie i zestawienie, łączy się z intelektualnym zaangażowaniem podmiotu zobowiązanego, co jest pracochłonne i wymaga udziału kilku pracowników, a to z kolei może prowadzić do dezorganizacji bieżącego funkcjonowania Urzędu. Jest to zatem informacja, której powstanie wymagałoby użycia dodatkowych sił i środków, przy uwzględnieniu kryteriów podanych przez wnioskodawcę, a więc przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy, bo organ nie dysponował gotową tego rodzaju informacją na dzień złożenia wniosku. Co do spraw sądowych Kolegium wyjaśniło, że nawet w przypadku posiadania specjalnych repertoriów tych spraw, to i tak udostępnienie danych z pkt 5 wniosku wymagałoby przetworzenia, a to z uwagi na zakreślone we wniosku kryteria, w oparciu o które należałoby wyselekcjonować informację (tylko sprawy zakończone w okresie od 21 listopada 2010 r. do 9 października 2014 r.). Z kolei, odnosząc się do kwestii, czy uzyskanie przez skarżącego przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W skardze M. S. zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z organami, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że poszukiwanie, selekcjonowanie czy przygotowywanie informacji do udostępnienia nie stanowi o jej przetworzeniu, zawsze natomiast wiąże się z koniecznością poniesienia pewnego nakładu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 410/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rudniki z dnia 15 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że dostęp do informacji należących do informacji prostej ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli występowanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika z treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, że należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Przyjmuje się, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez dokonanie tzw. anonimizacji (np. w przypadku skanów orzeczeń sądowych), bo czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie, nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei, "informacja przetworzona" jest jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Sąd uznał, że przy ocenie żądań wniosku skarżącego organy obu instancji nie dokonały prawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, a ponadto nie wykazały, by pozytywne załatwienie wniosku i udzielenie przedmiotowych informacji wymagało czasochłonnego i intelektualnego zaangażowania wielu pracowników, co mogłoby doprowadzić do dezorganizacji bieżącej pracy Urzędu. Takie czynności organu jak selekcja dokumentów (także znajdujących się w archiwach) i ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. W okolicznościach sprawy organy bezzasadnie utożsamiły wytworzenie nowej informacji z opracowaniem nowego, bo wcześniej nieistniejącego dokumentu, przygotowanego specjalnie dla wnioskodawcy. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wskazuje na dane będące w posiadaniu organu, a cała trudność w ich udostępnieniu polega na ich odszukaniu i wykonaniu zestawienia, to nie sposób uznać, że wnioskodawca zażądał informacji publicznej przetworzonej, bo w istocie chodziło o przeniesienie istniejącej informacji na odpowiedni nośnik. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały, by utworzenie żądanego przez skarżącego zbioru informacji prostych wymagało takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych, bieżących zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności, by łączyło się z potrzebą badania i przeprowadzenia oceny całego (lub znacznej części) zbioru posiadanych dokumentów, w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, podający w tym zakresie określone kryteria wyboru. Takie informacje jak liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień złożenia wniosku, personalia osób zajmujących stanowiska kierownicze i kierunek ukończonych przez nie studiów oraz daty zatrudnienia na tym stanowisku, nie wymagają czasochłonnych poszukiwań danych i możliwe jest ich udostępnienie niemalże od ręki. Także podanie wysokości nagród i premii wypłaconych w okresie kilku miesięcy roku, w którym złożono wniosek, nie wiąże się z potrzebą sięgania do zbiorów archiwalnych oraz angażowania wielu pracowników w poszukiwanie odpowiednich danych. Nie wyjaśniły przy tym organy, czy Gmina prowadzi listy wypłat nagród lub premii i czy te wypłaty są aż tak częste, że odszukanie danych w tym zakresie, uniemożliwi pracownikowi kadr wykonywanie podstawowych obowiązków. Poza tym, co do pkt 3 wniosku, zdaniem Sądu, należało zbadać, czy ze względu na prywatność osoby fizycznej, zasadne było żądanie udostępnienia informacji publicznych dotyczących wypłaconych nagród i premii w odniesieniu do każdego z pracowników Urzędu Gminy. Sąd I instancji wskazał, że ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Argumentacja organów, koncentrująca się na wykazaniu, że skarżący domagał się udostępnienia informacji przetworzonej, ponieważ jej wyodrębnienie i zestawienie wiązało się z intelektualnym zaangażowaniem kilku pracowników, mogła ewentualnie dotyczyć udostępnienia pozostałych informacji, które dotyczyły 2010 r. lub obejmowały okres czerech ostatnich lat. W ocenie Sądu I instancji organy nie wyjaśniły wystarczająco swojego stanowiska, a w części stanowisko to zupełnie nie przystaje do żądań wniosku, zwłaszcza gdy organy dowodzą konieczności pracochłonnych poszukiwań w archiwach informacji publicznych, których udostępnienia domaga się skarżący, podczas gdy wystąpił on także o informacje związane z bieżącym funkcjonowaniem Urzędu. Ponadto, brak odpowiedniej ilości pracowników nie może ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził również, że organy wadliwie uznały, iż realizacja wniosku polega na stworzeniu nowego dokumentu, bo przygotowanego "specjalnie" dla skarżącego, przy użyciu pewnego nakładu pracy, związanego z poszukiwaniem w archiwach i wybraniem odpowiednich danych. Interpretując w ten sposób pojęcie "informacji publicznej przetworzonej", organy dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego, tzn. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 129/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w związku z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Sąd ten zawęził pojęcie informacji publicznej przetworzonej, łącząc je jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji. Tymczasem charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej. Niewskazanie jej nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne. NSA wyjaśnił też pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", które aczkolwiek jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, ale należy przyjmować, że jest ono znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu. Podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., przed udostępnieniem tej informacji muszą więc ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku odpowiada tym przesłankom. Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy NSA nie zgodził się z Sądem I instancji, że organy nie wykazały, iż informacje wskazane w punktach: 1-2, 4-6 nie stanowią informacji przetworzonej. Ponadto organy prawidłowo przyjęły, że udostępnienie informacji przetworzonej w niniejszej sprawie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy. Jak prawidłowo wskazuje organ I instancji rozpoznanie wniosku w zakresie punktów 1-2 wymagałoby przejrzenia akt osobowych pracowników zatrudnionych w gminie. Wnioskodawca domaga się bowiem wskazania liczby zatrudnionych na dzień złożenia wniosku ale również na datę 21 listopada 2010 r. Z kolei w punkcie 2 wniosku wnioskodawca żąda między innymi informacji o wykształceniu osób zatrudnionych, kierunku ukończonych studiów oraz informacji o dacie zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku. Udzielenie informacji w takim zakresie wymagało kwerendy akt osobowych i stworzenia na tej podstawie informacji na potrzeby wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z argumentacją Sądu I instancji odnośnie udzielenia informacji, o której mowa w punkcie 3. Skarżący domagał się informacji o wysokości przyznanych i wypłaconych nagród i premii za niespełna rok, bowiem od 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku , czyli do 9 października 2014 r. Tego rodzaju informacje nie mogły być uznane za przetworzone, biorąc pod uwagę krótki okres, którego dotyczy wniosek oraz okoliczność, że dane w tym zakresie powinny być dostępne w systemie informatycznym Gminy. Udzielenie tej informacji nie wymaga znacznego nakładu pracy i środków. Słusznie też zauważył Sąd I instancji, że udzielenie informacji w tym zakresie będzie wymagało podziału na pracowników wykonujących funkcje publiczne i na pozostałych. Gdyby uznać wszystkich pracowników samorządowych za osoby wykonujące funkcje publiczne, to informacje o ich nagrodach, zgodnie z powołanym wcześniej przepisem, nie podlegałaby ochronie dotyczącej ochrony prywatności osoby fizycznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy chodzi o osobę wykonującą funkcję publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

NSA nie zgodził się z Sądem I instancji, że udzielenie informacji o podróżach zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy nie jest informacją przetworzoną. Wnioskodawca domagał się bowiem informacji za okres od dnia 21 listopada 2010 r. do daty złożenia wniosku, czyli za okres prawie czterech lat. Udzielenie informacji w tym zakresie wymagałoby zatem przejrzenia delegacji służbowych za wymienionych okres i sporządzenia stosownego zestawienia. Podobnie podanie wykazu postępowań sądowych z udziałem Gminy w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, wymagałoby zestawienia informacji o postępowaniach sądowych ze wszystkich komórek organizacyjnych Gminy, w tym poszczególnych jednostek organizacyjnych gminy, które same nie mają zdolności sądowej. Również za nietrafną uznał argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku w zakresie udzielenia informacji, o której mowa w punkcie 6, tj. informacji o liczbie skarg na działalność Wójta w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Skoro Gmina nie prowadzi takiego wykazu to udzielenie informacji w tym zakresie wymagałoby kwerendy wielu dokumentów, a tym samym znacznego nakładu pracy.

Po wydaniu powyższego wyroku strony nie zgłosiły żadnych dodatkowych środków dowodowych ani nie podniosły żadnych nowych argumentów w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej.

W tym względzie przypomnieć jednak należy, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jaki zapadł już w tej sprawie. Wpływa to na zakres kognicji sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Na wstępie należało przypomnieć, że informacja przetworzona to taka, która została opracowana przez podmiot zobowiązany, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zabieg ten co do zasady wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które są połączone z zaangażowaniem intelektualnym. Nie ulega też wątpliwości, że nie jest przetworzeniem informacji publicznej np. przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych a także anonimizacja danych objętych ochroną. W konkretnych okolicznościach danej sprawy o konieczności przetworzenia informacji może świadczyć także jej zakres obejmujący dłuższy okres czasowy czy też większą ilość jednostkowych danych, które w związku z żądaniem udzielenia informacji organ zobowiązany musi "wydobyć" z posiadanych zasobów aktowych bieżących lub archiwalnych. W tym zakresie wyczerpująco wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2017 r.

Z tego punktu widzenia żądanie z pkt 1 wniosku strony wymagałoby odtworzenia nie tylko stanu faktycznego na dzień opracowywania odpowiedzi dla skarżącego ale i odtworzenia stanu faktycznego istniejącego w roku 2010, co niewątpliwie wymagałoby dokładnej weryfikacji dokumentów organizacyjnych, w tym i archiwalnych. Nie jest to zatem informacja "istniejąca" lecz dopiero mająca powstać na żądanie skarżącego. Już ta okoliczność nie pozwala na uznanie, że ma ona charakter informacji prostej.

Odnośnie żądania z pkt 2, czyli informacji o danych osobowych i wykształceniu wskazanych osób zajmujących stanowiska kierownicze w Urzędzie Gminy, to aczkolwiek nie ma tu żadnego przedziału czasowego i chodzi o informacje o stanie aktualnym, to jednak nie sposób nie zauważyć, że jest to żądanie udzielenia informacji o charakterze złożonym, wymagającej wydobycia cząstkowych informacji o każdej z osób zajmujących takie stanowiska z jej akt personalnych oraz zestawienia pozyskanych w ten sposób danych pod pożądanym przez skarżącego kątem. Świadczy to o tym, że w toku jej opracowywania musi dojść do procesu jej przekształcenia w informację nową, rodzajowo inną niż ta, jaką dysponuje organ na bieżąco. Bez względu zatem na to, czy ilość jednostkowych informacji w tej materii jest znacząco duża, czy też stosunkowo ograniczona, w sprawie tej będzie musiało dojść do przetworzenia informacji prostych, czego konsekwencją jest konieczność wykazania przez żądającego takiej informacji ważnego interesu publicznego, który przyświeca jej pozyskaniu.

Informacje objęte żądaniami z pkt 4 – 6 wniosku są z natury rzeczy informacjami o charakterze zbiorczym, o czym świadczy użycie określeń "lista podróży", "wykaz postępowań" i "liczba skarg", przy czym nie może być okolicznością sporną, ze tego rodzaju zestawieniami organ nie dysponuje. Ich wytworzenie wymagałoby stworzenia odpowiednich list czy wykazów według podanych przez skarżącego kryteriów, a to niewątpliwie wymaga zaangażowania sił i środków odpowiednich pracowników Urzędu. Jak podniósł NSA w wyroku kasacyjnym czynności takie wskazują na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej.

We wszystkich opisanych wyżej przypadkach decydujące znaczenie dla jej udostępnienia ma wykazanie przez osobę ubiegającą się o jej przesłanie ma wykazanie, że czynność ta konieczna jest dla szczególnie istotnego interesu publicznego. Przesłanka ta nie została jednak w żaden sposób wykazana przez skarżącego, który nie udzielił w tej mierze organowi jakichkolwiek wyjaśnień, zaś okoliczności sprawy nie pozwalają – w ocenie Sądu – na stwierdzenie, że taki interes obiektywnie istnieje. Bez wątpienia chęć pozyskania informacji tylko dla celu prywatnego, a na to wskazuje treść wniosku i brak możliwych do uchwycenia obiektywnych celów, którymi kieruje się skarżący, nie pozwala na przyjęcie, że spełniona została przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkująca konieczność udzielenia informacji, o których mowa była w pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku.

Co do informacji z pkt 3 wniosku w sposób obszerny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym i w ślad za tym należało przyjąć, że jest to informacja publiczna, niezłożona (prosta), której udostępnienie nie jest uzależnione od posiadania przez skarżącego ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ślad za zaakceptowanym przez NSA poglądem, zawartym w wyroku z dnia 8 października 2015 r., powtórzyć przyjdzie, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. W świetle przytoczonej regulacji kluczowe zatem jest dokonanie wykładni pojęcia: "osoba pełniąca funkcje publiczne". Rozważań w tym zakresie zabrakło w podjętych decyzjach, choć zależała od nich ocena, czy w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki ograniczające dostępność do informacji publicznych w stosunku do części pracowników. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien kierować się w tym zakresie wskazówkami zawartymi w wyroku NSA, przytoczonymi we wstępnej części uzasadnienia i udzielić żądanej informacji w zakresie odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne. Co do pozostałych osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy w Rudnikach, którzy takich funkcji nie pełnią, w grę wchodzić będą przepisy ochronne wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność tych osób.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzje organu I instancji w częściach dotyczących punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r. oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a., przy czym nawet w sytuacji uwzględnienia skargi jedynie w nieznacznej części, przepis art. 206 P.p.s.a. nie mógł w sprawie mieć zastosowania, gdyż wartość przedmiotu sporu nie miała w sprawie żadnego znaczenia.