Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1117/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. aktem nadania z dnia [...] października 2000 r. nr [...], nadał B. D. stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

Natomiast Wójt Gminy J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o stwierdzenie nieważności powyższego aktu nadania stopnia zawodowego nauczyciela zarzucając mu rażące naruszenie prawa, tj.:

– art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz. 239) w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wykształcenia (Dz. U. nr 98, poz. 433 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że B. D. posiadała wymagane kwalifikacje w sytuacji gdy z przepisów tych ewidentnie i jednoznacznie wynika, że wymieniona począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 maja 1989 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. nr 34, poz. 189 ze zm.), nie posiadała i nie posiada nadal wymaganych kwalifikacji,

– § 1 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wykształcenia poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wymieniona posiadała przygotowanie pedagogiczne, o którym mowa w tym przepisie w sytuacji, gdy z akt osobowych wynika, że w tym okresie nie posiadała i nie posiada nadal przygotowania pedagogicznego w rozumieniu tego przepisu.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w sprawie nadania B. D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie i wynika to wprost z treści powyższego przepisu, w którym stanowi się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi od Wójta Gminy J., a nie od strony postępowania. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracyjny wydający decyzje w pierwszej instancji nie może być uznany za stronę postępowania, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003 nr 4 poz. 115) stwierdzono, że zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego (brak legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tejże sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997 r. sygn. akt III SA 1802/95 (LEX nr 29911) stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Na koniec stwierdzono, że nie zachodzą również podstawy do wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu.

W zażaleniu z dnia [...] lutego 2012 r. do Ministra Edukacji Narodowej, Wójt Gminy J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

– art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy J. nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, nie czyniąc przy tym żadnych rozważań na temat interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wszczęcia postępowania,

– art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne odmówienie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie było podstaw do odmowy wszczęcia, nie wyjaśniając przy tym żadnych okoliczności czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności ma interes prawny w sprawie, czy też nie.

W uzasadnieniu natomiast podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się przepis art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie podobnie jak w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie zwykłym, jak i w trybie wznowieniowym, odmowa ta powinna zaistnieć w razie zaistnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanką podmiotową negatywną dla wszczęcia postępowania nieważnościowego jest brak legitymacji procesowej (formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji, jak również okoliczność, iż istota żądania stwierdzenia nieważności nie odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną bez względu na to, czy wydana była w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Jeżeli natomiast z podania osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, to nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu analizy – we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, kiedy okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważniościowego, zaś organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie nieważnościowe z urzędu. W dalszej części podano, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06. LEX nr 340207: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". Ponadto stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 996/10, LEX nr 795749 "1. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. (...) 3. Strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jlego dalsze prowadzenie". Dalej wskazano na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32 zgodnie z którym: "1. Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a., 2. Strona postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji", a stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10, LEX nr 952956: "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowy wniosek pochodzi od Wójta Gminy J., a nie od strony postępowania, nie czyniąc żadnych rozważań na temat interesu prawnego bądź też jego braku po stronie wnioskodawcy. Reasumując, nie wyjaśnił w żaden sposób jakichkolwiek okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej ma interes prawny w sprawie czy też nie i wobec powyższego nie mógł odmówić wszczęcia postępowania. Na koniec zaś stwierdził, że skarżący nie wydawał decyzji w pierwszej instancji, lecz Wójt Gminy K., a Wójt Gminy J. posiada interes prawny w niniejszej sprawie z uwagi na to, że jest organem prowadzącym szkołę i pracodawcą B. D.. Zatem, czy wymieniona ma wymagane przez przepisy kwalifikacje do zajmowania stanowiska, na którym jest zatrudniona, ma niewątpliwie znaczenie zasadnicze. Z tego mianowicie powodu, że zatrudnienie jej na stanowisku dyrektora czy też nauczyciela, jako osoby bez kwalifikacji, w tym także przygotowania pedagogicznego, stanowiłoby rażące naruszenie prawa i wpływałoby negatywnie na jakość kształcenia, a tym samym powoduje skutki nie do zaakceptowania z obowiązującym porządkiem prawnym.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty organu pierwszej instancji – podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej – w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania, z zastrzeżeniem ust. 8. Dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego. Ponadto w myśl art. 39 ust. 3 pkt 1, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki. W dalszej części stwierdził, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 996/10). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny, co oznacza, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność i interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2326/10). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 - LEX 190891). Zatem w świetle przepisów prawa oświatowego, pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor szkoły. Z kolei postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Wójta Gminy K. decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2000 roku nr [...] w sprawie nadania B. D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach Wójta Gminy J., ani też nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Stąd też w świetle powyższego nie można przyznać Wójtowi Gminy J. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i łączących się z tym faktem uprawnień.

W skardze z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy J. nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, nie wyjaśniając przy tym wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,

– art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że Wójtowi Gminy J. nie można przyznać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na to, ze pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor szkoły,

– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez [...] Kuratora Oświaty, pomimo naruszenia przez ten organ art. 28, 61a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.,

– art. 6, art. 11, art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i go poprzedzającego przez organy obu instancji, a w szczególności nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia.

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5, art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji, gdy normy prawne zawarte w tych przepisach niewątpliwie stanowią podstawę istnienia po stronie Wójta Gminy J. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego,

– art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U., nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 5c, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji, gdy normy prawne zawarte w tych przepisach niewątpliwie stanowią podstawę istnienia po stronie Wójta Gminy J. interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu natomiast – powołując się na argumentację zawartą już w zażaleniu – podał, że cytowane przez organ przepisy ustawy – Karta Nauczyciela i o systemie oświaty, odnoszą się wyłącznie do nauczycieli, a nie do nauczycieli pełniących również funkcję dyrektora szkoły i co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto dla skarżącego ma znaczenie, czy B. D. posiada wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowiska. W dalszej części powołał się na treść art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, według którego do zadań Wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a więc w tym dyrektora szkoły. Szkoła bowiem jest niewątpliwie gminną jednostką organizacyjną, a dyrektor szkoły jest kierownikiem tej jednostki. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy, kierownik urzędu gminy (Wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, czyli także w stosunku do dyrektora szkoły. Natomiast organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skarżący nie jest pracodawcą B. D., ponieważ pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, takie stanowisko organu niewątpliwie świadczy o zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia okoliczności świadczących o istnieniu interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Ponadto skarżącemu przysługuje w stosunku do dyrektora, jak również do nauczycieli szereg uprawnień oraz obowiązków przysługujących pracodawcom. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, wygaśnięcie stosunku pracy w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza dyrektor szkoły, a w stosunku do dyrektora szkoły – organ prowadzący szkołę. Z kolei w myśl ust. 1 pkt 5, stosunek pracy nauczyciela wygasa z mocy prawa odpowiednio w razie stwierdzenia, że nawiązanie stosunku pracy nastąpiło na podstawie fałszywych lub nieważnych dokumentów albo zostało dokonane z naruszeniem warunków określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1-5, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 9. Art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy stanowi natomiast, że stosunek pracy z nauczycielem mianowanym i z nauczycielem dyplomowanym nawiązuje się na podstawie mianowania, jeżeli m.in. posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania danego stanowiska. Zatem Wójt Gminy realizując uprawnienia przysługujące organowi prowadzącemu szkołę w wielu sytuacjach wchodzi w kompetencje pracodawcy wobec dyrektora szkoły, np. powierzając to stanowisko, odwołując dyrektora zgodnie z art. 38 ustawy o systemie oświaty, stwierdzając wygaśnięcie stosunku pracy w stosunku do dyrektora, przechowując jego akta personalne, udzielając mu urlopów, czy też kar porządkowych. Ponadto zmiany ustawy – Karta Nauczyciela wprowadzone nowelą z dnia 18 lutego 2000 r. spowodowały, że wysokość wynagrodzenia nauczycieli została powiązana z posiadanymi przez nich stopniami awansu zawodowego i kwalifikacjami i zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674), wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z:

1) wynagrodzenia zasadniczego;

2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.

2. Wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy.

Zatem zgodnie z rozporządzeniem MEN z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli (Dz. U. nr 161, poz. 967) oraz Regulaminem wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę J. z dnia [...] listopada 2007 r., wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależnione jest od posiadanych kwalifikacji. Stosownie zaś do ust. 8 wskazanego przepisu środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi od wynagrodzeń pochodzą z dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu zgodnie z ust. 2 przysługuje wyłączne prawo:

1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy,

2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy,

3) dokonywania wydatków budżetowych,

4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy,

5) dysponowania rezerwami budżetu gminy,

6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.

Zatem Wójt gminy jest dysponentem głównym (pierwszego stopnia) środków budżetowych, a swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu gminy, ponosząc odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową, którą należy wiązać z możliwością podejmowania decyzji mających realny wpływ na tę gospodarkę. Zgodnie z art. 247 u.f.p. budżet gminy wykonuje jej wójt, który sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Jest on także uprawniony - o czym była już mowa - do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu przyznawania oraz korzystania ze służbowych kart płatniczych przy dokonywaniu wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych i osób prawnych, a także zasad rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowości i gospodarności dokonywania wydatków. Wójt jako wykonawca budżetu zobowiązany jest do przestrzegania zasad gospodarki finansowej, określonych w art. 254 u.f.p. Zgodnie z powołanym przepisem w toku wykonywania budżetu wójt jest zobowiązany do:

1) ustalania, pobierania i odprowadzania dochodów budżetu gminy na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

2) pełnej realizacji zadań w terminach określonych w przepisach i harmonogramie realizacji budżetu, jeżeli został on opracowany;

3) dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

4) zlecania zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem przepisów (art. 43 i art. 221 u.f.p.).

Ponadto według treści art. 5c ustawy o systemie oświaty, ustawodawca w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów. Do pierwszej grupy zakwalifikował radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa, do drugiej wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, natomiast do trzeciej wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa. W punktach od 1 do 3 poszczególnym grupom organów prowadzących szkołę, zostały przypisane kompetencje do wykonywania konkretnie określonych zadań. Jednoosobowy organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) lub przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego (starosta, marszałek województwa) wykonuje m.in. zadania i kompetencje organu prowadzącego polegające na sprawowaniu nad szkołą lub placówką nadzoru w zakresie spraw finansowo – administracyjnych. Stąd też, Wójt Gminy J., mając wiedzę, że B. D. nie spełniała począwszy od dnia [...] sierpnia 1989 r. i nie spełnia nadal wymagań kwalifikacyjnych o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem nie posiadała wówczas i nie posiada nadal przygotowania pedagogicznego, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach (co jest oczywiste w świetle przedstawionych we wniosku okoliczności oraz przepisów dotyczących wymagań kwalifikacyjnych), niewątpliwie ma interes prawny w niniejszej sprawie. Z tego powodu, że w sytuacji, gdy Wójt Gminy J. mając wiedzę, iż wymieniona nie posiada wymaganych kwalifikacji, wydatkowałby nadal środki gminy na wynagrodzenie, w wysokości adekwatnej dla nauczycieli posiadających stopień awansu nauczyciela dyplomowanego, zdecydowanie naraziłby się na zarzut naruszenia dyscypliny finansowej i naruszenie powyżej wskazanych przepisów. Dodatkowo wskazał na wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, LEX nr 340207, zgodnie z którym: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a.. które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. (...)". Natomiast stosownie do postanowienia NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1227/11, "norma będąca podstawą interesu prawnego może należeć do każdej gałęzi prawa". Podkreślono również, że

przepis art. 61 a k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z wniesionego podania w sposób oczywisty wnika, iż podmiot który żąda wszczęcia postępowania, nie ma w tym interesu prawnego i nawet na ten interes się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby, a o czym nie można mówić w przedmiotowej sprawie. Natomiast wobec faktu, że – zdaniem skarżącego – B. D. nie spełniała kwalifikacji, z dniem [...] lutego 2012 r. stwierdzono wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy. Zatem tym bardziej skarżący posiada interes prawny, bowiem wymieniona zakwestionowała ów akt wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a każda sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym, zaś w tej konkretnej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest sprawą nową. Oznacza to w praktyce, że w porównaniu do sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, mogą wystąpić ponadto inne strony oprócz tych, które brały udział w zakończonej wydaniem decyzji i są to przyczyny podmiotowe, zaś w myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, przy czym przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego oraz w judykaturze, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny i istnieje wówczas, gdy jego źródło istnieje w przepisach prawa materialnego i to odnoszących się wprost do sytuacji danego podmiotu, z którego można wywieść dla niego określone prawa lub obowiązki (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Stąd też o legitymizacji interesu prawnego nie decyduje sama wola strony lub też jej subiektywne przekonanie, lecz okoliczność istnienia przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu, jako prawny i przyjmuje się, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja bowiem nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz k.p.a. Wyd. Lex Wolters Kluwer Business. Warszawa 2009 r., str. 224). Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując, o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego decyduje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu, jako "interes prawny".

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – i co należy szczególnie podkreślić – wprawdzie wobec osoby pełniącej aktualnie obowiązki dyrektora szkoły, lecz nie w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej funkcji, lecz co do stanu faktycznego i prawnego, kiedy ów dyrektor był jeszcze "jedynie" nauczycielem. Skoro zaś tak, to należy wskazać na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) w myśl którego szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole. Z kolei według art. 10 ust. 1 ustawy, stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej – w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania, z zastrzeżeniem ust. 8, a według art. 11, dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego. Natomiast stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. nr 256, poz. 2573 z późn. zm.), szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, zaś według art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Skoro zatem sprawa dotyczy praw nauczyciela, a z taką sytuacją i prawami podmiotowymi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, to stroną może być jedynie sam nauczyciel, bądź ewentualnie dyrektor szkoły, który jest jego pracodawcą i w konsekwencji, w określonych sytuacjach, może posiadać interes prawny. W każdym bądź razie nie organ prowadzący, który może jedynie mieć interes prawny wobec praw i obowiązków dyrektora szkoły i to tylko w zakresie sprawowania przezeń urzędu dyrektora placówki oświatowej. Zatem zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może się ostać, bowiem zgodnie z jego brzmieniem do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podobnie rzecz się ma z art. 33 ust. 5 tej ustawy w myśl którego kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i art. 60 według którego za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1), bowiem odnosi się on jedynie do praw i obowiązków dyrektora szkoły i to w zakresie sprawowanych jedynie tym urzędem. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 5c oraz art. 26 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem w myśl tych przepisów w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:

1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, o którym mowa w art. 249 ust. 6, jeżeli został on opracowany;

3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

4) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 (art. 254 ustawy o finansach publicznych).

Natomiast art. 5c ustawy o systemie oświaty stanowi o fakcie prowadzenia przez wójta szkoły i w żaden sposób nie wskazuje interesu prawnego po jego stronie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a art. 26 ust. 2 był w dniu wydania zaskarżonego postanowienia uchylony i nie sposób odnieść się do tego zarzutu.

Reasumując, nadanie B. D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w dniu [...] października 2000 r. przez Wójta Gminy K., w żaden sposób nie rozstrzyga o prawach oraz i obowiązkach Wójta Gminy J., ani też nie wpływa na jego prawa bądź obowiązki i wobec powyższego zgodzić się należy z organem, iż nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. podobnie jak fakt, że skarżący wygasił z mocy prawa stosunek pracy ze skarżącą, jako z dyrektorem szkoły i że – co brzmi już co najmniej niezrozumiale – wymieniona zakwestionowała ów akt wygaśnięcia stosunku pracy.

Natomiast analizując dalsze zarzuty ze skargi stwierdzić ponadto należy, że organ nie naruszył art. 28 k.p.a., bowiem w sposób wyczerpujący i odpowiadający prawu wyjaśnił skarżącemu w skarżonym rozstrzygnięciu instytucję strony postępowania administracyjnego, a tym samym przestrzegał przepisów art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i tym samym nie naruszono art. 6, 8 i art. 11 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyfroku.