Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 302/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-5 oraz art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego wydana w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. [...] [...] gm. S..

W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2016 r. czynności kontrolnych ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. Budynek wykonany jest

w technologii tradycyjnej murowanej ze stropem żelbetowym z dachem dwuspadowym z lukarną od strony drogi dojazdowej. Według oświadczenia P.P. Z. i B. N. obiekt został wybudowany ok. 1958 r. po uzyskaniu dokumentów umożliwiających budowę obiektu. Zgodnie z oświadczeniem P. S. N. do w/w budynku w 2006 r. została dobudowana przybudówka o wymiarach ok. 5,5 m x 3,5 m oraz została zmieniona konstrukcja dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy. Prace te zostały wykonane przez wcześniejszego właściciela - P. J. N. W trakcie wymiany dachu nie zostało dobudowane piętro, a jedynie po dalszych pracach wykończeniowych powstało poddasze użytkowe. Na poddaszu znajdują się pomieszczenia użytkowe - mieszkalne (3 pokoje, łazienka, garderoba i korytarz z klatką schodową). Wymiary budynku wynoszą: długość zmienna ok. 9,96 m - 15,45 m, szerokość ok. 12,88 m, a wysokość ok. 8,31 m. W trakcie kontroli przedstawiono akt notarialny Repertorium A Nr [...] dotyczący darowizny oraz oświadczenie ustanowienia służebności osobistej z dnia [...] grudnia 2015 r., a także akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. - darowizna na rzecz P. J. N. i zdjęcie z ok. 1990 r. Nie przedłożono natomiast dokumentów dot. rozbudowy obiektu z 2006 r. wraz ze zmianą konstrukcji dachowej.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego I instancji pismami z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w R. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę w/w budynku mieszkalnego wraz z dokumentacją budowlaną. W odpowiedzi na w/w pisma Archiwum Państwowe w R. udzieliło odpowiedzi, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących powyższej inwestycji. Ponadto PINB w K. pismem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się z tożsamym zapytaniem do Urzędu Gminy w S. i Starostwa Powiatowego w K., jednakże urzędy te nie posiadają żadnych dokumentów omawianego budynku mieszkalnego.

Wobec powyższego organ powiatowy wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na P. S. N. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2017 r. odpowiedniej dokumentacji celem zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej.

W dalszej kolejności P. S. N. złożył w dniu [...] lutego 2017 r. do organu powiatowego wniosek o wydłużenie czasu na złożenie dokumentów z uwagi na brak środków pieniężnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w K. wskazał, że nie wyraża zgody na przedłużenie terminu określonego w postanowieniu Nr [...].

W związku z nieprzedstawieniem dokumentów określonych w/w rozstrzygnięciem, PINB w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], nakazał P. S. N. rozbiórkę dobudowy o wymiarach ok. 5,5 m x 3,5 m do budynku mieszkalnego oraz nadbudowy, z której powstało poddasze użytkowe, usytuowanych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. [...] [...] gm. S.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie oraz z urzędu uchylił poprzedzające je postanowienie PINB w K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ powiatowy pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w S. o udzielenie informacji, czy budynek mieszkalny usytuowany na działce o nr ew. [...] położonej w W. [...] [...] gm. S. znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę zgodnie z przepisami planistycznymi. W odpowiedzi na w/w pismo Urząd Gminy S. wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Dla w/w nieruchomości nie został sporządzony miejscy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania zatwierdzone uchwałą z dnia 28 grudnia 1999 r. określa funkcję w/w terenu jako "teren zabudowy zagrodowej", teren przyległy do drogi gminnej działki o nr ew. [...], a teren w głębi działki ma funkcję "tereny rolne".

PINB w K. wydał w dniu [...] września 2017 r. postanowienie Nr [...], którym nałożył na P. S. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. następującej dokumentacji:

- zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem autora projektu o przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], nakazano P. S. N. rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. [...] [...] gm. S.

S. N. w ustawowym terminie złożył odwołanie od ww. decyzji.

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu ww. odwołania, orzekając o utrzymaniu zaskarżonej decyzji, przytoczył następującą argumentację:

Wskazał, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,

z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29-31 w/w ustawy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu

o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, [...]WINB podniósł, że

w omawianej sprawie miała miejsce samowolna budowa budynku mieszkalnego

w 1958 r., który został w 2006 r. przebudowany w następujący sposób: została dobudowana przybudówka o wymiarach ok. 5,5 m x 3,5 m oraz została zmieniona konstrukcja dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy, przez co powstało poddasze użytkowe. PINB w K. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, że zarówno budowa budynku mieszkalnego jak

i jego przebudowa zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ powiatowy ustalił, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Obiekt stanowi jedną bryłę i nie ma możliwości wyodrębnienia poszczególnych części podlegających legalizacji (tj. w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r.).

Mając na uwadze powyższe [...]WINB zauważył, że omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem [...] WINB w omawianej sprawie wybudowanie samowolnie budynku mieszkalnego w 1958 r., a następnie jego przebudowa i nadbudowa, również wykonana w warunkach samowoli budowlanej, dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 (dot. samowolnej budowy obiektu) obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże zauważył, iż jeśli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). Powołał się w tym przedmiocie także na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

W ocenie [...]WINB z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w K. dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Następnie [...]WINB podniósł, że organ I instancji skorzystał z w/w możliwości

i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. nałożył na P. S. N. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestor nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nie wykonał. Postanowienie organu powiatowego Nr [...] zostało zwrócone do PINB w K. z uwagi na nieodebranie przesyłki przez jej adresata. Powyższe zostało uznane za doręczone w trybie doręczenia zstępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Do daty zakreślonego terminu S. N. nie przedłożył żadnej dokumentacji, jak również nie wniósł o przedłużenie terminu na jej przedłożenie.

W tej sytuacji organy nadzory budowlanego zostały zobowiązane treścią przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego.

[...]WINB podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Organ nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2714/11).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa tj. przepisów prawa materialnego - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z dnia 2013 poz. 1409 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z dnia 2013 poz. 1409 ze zm.) przez niewłaściwe niezastosowanie i przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie budowa budynku mieszkalnego w 1958 r. i przeznaczenie do użytkowania w 1958 r. nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r.;

2) przepisów prawa materialnego - art. 49 ust. 2, art. 50, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z dnia 2013 poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, albowiem pod rządami przedmiotowej ustawy brak było obowiązku po stronie właścicieli obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy prawo budowlane z 1994 roku, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat - co było powodem nieodnalezienia wszystkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w tym samego pozwolenia na budowę, a tym samym błędne uznanie, że budynek wzniesiony w 1958 r. został wzniesiony z naruszeniem prawa budowlanego;

4) rażące naruszenie prawa materialnego - art. 332, art. 333 i art. 334 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że budynek wybudowany pod rządami wskazanych przepisów prawa wymagał przygotowania projektu budowlanego, podczas gdy

z przepisu art. 334 lit. a powołanego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że projekt nie był wymagany, a budynek objęty niniejszym postępowaniem został wybudowany w roku 1958 w czasie obowiązywania rozporządzenia przytoczonego powyżej;

5) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, wystąpienie do Archiwum Państwowego w sprawie B. i Z. N. jako właścicieli nieruchomości w 1958 roku, podczas gdy właścicielami nieruchomości i uprawnionymi do wystąpienia o pozwolenie na budowę byli W. i S. N., a w konsekwencji przyjęcie, że budynek mieszkalny wybudowany w 1958 r. został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a późniejsze prace budowlane przy budynku tj. w roku 2006 nie stanowiły bieżącej konserwacji i remontu;

6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wydanie decyzji o rozbiórce z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ odwoławczy przyjął, że omawiany w postępowaniu stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, której dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem [...] WINB w omawianej sprawie wybudowanie samowolnie budynku mieszkalnego w 1958 r., a następnie jego przebudowa i nadbudowa również w warunkach samowoli budowlanej dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w sprawie nie zaszły materialnoprawne przesłanki nakazu rozbiórki, a organy nadzoru budowlanego nie zajmując stanowiska wobec spostrzeżeń skarżącego i nie podejmując inicjatywy dowodowej naruszyły m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazał na regulację z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane podnosząc, iż w odniesieniu do budynku zrealizowanego samowolnie przed dniem

1 stycznia 1995 r. występuje konieczność stosowania przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229) dalej - s.pr.bud. Przytoczył brzmienie art. 37 ust.1, art. 40 i art. 42 ust. 2 s.pr.bud. wywodząc, iż

z przytoczonych przepisów wynika, że warunkami odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku są: stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt ten odpowiada ustaleniom obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - w braku miejscowego planu - decyzji

o warunkach zabudowy, a także stwierdzenie, że obiekt ten nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia, ani też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W takim wypadku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przy czym podstawą do wydania decyzji w tym przedmiocie jest stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt jest "zdatny do użytku". Zwrócił uwagę, że, mimo stosowania do likwidacji samowoli budowlanych zaistniałych przed 1 stycznia 1995 r. procedury określonej przepisami s.pr.bud., możliwość legalizacji ocenia się z uwzględnieniem ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 48 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy właściwy organ nakazywał w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Powyższy przepis wprowadzał zatem bezwzględną sankcję administracyjną pod postacią nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, co było w stosunku do poprzednich rozwiązań prawnych zdecydowanym zaostrzeniem odpowiedzialności administracyjnej z tytułu popełnienia samowoli budowlanej. Stąd też ustawodawca zdecydował w stosunku do wszystkich tego rodzaju deliktów popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy pr. bud., że mają mieć zastosowanie nadal przepisy dotychczasowe, a więc te wynikające z ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Oznacza to, że niezależnie od tego, czy samowola budowlana powstała przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., czy też w czasie obowiązywania tej ustawy, to zgodnie

z art. 103 ust. 2 pr. bud. do jej legalizacji stosuje się przepisy s. pr. bud. W rezultacie zastosowanie podczas procedury legalizacyjnej przepisów niewłaściwej ustawy pr. bud. stanowić może podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (wyrok. NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., II OSK 768/05). Na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego dla udowodnienia faktu popełnienia samowoli budowlanej wymagane jest wykazanie bezprawności wykonywania robót budowlanych oraz związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy tymi robotami a ich przedmiotem, czyli istniejącą substancją budowlaną, która ma być zalegalizowana. Dla zastosowania procedury legalizacyjnej uregulowanej w ustawie z 1974 r. niezbędnym jest wykazanie, iż samowola budowlana została popełniona najpóźniej w okresie obowiązywania ustawy s. pr. bud., a ponadto w świetle regulacji obowiązujących w dniu jej popełnienia była bezprawnie wykonywana, a więc bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zauważył także, iż w okresie obowiązywania regulacji z 1974 r. za wyjątkiem rozbiórek, regulowane prawem budowlanym inwestycje można było rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 s.pr.bud.). Wobec czego przypadki samowoli budowlanej popełnionych w okresie obowiązywania s.pr.bud. odnoszą się wyłącznie do budów wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przy tym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 4 s.pr.bud. Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wskazał inwestycje podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - dalej s.r.n.u.b. Podkreślił także, że wykazanie popełnienia samowoli budowlanej przed okresem wejścia w życie obowiązującej ustawy pr. bud. nie jest wystarczającą podstawą do zastosowania s.pr.bud. W świetle bowiem art. 103 ust. 2 pr. bud. obowiązek ten aktualizuje się dopiero po ustaleniu kolejnej przesłanki tj. dodatkową konieczność wykazania faktu zakończenia budowy obiektu budowlanego albo wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie badanej samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Aktualnie obowiązująca ustawa - Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., co wynika z art. 108 pr. bud. Zatem tryb legalizacyjny uregulowany w ustawie z 1974 r. będzie dotyczył wyłącznie tych samowoli, których budowa została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy bądź wobec których wszczęto przed dniem 1 stycznia 1995 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż sporny budynek niewątpliwie został wybudowany i przekazany do użytkowania już w roku 1958 tj. pod rządami uprzednio obowiązującego prawa budowlanego, jak i w czasie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r.

Zgodnie z treścią art. 333 i 334 lit. a nie było wymagane przedstawienie projektu budowy nowo wznoszonego budynku mieszkalnego w miejscowościach wiejskich dla uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie sposób oczekiwać od strony, aby posiadała projekt, którego nie wymagało wówczas obowiązujące prawo. Wskazał, że przepisy nie wymagały także obowiązku archiwizowania dokumentów przez inwestora, co zostało także powielone w kolejnych wersjach prawa budowlanego. Dodatkowo organy pod rządami ustawy z 1974 miały obowiązek przechowywać dokumenty związane z budową, w tym pozwolenie na budowę przez okres 5 lat. Tym samym należy przyjąć, że organ zobligowany był sprawdzić mapy geodezyjne z tego okresu oraz zdjęcia satelitarne, aby sprawdzić, czy obiekt został wybudowany w tym okresie. Brak natomiast dokumentów w archiwach państwowych nie powoduje domniemania nielegalności budowy, albowiem krótki okres związany z ich przechowywaniem oraz zmiany organów je przechowujących mogły spowodować, że dokumenty zostały zniszczone lub zagubione. Strona nie była także inwestorem i nie budowała budynku w tym czasie, a tym samym wszelkie decyzje administracyjne mogły zostać zniszczone lub zagubione przez poprzedniego inwestora.

Zdaniem skarżącego nie sposób wskazywać, że budynek mieszkalny już od 1958 stanowił samowolę budowlaną, a późniejsze konserwacje budynku czy remonty wymagane przez przepisy prawa w tym w zakresie usunięcia eternitu były ciągiem samowoli budowlanych. Trybowi legalizacyjnemu opartemu na ustawie - Prawo budowlanego z 1974 r. podlegają roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części, które zostały rozpoczęte i zakończone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., ewentualnie wobec których - niezależnie od stopnia ich zaawansowania - zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r. postępowanie legalizacyjne. Procedura legalizacyjna prowadzona na podstawie ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oparta jest przede wszystkim na art. 37, 38, 39, 40 i 42 s.pr.bud. oraz na ówcześnie obowiązujących przepisach wykonawczych do tej ustawy w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 pr. bud. W nawiązaniu do powyższego, skarżący podkreślił, że gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że badana samowola budowlana mieści się

w zakresie zastosowania art. 103 ust. 2 pr. bud., to ma obowiązek dokonać w związku

z art. 37 ust. 1 i 2 s.pr.bud. wstępnej oceny sprawy polegającej na zweryfikowaniu istnienia podstaw do wydania nakazu rozbiórki w analizowanej sprawie. Wstępna ocena sprawy ogranicza się do zbadania przesłanek wydania nakazu rozbiórki poprzez odpowiedź na pytanie, czy analizowana samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 s.pr.bud. (tj. do postaci gwarantującej bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz niepogorszenie w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zauważył, iż zgodnie z uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli więc inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna jest lub była tego rodzaju zabudowa, to nie zachodzą podstawy do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zostaną stwierdzone inne przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie miała miejsce samowolna budowa budynku mieszkalnego

w 1958 r., który został w 2006 r. przebudowany w następujący sposób: została dobudowana przybudówka o wymiarach ok. 5,5 m x 3,5 m oraz została zmieniona konstrukcja dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy, przez co powstało poddasze użytkowe. Nadto podniósł, iż PINB w K. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, że zarówno budowa budynku mieszkalnego jak i jego przebudowa zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ powiatowy ustalił, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Obiekt stanowi jedną bryłę i nie ma możliwości wyodrębnienia poszczególnych części podlegających legalizacji (tj. w trybie Prawa budowlanego

z 1974 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko

w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: jako "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy są w zasadzie niesporne.

Na działce nr ew. [...] w W. [...] gm. S. około 1958 r. został wybudowany i zasiedlony budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej ze stropem żelbetowym. Wymieniony budynek w 2006 r. został przebudowany w ten sposób, że została dobudowana przybudówka o wymiarach 5,5m x 3,5 m, została zmieniona konstrukcja dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy, przez co powstało poddasze użytkowe. Na poddaszu znajdują się pomieszczenia użytkowe mieszkalne (3 pokoje, łazienka, garderoba, korytarz z klatką schodową).

W ocenie organów powyższe ustalenia uzasadniają zastosowanie w sprawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu lub jego części. Zdaniem organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie wybudowanie samowolnie budynku mieszkalnego w 1958 r., a następnie jego przebudowa i nadbudowa również wykonana w warunkach samowoli budowlanej dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej.

Jednocześnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w powyższej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane, ponieważ zaistniała w sprawie samowola budowlana była ciągiem zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, co powoduje, że w takich przypadkach nie stosuje się przepisów obowiązujących w dacie dokonywania samowoli budowlanej, ale przepisy obowiązujące w dacie orzekania, czyli przepisy ustawy z 1994 r.

Z taki poglądem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się.

Przede wszystkim nie można podzielić twierdzeń i ocen organów nadzoru budowlanego, że w sprawie zaistniał ciąg samowoli budowlanych, zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat i w związku z tym nie ma możliwości wyodrębnienia poszczególnych części budynku podlegających legalizacji i należy zastosować art. 48 p.b.

Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że budowa będącego przedmiotem postępowania budynku mieszkalnego została zakończona około 1958 r., a dopiero w 2006 r., a więc po upływie 48 lat, nastąpiła ww. przebudowa przez wykonanie użytkowego poddasza. W takich okolicznościach, przy tego rodzaju rozpiętości czasowej w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych nie można przyjmować koncepcji "ciągu samowoli budowlanej" tak jako to wykazują organy nadzoru budowlanego powołując się na stwierdzenia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które użyte jest

w przepisie art. 103 ust. 3 p.b. Z uwagi na 48-letnią przerwę, nie można robót budowlanych z 2006 r. uznać za "ciąg samowoli budowlanych".

W ocenie Sądu uznać należy, że do powyższej inwestycji zastosowanie mają przepisy tzw. "starego prawa budowlanego", ponieważ nie ma podstaw prawnych, aby do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami nawet sprzed 1974 r., dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana, stosować obecny reżim prawny. Skoro przepisy obowiązujące w dacie realizacji obiektu nakładały obowiązek uzyskania dla tego rodzaju obiektów pozwolenia na budowę, to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o prawo budowlane z 1974 r., tj. z zastosowaniem przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 p.b.

Ponadto Sąd stwierdza, że jeżeli zakończenie budowy obiektu budowlanego nastąpiło około 1958 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie ma podstaw poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji obiektu, tj. do Prawa budowlanego z 1961 r. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował

o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwą jest ustawa p.b. z 1974 r. Zgodność określonej budowy z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r. bądź nawet wcześniejszymi, miałaby znaczenie jedynie

w przypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też oceny legalności zrealizowanej budowy, a nie rozpatrzenia kwestii legalizacji danego obiektu wobec braku udzielenia pozwolenia na budowę (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1711/11).

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229), obiekty budowlane lub ich części będące

w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce (....) gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć :

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod rozbudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,

2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia

Organy nadzoru budowlanego w przebiegu postępowania ustaliły, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr ew. [...] w W. [...]. Wspomniana nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę zgodnie z przepisami planistycznymi. Urząd Gminy w S. wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 9 lipca 1993 r. stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Dla ww. nieruchomości nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Gminy w S. z dnia 28 grudnia 1999 r. określa funkcję ww. terenu jako "teren zabudowy zagrodowej", teren przyległy do drogi gminnej działki nr ew. [...], a teren w głębi działki ma funkcję "tereny rolne".

Dokonane czynności oględzin i kontroli stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego doprowadziły do stwierdzenia, że znajduje się on w dobrym stanie technicznym, nie powoduje zagrożenia i niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Wobec tego zgodnie z art. 40 starego prawa budowlanego "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, a nie zachodzą okoliczności,

o których mowa w art. 37 właściwy organ wyda decyzję nakazującą dokonania zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". Wskazany przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. organy powinny zastosować także

w odniesieniu do robót budowlanych, które doprowadziły do wykonania poddasza użytkowego w ww. budynku mieszkalnym.

Przewidziane w art. 40 p.b. z 1974 r. "wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 ww. ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Natomiast rozbiórka części budynku nie zawiera się w definicji takich "przeróbek". Zatem przepis ów nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki części budynku (vide wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1224/17).

Zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 "przepisami o planowaniu przestrzennym,

o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w związku

z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Jak to wskazano wyżej, aktualnie obowiązujące przepisy planistyczne dopuszczają realizację tego rodzaju inwestycji na nieruchomości skarżących.

W tej sytuacji jest bezspornym, że do legalizacji takiej tzw. "starej samowoli budowlanej" powinno mieć zastosowanie p.b. z 1974 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy p.b. z 1994 r., który wyłącza stosowanie w tego rodzaju przypadkach art. 48 tj. orzeczenia nakazu rozbiórki.

Warto również podnieść, że do ustalonej w sprawie samowoli budowlanej doszło w 1958 r., a więc około 60 lat temu. Organy przez ten czas nie podejmowały w tej sprawie żadnych czynności. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej jest naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego traktowane być powinno, jako ostateczność i stosowane wówczas, gdy nie ma możliwości sanowania wadliwości dokonanej budowy. Rozstrzyganie organu powinno następować ad casum, czyli uwzględniać stan faktyczny sprawy, zakres i przedmiot inwestycji oraz skalę naruszeń, do których wykonanie inwestycji doprowadziło.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W szczególności wziąć pod uwagę fakt, iż nie można uznać, że w sprawie zaistniał "ciąg samowoli budowlanych", a do postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika powiększone

o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 2 wyroku).