Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1364/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 3d, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 3d, 3f, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 712/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 712/16 oddalił skargę Gminy O. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2016 r., nr 0102-313/16 w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i innym placówkom.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: Kolegium) stwierdziło nieważność § 1 pkt 10, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2-7, § 6 ust. 4, § 8 ust. 8, § 9 ust. 1, 14 i 16 pkt 1 i pkt 3, Część III Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 2 uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016r. nr XXlII/326/16 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561), oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

W § 1 pkt 10 kwestionowanej uchwały zapisano, że ilekroć w dalszych przepisach mowa bez bliższego określenia o "wydatkach bieżących - należy przez to rozumieć wydatki bieżące określone w ustawie o finansach publicznych". Natomiast w § 9 ust. 16 Rada Miasta uchwaliła, że: w ramach kontroli dotowana jednostka obowiązana jest do: zapewnienia warunków do sprawnego przeprowadzenia kontroli (pkt 1), oraz sporządzania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również informacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (pkt 3). Ponadto z zapisów wynikających z załącznika nr 1, będącego integralną częścią badanej uchwały, w Części III - Dane o planowanej liczbie uczniów, wynika, że dodatkowo zobowiązują podmiot dotowany do podania miesięcznej planowanej liczby uczniów w okresie styczeń - sierpień i w okresie wrzesień – grudzień.

Gmina O. wniosła skargę do WSA w Olsztynie na uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2016r. w części, w jakiej zaskarżona uchwała stwierdziła nieważność § 1 pkt 10, § 9 ust. 16 pkt 3 oraz części III załącznika nr 1 ww. uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w tej części oraz zasądzenie od organu nadzoru kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. 1a-1c i 2-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) jest: 1) regulowanie trybu udzielania dotacji, 2) uregulowanie trybu rozliczania udzielanych dotacji, 3) ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez beneficjentów.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Zdaniem Sądu prawidłowo RIO stwierdziła nieważność m. in. zapisów uchwały RM z dnia 25 maja 2016 r. w przedmiocie wydatków bieżących, w zakresie sporządzania dla kontrolerów opisów , kopii dokumentów i danych zbiorczych oraz odnośnie żądania dodatkowych informacji w zakresie planowanej liczby uczniów. Badając treść uchwały, w zaskarżonym zakresie, Sąd podzielił argumentację organu, że kwestionowane zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

A zatem są sprzeczne z prawem i zasadnie RIO wyeliminowała je z obrotu prawnego. W całej rozciągłości Sąd podzielił argumentację organu odnośnie wydatków bieżących. Pojęcie wydatków bieżących zostało zdefiniowane w przepisach u.s.o. A zatem w uchwale Rady Miasta nie była uprawniona do definiowania pojęcia wydatków poprzez odesłanie do ustawy o finansach publicznych. Sąd wyliczył kategorie aktów prawnych określanych mianem źródeł prawa powszechnie obowiązującego i wskazał, że wynika z nich szczególny charakter. Są to bowiem w zasadzie akty ustanawiane przez parlament, a uwaga ta dotyczy zarówno Konstytucji, jak i ustaw.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Organy te dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Wykraczają poza granice prawa miejscowego te postanowienia kwestionowanej uchwały, które w swej treści odsyłają do treści innej ustawy. Takie uprawnienia przysługują parlamentowi, a nie organowi samorządu terytorialnego. Organ samorządu terytorialnego nie jest również uprawniony do nakładania na beneficjentów obowiązków, które wiążą się z ponoszeniem przez nich wydatków. Takie uprawnienie może wynikać tylko i wyłącznie z wyraźnego upoważnienia ustawy. Ponadto organ samorządu terytorialnego nie jest umocowany do wskazywania dodatkowych warunków, od których uzależnione jest przyznanie dotacji.

W kwestii zagadnienia drugiego i trzeciego Sąd podzielił stanowisko NSA.

W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 953/14 , NSA wskazał, że z treści art. 90 ust. 3f u.s.o. wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W przepisie tym nie ma natomiast mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem.

Zatem w ocenie Sądu I instancji słusznie RIO uznała, że zakwestionowany zapis nakłada na kontrolowanego dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. Żądanie sporządzania odpisów i poświadczania ich za zgodność z oryginałem wykracza poza ww. regulację ustawową zawartą w art. 90 ust. 3f u.s.o.

W wyroku z dnia 9 września 2014 r.,sygn. akt II GSK 388/14 NSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Nałożenie spornym zapisem obowiązku wskazania liczby uczniów z rozbiciem na poszczególne miesiące wykracza poza treść powołanego przepisu i stanowi dodatkowy obowiązek warunkujący otrzymanie dotacji.

Dlatego też zdaniem Sądu I instancji zasadnie RIO stwierdziła nieważność omawianych zapisów uchwały Rady Gminy. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutów w przedmiocie naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Prawidłowo bowiem RIO uznała, że kwestionowane zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. W rezultacie RIO zgodnie ze swoimi kompetencjami, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie stwierdziła nieważność spornych zapisów uchwały.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła Gmina O. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1) art. 80 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wydatki bieżące, o których mowa w § 1 pkt 10 Uchwały, redefiniują definicję wydatków bieżących zawartą w art. 80 ust. 3d pkt 1 oraz art. 90 ust. 3d pkt 1, w sytuacji gdy w rzeczywistości z treści § 3 ust. 2, 3,4,7,1213, 14,15,20,26,28 Uchwały wynika, iż definicja "wydatków bieżących" określona w § 1 pkt 10, dotyczy wyłącznie podstaw obliczania wysokości dotacji, o których mówi art. 80 ust.4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.

2) art. 80 ust. 3f oraz art. 90 ust. 3f u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż powyższe przepisy określają samodzielnie, w oderwaniu od art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o., zakres dozwolonej kontroli pobrania i wykorzystywania dotacji, jaka może być określona w uchwale rady gminy/powiatu,

3) art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie pojęciowym zwrotu "tryb i zakres kontroli" nie mieści się uregulowanie w uchwale postanowień zobowiązujących podmiot kontrolowany do sporządzania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również informacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (§ 9 ust. 16 pkt 3 uchwały),

4) art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., polegającego na błędnym uznaniu, że uregulowanie w uchwale danych, określonych w Części III załącznika nr 1 do uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016x., narusza powyższe przepisy, stanowiące upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do bezkrytycznego przyjęcia argumentacji organu nadzoru w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, czego faktycznie nie można uznać, za wyjaśnienie przez sąd podstawy prawnej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do bezkrytycznego przyjęcia argumentacji organu nadzoru w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie przedstawił własnego sposobu analizy i rozumowania, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA zarzut ten jest chybiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że skarżąca nie podziela ostatecznych wniosków Sądu I instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy co następuje. W skardze kasacyjnej Gmina Miasta O. nie zgodziła się ze stwierdzeniem nieważności przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie Uchwałą nr 0102-313/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. § 1 pkt 10, § 9 ust. 16 pkt 3 oraz części III załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XXIII/326/16 z dnia 25 maja 2016 r. Odnosząc się do ww. zarzutów wskazać należy, co następuje. Przede wszystkim przypomnienia wymaga, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granica upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostek samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy spornych zapisów uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielonych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, i doszedł do przekonania, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych w skardze kasacyjnej § 1 pkt 10 omawianej uchwały, § 9 pkt 16 ust. 3 oraz część II załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Olsztyna.

W zakresie zarzutu naruszenia § 1 pkt 10 uchwały stanowiącego, że" ilekroć w dalszych przepisach mowa bez bliższego określenia o: wydatkach bieżących - należy przez to rozumieć wydatki bieżące określone w ustawie o finansach publicznych; " zasadnie Sąd I instancji przyjął, że Rada Miasta odsyłając do ustawy z dnia 26 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w zakresie pojęcia "wydatków bieżących" dokonała istotnej modyfikacji zapisów ustawowych, ponieważ ustawodawca w art. 80 ust. 3d i w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty określił, co należy rozumieć pod pojęciem " wydatków bieżących" a mianowicie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki."

W zakresie zarzutu naruszenia § 9 ust. 16 pkt 3 uchwały Rady Miasta Olsztyna stanowiącego: "16. W ramach kontroli dotowana jednostka obowiązana jest do: 3) sporządzania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również informacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach", zasadnie Sąd I instancji przyjął, że paragraf ten jest sprzeczny z prawem, gdyż wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepisy te nie upoważniają jednak do ustalenia, że placówka ma obowiązek sporządzania kserokopii jakichkolwiek dokumentów i ich poświadczania za zgodność, zatem § 9 pkt 16 ust. 3 wykracza poza delegację ustawową. Są to bowiem zachowania, które nie mogą być regulowane w drodze uchwały. W szczególności, przepis art. 80 ust. 4 powołanej ustawy, upoważniający Radę Miejską do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej samej ustawy, jak np. art. 90 ust. 3f. Zdaniem NSA, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca w kwestii uprawnienia i upoważnienia organów samorządu do wydawania aktów prawa miejscowego. Akty te nie mogą wykraczać poza ustawową delegację, ani nakładać więcej obowiązków, niż przewiduje ustawa. W tym wypadku, nakładanie obowiązków wykraczających poza regulację ustawy nie tylko przekracza zakres delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, ale i narusza zakres obowiązków zawartych w samej ustawie. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji opisany w pkt. II ppkt 3) skargi kasacyjnej jest pozbawiony podstaw prawnych. Za niezasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut określony w ppk. 4) skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. i błędnym uznaniu, że uregulowanie w uchwale danych, określonych w Części III załącznika nr 1 do Uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielonych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom, prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, narusza powyższe przepisy, stanowiąc upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zapisy wynikające z załącznika nr 1, będącego integralną częścią uchwały Rady Miasta Olsztyna, w części III - dane o planowanej liczbie uczniów, które dodatkowo zobowiązują podmiot dotowany do podania miesięcznej planowanej liczby uczniów w okresie styczeń - sierpień i w okresie wrzesień - grudzień naruszają przepis art. 80 ust. 2c i ust. 8 oraz art. 90 ust. 1a, 1j, 2a, 2b, 2d, 3, 3a, 4b, 4c, i ust. 8 u.s.o. Z wyżej wymienionych artykułów wynika, iż jedynym warunkiem otrzymania dotacji, o których mowa w ww. art. jest podanie przez osobę prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię, organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę dzieci, uczniów lub wychowanków nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W ustawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak jest zapisów nakładających obowiązek wskazania we wniosku o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym liczby dzieci, uczniów, czy też wychowanków planowanej w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego, a więc z rozbiciem na kolejne miesiące. Przez taki zapis na dotowaną jednostkę nałożono dodatkowy obowiązek, od którego uzależniono przyznane dotacji (por wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 388/14).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.