Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1656/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 6n ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1656/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, , Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach, na uchwałę Rady Gminy Lubień, z dnia 26 listopada 2012 r. Nr XXX/141/2012, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez, właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Lubień w części dotyczącej oświadczenia zawartego w punkcie F Załącznika nr 1 pod, nazwą Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności, karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", , - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części -,


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 września 2015 r. Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/141/2012 Rady Gminy Lubień z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Lubień.

Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm.).

W załączniku do przedmiotowej uchwały, zatytułowanym "Deklaracja wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w punkcie "F", znalazło się oświadczenie o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym".

W pierwszej kolejności Prokurator Rejonowy w Myślenicach zauważa, że zastosowane w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały przepisy prawne, nie mogą stanowić podstawy do zawarcia w treści załącznika do uchwały przywołanego wyżej oświadczenia.

W dalszej kolejności podnosi, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, posiada bowiem cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Podaje w tym miejscu, że: "jeżeli akt prawotwórczy (uchwła gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego."

Prokurator Rejonowy podaje, że podstawą prawną, powołaną w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały są przepisy, które nie dają kompetencji Radzie Gminy Lubień do zawarcia w formularzach pouczenia o odpowiedzialności karnej składającego deklarację, za oświadczenie przez niego nieprawdy. Brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby Radzie Gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Skoro jednak taka ogólna norma nie istnieje w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowią podstawy do zawarcia w formularzach o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rygoru odpowiedzialności karnej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały Nr XXX/141/2012 Rady Gminy Lubień.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zawierającej oświadczenie podatnika, złożone pod rygorem odpowiedzialności, wynikającej z przepisów kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubień wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że w dniu 26 listopada 2012 r. Rada Gminy Lubień podjęła uchwałę nr XXX/141/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Lubień, która weszła w życie w dniu 11 grudnia 2012 r. Załącznikiem do wspomnianej uchwały był wzór deklaracji, w której w części F zawarto oświadczenie o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym".

W dniu 26 marca 2013 r. Rada Gminy Lubień ponownie podjęła uchwałę nr XXXIV/169/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Lubień, która weszła w życie w dniu 20 kwietnia 2013 r. Załącznikiem do wspomnianej uchwały był wzór deklaracji, w której w części F zawarto oświadczenie o treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Uchwała ta zastąpiła uchwałę z dnia 26 listopada 2012 r.

W dniu 5 czerwca 2013 r. do Wójta Gminy Lubień wpłynęło pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r., nr WN-II.4100.253.2013, w którym przekazano informację o wystąpieniu Generalnego Inspektora Danych Osobowych z zastrzeżeniami, co do treści podjętych przez różne rady gmin, uchwał w sprawie wzorów deklaracji. Jednym z zastrzeżeń było nieprawidłowe stosowanie zapisów o świadomości odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 §1 k.k. za podanie w deklaracji nieprawdziwych informacji.

W związku z powyższym w dniu 11 czerwca 2013 r. Rada Gminy Lubień podjęła uchwałę nr XXXVII/183/2013 w sprawie zmiany załącznika do uchwały nr XXXIV/169/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Lubień. Załącznikiem do uchwały stał się wzór deklaracji, w której w Części F zawarto oświadczenie o treści: "Oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Uchwała ta weszła w życie z dniem 5 lipca 2013 r., zastępując wzór deklaracji przyjęty uchwałą z dnia 11 czerwca 2013 r.

Rada Gminy Lubień podaje, że w dniu złożenia skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, akt przestał już w zaskarżonej części obowiązywać. Aktualna treść zaskarżonej uchwały już od ponad dwóch lat jest zgodna z intencją Skarżącego. Podkreśla ponadto, że kilkumiesięczny okres obowiązywania przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, miał bardzo ograniczone skutki, a zaskarżony zapis nikomu nie wyrządził krzywdy w tamtym czasie. Gmina Lubień nie odnotowała, co do zaskarżonego zapisu, żadnego sprzeciwu ze strony samych zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Nie podjęto też żadnych starań z urzędu, aby próbować wyegzekwować odpowiedzialność karną, o której mowa w oświadczeniu zawartym w załączniku zaskarżonej uchwały.

Organ podaje, że Uchwała Rady Gminy Lubień nr XXX/141/2012 z dnia 26 listopada 2012 r. w zaskarżonej części, obejmującej oświadczenie deklarującego o świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym ma wyłącznie charakter informacyjny. Taka odpowiedzialność jest przewidziana w art. 54 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, (tekst jedn. Dz.U.2013.186 z późn. zm.). Organ podkreśla, że okoliczność, iż ustawodawca nie nałożył na Gminę Lubień obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o odpowiedzialności karnej w treści przepisu art. 6n ustawy, będącego podstawą prawną wydania aktu prawa miejscowego, nie stanowi jeszcze o wadliwości samej informacji zawartej w uchwale Rady Gminy Lubień, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Rada Gminy podaje, że dostrzeżoną w treści oświadczenia nieprawidłowość wyeliminowano ze skutkiem na przyszłość, w trybie zmiany załącznika do zaskarżonej uchwały, w części objętej niniejszą skargą, niezwłocznie po uzyskaniu informacji o generalnych zastrzeżeniach ze strony jednego z centralnych organów administracji państwowej. Organ zwraca także uwagę na to, że sprawujący nadzór nad działalnością Gminy Lubień w zakresie zgodności z prawem, Wojewoda Małopolski zaniechał skorzystania z kompetencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną w terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013.594 z późn. zm.), jak również z własnej kompetencji do złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie późniejszym (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec powyższego Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Na wstępie należy się odnieść do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na to, że odpowiednie organy nadzoru nie stwierdziły jej niezgodności z prawem. Fakt ten jednak w żadnym razie nie przesądza o braku kompetencji prokuratora do zaskarżenia takiej uchwały do sądu, oraz nie wyklucza możliwości dokonania przez sąd kontroli jej legalności.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Uchylenie przy tym takiego aktu kolejną uchwałą rady gminy, ma skutek wyłącznie ex nunc tj. z chwilą uchylenia. Natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony został pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W konsekwencji nie miało znaczenia, że przed wniesieniem skargi lub jej rozpatrzeniem zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miasta Krzeszowice. Formalnie nie zostały bowiem wyeliminowane skutki jej obowiązywania w czasie pomiędzy uchwaleniem uchwały, a jej uchyleniem.

Stosownie do art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 6n ust. 1 pkt 1). Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ust. 2).

Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia składania tejże deklaracji, co wynika wprost z ww. art. 6n ust. 1 ustawy.

W judykaturze przyjmuje się w sposób niezmienny, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

W ocenie Sądu nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej zamieszczenie we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w załączniku do uchwały w rubryce F oświadczenia o świadomości o odpowiedzialności karnej podatnika za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna bowiem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o świadomości o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami.

Z art. 233 § 6 kodeksu karnego wynika, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. A zatem przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II KK 97/2013, Krakowskie Zeszyty Sądowe 2013/6 poz. 36).

Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).

Tymczasem przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości. Przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć wyłącznie przepis samej ustawy, a nie również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I KZP 22/99, OSNKW 1999, z. 9-10 poz. 51). Ustawowego upoważnienia dla rady nie można zaś domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko skarżącego, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo.

Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby się co do znajomości i świadomości odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z stanem faktycznym.

Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia, czy też złożenia oświadczenia o posiadaniu wiedzy w odniesieniu do takiej odpowiedzialności jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość złożenia / odebrania

W nawiązaniu do kwestii odpowiedzialności karnoskarbowej należy wskazać, iż stosownie do art. 56 § 1 k.k.s. podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie. Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i k.k.s. nie przewidują jednak, by klauzula z pouczeniem o odpowiedzialności na podstawie tego przepisu mogła znaleźć się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zaznaczyć należy, że właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 451/13, Lex Omega nr 1662595).

Podsumowując stwierdzić należy, że Rada Miejska Lubień w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1, . p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.