Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 931/98
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 1998-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona dóbr kultury
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a"
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 5 pkt 12, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Teza: Sam fakt, iż teren graniczy bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej ustanowionej na mocy decyzji, nie daje podstaw do uznania, iż wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przysługują w stosunku do tego terenu identyczne uprawnienia, jak do terenów objętych ochroną konserwatorską, w szczególności, co do wymogu uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 415/.

TEZY

Sam fakt, iż teren graniczy bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej ustanowionej na mocy decyzji, nie daje podstaw do uznania, iż wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przysługują w stosunku do tego terenu identyczne uprawnienia, jak do terenów objętych ochroną konserwatorską, w szczególności, co do wymogu uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 415/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu (...) przy udziale Prokuratora Wojewódzkiego sprawy ze skargi Rady Gminy w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. z dnia 13 maja 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 5 uchwały nr XXXII/177/98 z 17 kwietnia 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; (...).


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 maja 1998 r. (...) Wojewoda B. stwierdził nieważność par. 5 uchwały nr XXXII/177/98 Rady Gminy w B. z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B.

Zdaniem Wojewody przepis par. 5 powyższej uchwały jest sprzeczny z prawem. W zakresie objętym unormowaniem tego przepisu brak jest niezbędnego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem PSOZ-534/57/R/97 z dnia 29 grudnia 1997 r. wskazał na pozostawienie obszaru o symbolach 5.50 UT i 6.51 RR bez zabudowy. W świetle art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 415/ każde naruszenie przepisów art. 18 tejże ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Stosownie zatem do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ orzeczono zatem jak na wstępie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina B. wnosi o jego uchylenie zarzucając pogwałcenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a także art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na skutek błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym potwierdzonym w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem, a ograniczenie w tym zakresie wynika z przepisów szczególnych. Wojewódzki Konserwator Zabytków wykroczył daleko poza kompetencje określone ustawą o ochronie zabytków, uznając siebie za kompetentnego do zadecydowania o tym, jak ma być zagospodarowana B. Wojewoda z kolei wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie uwzględnił braku podstawy prawnej stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wychodząc prawdopodobnie z założenia, że gmina musi uzyskać zgodę organu objętego ramami art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "a" bez względu na to, czy jego stanowisko mieści się w granicach kompetencji określonych przepisami szczególnymi. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo i powinno być uchylone.

Zgłaszając udział w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym Prokurator Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem, organ nadzoru dokonał władnego wkroczenia w uchwałę gminy stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie objętym treścią par. 5 uchwały Rady Gminy w B. z 17.04.1995 r. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stanowi o naruszeniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym i zgodnie z art. 27 ust. 1 tejże ustawy o nieważności tej części uchwały.

Obowiązek uzgodnienia planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym konserwatorem zabytków wynika z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48/. Do obowiązków wojewodów i organów w zakresie dbałości i ochrony dóbr kultury oraz środowiska kulturowego ludzi odnoszą się przepisy cyt. wyżej ustaw i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie prawa nie mogło być w tych warunkach uznane za nieistotne ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, toteż zdaniem prokuratora rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem a argumentacja faktyczna i prawna powołana w skardze pozostaje bez wpływu na ocenę stwierdzonej nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dalszym ciągu twierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa z powodu braku uzgodnień wymaganych w trybie art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym w ust. 2 pkt 4 lit "a", iż zarząd gminy uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. W przypadku przedmiotowej uchwały przepisem szczególnym jest ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./, której art. 11 określa obowiązek organów gminy jako dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnienie zadań ochrony zabytków w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 11 ust. 2 stanowi, iż plany zagospodarowania przestrzennego uzgadniane są z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków działającym w imieniu wojewody. Zdaniem Wojewody, działania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są wykorzystaniem możliwości prawnych dla ochrony istotnego elementu krajobrazu kulturowego. Tereny objęte uchwałą przylegają bezpośrednio do zachodniej granicy Parku Pałacowego wpisanego do rejestru zabytków na mocy decyzji (...) z dnia 28.02.1975 r. pod nr 351, granica ta jest jednocześnie zachodnią granicą strefy ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego B., ustanowionej na mocy decyzji (...) z dnia 14.01.1977 r. poz. rej. 385. Wobec naruszenia prawa obowiązującego przy stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących istniały podstawy do zastosowania art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 18 ust. 2 pkt 4 lit "a" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. nakładając na Zarząd Gminy obowiązek uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego z właściwymi organami, jednocześnie odsyła do przepisów szczególnych bliżej regulujących te kwestie.

Przepisami szczególnymi regulującymi kompetencje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków są przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48/.

Art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obowiązkiem wojewodów i organów gminy jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków między innymi w regionalnych i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w budżetach, prawie miejscowym i przepisach gminnych i w pkt 2 tegoż artykułu stwierdza, iż regionalne i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 1 uzgadniane są z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków działającym w imieniu wojewody. Wskazane w tym przepisie organy są organami ochrony dóbr kultury, a określony w nim obowiązek ich ochrony należy odnieść do przedmiotu ochrony, o którym mowa w rozdziale II powołanej powyżej ustaw.

Stosownie do art. 5 pkt 12 tejże ustawy przedmiotem ochrony jest krajobraz kulturowy w formie ustanowionych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych.

W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że teren objęty uchwałą o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się poza strefą ochrony konserwatorskiej.

Oznacza to, iż nie może on być przedmiotem uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie zmiany jego przeznaczenia i zagospodarowania. Sam fakt, iż graniczy on bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej ustanowionej na mocy decyzji, nie daje podstaw do uznania, iż wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przysługują w stosunku do tego terenu identyczne uprawnienia, jak do terenów objętych ochroną konserwatorską, w szczególności, co do wymogu uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennego.

Stanowisko organu nadzorczego, iż uzgodnieniem należy objąć całość terenu, niezależnie od tego, czy jest on objęty ochroną konserwatorską nie może być uznane za prawidłowe. Sam organ, mimo braku uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla całego projektu uchwały, co wynika z pisma skierowanego do Wójta Gminy z 29.12.1997 r. jedynie, co do części tej uchwały /par. 5/ stwierdził nieważność, mimo że zgodnie z prezentowanym przez siebie stanowiskiem, winien stwierdzić nieważność całej uchwały. W zakresie tej rozbieżności brak jest uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wydaje się też, iż za stanowiskiem, że zakres uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przez zarząd gminy przy sporządzaniu projektu uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany winien dotyczyć jedynie terenu objętego strefą ochrony konserwatorskiej przemawia także fakt, iż brak uzgodnienia nie podlega zaskarżeniu. O ile za tym taki stan jest uzasadniony co do terenu, który jest przedmiotem ochrony w świetle przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, o tyle nie można uznać go za trafny w stosunku do pozostałego terenu. W krańcowych sytuacjach mogłoby to bowiem uniemożliwić uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiając tym samym wykonywanie zadań należących do gminy.

W odniesieniu do terenu nie objętego strefą ochrony Konserwatorskiej Wojewódzki Konserwator Zabytków może podejmować działania zmierzające do ochrony terenu przy wykazaniu naruszenia interesów osób trzecich, co może mieć miejsce w związku z postępowaniem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub też w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekając jednocześnie o kosztach w myśl art. 55 tej ustawy.