Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2377/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 779/17 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od W. Ś. na rzecz Ministra Finansów 45 284 (czterdzieści pięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 779/17 po rozpoznaniu skargi Województwa Ś. uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Minister Finansów – stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a), postanowił zobowiązać Województwo Ś. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 5.306.628 zł. W motywach wskazał, że w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach (w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011), pismem z dnia 13 października 2015 r. Województwo Ś. zostało powiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Jednocześnie pismem z dnia 20 października 2015 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Województwo Ś. nienależnie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 5.306.628 zł. Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Województwo Ś., przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 1.124,9977 uczniów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji w ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011.

Podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Województwa Ś., stanowiły min. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2010/2011 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r. i 10 października 2010 r. zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

Organ wskazał, że w myśl przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego należało zobowiązać Województwo Ś. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 5.306,628 zł. Ustalono, że liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 1.124,9977.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę strony wskazał, że zaskarżona decyzja opiera się przede wszystkim na błędnej interpretacji przez organ pojęcia "wychowanek", przez co w konsekwencji decyzja ta utrzymuje w mocy zobowiązanie skarżącego do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, jako że – w ocenie organu – jest wyższa od należnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w pierwszej kolejności odnieść się należało do poruszonej zaskarżoną decyzją kwestii młodzieżowych ośrodków wychowawczych (dalej: MOW) i sposobu obliczania subwencji oświatowej dla tych ośrodków w związku z kierowaniem do nich i przyjmowaniem wychowanków.

MOW są szczególnego rodzaju placówkami oświatowymi, prowadzonymi przez samorząd Województwa Ś., jak i inne jednostki samorządu terytorialnego. Jest okolicznością bezsporną, że MOW nastawione są na dzieci i młodzież niedostosowaną społecznie, wymagającą stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy, wychowania i resocjalizacji, a dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim jako resocjalizacyjno-rewalidacyjne.

W ocenie organu, zgodnie z właściwym algorytmem obliczania części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 roku, (odpowiednią wagą) mogli być przeliczani jedynie ci wychowankowie MOW, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy, do obliczenia części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 roku, MOW prowadzone przez skarżącego wykazywały w systemie informacji oświatowej (dalej: SIO) również tych wychowanków, którzy na dzień wyliczenia (30 września 2010 r.) nie przebywali jeszcze w MOW, a jedynie byli skierowani przez odpowiedni organ.

Spór w tym zakresie sprowadzał się zatem do interpretacji pojęcia "wychowanek". Organ – przeprowadzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszerny wywód w tym zakresie – stanął na stanowisku, że w SIO możliwe było wykazanie jedynie uczniów/wychowanków, którzy zostali doprowadzeni do MOW do dnia 30 września 2010 r. i korzystali z zakwaterowania w tych ośrodkach, jak i z zajęć edukacyjnych w nich prowadzonych.

Skarżący wskazał, że problem w ustaleniu od jakiego momentu uznać daną osobę za wychowanka MOW był przedmiotem licznych wypowiedzi, w tym podmiotu, który organizuje i nadzoruje system informacji oświatowej, czyli ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Ministerstwo Edukacji Narodowej w sposób jednoznaczny wskazał, że dotacja (tu: subwencja) przysługuje, jeżeli wychowanek jest skierowany do ośrodka.

Sąd I instancji wskazał, że kwestia ustalania momentu uzyskania przez nieletniego statusu wychowanka MOW była również przedmiotem raportu CBA, datowanym na luty 2012, w którym powołano się na interpretację MEN, co do prawa do uzyskania dotacji (tu: subwencji) od chwili skierowania nieletniego do MOW do chwili formalnego skreślenia z listy, od rzeczywistej obecności tego nieletniego.

Skarżący prezentując w okresie objętym zaskarżoną decyzją tożsame, co wskazane wyżej, pojęcie wychowanka prezentowane przez MEN, wykazywał w SIO nieletnich od chwili otrzymania skierowania do czasu przybycia (doprowadzenia) nieletniego lub do czasu skreślenia go z listy wychowanków.

Stanowisko skarżącego oparte było o odmienne, aniżeli prezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretowanie przepisów.

Zdaniem Sądu, analiza stanu prawnego obowiązującego w 2011 r. i jego racjonalnej wykładni musi prowadzić do konstatacji, że analogicznie jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym, aczkolwiek nie mającym wprost zastosowania w obecnej sprawie, nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, dalej: ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich). W rezultacie, również z tym dniem, należna będzie na takiego wychowanka subwencja z budżetu państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym już po wydaniu zaskarżonej decyzji, potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Sąd, mając na uwadze również to, że sprawa dotyczy dotacji otrzymanej w 2011 r., kiedy Ministerstwo Edukacji Narodowej zajmowało stanowisko, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy powinien otrzymywać dotacje także na wychowanka w czasie rezerwacji dla niego miejsca w ośrodku, tj. w okresie między skierowaniem do ośrodka a upływem terminu wskazanego w § 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., stwierdził, że brak jest podstaw do tego, by późniejsza, przejściowa zmiana stanowiska MEN rodziła dla uczestnika postępowania niekorzystne skutki w postaci obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa.

Minister Finansów złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453, z późn. zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249 poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 z budżetu państwa a tym samym określały sposób wyliczenia kwoty zwrotu bez możliwości jego modyfikacji przez organ i wpisują się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

b) poprzez przyjęcia za podstawę prawną wyroku art. 90 ust. 1 a, 3a-3d i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał do zakwalifikowania go do wskazanej normy prawa gdyż przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą one dotacji z budżetu powiatu, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa, przy czym nie ulega wątpliwości, iż dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a subwencja oświatowa to różne instytucje prawa publicznego;

c) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Województwo Ś. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się naniewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

d) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagami P2, P3, P4, P5, określonymi - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 - dla uczniów z daną niepełnosprawnością mogli być przeliczeni uczniowie, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty;

e) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagą P34, określoną - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 - dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało przeliczać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy ww. rozporządzenie jednoznacznie stanowiło, że wagą P34 można przeliczyć tylko zakwaterowanych i w tym zakresie nie przewiduje innych sytuacji;

f) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej - wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz;

g) art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 3 i art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis stanowiący podstawę wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty subwencji przewiduje uwzględnianie przeznaczenia subwencji, podczas gdy przepis ten wśród przesłanek orzekania o zwrocie nienależnej kwoty nie wymienia sposobu wykorzystania subwencji;

II. naruszenie prawa procesowego

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie zwrotu przez Województwo Ś. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania przez Sąd naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Województwo Ś. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r., lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d ustawy o systemie oświaty, niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tj. kryteriów dotyczących dotacji otrzymywanych przez niepubliczne szkoły/placówki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie wytycznych co do dalszego postępowaniu organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzecznych z przepisami dotyczącymi ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej; wytyczne Sąd I instancji nakazują rozważyć prawidłowość obliczania wysokości kosztów" młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawać w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, podczas gdy przepis art. 28 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 nie uwzględniają kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego przy wyliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia nie pozwalającego na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżony wyrok a wady te nie pozwalają na zrozumienie toku rozumowania Sądu prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku, co przejawia się wyżej opisanymi odwołaniami do przepisów dotyczącymi ustalania dotacji podczas gdy sprawa dotyczy zwrotu subwencji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Województwa Ś. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 779/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. W związku z przeprowadzoną kontrolą w Województwie Ś. stwierdzono uzyskanie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 5.306.628 zł. Ustalono, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Województwo Ś. przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 1.124,9977 uczniów. Minister Edukacji Narodowej dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011. W wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r. zostały zawyżone liczby uczniów Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych oraz innych placówek. Dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach. Część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 1.124,9977 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 117.284.293 zł. Po ponownym przeliczeniu tj. bez uwzględnienia 1.124. 9977 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 111.977.665. Kwotę 5.306.628 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymało Województwo Ś. na rok 2011, a kwotą ustaloną w tym postępowaniu należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu Państwa.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II) lit. b) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w granicach sprawy zakreślonych decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego będącego materialnoprawną podstawą zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, lecz badał sprawę w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d ustawy o systemie oświaty. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej przytoczył fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji posługuje się zwrotem "dotacja", jak również odwołuje się do orzecznictwa sądowego dotyczącego dotacji.

Rozstrzygnięcie w "granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2012, sygn. akt II FSK 888/11, LEX nr 1415234, z 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, LEX nr 1481484, z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, LEX nr 1480822). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie określa zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd porusza się bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Innymi słowy, zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Należy podkreślić, że sąd administracyjny wychodząc poza granice skargi, nie może przekroczyć granicy wyznaczonej artykułem 1 § 2 p.u.s.a., którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uchylił decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił wykładnię pojęcia "wychowanek" i tak wyrażoną oceną prawną związał organ administracji publicznej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując środek określony w ustawie rozstrzygnął w granicach danej sprawy.

Nie są również trafne zarzuty podniesione w pkt II) lit. e) oraz pkt II) lit. f) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. podniesiony w pkt II) lit. c) oraz pkt II) lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Przepis ustrojowy, jakim jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Stawianie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uchylił decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Minister Rozwoju i Finansów nie naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skutkowało uwzględnieniem skargi i wyrażeniem w trybie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. (Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania) wadliwych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej. Trafny okazał się zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jak również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., chociaż wadliwie sformułowany. Sąd I instancji nie "udzielił wytycznych", lecz w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: "W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy." Dokonując niepodważonych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju i Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy kwota przeznaczona na część oświatową subwencji ogólnej przydzielona na 2011 rok Województwu Ś. przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania uwzględniała typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczywistą liczbę uczniów w szkołach i placówkach, a także czy uwzględniała algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, podział części oświatowej, po odliczeniu 0,6 % rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Algorytm ten przewidywał między innymi, wagę P34 (ust. 2 pkt 5 załącznika) = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W załączniku tym podzielono wychowanków na korzystających z zakwaterowania i niekorzystających z zakwaterowania. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, które stanowi, że dane z baz danych oświatowych przekazywane są odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego, właściwym ministrom, kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w terminie trzech dni roboczych od dnia 31 marca i 30 września każdego roku. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 5.306.628 zł, ponieważ w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Województwo Ś. przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 1.124,9977 uczniów.

Trafne są zarzuty podniesione w pkt I) lit. a) i pkt I) lit. c) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, a także ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni wagi P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Literalne brzmienie tego przepisu jest jasne i czytelne, chodzi o wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach w dniu 30 września 2010 roku, tj. w dacie sporządzenia i przekazania danych z baz danych oświatowych. Chodzi o rzeczywistą liczbę wychowanków zakwaterowanych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych wykazanych w tabelach SO3 i SO4 według stanu na 30 września 2010 r., wykazanych jako uczniowie szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka, zgodnie z zasadą, że jeden uczeń może być wykazany w systemie informacji oświatowej tylko w jednej placówce oświatowej. Należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2002 r., poz. 225 ze zm.), szkoła prowadzi księgę uczniów. Do księgi uczniów wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, numer PESEL oraz adres zamieszkania ucznia, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, a także datę przyjęcia ucznia do szkoły oraz klasę, do której ucznia przyjęto. W księdze uczniów odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczynę opuszczenia szkoły przez ucznia. Natomiast według § 5 tego rozporządzenia, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków. Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony. Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, w pełni podziela wykładnię pojęcia "wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach" przedstawioną w wyrokach NSA o sygn. akt: II GSK 1309/15, II GSK 897/16, II GSK 5058/16, I GSK 879/18 (orzeczenia dostępne w bazie: orzeczenia.nsa. gov.pl).

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Kompetencyjny przepis art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego został zastosowany przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności: typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki; stopni awansu zawodowego nauczycieli; liczby uczniów w szkołach i placówkach. Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie o systemie informacji oświatowej. Minister Rozwoju i Finansów dokonując ustaleń faktycznych w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji stwierdził, że do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjęto dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, które nie były rzetelne. Minister Rozwoju i Finansów nie mógł naruszyć przepisu art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ zastosował go minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w 2015 roku w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Wskazane przez skarżącego przepisy art. 90 ust. 1a, 3a-3d i ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie miały zastosowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał te przepisy w rozważaniach dotyczących dotacji. Wyjaśnianie podstawy prawnej nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji i ustaw, którym sędzia podlega. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. W uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSA WSA 2010/1, poz. 1) wyjaśniono, że stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 r. ze zm.).