Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 372/15 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz U. K. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sygn. II SA/Op 372/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi U.K.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: SKO w Opolu) z 31 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 7 marca 2014 r. (trzykrotnie uzupełnianym) W.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie obejmującym działki nr [...] (dalej: przedmiotowa inwestycja).

W dniu 22 maja 2014 r. Prezydent Miasta Opola (dalej: organ I instancji) wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona w dniu 24 lipca 2014 r. przez SKO w Opolu, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jeden.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: ustawa, u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. - wydał w dniu 1 grudnia 2014 r. decyzję, na mocy której ustalił na rzecz W.S. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W punkcie 1 tej decyzji organ I instancji określił rodzaj inwestycji, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, podając, że chodzi o budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W punkcie 2 zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w ramach których określono: warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. c), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d), inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (lit. f). Odnośnie wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (lit. e) stwierdzono, że nie ustala się ich, gdyż inwestycja położona jest poza terenem górniczym. W pkt 3 decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione wraz z terenem inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U.K-S. (właścicielka działki sąsiedniej o nr 1167).

Po rozpatrzeniu odwołania, w decyzji z 31 marca 2015 r., SKO w Opolu uchyliło treść zamieszczoną w punkcie 2 lit. a decyzji organu I instancji i ustaliło na rzecz W.S. - prowadzącego działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] - warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie obejmującym działki nr [...] i określając w tym zakresie:

- szerokości elewacji frontowej od ulicy S. - od 15 m do 34 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji (tj. wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do attyki) - od 11 m do 20,5 m,

oraz w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola.

U.K-S., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 września 2015 r. uczestnik postępowania, który zmienił nazwę na: "[...]", wniósł o odrzucenie skargi, a końcowo także o jej oddalenie, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową. W uzasadnieniu podał, że uwzględniając uwagi mieszkańców ul. S., w dniu 7 maja 2014 r. zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wyłączenie części działki nr [...], stanowiącej drogę dojazdową z ul. S.do planowanej inwestycji, z terenu objętego wnioskiem, w wyniku czego wjazd na teren inwestycji został ustalony od ul. S.. Ponadto, pismem z 14 maja 2014 r., dodatkowo zmienił wniosek o ustalenie warunków zagospodarowania terenu, składając uzupełnioną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji, uwzględniającą izolacyjny pas zieleni oraz ograniczającą wysokość planowanych budynków do III kondygnacji w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Uczestnik postępowania ustosunkował się także do zarzutów skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy pismo procesowe z 10 listopada 2015 r. stanowiące odpowiedź na pismo uczestnika postępowania W.S. oraz wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, podtrzymując zarzuty wskazane w skardze i piśmie procesowym z 10 listopada 2015 r. Skarżąca poparła stanowisko swojego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 12 listopada 2015 r., sygn. II SA/Op 372/15 oddalającym skargę U.K.-N. za bezzasadne uznał zarzuty skarżącej o celowym poszerzeniu obszaru analizowanego, tak, aby objąć teren zabudowy budynkami wielorodzinnymi i wielokondygnacyjnymi. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji poprawnie uznały, że przedmiotowa inwestycja (budynki wielorodzinne) pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy, skoro na analizowanym obszarze, określonym na minimalnym poziomie, występują jednorodzinne i wielorodzinne budynki mieszkalne oraz budynki usługowe, a zabudowę cechuje niejednolity wygląd i parametry, w związku z czym zróżnicowane są też jej wskaźniki i gabaryty.

W skardze kasacyjnej U.K-S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. W.G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie:

A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust 1 u.p.z.p. i odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa analiza, tj. obejmująca wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia tych warunków, w tym urbanistyki i architektury, a w szczególności zasady kontynuacji zabudowy, w związku ze zróżnicowaniem wysokości budynków w stosunku do budynków sąsiednich i takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości;

B. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenie przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w wysokości do 30 % pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, gdy tymczasem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość;

C. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w rozważaniach prawnych istotnego elementu stanu faktycznego, z którego wynikało, że obszar planowanej inwestycji mieści się w oficjalnie wyznaczonych granicach dzielnicy G. - obszaru objętego zabudową mieszkaniowo niską, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 listopada 2015 r. sygn. II SA/Op 372/15 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sporu sprowadza się m. in. do oceny prawidłowości dokonanej przez organ I instancji "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (dalej: analiza) pod kątem kontynuacji zabudowy, w tym również zgodnego z prawem ustalenia granic obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji. Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie stoi na stanowisku, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, a w szczególności zasadzie kontynuacji zabudowy, w związku ze zróżnicowaniem wysokości budynków w stosunku do budynków sąsiednich i takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno sama analiza, jak i wyniki tejże analizy, nie dają podstawy do kontroli ustaleń w niej zawartych. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do prawidłowego wyznaczenia wskaźników i gabarytów projektowanej inwestycji przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uwzględniając uwarunkowania urbanistyczne opisane w skardze kasacyjnej, istnieje szereg argumentów do przyjęcia wartości niższych, tj. będących kontynuacją wysokości zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co z pewnością koreluje z ładem architektoniczno-urbanistycznym terenu analizowanego.

Według skarżącej kasacyjnie, organy wadliwie ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stwierdzając że prawidłowo został on określony "w wysokości do 30%". Sąd I instancji pominął przy tym okoliczność, że wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość, natomiast z przepisów prawa nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości, poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, opisane powyżej naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z 8 marca 2016 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestnik postępowania W.S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (poprzednio: [...]), ul. [...] działając w imieniu własnym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez r. pr. W.G.w nawiązaniu do pisma procesowego uczestnika postępowania, podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, a także wniosła o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z analizy urbanistycznej załączonej do pisma procesowego z 1 czerwca 2017 r. Nadto w piśmie z 1 czerwca 2017 r. skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa analiza, tj. obejmująca wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia tych warunków, w tym urbanistyki i architektury, a w szczególności zasady kontynuacji zabudowy, w związku ze zróżnicowaniem wysokości budynków w stosunku do budynków sąsiednich i takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r., zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się do sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej powtórzonych następnie w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r. wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie błędnie zakwalifikowała art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 5 i 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jako przepisy postępowania. Są to przepisy prawa materialnego.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Opolu poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekających organów obu instancji przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo jej niewątpliwych niedostatków, nie mogą prowadzić do nie rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia.

Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, a następnie powtórzonych w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r. wskazać należy, że na podstawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Skarżąca mimo, że w skardze kasacyjnej podważa kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego nie powiązała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poprawnie zbudowany zarzut z powołaniem art. 151 p.p.s.a. powinien wskazywać przepisy naruszone w postępowaniu przed organami, bo dopiero ich wskazanie dawałoby podstawę do przyjęcia, że art. 151 p.p.s.a. został zastosowany wadliwie. Skarżącą kasacyjnie zarzucając naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie wskazała, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Wyjaśnić należy, że art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów. Sposób sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie pozwala na odniesienie się do niego i jego ocenę. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, który nieprawidłowo formułuje zarzuty. Również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie określa, którego paragrafu on dotyczy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji, w tym również co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Polemika w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego opisane w skardze kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r. Parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane są poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy określenie w decyzji z 1 grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) do 30%, jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Należałoby wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Kolegium uzasadniając przyjęcie za prawidłowy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wynoszącego 30% wskazało, że organ I instancji wyznaczył ten wskaźnik zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według Kolegium, wskaźnik ten na wybranych działkach kształtuje się na poziomie od 19% do 59%. Z matematycznego wyliczenia nie wynika, że średnio wskaźnik ten powinien wynosić 30%, która to wielkość została zaakceptowana przez SKO w Opolu. Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie górnej wartości tego parametru stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie mniejsze niż średnia wartość w obszarze analizowanym.

SKO w Opolu w decyzji z 31 marca 2015 r. uchylając zapisy dotyczące szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji zamieszczone w pkt 2 lit. a decyzji organu I instancji z 1 grudnia 2014 r. ustaliło w sposób nieuzasadniony zbyt duży przedział szerokości elewacji frontowej od ul. S.wynoszący od 15 m do 34 m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji nie spełnia tego wymogu. Wskazać należy również, że w analizie organu badano średnią szerokość zabudowy jedynie z uwzględnieniem parametrów dotyczących sześciu działek ([...]) uzyskując w ten sposób wielkość wynoszącą 34 m. Na podstawie matematycznego wyliczenia parametrów dotyczących sześciu ww. działek średnia szerokość elewacji frontowej powinna wynosić - 31,4 m, a nie 34 m. Organ nie uzasadnił również dlaczego dokonał zawężenia badania jedynie do sześciu działek spośród wszystkich znajdujących w obszarze analizowanym. Skoro prawodawca przewidział w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, należy wyznaczyć dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest uzasadnienia wyboru tylko niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazać należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W decyzji organów obu instancji brak jest uzasadnienia zawężenia analizy do parametrów dotyczących tylko sześciu działek.

W decyzji SKO w Opolu z 31 marca 2015 r. przewidziano również zbyt duży przedział dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji od 11 m do 20,5 m. Organ I instancji określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w celu ustalenia tego parametru przyjmuje do porównania tylko trzy wielkości. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że w analizie urbanistycznej organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki dla tak istotnych odstępstw od średnich wartości parametrów zabudowy uwzględniających wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Przedmiotowa analiza arabistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Brak pełnych danych dotyczących wysokości wszystkich budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane zgodnie z treścią § 7 i 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Samo wskazanie w analizie, że wskaźnik wysokości został ustalony na podstawie nie wszystkich działek zabudowanych nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe. Określenie w decyzji SKO w Opolu z 31 marca 2015 r. parametrów szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia ww. parametrów. Treść § 4 do § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie pozwala na określanie w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny pozostawiający duży margines swobody. Nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, według którego prawidłowo wyznaczono wskaźniki i gabaryty projektowanej zabudowy.

Dodatkową wadliwością przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, nie dostrzeżoną przez Sąd I instancji potwierdzającą również niejednoznaczność treści decyzji z 1 grudnia 2014 r., jest brak określenia ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidzianych do realizacji w ramach przedmiotowej inwestycji. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy w charakterystyce projektowanej zabudowy opisano, że "Projektowana budowa dotyczy budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego składającego się z 3 typów budynków sześciokondygnacyjnych wraz z parkingiem «podziemny», w których planuje się łącznie 300 mieszkań". W piśmie z 14 maja 2014 r. znalazła się informacja, że "-inwestycja polegać będzie na budowie trzech budynków mieszkalnych (było 4)".

W analizie urbanistycznej umieszczono również nieprecyzyjne stwierdzenie, że "projektowana inwestycja zakłada budowę budynków wielorodzinnych na działkach: [...]". W uzasadnieniu decyzji Kolegium z 31 marca 2015 r. na str. 1 stwierdzono, że decyzja organu I instancji z 1 grudnia 2014 r. została wydana w sprawie "toczącej się z wniosku Pana W.S. – [...] z dnia 7.03.2014 r. (zm. 7.04.2014 r. i 14.05.2014 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego składającego się z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 3 do 6-ciu kondygnacji (...)".

Z treści decyzji o warunkach zabudowy z 1 grudnia 2014 r. oraz z decyzji SKO w Opolu z 31 marca 2015 r. nie można dowiedzieć się jaka ilość budynków mieszkalnych wielorodzinnych powstanie na planowanym osiedlu. W ocenie NSA, niedopuszczalne jest pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych planowanych do realizacji w ramach osiedla mieszkaniowego złożonego z wielu budynków.

W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko skarżącej przedstawione w skardze z 27 lipca 2015 r. Doszło bowiem do innego naruszenia przepisów postępowania, która mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do skargi skarżącej na decyzję SKO w Opolu z 31 marca 2015 r. należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do jej oddalenia. Zarzuty skargi zasługiwały bowiem na uwzględnienie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w Opolu z 31 marca 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.