Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2307/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 lit. A pkt. 17
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1070
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) czerwca 2007 r., znak: (...), którą stwierdził nieważność:

* orzeczenia Nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Drukarnia i Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S., Spółka z o.o. w P. w zakresie Fabryki Papieru M.

* orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo — odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S., Spółka z o.o. w P.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2000 r., Drukarnia i Księgarnia S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wystąpiła do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S., Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P.

Wnioskodawca podniósł w szczególności, iż orzeczenie, to zostało wydane bez podstawy prawnej, a poza tym w części narusza rażąco obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 A pkt 17 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (zwana dalej także ustawą nacjonalizacyjną), na własność Państwa, za odszkodowaniem, przechodziły przedsiębiorstwa przemysłu poligraficznego i drukarnie. Ustawa ta zawierała jednak kompetencje dla Rady Ministrów do wydania przepisów wykonawczych - rozporządzenia określającego, które z tych przedsiębiorstw przechodzą na własność Państwa, a dodatkowo co do drukarń, które z nich mają być przekazane na własność organizacjom politycznym lub społecznym, stowarzyszeniom lub spółdzielniom. Stosowne rozporządzenie nie zostało jednak nigdy wydane. Prowadzi to do wniosku, iż art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w części dotyczącej przemysłu poligraficznego i drukarni jest przepisem "martwym", a więc orzeczenia wydane na jego podstawie są dotknięte nieważnością, jako wydane bez podstawy prawnej. Nadto wydane orzeczenie rażąco naruszyło prawo, gdyż "w protokole zdawczo - odbiorczym z dnia 11 lutego 1950r. ujęto składniki majątkowe przedsiębiorstwa spółki pod firmą Drukarnia i Księgarnia S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (...) pastwiska, łąki, stawy, ogrody były własnością spółki pod firmą Drukarnią i Księgarnia S. sp. z o.o., nie stanowiły jednak "integralnej części" jej przedsiębiorstwa Fabryki Papieru M. a tylko przedsiębiorstwa i ich majątek ruchomy i nieruchomy mogły być przedmiotem wywłaszczenia. Do rażącego naruszenia prawa doszło również przy wydawaniu orzeczenia w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa. Obowiązek wydania takiego orzeczenia nakładał § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. W rozporządzeniu tym nie określono jednak, w jakim terminie należy przedłożyć protokół do zatwierdzenia - przyjąć trzeba, iż należało to uczynić niezwłocznie -zatwierdzony protokół zdawczo - odbiorczy był jednak integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Orzeczenie w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo -odbiorczego przedsiębiorstwa Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wydał (...) listopada 1975r., a więc blisko 26 lat po podpisaniu protokołu zdawczo - odbiorczego.

Po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku, pełnomocnik wnioskodawcy oraz członkowie zarządu ww. Spółki, pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. wyrazili wolę prowadzenia postępowania nieważnościowego, jedynie w zakresie przedsiębiorstwa pn. Fabryka Papieru M. firma Drukarnia i Księgarnia S. Sp. z.o.o. w P. Aktualnie przed Ministrem Gospodarki prowadzone są równolegle dwa postępowania nieważnościowe – jedno w zakresie Fabryki Papieru M., zaś drugie w odniesieniu do Drukarni.

Niezwłocznie z chwilą ustalenia przez organ prowadzący aktualnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych znacjonalizowanego mienia (w tym spółki skarżącej), zostali oni przywołani do postępowania oraz poinformowani o prawie wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze stron. Nietrafny jest, w opinii organu, zarzut pełnomocnika Fabryki Papieru "D" S.A. z siedzibą w P., iż postępowanie nieważnościowe prowadzone było poza zakresem wniosku i w sprzeczności z nim, czego dowodem ma być fakt, że Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu, które nie było objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Granice bowiem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą dwóch decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność tych decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności tylko jednej decyzji. Podobna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy przesłanki nieważności dotyczą tylko części decyzji, organ nadzorczy zobowiązany jest w takim przypadku do stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wyłącznie w jej części.

Orzeczenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 listopada 1975 r. podlegało ocenie legalności przez Ministra Gospodarki, ze względu na proste zestawienie następstwa prawnego po Ministrze Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego.

Dalej organ podniósł, iż kpa nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie przyjmuje też konstrukcji odrębnego aktu wszczęcia postępowania przed organem I instancji, a także przed organem odwoławczym (w tym wypadku organem nadzorczym). Organ podkreślił, że wszystkie strony postępowania z chwilą otrzymania pisma Ministerstwa informującego o prowadzeniu przedmiotowej sprawy, powzięły informację o toczącej się sprawie, co jednoznacznie potwierdza fakt, że istniała po ich stronie świadomość o jego istnieniu. Jednocześnie o powyższym świadczy również i to, że pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r., Ministerstwo zawiadomiło wszystkie strony, na podstawie art. 80 oraz 73 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznej decyzji przez Ministra Gospodarki.

Organ wyjaśnił, iż podanie z dnia 24 lutego 2000 r., zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Drukarnia i Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S. Spółka z o.o. w P. w zakresie Fabryki Papieru M. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S. Spółka z o.o. w P. Natomiast orzeczenie Nr (...) Ministra, Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Drukarnia i Fabryka Papieru M. firmy Drukarnia i Księgarnia S. Spółka z o.o. w P. w zakresie Drukarni oraz orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) października 1950 r. wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Drukarnia firmy Drukarnia i Księgarnia S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. - są przedmiotem rozpatrywania w odrębnym postępowaniu.

Legitymacja prawna do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem została, w sposób prawidłowy, wykazana poprzez przedłożenie odpisu z KRS na dzień 11 grudnia 2002 r. zawierającego wpis dotyczący zarządu spółki pn. "Drukarnia i Księgarnia S." spółka z.o.o. w P., uwierzytelnionego odpisu Walnego Zgromadzenia wspólników spółki pod firmą: Drukarnia i Księgarnia S. Spółka z.o.o., podczas którego odtworzony został statut spółki, z uwagi "zaginięcia wypisów i uwierzytelnionych odpisów statutu będących w posiadaniu spółki", a także uwierzytelnionego odpisu z rejestru handlowego Dział (...)., Nr (...), obrazującego stan na dzień 9 marca 1950 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2007 r., Fabryka Papieru "D." S.A. w P., wniosła dodatkowo o:

1. "włączenie do materiału dowodowego pisma z dnia 23 lutego 2007 r. wraz z załącznikami;

2. przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy rzeczoznawcy na okoliczność stwierdzenia jakie składniki majątkowe wchodziły w skład przedsiębiorstwa Drukarnia i Fabryka Papieru M.;

3. przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy rzeczoznawcy na okoliczność stanu potencjalnego zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę w przedsiębiorstwie obejmującym Drukarnię i Fabrykę Papieru".

W odpowiedzi na powyższe pismo Minister wskazał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wyodrębniania jako oddzielne: przedsiębiorstwa Drukarni i Fabryki Papieru, które mogą co najwyżej stanowić zorganizowane części przedsiębiorstwa spółki Drukarnia i Księgarnia S.

Podkreślono, iż nacjonalizacji nie podlegał cały majątek określonych osób fizycznych lub prawnych, ale mienie ruchome i nieruchome stanowiące składnik określonych przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwem w znaczeniu przedmiotowym jest pewien zorganizowany zespół dóbr materialnych i niematerialnych przeznaczony do realizacji określonych zadań gospodarczych. Tak rozumiane przedsiębiorstwo może stanowić zakład lub oddział innego większego przedsiębiorstwa, w tym spółki prawa handlowego, a zatem takie oddziały czy zakłady dostatecznie wyodrębnione i odpowiednio zorganizowane stanowią przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 ¹ kc.

Dodatkowo, ustawa nacjonalizacyjna przewidywała, że na podstawie art. 3 tej ustawy przejęciu podlegają wyłącznie przedsiębiorstwa, a w żadnym przypadku osoby prawne prawa publicznego, które były właścicielami przejmowanego przedsiębiorstwa. Według tego aktu, jak i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego mogło być tylko pojedyncze, zindywidualizowane przedsiębiorstwa. Dlatego też, nie jest przypadkiem, wskazana w treści skarżonej decyzji, okoliczność oddzielnego /dla Drukarni i Fabryki Papieru "M."/ ogłoszenia o terminie sporządzenia protokołów zdawczo - odbiorczych, traktującego każdy ww. zakład należący do spółki Drukarnia i Księgarnia S. sp. z o.o., jako oddzielne przedsiębiorstwa. Dla każdego z tych przedsiębiorstw sporządzony został oddzielny protokół zdawczo - odbiorczy, zatwierdzony następnie przez dwóch różnych ministrów. Są to kolejne fakty, które w sposób jednoznaczny potwierdzają słuszność przyjętego przez organ orzekający stanowiska, iż Drukarnia i Fabryka Papieru "M." stanowiły oddzielne względem siebie przedsiębiorstwa, których właścicielem była ww. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Dodatkowo, uzasadnieniem stanowiska może być, zdaniem organu, pismo Dyrektora Centralnego Zarządu Państwowych Zakładów Graficznych na Województwo P. w P. z dnia 16 listopada 1946 r.

Również z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, iż Fabryka Papieru "M.", stanowiła, ze względów technologicznych i funkcjonalnych, odrębne od Drukarni przedsiębiorstwo. W tym miejscu organ wskazał na zgromadzone w toku postępowania, dokumenty świadczące jego zdaniem o słuszności jego tezy.

W kontekście powyższych ustaleń Minister podniósł, iż właściwie ustalone zostało, iż Fabryka Papieru "M." była odrębnym względem Drukarni przedsiębiorstwem a jedynie co łączyło oba zakłady, to ich właściciel, którym była spółka "Drukarnia i Księgarnia S." Sp. z.o.o. w P. Fakt ten nie może jednak, w opinii organu, mieć decydującego znaczenia, gdyż przyjęciu na własność Państwa jako jedno przedsiębiorstwo nie mogą podlegać wszystkie przedsiębiorstwa stanowiące własność jednej osoby prawnej, niezależnie od odmiennego przedmiotu ich działalności, struktury, położenia, organizacji, a także odrębnych kryteriów upaństwowienia wskazanych w ustawie nacjonalizacyjnej.

Dalej wskazano, iż dyspozycja art. 40 Kodeksu handlowego nie miała zastosowania do przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, która posługiwała się własnym pojęciem przedsiębiorstwa /art. 6 ustawy/ w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, a nie podmiotowym. Zamiarem ustawodawcy, wynikającym z art. 1 w związku z art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej było objęcie upaństwowieniem przedsiębiorstwa jako jednostki organizacyjnej zdolnej do prowadzenia działalności gospodarczej w podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, w warunkach zabezpieczających jego dalsze funkcjonowanie i zdolność produkcyjną.

Brzmienie art. 6 powołanej ustawy przewiduje wprost przejście na własność Państwa "całości" przedsiębiorstwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami, tak więc, jeżeli określony składnik mienia wchodził do struktury przedsiębiorstwa, to niezależnie od stosunków własnościowych i reguł wprowadzenia do przedsiębiorstwa, podlegał nacjonalizacji.

Mając na uwadze powyższe, Minister podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ze strony organu orzekającego podjęte zostały wszelkie możliwe czynności poszukiwawcze dokumentów archiwalnych, mające związek z rozpatrywaną sprawą i jednocześnie pozwalające na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podstawą prawną do wydania orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego był wyłącznie art. 3 lit. A pkt 17 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Przepis ten jednak w żadnym razie nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy wydania tej decyzji w części dotyczącej Fabryki Papieru "M.", bowiem wskazywał, iż za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w tym przemysł poligraficzny i drukarnie. Oczywiste jest, że Fabryka Papieru, nie jest ani przemysłem poligraficznym, ani drukarnią.

Tym niemniej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu orzekającego, w sposób jednoznaczny przesądza i określa przedmiot działalności ww. fabryki, tj. wytwarzanie papieru drukowego i kartonów. A zatem podstawą prawną przejęcia fabryki winien był być art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej. Błędne wskazanie podstawy prawnej, nie wyklucza jednak możliwości badania czy wydanie orzeczenia nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów stanowiącego podstawę do jego wydania.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W związku z tym, wskazane uchybienie nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizującej omawiane przedsiębiorstwo, tym bardziej, iż istniała w obrocie prawnym podstawa materialnoprawna decyzji i z uwagi na przedmiot działalności nie było wątpliwości, co do zakwalifikowania Fabryki Papieru "M." pod właściwy przepis ustawy nacjonalizacyjnej, a zatem zaskarżona decyzja nie była wydana poza sferą regulacji prawnej.

Przede wszystkim o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością miedzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej.

Rzeczywistą podstawą prawną nacjonalizacji fabryki był art. 3 ust. 1 lit. B powołanej ustawy, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wobec okoliczności zastosowania w stosunku do omawianych przedsiębiorstw /stanowiących odrębne względem siebie przedsiębiorstwa spółki pn. Drukarnia i Księgarnia S. Sp. z o.o. w P./ dwóch różnych kryteriów nacjonalizacyjnych, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej /odnoszący się do zdolności zatrudnienia w danym przedsiębiorstwie/ przy przejęciu Fabryki Papieru "M." oraz art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 ustawy nacjonalizacyjnej /przy którym badany jest stan zamaszynowienia w drukarniach/ przy przejęciu Drukarni, a także ze względu na różny, niezwiązany ze sobą profil produkcji tych zakładów, niezasadne byłoby prowadzenie przez Ministra Gospodarki jednego postępowania administracyjnego w zakresie obu ww. przedsiębiorstw, o co wnosił pełnomocnik Fabryki Papieru "D." S.A. z siedzibą w P. i przeprowadzanie dodatkowego dowodu z opinii biegłego obejmującej oba przedsiębiorstwa, sporządzonej na okoliczność ich łącznej zdolności zatrudnienia.

Okoliczność sporządzenia odrębnych protokołów zdawczo – odbiorczych dla poszczególnych zakładów spółki Drukarnia i Księgarnia S. sp. z.o.o. w P., świadczy, zdaniem Ministra, o tym, że przedsiębiorstwa te stanowiły odrębne Spółki.

Niezależnie od powyższego, organ orzekający, odnosząc się do merytorycznych kwestii skarżonej decyzji, podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie dokumentów archiwalnych nadesłanych przez strony oraz Archiwum Akt Nowych w W. /zespół akt Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw sygn. akt (...), zespół akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego sygn. akt (...)/, a także Archiwum Państwowego w P. /zespół akt (...) Zakładów Papierniczych PP w P. 1945-1951, sygn. akt (...), (...), (...), (...), (...), zespół akt Urzędu Wojewódzkiego P. 1945-1950, sygn. akt (...)/, ustalono, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo /Fabryka Papieru "M."/ wraz z nieruchomościami, na których było ono zorganizowane, położonymi w P. /M./ o łącznej powierzchni (...) m2, zapisanymi w księgach wieczystych:

1/ P. – K., tom (...), wykaz (...), parcele Nr: (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) m2,

2/ P. – K., tom (...), wykaz (...), parcele Nr: (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...)m2,

3/ P. – C., tom (...), wykaz (...), parcele Nr: (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) m2,

4/ P. – Ż., tom (...), wykaz (...), parcele Nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...) o łącznej powierzchni (...) nr,

zgodnie z tymi księgami, stanowiło własność Drukarni i Księgarni S. - Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P.

Do 1939 r. Fabryka Papieru "M." w P. była wydzielonym pod względem prawnym zakładem pod firmą Drukarnia i Księgarnia S. sp. z.o.o. w P. Od 1939 r. do 1945 r. Fabryka Papieru "M." została przejęta przez obywatela niemieckiego, jako związana organicznie i prawnie z Drukarnią S.. Na skutek działań wojennych budynki i urządzenia fabryczne zostały w znacznej części zniszczone, jednakże mimo tak znacznych ubytków, przedmiotowa fabryka w dniu 20 lutego 1945 r. przejęta została pod zarząd państwowy. Od 1 marca 1945 r. do dnia 30 września 1945 r. fabryka stanowiła oddział Drukarni S. pod zarządem państwowym.

Mocą zarządzenia Ministra Informacji i Propagandy z dnia (...) lutego 1947 r. przedsiębiorstwa pn. Drukarnia i Księgarnia S. Sp. z o.o. – P. /w tym Fabryka Papieru "M."/, zostały umieszczone w drugim wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, ogłoszonym w Monitorze Polskim z dnia (...) marca 1947 r. Wobec treści art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej za datę wszczęcia postępowania administracyjnego "z urzędu" należy uważać dzień, w którym strona została poinformowana przez organ o wszczęciu postępowania

administracyjnego – w niniejszym przypadku (...) marca 1947 r. czyli data publikacji Monitora Polskiego.

Oznacza, to, że postępowanie w sprawie nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa, tj. Fabryki Papieru "M.", zostało wszczęte przed dniem 31 marca 1947 r., a więc zgodnie z wymaganiem prawnym określonym w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej /w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 dekretu z dnia 20 grudnia 1946 r./.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. przedmiotowa fabryka, na skutek zniszczeń wojennych, zarówno budynków mieszkalnych (robotniczych), jak i fabrycznych oraz maszyn i urządzeń, była nieczynna, a wszelkie czynności podejmowane były jedynie w celu zabezpieczenia zniszczonych budynków fabrycznych, maszyn i urządzeń. Produkcja uruchomiona została dopiero w połowie 1947 r. po odbudowie zniszczeń. Nabywano wówczas niezbędne materiały budowlane oraz narzędzia, pozwalające odbudować przedmiotowy zakład i w efekcie wznowić w przyszłości działalność fabryki. Minister wskazał, iż w zgromadzonym materiale dowodowym nie natrafiono na jakikolwiek dokument, z którego, choćby pośrednio wynikało, iż w dniu 5 lutego 1946 r. Fabryka Papieru "M" prowadziła swoją działalność produkcyjną. Zgromadzone dokumenty archiwalne jednoznacznie wyjaśniają, iż w latach odbudowy Fabryki Papieru "M" tj. od 1945 r. do 1947 r. zatrudniani w niej byli, nie pracownicy produkcyjni, a jedynie kadra remontująca i odbudowująca tę fabrykę.

W celu wyjaśniania wszelkich wątpliwości powołano biegłego, który stwierdził, iż dane zawarte w materiałach archiwalnych, pomimo iż są niekompletne pozwalają na określenie zdolności zatrudnienia w Fabryce Papieru "M." w P. w latach 1939 r. do 1950 r. W szczególności zdolność zatrudnienia w Fabryce Papieru "M." w P., na jedną zmianę roboczą, w "normalnym toku produkcji" w dniu 5 lutego 1946 r., wobec nie podjęcia produkcji wyrobów – była zerowa i wobec tego nie mogła być podstawą do przejęcia tego zakładu na własność Państwa zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r., w odniesieniu do omawianego przedsiębiorstwa, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Powyższa wadliwość rozciąga się także na orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo – odbiorczy, które miało – podobnie jak orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa – charakter deklaratoryjny.

Przedsiębiorstwo przechodziło bowiem na własność Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

Dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) listopada 1975 r., co do których stwierdzono, iż dotknięte są wadliwością z art. 156 § 1 Kpa, należy ocenić ich skutki prawne, stosownie do § 2 art. 156 kpa bowiem nie stwierdza się nieważności decyzji wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister uznał, że mimo, iż aktualnie nie istnieją składniki ruchome fabryki, to obecnie istnieje jednak niezbędne minimum składników przedsiębiorstwa, które może być przedmiotem ochrony prawnej i obrotu gospodarczego. Istnieje więc przedmiot unieważnianych decyzji.

Odnosząc się do losów prawnych poszczególnych części znacjonalizowanej nieruchomości Minister wskazał, iż:

1. działka nr (...) stanowiąca własność Skarbu Państwa jest nadal w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa Fabryka Papieru D." S. A. w P., zaś działka (...), (...), (...) znajduje się w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "T." Sp. Z.o.o. w P.,

2. działki nr (...) i (...), (...) i (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) stanowią nadal własność Miasta P.,

3. działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) stanowią własność Skarbu Państwa, w wieczystym użytkowaniu przedsiębiorstwa Fabryka Papieru "D." S.A. w P.,

4. działki nr (...), (...) i (...), (...), (...) i (...), (...), (...) stanowią własność Skarbu Państwa,

5. działki nr (...) w 5021/10000 całości stanowi własność Miasta P., a w pozostałej części jest własnością poszczególnych osób fizycznych,

6. działka nr (...) jest drogą publiczną i stanowi fragment drogi gminnej, faktycznymi użytkownikami i zarządcami tej działki jest Zarząd Dróg Miejskich w P. i Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne,

7. działki o nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...), (...) stanowią własność Miasta P. w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowo, Lokatorsko – Własnościowej "O." w P.

W dalszej części uzasadnienia Minister zawarł wywód odnośnie poszczególnych działek w kontekście wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia (...) września 2007 r. wnieśli: Fabryka Papieru "D." S.A. z siedzibą w P. oraz Miasto P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia (...) czerwca 2007 r.

Miasto P., w swojej skardze, podtrzymało swoje wcześniejsze twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dalej podniesiono, iż ustalając okoliczności faktyczne sprawy Minister Gospodarki ustalił, że nieruchomości objęte wyżej wymienionymi orzeczeniami, stanowiące wcześniej składniki zracjonalizowanego przedsiębiorstwa, położone w P. są obecnie własnością Skarbu Państwa, Miasta P. i innych jeszcze osób. Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź Miasta P. są w części oddane w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta nie stanowi jednak zdaniem organu orzekającego przeszkody do stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń albowiem w jego ocenie nie zachodzi w tej sprawie nieodwracalność skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W opinii skarżącego ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest bez wątpienia skutkiem prawnym orzeczeń nacjonalizacyjnych choć skutkiem nie bezpośrednim. Przepis art. 156 § 2 kpa nie stanowi jednak, iż jego moc rozciąga się jedynie na skutki prawne bezpośrednio decyzją administracyjną wywołane. Prawo użytkowania wieczystego jest instytucją prawa cywilnego wywołującą skutek prawny w sferze tego prawa. Nie może on być "odwrócony" przez orzeczenie organu administracji tym bardziej, że w obecnym stanie prawnym istnieje jedynie cywilnoprawna możliwość rozwiązania umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Skutek prawny w postaci ustanowionego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie może być zniesiony mocą orzeczenia organu administracji i z tej to przyczyny uznać należy, iż w sprawie wystąpiły jednak nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych będących przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego za odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń przemawia również i to, że decyzja Ministra Gospodarki nie powinna prowadzić do kreowania stanu niezgodnego z prawem, a taki stan spowoduje ona w wypadku utrzymania jej w mocy. Doprowadzi bowiem do sytuacji, w której nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego stanie się własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a tylko ich nieruchomości mogą być prawem takim obciążone.

Nadto w ocenie skarżącego, wątpliwości budzi również przyjęcie przez Ministra, iż podstawą materialnoprawną dokonanego przejęcia przedsiębiorstwa na rzecz Państwa winien być przepis art.3 ust. 1 lit. B ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej , a nie jak to wynika z treści orzeczenia nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. przepis art. 3 ust. 1 lit. A, pkt 17 tej ustawy. Minister poglądu tego, posiadającego istotne znaczenie dla sprawy w żaden sposób nie uzasadnia, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż podstawą prawną przejęcia przedsiębiorstwa nie mógł być art.3, ust. 1 lit A pkt 17 ustawy, lecz był nią inny przepis tej ustawy tj. art.3ust.l lit. B.

Skarżąca Fabryka Papieru "D." S.A. w P., w swojej skardze wskazała, iż wbrew twierdzeniom Ministra, decyzja nacjonalizacyjna posiadała podstawę prawną. Podstawę taką stanowił art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 ustawy nacjonalizacyjnej. Zakwestionowanie podstawy prawnej decyzji nacjonalizacyjnej nastąpiło w istocie rzeczy wskutek dokonania przez Ministra Gospodarki, z naruszeniem przepisów art. 40 § 1 kh i art. 77 § 1 kpa, błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Minister Gospodarki błędnie uznał, iż pomimo swej przynależności do struktur organizacyjnych jednej i tej samej spółki prawa handlowego, jaką była Drukarnia i Księgarnia S. w P., Fabryka Papieru i Drukarnia stanowiły dwa odrębne przedsiębiorstwa, w konsekwencji czego Minister, rozpoznając sprawę jedynie w zakresie dotyczącym Fabryki Papieru, stwierdził, że art. 3 ust. 1 lit A pkt 17 ustawy nacjonalizacyjnej, nie mógł stanowić podstawy decyzji. Kluczowe znaczenie ma ustalenie co w rzeczywistości wchodziło w skład przedsiębiorstwa Drukarnia i Księgarnia S. Sp. z.o.o. Minister pominął treść licznych dokumentów powoływanych przez stronę skarżącą (naruszył art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, art. 75 kpa) w celu wykazania, że Fabryka Papieru i Drukarnia były w rzeczywistości wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi szerszego zespołu składników majątkowych składających się łącznie na przedsiębiorstwo Drukarnia i Księgarnia S. Sp. z. o.o. w P.. O fakcie tym przemawia, w opinii skarżącego m. in., treść art. 40 kodeksu handlowego, treść zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) października 1949 r., pismo adw. S. R. z dnia 1 czerwca 1949 r., przy czym bez znaczenia pozostaje osobne położenie Fabryki Papieru i Drukarni oraz sporządzenie dwóch różnych protokołów zdawczo – odbiorczych. Nieuprawnione jest zatem przyjęcie, iż podstawę nacjonalizacji stanowi art. 3 ust. 1 lit B ustawy.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Występuje bowiem brak przedmiotu, którego prawo dotyczyło oraz dokonano obrotu cywilnoprawnego nieruchomościami, wchodzącymi niegdyś w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, co prowadzi do uznania zasadności powyższej tezy. Na potwierdzenie powyższego strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego Minister Gospodarki dokonał błędnej wykładni przepisu art. 156 § 2 kpa nie biorąc pod uwagę niemożliwości "odwrócenia" na drodze postępowania administracyjnego takich skutków prawnych, które wynikają z dokonania obrotu cywilnoprawnego nieruchomościami wchodzącymi w skład przejętego przez państwo przedsiębiorstwa. Nawet gdyby uznać bowiem, że badamy sytuację prawną samych tylko nieruchomości gruntowych (lub też gruntów wraz z budynkami i budowlami na nich posadowionymi w latach następujących po wydaniu decyzji nacjonalizacyjnej), to i tak nie jest obecnie możliwe odwrócenie skutków decyzji nacjonalizacyjnej i orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego na drodze postępowania administracyjnego, co z kolei stanowi przesłankę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Minister błędnie, wziął pod uwagę jedynie bezpośredni skutek decyzji nacjonalizacyjnej uznając, iż jedynie taki skutek mieści się w dyspozycji art. 156 § 2 kpa.

Wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, Minister winien odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej i orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego, a co najwyżej mógł stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Działania Ministra Gospodarki naruszają także, w opinii strony skarżącej, zasadę wyrażoną w przepisie art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji stoją na straży prawa. Nie może to oznaczać, iż organ bada stan prawny jedynie wybiórczo, ograniczając się do uwzględnienia niektórych tylko przepisów, bez uwzględnienia innych, składających się na spójny system prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na niekonsekwencję pojawiającą się w rozumowaniu przyjętym w uzasadnieniu skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, która bezsprzecznie prowadzi do obalenia tezy o wymogu analizy wyłącznie bezpośrednich skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej i orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego.

Organ naruszył również art. 157 § 2 kpa, mówiący, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z uwagi na to, że prowadził postępowanie w niniejszej sprawie poza zakresem wniosku i w sprzeczności z nim.

Minister Gospodarki dokonał ponadto błędnej wykładni art. 104 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości Iub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Opierając się na powyższym przepisie ustalił bowiem, iż możliwe jest zaskarżenie decyzji w części, "jeżeli sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia jest podzielna".

W odpowiedzi na skargi Minister Gospodarki wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Spółka "Drukarnia i Księgarnia S. wniosła o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania "K." Spółkę z o.o. w S. – na skutek rozpoznania wniosku tego podmiotu (k. 138). Spółka ta przyłączyła się do stanowiska zawartego w skardze Spółki "Fabryka Papieru D.".

Pismem z dnia 25 marca 2008 r. Fabryka Papieru "D." S.A. cofnęła skargę, w wyniku czego Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie.

Rozpoznając skargę Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej także: P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) czerwca 2007 r., nie naruszają prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717 ).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przyjmuje się zatem, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82).

W myśl art. 158 § 2 kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa - tj. upływ określonego czasu, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – organ ograniczy się do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu nadzorczego nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale m. in. daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Przedmiotem kontroli z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa w niniejszej sprawie były orzeczenia:

- Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Drukarnia i Fabryka Papieru "M." firmy "Drukarnia i Księgarnia S." w zakresie Fabryki Papieru "M."

- Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pn. Fabryka Papieru "M." firmy "Drukarnia i Księgarnia S." Spółka z o.o. w P.

Podstawą prawną wydania pierwszego z w/w orzeczeń był art. 3 ust. 1 lit. A pkt. 17 ustawy z dnia z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 dalej: ustawa nacjonalizacyjna). Zgodnie z treścią tego przepisu za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność:

A. Przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej:

(...) pkt. 17 przemysł poligraficzny i drukarnie.

Jednocześnie w pkt. B tego przepisu ustawodawca wskazał, że na własność Państwa przejmuje się przedsiębiorstwa przemysłowe nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników.

Kluczowym zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy Fabryka Papieru "M." w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej to jest 5 lutego 1946 r. stanowiła odrębne od Drukarni S. przedsiębiorstwo czy też niesamodzielny oddział tej ostatniej.

Ustalenia organu co do tego, że było to odrębne przedsiębiorstwo są - w ocenie Sądu - prawidłowe. Taki pogląd znajduje oparcie w treści dokumentów archiwalnych zgromadzonych przez organ administracji. Należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na Bilans Zamknięcia P. Fabryki Papieru "M." na dzień 31 grudnia 1945 r., z którego zapisu z dnia 13 lipca 1946 r. wynika, że F.P. M. stanowiła oddział Drukarni S. w okresie od 1 marca 1945 r. do 30 września 1945 r. Z pisma tejże fabryki skierowanego do (...) Zjednoczenia Przemysłu Papierniczego również wynika, że nadesłany bilans obejmuje działalność fabryki w charakterze oddziału drukarni do 30 września 1945 r. oraz jako samodzielna jednostka od 1 października 1945 r. do 10 lipca 1946 r.

Powyższe potwierdza również zgromadzona w aktach archiwalnych korespondencja, z której jednoznacznie wynika, że Drukarnia oraz Fabryka Papieru traktowane były jako odrębne przedsiębiorstwa. Jedynie przykładowo należy przytoczyć pismo z dnia 20 sierpnia 1945 r., w którym Centralny Zarząd Państwowych Zakładów Graficznych wniósł o wyłączenie "Drukarni i Papierni M. spod działania ustawy z dnia 6 maja 1945 r. jako obiektów szczególnie ważnych dla interesów Państwa" (liczba mnoga).

Jak trafnie wskazał organ – w uzasadnieniu postanowienia Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w W. z dnia (...) maja 1949 r. również wskazuje się na odrębność tych przedsiębiorstw skoro wnioskuje się o wydanie: "orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstw: drukarni i fabryki Papieru".

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie przeczy prawidłowości takich ustaleń treść zapisów zawartych w postanowieniach z dnia (...) lutego 1946 r. oraz z dnia (...) kwietnia 1946 r. Z zapisów uzasadnienia tych postanowień, w ocenie Sądu, wynika, że wymienione składniki majątkowe stanowiły własność jednego podmiotu – spółki Drukarnia i Księgarnia S. co nie oznacza samo przez się, że każde z nich było odrębnym przedsiębiorstwem. Gdyby tak było (to jest, że fabryka papieru, drukarnia, księgarnie, fabryka miazgi drzewnej stanowiłyby jedno przedsiębiorstwo) to wszystkie one zostałyby przejęte na rzecz Skarbu Państwa jednym orzeczeniem. Tymczasem dostępne materiały archiwalne określają majątek przejęty jako "Fabryka Papieru M." lub "Drukarnia i fabryka papieru M." nie wymieniając w żadnym dokumencie pozostałych składników majątku. Powyższe - w ocenie Sądu - jednoznacznie wskazuje na to, że przedsiębiorstwa nie były ze sobą prawnie związane i łączyła ich jedynie osoba właściciela.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że wprawdzie organ administracji w obszernym uzasadnieniu nie odniósł się do tego dokumentu, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 80 kpa jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast wskazane przez Fabrykę Papieru D. S.A pismo z dnia 20 sierpnia 1945 r. skierowane do Tymczasowego Zarządu Państwowego, w którym Centralny Zarząd Państwowych Zakładów Graficznych podał, że papiernia na M. związana jest organicznie i prawnie z Drukarnią S., w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie ustaleniom organu co do samodzielności "M." w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Wniosek ten bowiem pochodzi z okresu, gdy "M." stanowiła oddział Drukarni (od 1 marca do 30 września 1945 r.)

I wreszcie nie bez znaczenia dla oceny powyższej okoliczności jest fakt sporządzenia dwóch odrębnych protokołów zdawczo – odbiorczych dla omawianych przedsiębiorstw.

Dalej - prawidłowo organ administracji wskazał, że konsekwencją przyjęcia, że Fabryka Papieru M. stanowiła odrębne od drukarni przedsiębiorstwo było ustalenie, że podstawą prawną jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nie mógł być art. 3 lit. A pkt. 17 ustawy nacjonalizacyjnej. Ten bowiem odnosił się tylko do przedsiębiorstw należących do przemysłu poligraficznego i drukarń. Fabryka papieru nie należy do tych gałęzi przemysłu. Niewątpliwie zatem kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Dla stwierdzenia nieważności orzeczenia należy stwierdzić jednak, że naruszenie to ma charakter rażący. W tym wypadku prawidłowo organ uznał, że wobec treści lit. B art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, który wskazywał jakie przedsiębiorstwa – oprócz wymienionych w lit. A przechodzą na własność Skarbu Państwa - nie można przyjąć, że przejęcie majątku nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 A pkt. 17 ustawy. Trafnie natomiast organ ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy przejęcie przedsiębiorstwa nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 lit.B tej ustawy. Z materiałów archiwalnych jednoznacznie wynika (i okoliczności te nie były kwestionowane przez strony na żadnym etapie postępowania ani administracyjnego ani sądowoaministracyjnego), że Fabryka Papieru w latach 1939-1945 została w 70% zniszczona przez działania wojenne. W okresie do połowy 1947 r. działalność fabryki została wstrzymana, zajmowano się jej odbudową. Produkcję papieru uruchomiono dopiero w drugiej połowie roku 1947. W dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej zdolność zatrudnienia w Fabryce była zerowa. Powyższe wynika z dokumentacji, która została wskazana i prawidłowo oceniona w uzasadnieniu przez organ jak i opinii biegłego W. T. oraz W. R. Organ dokonał oceny rzetelności tych opinii i wskazał przyczyny, dla których poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o te dowody. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w ocenie w/w dowodów.

Należy również w pełni podzielić pogląd organu nadzoru co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa – co do zasady formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w wymienionych w ustawie przypadkach np. w sprawie o wznowienie postępowania wszczęcie to przybiera postać postanowienia. A zatem prawidłowo organ przyjął, że brak jest podstawy prawnej do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast za datę wszczęcia postępowania należało uznać – zgodnie z treścią art. 64 § 3 kpa dzień doręczenia organowi wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Organ zawiadomił na podstawie art. 64 § 4 kpa - o toczącym się postępowaniu wszystkie osoby posiadające przymiot strony i umożliwił im czynny udział w tym postępowaniu.

Reasumując - w ocenie Sądu organ administracji zgodnie z zasadą prawdy

obiektywnej, określonej w art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy a wydane rozstrzygnięcie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia nr (...) Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) sierpnia 1949 r. nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować jego uchylenie. Prawidłowo również organ uznał, że konsekwencją uznania, że orzeczenie z dnia (...) sierpnia 1949 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jest stwierdzenie nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo – odbiorczy tegoż przedsiębiorstwa. Niewątpliwie orzeczenia te pozostają ze sobą w ścisłym związku a zatem stwierdzenie, że pierwsze z nich jest nieważne – co odnosi skutek ex tunc – powoduje, że orzeczenie z dnia (...) listopada 1975 r. zostało wydane bez podstawy prawnej a to skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Natomiast nie można podzielić stanowiska organu wskazującego, że zamiarem ustawodawcy było przejęcie z mocy samego prawa, bez wyłączenia jakichkolwiek obiektów stanowiących składniki przedsiębiorstwa w momencie przejścia na rzecz skarbu państwa i bez względu na to czyją stanowiły własność jeżeli były niezbędne do prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa i włączone do niego przed datą wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. W tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo wprawdzie nie było jednolite jednakże dominował pogląd, który następnie został skonkretyzowany w uchwale NSA z dnia 5 listopada 2007 r. (I OPS 2/07, lex 322565), w którym stwierdzono, że przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. Fakt, że uchwała ta została podjęta po wydaniu decyzji z dnia (...) września 2007 r. nie zmienia stanowiska Sądu co do tego, że wskazane stwierdzenie organu nie znajduje podstaw prawnych. Wyrażone w uchwale stanowisko NSA stanowi tylko wykładnię prawa, w żaden sposób nie zmienia treści przepisów.

Wskazane jednak okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem strony nie podnosiły ażeby jakikolwiek przedmiot majątku przejęty na rzecz Skarbu Państwa, włączony do majątku przedsiębiorstwa -Fabryka Papieru "M." w P. stanowił własność osób trzecich.

Prawidłowo również organ ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia.

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatecznie w uchwale z dnia z dnia 20 marca 2000 r. (OPS 14/99 ONSA 2000/3/93) przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu zwraca się uwagę, że w ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdarzenia te nie są bezpośrednimi skutkami wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzonymi lub nieprzewidzianymi następstwami tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Podkreślono także, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

W konkluzji Sąd ten stwierdził, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Kwestia nieodwracalnych skutków prawnych silnie wiąże się z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W wyroku z 21 grudnia 1999 r. (IVSA 2311/97 , Lex 48738) podkreśla się natomiast, że decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą zatem miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jeżeli ich "odwrócenie" mogłoby nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej.

Stanowisko takie reprezentowane jest także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 1 marca 2005r. (OSK 1176/04, LEX nr 175372), w którym Sąd ten stwierdził, że jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji, decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności (decyzji) o nacjonalizacji.

W niniejszej sprawie organ administracji ustalił losy prawne poszczególnych działek wchodzących niegdyś w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości ustaleń w tym zakresie i wynikają one ze zgromadzonej obszernej dokumentacji. Nieruchomości te obecnie stanowią częściowo własność Skarbu Państwa, częściowo Miasta P. – na podstawie decyzji komunalizacyjnych oraz częściowo osób fizycznych lub innych niż państwowe osób prawnych - na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych poprzedzonych wydaniem decyzji komunalizacyjnych. Uwzględniając zatem przytoczone wcześniej wywody, należy stwierdzić, że przejęcie własności tych nieruchomości przez wskazane osoby to skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy oceny przez tut. Sąd. Tym samym zatem Sąd nie podzielił poglądu zawartego w skardze Miasta P. jak też w piśmie uczestnika postępowania Fabryki Papieru "D." S.A. co do tego, że przy ocenie kwestii odwracalności skutków prawnych organ winien brać pod uwagę skutki prawne późniejszych (wydanych po decyzji nacjonalizacyjnej) decyzji.

Reasumując - jedynie na marginesie należy podkreślić, że sam fakt, że decyzja nacjonalizacyjna nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych nie oznacza, że byłemu właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie prawo żądania zwrotu majątku w naturze.

I wreszcie podkreślić należy, że nawet gdyby uznać odmienne niż prezentowane dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko co do nieodwracalności skutków prawnych to żądanie Miasta P. uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia (...) września 2007 r. mogłoby odnieść skutek prawny tylko co do części tej decyzji a mianowicie co do nieruchomości stanowiących obecnie własność skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy P.p.s.a skargę do Sądu może wnieść każdy kto ma w tym interes prawny. Ten ostatni natomiast zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem musi wynikać z normy prawa materialnego. Miasto P. – jak wynika z prawidłowych ustaleń organu jest właścicielem tylko części działek (nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...)). W pozostałym zakresie nie przysługuje jej zatem legitymacja prawna do kwestionowania decyzji.

Reasumując - zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Sąd badając legalność decyzji – w trybie art. 134 ustawy - P.p.s.a. nie stwierdził również naruszenia prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Z tych względów – na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.