Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1115/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 784/18 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 16 listopada 2017 r. nr XLI/566/17 w przedmiocie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 16 listopada 2017 r. nr XLI/566/17 w całości, 2. zasądza od Gminy Zgierz na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z 16 listopada 2017 r. Nr XLI/566/17 w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewoda Łódzki zaskarżył uchwałę z 16 listopada 2017 r. w części obejmującej § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11, 17, § 3 ust. 1-3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 1-3, § 19 ust. 4, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 1-4, § 31, § 32 ust. 1-3, § 33 ust. 1-2 oraz § 34 ust. 1-4 załącznika do uchwały. Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), jak i § 6 i § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że organ nadzoru sformułował siedemnaście zarzutów stanowiących, w jego ocenie, o istotnym naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę. Do pierwszej grupy tych zarzutów należy zakwalifikować zarzuty dotyczące nieuprawnionego zmodyfikowania przez Radę Gminy Zgierz w treści § 2 pkt 2, 4, 5, 19, 11, 17 uchwały, definicji pojęć z art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Natomiast do drugiej grupy zarzutów należy zaliczyć zarzuty wskazujące na nieuprawnione powtórzenie lub modyfikację przez Radę Gminy Zgierz w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 15, § 20 ust. 1, § 27 ust. 1, ust. 3 i 4, § 33 ust. 1-2, § 34 ust. 1-4 uchwały) przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701 – dalej: rozporządzenie). Ponadto odrębną grupę zarzutów stanowią zarzuty dotyczące niewywiązania się przez Radę Gminy Zgierz z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, narzuconego materią ustawową, jak i uchwalenia regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej (§ 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 3, § 19 ust. 4, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 2, § 31, jak i § 32 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały).

W ocenie Sądu I instancji, szczegółowa analiza treści uchwały i porównanie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, prowadzą do wniosku, że doszło do powtórzenia lub modyfikacji stylistycznej definicji ustawowych. Dotyczy to pojęć "odbiorca", "kanalizacyjne przyłącza odbiorcy", "urządzenie pomiarowe", "urządzenie kanalizacyjne", "urządzenie wodociągowe" i "wodomierz główny". Zdaniem Sądu I instancji, wskazane powtórzenia lub modyfikacje nie stanowią istotnych naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Można w tym zakresie przyjąć, że doszło do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, jednak traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r., jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, nie jest uzasadnione. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone w tym rozporządzeniu zasady tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konsekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw.

Sąd I instancji wskazał, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty wskazujące na nieuprawnione powtórzenie lub modyfikację przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków lub przepisów rozporządzenia. Analiza powołanych regulacji dowodzi, że w istocie doszło do powtórzeń i "swoistej modyfikacji stylistycznej" regulacji ustawowych, ale nie są to uchybienia uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, że celem działania Rady Gminy Zgierz było ustalenie znaczenia ustawowego innego niż obowiązujące na mocy aktów rangi ustawowej bądź wydanych na podstawie delegacji w niej zawartej.

Sąd I instancji wskazał także, że w uchwale przyjęto właściwe rozwiązania mające na celu określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Użyte w uchwale zwroty, że poszczególne parametry powinny "odpowiadać obowiązującym przepisom w tym zakresie" jest określeniem precyzyjnym. Ponadto w uchwale unormowano kwestię ciśnienia wody, jej jakości i są to elementy służące określeniu minimalnego poziomu usług wymaganych przez ustawę. Na aprobatę w tym zakresie zasługuje również przyjęte rozwiązanie pozwalające na uregulowanie tego rodzaju kwestii każdorazowo w indywidualnej umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący zastrzeżenia konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zakwestionowany § 7 ust. 4 uchwały stanowi, że: "przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanych stanie prawnym", a zatem nie nakłada obowiązku uzasadnienia wniosku. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego, że § 10 ust. 1 uchwały stanowi nieuprawnione określenie postanowień, jakie może zawierać umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcami. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wymienia elementy, które ma zawierać umowa, posługuje się zwrotem "w szczególności" (katalog otwarty). Treść umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków została uregulowana w art. 6 ust. 3 cytowanej ustawy przez wskazanie "pewnego minimum".

Odnosząc się do § 11 uchwały, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten nie jest niedozwolonym określeniem zasad naliczania opłat lub świadczeń rzeczowych związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Regulacja ta jest jedynie wskazaniem konieczności poniesienia powyższych opłat bez określania, na jakich zasadach ma się to odbywać. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 15 ust. 3 uchwały, Sąd I instancji wskazał na art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z którego wynika, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, jest katalogiem otwartym. Kwestie dotyczące zakresu odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług mogą więc znaleźć swój wyraz w tego rodzaju uchwale. Ponadto, § 15 ust. 3 uchwały, nie określa odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 19 ust. 4 uchwały, co miało polegać na zobowiązaniu przedsiębiorstwa do udostępnienia odpowiedniego wzoru wniosku o zawarcie umowy. Przedsiębiorstwo jako podmiot świadczący określone usługi w konkretnych warunkach faktycznych jest jednostką upoważnioną do określenia danych, które powinny zostać zawarte we wniosku o świadczenie usług.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody Łódzkiego w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej w § 22 ust. 1-7 i § 23 uchwały. Przepisy te określają zasady rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Przepis art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi o obowiązku wskazania w umowie okresu obowiązywania tej umowy. Natomiast § 22 uchwały wprost wskazuje, że "umowa może być rozwiązana przez strony z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie". Nie można uznać, że tak skonstruowane odesłanie narusza delegację ustawową i wkracza w sferę stosunków cywilno-prawnych. Dotyczy to także § 23 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej w § 27 ust. 1-7 uchwały. Norma z art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wskazuje, że koszty odcięcia przyłącza wodociągowego lub zamknięcia kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy oraz koszty ponownego wznowienia dostaw wody lub odbioru ścieków musiały być regulowane umową. Dotyczy to także zarzutu odnoszącego się do § 31 zaskarżonej uchwały. Ustawa ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost wskazuje, że konkretną długość okresu obrachunkowego określa umowa, a regulamin wskazuje jedynie maksymalną i minimalną jego długość. Natomiast § 32 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie, że podstawą obciążenia odbiorcy należnościami za usługi jest faktura oraz że zgłoszenie przez odbiorcę zastrzeżeń co do wysokości faktury nie wstrzymuje biegu terminu jej zapłaty. Oznacza to, że szczegółowa regulacja sposobu wzajemnych rozliczeń została pozostawiona do uregulowania stronom zawartej umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki.

W pierwszej kolejności Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP. Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że pomimo to, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przepisy § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11, 17, § 3 ust. 1-3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 1-3, § 19 ust. 4, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 1-4, § 31, § 32 ust. 1-3, § 33 ust. 1-2 oraz § 34 ust. 1-4 Załącznika do uchwały, nie naruszają prawa w sposób istotny.

Po drugie, błędną wykładnię art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) przez uznanie, że Rada Gminy Zgierz nie przekroczyła upoważnienia ustawowego wprowadzając do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11 17, § 3 ust. 1-3, § 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 1-3, § 19 ust. 4, § 20 ust. 1, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 1-4, § 31, § 32 ust. 1-3, § 33 ust. 1-2 oraz § 34 ust. 1-4 uchwały.

Po trzecie, błędną wykładnię § 115 i § 118 w związku z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że modyfikacja przepisów ustaw oraz rozporządzeń w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wojewoda Łódzki wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Alternatywnie Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto Wojewoda Łódzki wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Zgierz wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej konsekwentnie w sposób nieprawidłowy posługuje się pojęciem "zapisów" w regulaminie. Jak wynika z powołanego w ramach zarzutów kasacyjnych § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Oznacza to, że przedmiotowy regulamin jako akt prawa miejscowego dzieli się na przepisy, natomiast "zapis" jest instytucją prawa spadkowego uregulowaną w art. 968 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.).

Po drugie, naruszenie Zasad techniki prawodawczej będące istotnym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy w wyniku naruszenia Zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w Zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 LEX nr 597353 oraz z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1152/19 LEX nr 3099370).

W ocenie organu nadzoru definicje zawarte w § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11 i 17 regulaminu zostały wprowadzone do aktu prawa miejscowego z istotnym naruszeniem prawa. Pojęcia te zostały bowiem zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Natomiast Sąd I instancji wskazał, że analiza powołanych regulacji dowodzi, że doszło do powtórzeń i "swoistej modyfikacji stylistycznej" regulacji ustawowych, ale nie są to uchybienia uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie jest jednak prawidłowe. Organ nadzoru prawidłowo zwrócił uwagę na nie tylko powtórzenie definicji ustawowych (co już samo w sobie stanowi naruszenie Zasad techniki prawodawczej), ale również ich istotną modyfikację, znacznie wykraczającą poza modyfikację stylistyczną. Żadna z definicji powołanych w § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11 i 17 regulaminu nie odpowiada całkowicie definicjom ustawowym, chociaż różny jest poziom ich modyfikacji. Regulaminowa definicja odbiorcy odsyła do umowy zawartej z przedsiębiorstwem, podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Regulamin definiuje przedsiębiorstwo, podczas gdy ustawa definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i co niezwykle istotne definicja ustawowa jest szersza, ponieważ obejmuje swoim zakresem gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Ponadto różne są również definicje kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy (pkt 5 regulaminu) i przyłącza kanalizacyjnego (art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy). Pomijając nawet zmianę samego pojęcia, to istotna zmiana dotyczy sposobu sformułowania definicji. O ile regulamin stanowi, że jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy z siecią kanalizacyjną, do pierwszej studzienki, o tyle według definicji ustawowej jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką. Z kolei definicja urządzenia pomiarowego została w regulaminie w sposób nieprawidłowy zawężona przez dodanie sformułowania "zakupione, zainstalowane i utrzymywane na koszt odbiorcy". Natomiast definicje urządzenia kanalizacyjnego oraz urządzenia wodociągowego zawężono w regulaminie przez dodanie warunku "będące w posiadaniu przedsiębiorstwa". Tego rodzaju zawężenie dotyczy również definicji wodomierza głównego, w przypadku której prawodawca lokalny zastrzegł, że ma być to przyrząd pomiarowy "zakupiony, zainstalowany, legalizowany i utrzymywany na koszt przedsiębiorstwa (za wyjątkiem wodomierzy montowanych przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych, których koszt zakupu, montażu, legalizacji i utrzymania pokrywa odbiorca)". Tego rodzaju zastrzeżeń nie zawiera definicja ustawowa.

Do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego oraz zmodyfikowania przepisów ustaw doszło również w innych, powołanych przez organ nadzoru przepisach regulaminu. Dotyczy to między innymi przepisu § 7 ust. 4 regulaminu, który w stosunku do art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, wprowadza istotną modyfikację. Z cytowanego przepisu ustawy wynika, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą [...], która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast z przepisu regulaminu wynika, że "przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym." Tego rodzaju warunku w postaci zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ustawa nie przewiduje.

Modyfikację przepisu ustawowego wprowadza również § 11 regulaminu, który stanowi częściowe powtórzenie art. 15 ust. 2 ustawy. Pomijając odmienne stylistyczne ujęcie tego przepisu w regulaminie, należy zwrócić uwagę, że ustawa dotyczy osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, podczas gdy regulamin odnosi się do osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do wodociągu i/lub kanału sanitarnego.

Wojewoda Łódzki zarzucił również nieuprawnione powtarzanie przepisów ustawy i ich modyfikację w odniesieniu do § 15 ust. 1 i 2 regulaminu. W przepisach tych Rada Gminy Zgierz określiła elementy, jakie w szczególności powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, wymieniając cztery spośród siedmiu punktów, które zostały wyliczone w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że o braku istotnego naruszenia prawa przez powołany przepis świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Ustanowienie otwartego katalogu elementów umowy nie ma bowiem wpływu na okoliczność, że po pierwsze doszło do częściowego powtórzenia regulacji ustawowej, a po drugie, to zawężenia katalogu ustawowego, co może powodować trudności w interpretacji przepisów regulaminu przy zawieraniu umów.

Kolejną formą nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych jest § 27 ust. 1 pkt 4 lit. d) regulaminu, w którym dodano nieprzewidzianą w ustawie przesłankę odcięcia dostawy wody lub zamknięcia kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy, w postaci stwierdzenia nielegalnego poboru wody lub nielegalnego odprowadzania na skutek celowego zakłócenia poprawnej pracy wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. Jednocześnie § 27 ust. 1 - 3 regulaminu stanowi niedozwolone powtórzenie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

Z kolei § 33 ust. 1 i 2 regulaminu stanowi powtórzenie oraz modyfikację § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego, że akty prawa miejscowego podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych nie mogą także wykraczać poza przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustaw. Rada gminy nie jest przy tym uprawniona do regulowania kwestii rozliczeń za wodę w sposób odmienny niż wynika z przepisów wykonawczych. W konsekwencji przyjąć należy, że w § 33 regulaminu uregulowano kwestię zastrzeżoną z woli ustawodawcy do regulacji na poziomie rozporządzenia, co stanowi nie tylko naruszenie Zasad techniki prawodawczej, ale przede wszystkim przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, częściowo uzasadniony jest również zarzut Wojewody Łódzkiego dotyczący § 34 regulaminu, ponieważ przepis ten stanowi modyfikację i powtórzenie art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Natomiast uregulowana w § 34 ust. 4 regulaminu kwestia odbioru i plombowania wodomierza własnego lub wodomierza dodatkowego oraz urządzenia pomiarowego na podstawie pisemnego zlecenia i na koszt odbiorcy, mogła zostać uregulowana w regulaminie i nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji § 115 i § 118 w związku z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej są zasadne. Polegało to na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że modyfikacja przepisów ustaw oraz rozporządzeń w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Po trzecie, Wojewoda Łódzki zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że Rada Gminy Zgierz wywiązała się z obowiązku określenia minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Kwestii minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczy rozdział 2 regulaminu, które obejmuje tylko jeden przepis. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Przepis § 3 regulaminu zawiera ogólne sformułowania, że jakość dostarczanej wody powinna odpowiadać obowiązującym przepisom w zakresie dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co oznacza, że z treści regulaminu powinny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. W konsekwencji przyjąć należy, że w regulaminie nie określono parametrów jakościowych, przy czym bez znaczenia jest, że wymagania dotyczące jakości wody uregulowane są odrębnym aktem wykonawczym oraz, że § 3 ust. 2 regulaminu odsyła do "obowiązujących przepisów w tym zakresie". W regulaminie muszą bowiem zostać uwzględnione obowiązujące standardy w zakresie obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego mające na celu zapewnienie minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06). W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Wyliczenie z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków stanowi konieczne minimum jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie.

Po czwarte, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powołanego przepisu brak jest podstaw do zakwestionowania § 10 ust. 1 regulaminu, który określa, jakie elementy powinna zawierać umowa o przyłączenie nieruchomości do wodociągu lub kanału sanitarnego. Są to bowiem szczegółowe warunki umów, a ponadto zostały one określone przy użyciu kwantyfikatora "w szczególności", a więc mogą zostać uzupełnione w danej umowie w granicach wyznaczonych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków oraz w granicy swobody kształtowania stosunków cywilnoprawnych. Z tego samego powodu nie można podzielić zarzutu Wojewody Łódzkiego kwestionującego § 19 ust. 4 regulaminu, ponieważ brak jest przeszkód prawnych do określenia wzoru umowy w regulaminie, w granicach wyznaczonych delegacją ustawową z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W konsekwencji brak było również podstaw do stwierdzenia, że istotne naruszenie prawa stanowiło uwzględnienie w regulaminie § 22 ust. 1 - 7 oraz § 23, które określają zasady rozwiązania umowy, okresu wypowiedzenia, przypadków wygaśnięcia umowy, przyczyn rozwiązania umowy oraz kwestii dotyczących zaprzestania świadczenia usług przez przedsiębiorstwo po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, co stanowi uprawnione rozwinięcie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, wprowadzone jako warunek zawarcia umowy, o którym stanowi art. 19 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy.

Wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego, nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w przepisie § 15 ust. 3 regulaminu. Jak już wyżej wskazano, wyliczenie z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków stanowi konieczne minimum jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu, a więc art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy jest katalogiem otwartym. Nie oznacza to, że prawodawca lokalny ma pełną swobodę w kształtowaniu przepisów regulaminowych, ponieważ jest związany przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Brak jest natomiast przeszkód do uregulowania w regulaminie kwestii odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług, szczególnie uwzględniając, że jest to rozwiązanie korzystane dla odbiorców usług. Dotyczy to również § 27 ust. 2 regulaminu, który reguluje zasady ponoszenia przez odbiorcę kosztów odcięcia przyłącza wodociągowego lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz kosztów ponownego wznowienia dostaw wody lub odbioru ścieków, jak i § 31 regulaminu, który określa minimalną i maksymalną długość okresu obrachunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Wojewody Łódzkiego w zakresie, w jakim zakwestionowano dopuszczalność wprowadzenia w regulaminie § 32 ust. 1 - 3 dotyczącego wystawiania faktur, sposobu wystawiania faktur w przypadku budynku wielorodzinnego oraz kwestii zapłaty faktury w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń. Kwestie te powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a zatem reguły w tym zakresie może kształtować regulamin, który określa warunki zawarcia umowy.

Po piąte, mając na uwadze, że z istotnym naruszeniem prawa wprowadzono w regulaminie część definicji używanych w tym całym akcie prawa miejscowego, jak i że regulamin nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Brak było bowiem możliwości uchylenia tylko części zaskarżonego aktu, ponieważ wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko kwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego przepisów stanowiłoby istotne i nieusuwalne naruszenie spójności regulaminu.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.