Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2362/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dalej jako organ/Minister) po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej jako organ I instancji/Wojewoda) z [...] marca 2018 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], Gmina [...], przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku [...] w wysokości [...] złotych, w tym na rzecz T. P. w wysokości [...] złotych, J. i G. B. w wysokości [...] złotych oraz J. S. i T. S. (dalej jako Skarżący) w wysokości [...] i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na zlecenie Wojewody [...] z [...] października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony przedstawiły opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych [...] z [...] marca 2017 r. w zakresie oceny ww. operatu szacunkowego. Zgodnie z ww. opinią przedstawiony operat szacunkowy nie został sporządzony prawidłowo i nie może zostać wykorzystany w celu do jakiego został sporządzony, przy czym będzie możliwe uznanie go za prawidłowy po dokonaniu poprawek wskazanych w ocenie.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedstawiły operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r. autorstwa M. W..

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z ww. oceny biegły D. B. złożył do akt sprawy operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. Na potrzeby oceny biegły ustalił, że nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była niezabudowana, użytkowana rolniczo (uprawa pszenicy), bez zadrzewień i zakrzewień (jedynie przy granicy z drogą krajową były drzewa – 5 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości ok. 1,8 km na zachód od granicy miasta [...] oraz 4 km na południe od miejscowości [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury technicznej. Biegły ustalił ponadto, że wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., nieruchomość z której wydzielono przedmiot wyceny położona była w części (działek nr [...] i [...]) na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej S-5 wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), a w pozostałej części (poza zasięgiem inwestycji – działka nr [...]) na terenie obiektów usługowo-produkcyjnych. Powyższe ustalenia, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, pozwoliły na zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, dalej jako rozporządzenie). Biegły wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było ustalenie jej wartości rynkowej, a zatem stosując art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn) określono jej wartość odtworzeniową, tj. oddzielnie oszacowano grunt i części składowe. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, tworząc zbiór cen transakcyjnych, składający się z 14 podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]), jak i regionalnego (obszar województwa [...]). Biorąc pod uwagę atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, biegły określił wartość gruntu na poziomie [...] zł/m2, czyli łącznie na kwotę [...] złotych, wartość składników roślinnych na [...] złotych, co dało łączną wartość nieruchomości w kwocie [...] złote.

W ocenie organu odwoławczego operat ten, po uwzględnieniu przez biegłego dostrzeżonych zastrzeżeń, sporządzony został prawidłowo i może stanowić dowód w sprawie. Decyzja organu I instancji była jednak oparta o operat M. W..

Odnosząc się z kolei do przedstawionego operatu szacunkowego sporządzonego przez M. W. [...] stycznia 2017 r., Minister wskazał, że w opracowaniu tym ustalono taki sam jak wyżej sposób użytkowania nieruchomości i jego przeznaczenie w studium. Autor operatu wskazał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dokonując, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne, w wyniku której stwierdził, że na rynku lokalnym (powiat [...]), brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa. Powyższe skłoniło go do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzono zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...]. Po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację oraz odrzuceniu transakcji skrajnych oraz transakcji, które budziły wątpliwości w zakresie ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje. Cena średnia za 1 m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi, określona została na [...] złotych. Zatem wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę [...] złotych zaś wartość nasadzeń roślinnych na [...] złotych. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] złotych, którą to kwotę powiększono ostatecznie o 5%, co dało [...] złotych 0 określone w decyzji Wojewody.

Minister zauważył także, że w toku postępowania przed Organem I instancji Skarżący przedłożyli również opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] sierpnia 2017 r. i [...] października 2017 r. pozytywnie oceniające operaty szacunkowe autorstwa M. W. dokonane na zlecenie Skarżących, w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Pomimo to, zdaniem Ministra, operat z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został jednak z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie do ustalenia odszkodowania. Jak wynika bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca wyceniając nieruchomość, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinien najpierw dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a dopiero w sytuacji ich braku wycenić ją przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Wg organu biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, powinien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Rzeczoznawca zaniechał jednak tej analizy, przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi. Wg Ministra uznając ten operat za prawidłowy, organ I instancji naruszył zatem § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 kpa.

Minister zwrócił także uwagę na to, że w omawianym operacie szacunkowym M. W. z [...] stycznia 2017 r., brak jest opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, zdaniem Ministra, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. Organ uznał, że nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi.

Wątpliwości Ministra budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie na przeznaczeniu działki nr [...], która w jego ocenie, jest działką o najdłużej granicy i największej powierzchni, bezpośrednio przylegającą do działki wycenianej. Jak wynika natomiast z materiału dowodowego, działka ta nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej. Za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. W niniejszej sprawie nieruchomości przyległe do działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i [...], stanowi m.in. działka [...] jak i droga krajowa nr [...].

Podsumowując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w sprawie.

Minister zarzucił również Wojewodzie, że w sposób lakoniczny stwierdził poprawność opracowania z [...] stycznia 2017 r., nie dokonując jego analizy pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. Podniósł, że w tej kwestii Wojewoda całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie Ministra stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. Wojewoda pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu, jakim był poprawiony przez D. B. operat z [...] maja 2017 r. Minister zauważył, że choć opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego M. W. mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie i Wojewoda miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, to jednak ewentualne uwzględnienie ww. opinii powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie obu znajdujących się w aktach operatów. Jest to o tyle istotne, że w ocenie Ministra, operat autorstwa D. B., uwzględniający zastrzeżenia Komisji, może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Zdaniem Ministra, biegły prawidłowo przyjął bowiem istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości, prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny i zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego, a następnie regionalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Skoro zatem biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny - to niezrozumiałym było pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Uznając, że operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, Minister zwrócił się do biegłego B. o potwierdzenie jego aktualności. Pismem z [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował jednak, że nie potwierdza aktualności operatu, co spowodowało konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Minister wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji zobligowany będzie do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag.

Pismem z [...] października 2020 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako specustawa drogowa), art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia, przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ nie może ustalić odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. sporządzony został z naruszeniem przepisów i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa;

2) naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 in principio ugn poprzez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 kpa bez wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego D. B. z [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących, zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z [...] października 2018 r. na odwołanie, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, mimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa;

4) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem nadużycia prawa.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący przywołali argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy.

Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji w oparciu o art. 136 kpa ma charakter subsydiarny. Art. 136 kpa uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję – jednak w przypadku gdy głównym dowodem w sprawie i podstawą rozstrzygnięcia jest wadliwy operat szacunkowy – zlecenie sporządzenia nowego operatu rzeczoznawcy i oparcie na nim ostatecznej merytorycznej decyzji – naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego obligatoryjnie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. W realiach niniejszej sprawy decyzja wydana przez Wojewodę, a oparta o operat przedstawiony przez strony jest wadliwa, i to nie z powodu podmiotu zlecającego. Metodologia przyjęta przez biegłego W. i sposób wyceny naruszają w sposób oczywisty obowiązujące przepisy prawa. Skoro zatem uchylenie decyzji Organu I instancji nastąpiło z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy (tzw. specustawy drogowej) oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawiona przez organ koncepcja wyceny przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia, w tym w szczególności z jego § 36. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn.

Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wynika to wprost z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Drogowe przeznaczenie ww dzaiłek w studium zdecydowanie podnosi ich cenę w porównaniu z cenami gruntów rolnych, do których zalicza się sporna nieruchomość - gdy chodzi o sposób jej użytkowania w dacie decyzji zrid.

Konsekwencją ustalenia drogowego przeznaczenia nieruchomości w studium było przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi w odniesieniu do nieruchomości wycenianej, a więc transakcji dotyczących przejętych pod drogi gruntów niezabudowanych, niezurbanizowanych (bez jakiejkolwiek infrastruktury), wykorzystywanych rolniczo a nie transakcji dotyczących gruntów przejętych pod drogi, przeznaczonych w studium bądź w planie miejscowym pod drogi, a przy tym zabudowanych, z dostępem do mediów i wszelkiej infrastruktury czy usługowych (jak domagają się tego Skarżący). Zresztą kwestia przeznaczenia spornego gruntu, jego sposobu użytkowania i rolniczego otoczenia organ rzeczowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Trzeba też podkreślić, ze wg ugruntowanego orzecznictwa, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20, LEX nr 2804058). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Biegły, który sporządza operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie wyartykułować przyczyny, dla których transakcje te w całości bądź w części powinny być odrzucone. Trzeba też uwzględniać, że pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" – w świetle orzecznictwa - powinno być interpretowane szeroko, z uwzględnieniem zarówno cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak i cen nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym czy chodzi o drogę publiczną czy o drogę wewnętrzną, a przy tym pod jaką konkretnie drogę publiczną (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13; wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14; wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II FSK 1599/17 i wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1307/19, LEX nr 2791376). Ważne jest natomiast czy nieruchomość przejęta pod drogę publiczną miała przeznaczenie drogowe i czy była zabudowana czy nie, czy miała odstęp do mediów itd.

W tej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością przeznaczoną pod drogę w studium, faktycznie stanowiącą grunt rolny niezabudowany tj. grunt niezurbanizowany, i wbrew ustaleniom Organu I instancji – nie jest on otoczony gruntami przeznaczonymi pod usługi.

Na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich na zlecenie Wojewody (operat szacunkowy autorstwa D. B.), drugi zaś na zlecenie Skarżących - autorstwa M. W.. Organ I instancji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M. W. wg przeznaczenia gruntu pod usługi - wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (co do działek nr [...], nr [...] i nr [...]).

Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Opinia, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana przez organ i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii przez biegłego, organ powinien przede wszystkim skonfrontować opinię z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonać jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju ocenę operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego, powinny przeprowadzić organy obu instancji. Organ I instancji oparł się na stanowisku wyrażonym przez Komisję Arbitrażową, nie uwzględniając przy tym, że art. 157 ust. 1a ugn został wyeliminowany z porządku prawnego we wrześniu 2017r.

Prawidłowa okazała się natomiast ocena dokonana przez Ministra. Zdaniem Sądu wycena spornej nieruchomości na podstawie transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi – stanowi o konieczności sporządzenia nowego operatu stosownie do § 36 ust. 4, w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia; a to obligowało organ do zastosowania decyzji kasatoryjnej – tym bardziej, że biegły B., który sporządził operat na zlecenie organu I instancji nie potwierdził jego aktualności stosownie do wymogu z art. 156 ust. 4 ugn.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał podniesione w sprzeciwie zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej , art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 157 ust. 1 ugn jak również w zw. z art. 8 § 1 kpa. Niezasadny a ponadto przedwczesny jest zarzut co do naruszenia art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – skoro wycena ma być dopiero dokonana nie można mówić, że odszkodowanie nie posiada waloru słuszności.

Organowi nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 kpa w związku z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na złożone odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji Organu, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak Minister odniósł się do poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując, dlaczego uznał za zasadny zarzut GDDKiA dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez Skarżących operat szacunkowy p. W. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.

W innych analogicznych sprawach prowadzonych przez Skarżących Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko zbieżne ze stanowiskiem zaprezentowanym przez tut. Sąd (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1541/19 oraz 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20).