Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 410/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2005 roku Rada Gminy w [...] podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy w [...] zaskarżając ją w całości.

Prokurator zarzucił Uchwale nr [...] istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 24 ust. 1 i 2 poprzez samodzielne ustanowienie, bez podstawy prawnej uprawnienia Rady Gminy do nałożenia jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz rozbudowę istniejącej instalacji, w § 18 ust. 2 oraz § 33 ust. 2 poprzez samodzielne, bez podstawy prawnej ustanowienie uprawnienia zakładu do pobierania opłat za ponowne przywrócenie dostaw wody oraz w związku z zainstalowaniem dodatkowego wodomierza;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r,, poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez zaniechanie określenia w § 8 ust. 1 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie określenia ilości dostarczanej wody oraz określenie w § 8 ust. 2 jakości dostarczanej wody i poprzez odesłanie do aktu prawnego wyższego rzędu;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i ustanowienie w § 31 ust. 2 Regulaminu odpowiedzialności za wykroczenie w przypadku samowolnego wybudowania przyłącza oraz włączenie się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez przekroczenie w § 5 ust. 2 i 4 ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i samodzielne ustalenie przesłanek odmowy zawarcia umowy, w § 16 poprzez samodzielne, bez upoważnienia ustawowego, ustalenie okresu stosowanego przy rozliczeniach w przypadku awarii wodomierza, § 31 ust. 1 poprzez samodzielne nadanie uprawnień zakładowi do odmowy przyłączenia do sieci, w § 32 poprzez samodzielne nadanie uprawnień zakładowi do odmowy podpisania umowy, w § 33 ust. 1 poprzez samodzielne nadanie uprawnień zakładowi do rozwiązania umowy oraz w § 34 poprzez samodzielne nadanie uprawnień zakładowi do odmowy ponownego zawarcia umowy, § 37-44 poprzez samowolne, z przekroczeniem przepisów ustawy ukształtowanie obowiązków odbiorców usług, które zgodnie z art. 6 ust. 3 powołanej ustawy winny być uregulowane w umowie pomiędzy stronami;

- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 9) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.) poprzez zaniechanie określenia w warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez nieuprawnione powtórzenie w § 5 ust. 2, § 5 ust. 4, § 7, § 18, § 20, § 21, § 22 ust. 1, § 23, § 25 przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.).

W związku z zarzucanymi naruszeniami, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W skardze szczegółowo zostały uzasadnione podnoszone zarzuty z odniesieniem się co do konkretnych zapisów tejże uchwały. Prokurator wskazał, iż dnia 12 grudnia 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzona ustawą z dnia 27 października 2017 r. (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), w istotny sposób zmieniająca przepisy w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Niemniej jednak ze względu na charakter naruszeń prawa zawartych w treści przedmiotowej uchwały Rady Gminy w [...] w zakresie nakładania na mieszkańców gminy opłat bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, jakie przysługują mieszkańcom z tego tytułu, wniesienie niniejszej skargi należy uznać za zasadne i konieczne. Niniejsza skarga dotyczy naruszenia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...], uznając skargę za niezasadną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.z 2017 poz.328). Według ust. 1 tego artykułu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). W związku z powyższym zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy.

Jednocześnie ustawodawca określając granice upoważnienia uchwalenia regulaminu, sprecyzował jednoznacznie przez wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy jego zakres przedmiotowy. Z przepisu tego wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko prokuratora, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa polegającym na niewykonaniu upoważnienia ustawowego.

Niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy nastąpiło w zakresie braku regulacji, co do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Ma rację skarżący, że analizując treść uchwalonego przez Radę Gminy Regulaminu nie sposób doszukać się w nim przepisów regulujących warunki dostarcza wody na cele przeciwpożarowe. Pominięcie tej kwestii przez Radę Gminy jest niewypełnieniem dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., a tym samym Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. Co prawda § 23 Regulaminu stanowi, że za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe zakład obciąża gminę na podstawie cen i stawek ustalonych w taryfie, jednak w tej regulacji nie da się uznać za spełnienie ustawowego wymogu odnośnie do stanowienia przepisów regulaminu. Takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, który obligował radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy i stąd też okoliczność ta przesądza o tym, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości należało uznać za zasadny.

W tej sytuacji zbędne było odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.