Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 290/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 127, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 grudnia 2015 r., nr [...], wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania A S.A. w [...] (zwana dalej Spółką) od decyzji Burmistrza Zdzieszowic z dnia 23 lipca 2015 r., nr [...], odmawiającej odwołującej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę biogazowi rolniczej o mocy 999 kW w miejscowości [...] gmina [...], wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na działce nr ewidencyjny a, obręb [...], gmina [...].

Ww. rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Zdzieszowic w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 23 maja 2014 r. A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę biogazowi rolniczej o mocy 999 kW wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, tj. budową komory fermentacyjnej (fermentor), wtórnej komory fermentacyjnej (defermentor), zbiorników substancji przefermentowanej (zbiornik końcowy), zbiornika buforowego na substraty płynne (zbiornik wstępny), silosów do magazynowania substratów stałych, budynku technicznego (hala) i budynku kogeneracyjnego (sterownia) z częścią socjalną, bezodpływowego zbiornika przeciwpożarowego, dróg, placów utwardzonych - na działce nr ewid. a, położonej w miejscowości [...], gmina [...].

We wniosku Spółka powoła się na wydaną przez Burmistrza Zdzieszowic decyzję nr [...], z dnia 15 kwietnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Burmistrz Zdzieszowic, decyzją z dnia 30 października 2014 r., nr [...], odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Zdzieszowic, decyzją z dnia 23 lipca 2015 r., nr [...], powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) ponownie odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji, stwierdzając, że inwestycja ta nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, określonego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazywał, że planowana biogazownia ma służyć do wytwarzania energii elektrycznej, przeznaczonej do sprzedaży, przekazywanej do sieci na podstawie uzgodnienia energetycznego oraz do wytwarzania ciepła, które w części również przeznaczone jest do sprzedaży, a w części do podtrzymywania procesu technologicznego i ogrzewania pomieszczeń socjalnych. Wobec takiego celu jej realizacji, organ pierwszej instancji uznał, że planowana biogazownia nie służy prowadzeniu działalności rolniczej, pomimo że będzie wykorzystywać surowce rolnicze. Burmistrz podał, że planowana inwestycja będzie obiektem produkcyjnym, przemysłowymi, jej lokalizacja na obszarze, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, tereny sportu i rekreacji, obiekty obsługi rolnej i tereny użytków zielonych jest sprzeczna z istniejącą funkcją tego terenu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka wnosząc odwołanie, w którym argumentowała, że przy eksploatacji gazowni będzie ściśle współpracowała z sąsiadującym gospodarstwem rolnym, które zapewnia dostawę 50% potrzebnych substratów. Wskazywała, że w zakresie swojego funkcjonowania biogazownia będzie korzystać z surowców rolniczych i produktów ubocznych wytwarzanych przez okoliczne gospodarstwa rolne. Wobec czego, nie tylko, że nie będzie kolidować z istniejącą w analizowanym obszarze zabudową o charakterze rolniczym, ale "wręcz będzie z nią współgrać". Spółka zwróciła też uwagę na respektowanie jej uprawnień właścicielskich do dysponowania, stanowiącą jej własność, nieruchomością. Podkreśliła, że nie zawsze jasne sformułowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny być interpretowane na korzyść uprawnień właściciela (inwestora).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności podało, że planowana biogazownia o mocy 999 kW, w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać (Dz. U. nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W związku z czym, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Natomiast, stosownie do art. 72 ust. 3 tej ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, zaś zgodnie z przepisem ust. 3 ww. art. 72 - decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy czym - poza wyjątkami określonymi w art. 4 i 4b - złożenie takiego wniosku następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Dlatego Kolegium przyjęło, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to i wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy, możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Zatem, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia takiej ostatecznej decyzji.

Kolegium nadmieniło, że w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji liczba stron postępowania przekraczała 20, dlatego zastosowanie miał przepis art. 49 K.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Według SKO, środowiskowe uwarunkowania zgody nas realizację biogazowni na działce nr a w [...], na wniosek A S.A. - Burmistrz Zdzieszowic ustalił decyzją nr [...] podjętą dnia 15 kwietnia 2014 r., a obwieszczenie o wydaniu decyzji opublikowane zostało w dniu 4 sierpnia 2014 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Zdzieszowicach. Kolegium zaznaczyło, że od tej decyzji zostały wniesione odwołania. Wyjaśniło także, że w organie odwoławczym prowadzone jest w środowiskowej sprawie postępowanie, które do dnia podejmowania skarżonej decyzji nie zostało zakończone. Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 23 maja 2014 r. złożony został wówczas, gdy decyzja środowiskowa z dnia 15 kwietnia 2014 r. nie była jeszcze ostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, że w stosunku do tej decyzji - dnia 23 maja 2014 r. (dzień składania wniosku o warunki zabudowy) nie można było stwierdzić, że upłynął termin do wniesienia odwołania, gdyż termin ten nie rozpoczął nawet biegu.

Reasumując, SKO uznało, że brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze – A S.A. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu mimo niezaistnienia niezbędnych ku temu przesłanek faktycznych i prawnych. Za nieprawdziwe Spółka uznała stwierdzenie SKO, jakoby decyzja Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przez A przedsięwzięcia w postaci budowy biogazowni została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznych UM w Zdzieszowicach w dniu 4 sierpnia 2014 r. W przekonaniu Spółki, z okoliczności sprawy wynika, że miało to miejsce w dniu wydania decyzji z 15 kwietnia 2014 r. Stąd, w dniu składania wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy strona dysponowała ostateczną decyzją środowiskową. W skardze zawarto także zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., a to w skutek wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie, co spowodowało zamknięcie stronie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co w dalszej kolejności Spółka uznała za mniej korzystne. Nadto w skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki ponowił wniosek o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie wnosił o uchylenie decyzji SKO z dnia 31 grudnia 2015 r., a także o uchylenie decyzji Burmistrza Zdzieszowic z dnia 23 lipca 2015 r. Podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139) i niewłaściwej wykładni art. 49 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika, nie budzi wątpliwości, że decyzja Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr [...], została opublikowana na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta w Zdzieszowicach oraz na urzędowej tablicy ogłoszeń tego samego dnia, tj. 15 kwietnia 2014 r. Wobec tego zostały spełnione wymogi jej skutecznego doręczenia określone w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dowodził, że w świetle art. 49 K.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Nadto nie godził się ze stanowiskiem, że obwieszczenie o wydanej decyzji, celem uczynienia zadość wymogom określonym w art. 49 K.p.a., winno zostać opublikowane także na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...]. Tym bardziej, że zamieszczanie ogłoszeń w tej miejscowości wykraczało poza zwyczajowo przyjęty w Gminie Zdzieszowice sposób zamieszczania ogłoszeń. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 7 października

2016 r. zostały przedstawione zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Burmistrza Zdzieszowic odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wskazujące na naruszenie prawa procesowego, polegające na niewyjaśnieniu w sposób wszechstronny istotnych okoliczności sprawy - kwestii kontynuacji funkcji (dobrego sąsiedztwa) oraz powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi po myśli art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że decyzja środowiskowa Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. dotycząca przedmiotowej inwestycji została opublikowana w BIP Urzędu Miejskiego w Zdzieszowicach oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń tamt. Urzędu w dniu jej wydania - SKO zauważyło, że od decyzji tej zostały wniesione odwołania, skutkiem czego w dacie złożenia przez A S.A. wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzja środowiskowa nie była ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei, z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę biogazowni rolniczej w miejscowości [...] i umorzyło postępowanie administracyjne, przyjmując, że w chwili składania wniosku na podstawie art. 52 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn zm.) Spółka nie dysponowała decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach określających środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Z uwagi na procesowy charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bez odniesienia się w sposób merytoryczny do orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, od razu powiedzieć przyjdzie, że Sąd, orzekając w granicach sprawy nie mógł objąć kontrolą, po myśli art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem brak jest dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Bezsprzecznie planowana przez Spółkę inwestycja w postaci biogazowni o mocy do 999 kW, wraz z towarzyszącą infrastrukturą zalicza się, w myśl § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma więc art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., zwana dalej także ustawą), który wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 3 przywołanej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącej się zarówno do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Stosownie do art. 72 ust. 3 ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy czym poza wyjątkami określonymi w ust. 4 i 4b, złożenie takiego wniosku następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Skoro ustawodawca przesądził w treści art. 72 ust. 3 ustawy, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, to oznacza, że wnioskodawca inicjując postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla jego realizacji. Organ zaś nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Przyjąć zatem należy, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Oznacza to z kolei, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia takiej ostatecznej decyzji środowiskowej. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w niedołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 72 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Dodatkowo powiedzieć przyjdzie, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1806/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Podkreślić należy, że uzyskanie przez inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych, skutkuje uzyskaniem pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto wskazać warto, że w świetle art. 72 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 72 ust. 5 ustawy w okresie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, nie wydaje się więcej niż jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, również wówczas, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1. Inwestor może się zatem legitymować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskaną przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł zasadę jego dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.). Zgodnie ze zdaniem 1 tego przepisu decyzja jest ostateczna jeżeli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnym podkreśla się, że decyzja wydana z naruszeniem wskazanej zasady dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kwestią priorytetową dla organów administracji jest zatem ustalenie, w jakiej dacie decyzja staje się ostateczna, a zatem w jakiej dacie upływają terminy do złożenia środków zaskarżenia przewidzianych ustawą. W tym celu ustawodawca określił w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego sposoby doręczania pism, w tym decyzji administracyjnych.

W art. 49 K.p.a. wskazano, że strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych wypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Podkreślić przyjdzie, że przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Powyższe wynika z użytego w przepisie zwrotu "uważa się za dokonane", analogicznego do tego, jaki został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 44 ust. 4 K.p.a. Wprowadzenie tzw. fikcji dokonania czynności prowadzi do tego, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek, w tym wypadku doręczenie decyzji. Analiza przepisów, które posługują się takim sposobem doręczenia prowadzi do wniosku, że - w przeciwieństwie do tych, które stanowią o doręczeniach bezpośrednich lub zastępczych - są to przepisy jednostronnie obowiązujące w tym znaczeniu, że określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna.

Przepis art. 49 K.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania.

Niesporna w przedmiotowej sprawie pozostawała kwestia, że w postępowaniu o wydanie decyzji, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oznaczonego jako: "BUDOWA BIOGAZOWNI ROLNICZEJ W [...] O MOCY 999 KW", liczba stron postępowania przekraczała 20 osób (fizycznych i prawnych), jak i fakt, że decyzja kończąca to postępowanie została wydana w dniu 14 kwietnia 2014 r. (decyzja Burmistrza Zdzieszowic nr [...]). W ocenie Sądu, z racji liczby stron niniejszego postępowania administracyjnego (co wynika z akt sprawy i pozostaje bezsporne), zasadnie Kolegium stwierdziło, że wskazany przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie.

Także bezsporna pozostawała okoliczność, że organ wydając decyzję środowiskową, dokonał obwieszczenia w biuletynie informacji publicznej. Przy czym nie można podzielić stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że obwieszczenie o decyzji środowiskowej zostało opublikowane w dniu 4 sierpnia 2014 r. w Biuletynie Informacji Publicznej UM w Zdzieszowicach. Ze stron internetowych wskazanego Urzędu Miejskiego wynika bowiem, że dnia 15 kwietnia 2014 r., o godz. 14:09:54, osoba pełniąca funkcję Burmistrza Zdzieszowic – S. Z., wskazując na art. 38 oraz art. 85 ust. 3 ustawy i art. 49 K.p.a., zawiadomiła poprzez obwieszczenie o wydaniu przywołanej decyzji środowiskowej, informując, że ww. decyzja oraz dokumentacja sprawy, w tym opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego są do wglądu w siedzibie Urzędu – w Referacie Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. Nadto zaznaczyła, że zawiadomienie to zostaje opublikowane w publicznie dostępnym wykazie danych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Zdzieszowicach (bip.biuletyn.info.pl) i wywieszone na tablicach ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego. Obwieszczenie obejmowało treść wydanej decyzji środowiskowej w całości - tj. sentencję wraz z uzasadnieniem.

Natomiast obwieszczenie, które ukazało się stosownie do art. 49 K.p.a., na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej UM w Zdzieszowicach dnia 4 sierpnia 2014 r. zawiadamiało strony postępowania o przekazaniu akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z zażaleniami na decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej w [...] o mocy 999 kW. Dostrzec warto, że w obwieszczeniu z dnia 4 sierpnia 2014 r. podano, że z treścią wniesionych zażaleń strony mogą się zapoznać w Referacie Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Zdzieszowicach w określonych godzinach.

W świetle art. 49 K.p.a. upływ terminu 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Art. 129 § 2 K.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro - jak zostało wyżej powiedziane - fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, zatem wejście decyzji do obrotu prawnego otwiera, dla podmiotów zawiadomionych o jej wydaniu w trybie art. 49 K.p.a., termin do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nietrafne było określenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze daty zawiadomienia stron o decyzji środowiskowej. Jak podano wyżej, z informacji znajdujących się na dostępnych stronach internetowych UM w Zdzieszowicach (BIP) wynika, że z decyzją środowiskową strony postępowania mogły się zapoznać już 14 kwietnia 2014 r., a nie jak wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w dniu 4 sierpnia 2014 r.

Zatem, powiedzieć przyjdzie, że przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 49 K.p.a. termin do złożenia odwołania od ww. decyzji upływał w dniu 13 maja 2014 r. Z akt administracyjnych wynika zaś, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez skarżąca Spółkę w dniu 23 maja 2014 r.

Zauważyć przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji SKO nie podało konkretnych informacji dotyczących postępowania odwoławczego, tj. organ odwoławczy wyjaśnił, w jakiej dacie i ewentualnie przez kogo zostały wniesione odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oraz czy te środki zaskarżenia wniesione były z poszanowaniem zasad określonych w art. 129 i 49 K.p.a., jak również Kolegium nie ustaliło i nie podało, w jakiej dacie decyzja Burmistrza Zdzieszowic z dnia 14 kwietnia 2014 r. stała się ostateczna.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i judykatury, czternastodniowy termin określony w art. 49 K.p.a., oblicza się od pierwszego dnia w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (por. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, por. np. wyroki NSA z 14 marca 2008 r., I OSK 400/07; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10). Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania, czyli w dniu w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 K.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty - podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10, z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12 publikowane na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy zatem rozumieć jako dzień, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści.

W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na brak szczegółowych danych w zakresie zakończonego bądź nie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji środowiskowej, i w świetle zarzutów Spółki sformułowanych w piśmie z 7 października 2016 r., nie można podzielić stanowiska SKO, że składając wniosek o warunki zabudowy dla przedmiotowej biogazowni, skarżąca nie dysponowała ostateczną decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji. Należy mieć na uwadze, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym K.p.a., nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia, to zadaniem organów jest przeprowadzenie szczegółowych ustaleń w tej kwestii.

W niniejszej sprawie ustalenia co do ostateczności decyzji środowiskowej były niewystarczająca, a wręcz na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych można wyprowadzić wniosek, że jeśli odwołania od decyzji środowiskowej wpłynęły dopiero 26 lipca 2014 r. (a nie wcześniej), to nastąpiło to wówczas, gdy decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań była ostateczna. Stąd zadaniem Kolegium będzie przeprowadzenie szczegółowych wyjaśnień i zbadanie, czy Spółka składając wniosek w dniu 23 maja 2014 r. była w posiadaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Brak tych wyjaśnień powoduje, że rozstrzygnięcie Kolegium o umorzeniu postępowania administracyjnego było przedwczesne i na tym etapie postępowania nie uzasadniało zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Skoro orzekając w przedmiotowej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło istotnych dla swego rozstrzygnięcia okoliczności, to postępowanie zostało przeprowadzone - tak jak zarzuca skarżąca Spółka - z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 75, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., stanowiącym, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim i sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.