Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 560/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7 art. 8 art. 11 art. 77 art. 107 par. 3 art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenie postępowania uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek A. J., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzje, GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej.

Istnienie interesu prawnego badane jest w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

A. J. swój interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ewid [...] (co potwierdza treść księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych).

Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], inwestycja obejmuje m.in. budowę: kwatery odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne; hali sortowni odpadów zmieszanych; obiektu kompostowania intensywnego; placu kompostowania z murami oporowymi; kontenera ewidencji odpadów; stacji transformatorowej; budynku socjalno-administracyjnego 3-kondygnacyjnego; wiaty magazynowej surowców wtórnych; wiaty garażowej z magazynem paliw do 5 m3; zbiornika na odcieki podziemnego 150 m3 z przepompownią; płyty fundamentowej pod urządzenia: naziemny zbiornik na ścieki deszczowe i p. ppoż. o pojemności do 400 m3; przepompowni wód deszczowych; zbiornika sanitarnego bezodpływowego (szambo); urządzenie do unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Projektowana kwatera odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne została zaplanowana na działce nr ewid. [...] w odległości ponad 250 m od granicy działki nr ewid. [...] należącej do skarżącej. Ponadto, zaprojektowane na działce nr ewid. [...], takie elementy spornej inwestycji, jak hala sortowni odpadów zmieszanych, obiekt kompostowania intensywnego znajdują się w odległości ponad 240 m od granicy działki nr ewid. [...], plac kompostowania z murami oporowymi, kontener ewidencji odpadów, wiata magazynowa surowców wtórnych, zbiornik sanitarny bezodpływowy ponad 280 m od granicy działki nr ewid. [...].

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej oraz poszczególnych elementów spornej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. działki należącej do A. J., które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Wskazana wyżej odległość dzieląca przedsięwzięcie od nieruchomości skarżącej sprawia, że działka nr ewid. [...] z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe) oraz § 36 (odległość m.in. zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz.1422). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia również działki nr ewid. [...] dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia ww. nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Ponadto sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki o nr ew. [...] ze względu na konieczność zachowania warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do A. J. nie wynikają także z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Mając na względzie przedstawione uwagi GINB uznał, że działka należąca do A. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Sporna inwestycja nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z ich nieruchomości.

GINB, mając na uwadze zarzuty A. S. zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., stanowiącym skargę złożoną w trybie art. 234 k.p.a., wskazał ponadto, że ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika nr 1 do decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że "Prawidłowa eksploatacja składowiska wykluczy możliwość wystąpienia migracji zanieczyszczeń w tym mikroflory, mikrofauny chorobotwórczej, oraz pasożytów człowieka. Przyjęte rozwiązania eliminują negatywne oddziaływania poprzez minimalizację wywiewania frakcji lotnych ze składowiska takich jak: folie, żużle, w dalszej konsekwencji emisje pyłów, gazów, aerozoli, jak również zawarte w gazach i aerozolach metale ciężkie i mikroorganizmy wypłukiwane z powietrza"; (...) "Przyjęte rozwiązania eliminują emisję szkodliwych substancji do środowiska gruntowo- wodnego, które migrują z kierunkiem spływu wód podziemnych i stwarzają zagrożenie świata roślin."; (...) "Przykrycie warstwą izolacyjną jak i dodatkowe zagęszczenie składowanych odpadów pozwoli na eliminację strefy odoroczynnej jak i przemieszczanie się lekkich frakcji zanieczyszczonych bakteriologicznie na tereny pobliskich siedlisk ludzkich i upraw rolnych. Powstający biogaz będzie kierowany do studni odgazowujących i następnie spalany w pochodni jeżeli zajdzie taka potrzeba. Poprawna technologia produkcji kompostu również eliminuje strefę odoroczynną."; (...) "Prawidłowa eksploatacja składowiska, jak również skład morfologiczny składowanych odpadów, minimalizuje do atmosfery produkty rozkładu frakcji organicznej tj. amoniaku i siarkowodoru, a tym samym zmniejsza emisje gazów cieplarnianych do atmosfery."; (...) "realizacja inwestycji z uwagi na wcześniejsze zagospodarowanie terenu nie będzie negatywnie oddziaływać na dobra materialne osób trzecich."

Reasumując, A. J., nie wykazała, a GINB nie dopatrzył się, aby miała ona interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...].

Na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego.

Okoliczność uznania danej osoby przez organ stopnia podstawowego za stronę postępowania nie jest wiążąca dla GINB. Należy bowiem zauważyć, że organ na każdym etapie postępowania jest obowiązany do samodzielnej oceny interesu prawnego podmiotów biorących udział w postępowaniu. Decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem GINB, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

Podnoszone w toku postępowania merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły być podane ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 28 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wadliwie określając właściwy sąd, jako WSA w Łodzi, skargę na decyzję, zarzucając jej "obrazę prawa procesowego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77, 80,107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niepełne i pobieżne odniesienie się do całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zaniechanie należytego ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz sprawdzenia, czy w obszarze tym znajduje się nieruchomość należąca do strony i poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na odniesieniu się do faktu, iż działka inwestycyjna i nieruchomości strony nie sąsiadują ze sobą i przyjęcie w sposób dalece uproszczony, iż fakt, że działki te są położone w odległości kilkuset metrów od siebie wyklucza możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości wnioskodawcy bez jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru tej inwestycji Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach [...] i [...] obręb [...] o pow. 16.85 ha i rozważenia, w jaki sposób taka inwestycja może oddziaływać na otoczenie (w szczególności, jaki jest zasięg tego oddziaływania), z jednoczesnym stwierdzeniem w jednoczesnym stwierdzeniem w sposób dalece ogólnikowy, iż nawet znajdowanie się danej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji nie oznacza automatycznego przyznania właścicielowi tej nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu budowlanym, a w konsekwencji bezzasadną odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu na skutek uznania, będącego skutkiem opisanej Wyżej nienależytej oceny okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy, iż należące do niej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji".

Skarżąca nie określiła, czy zaskarża decyzję w całości, czy w części, nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania.

A. J. wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w celu ponownego rozpoznania".

Uzasadniając skargę, A. J. - powołując się na przytaczane poglądy judykatury i piśmiennictwa - wyjaśniła, że obszar oddziaływania inwestycji należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zatem, ustawodawca nie określił tego pojęcia wprost, lecz przez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w Sąsiedztwie innego obiektu budowlanego Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczym.

Obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych. Decydujące dla wyznaczenia tego obszaru powinny być z jednej strony indywidualne cechy obiektu budowlanego, a z drugiej strony ocena sposobu przeznaczenia terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości.

Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny.

Właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może się sprzeciwić zabudowie działki położonej dalej, jeśli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność.

W sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, ze oddziałują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób.

Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu", będąca w niniejszej sprawie podstawą do określenia kręgu podmiotów postępowania, nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przy tym za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

W szczególności, obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, jako że nie sposób przyjąć, iż w sytuacji, gdy Inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości.

Wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym stanowiąca element tej normy definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana w duchu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, w której ma swoje źródło zasada prawa do procesu. Dlatego w razie wątpliwości co do tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy otworzyć jej drogę do obrony interesu prawnego.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, skupił się de facto wyłącznie na jednym aspekcie ustalania obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, mianowicie na odległości między działką inwestycyjną a nieruchomościami należącymi do skarżącej i w oparciu wyłącznie o proste stwierdzenie, iż działki należące do skarżącej znajdują się w znacznej odległości od działki, na której jest dokonywana przedmiotowa inwestycja, uznał, iż działki należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, nie poczynił jednak żadnych ustaleń co do charakteru przedmiotowej inwestycji i jej możliwego oddziaływania na pobliskie nieruchomości, w tym rzeczywistego zasięgu tego oddziaływania, co, w świetle faktu, iż inwestycja ta polega na budowie zakładu możliwego oddziaływania na pobliskie nieruchomości, w tym rzeczywistego zasięgu lego oddziaływania, należy uznać za rażąco pobieżne.

W pozostałym zakresie, GINB ograniczył się zaś do przytoczenia kilku ogólnikowych tez z orzecznictwa sądowego, potwierdzających jego stanowisko, bez wskazania, w jaki sposób odnoszą się one do okoliczności niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że słuszne co do zasady jest stwierdzenie GINB, że na stronie żądającej wszczęcia postępowania spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzkich sadów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona zobowiązana jest do wykazania swej legitymacji, znajdującej oparcie w przepisie prawa materialnego.

Należyte jednakże przestrzeganie przez organ powyższej zasady nie polega na tym, aby domagać się od strony nieposiadającej wykształcenia prawniczego wyłożenia przesłanek interesu prawnego w sposób, w jaki jest on ujmowany tak w literaturze, jak i orzecznictwie. Organ, słusznie żądając od strony wykazania interesu prawnego, powinien mieć każdorazowo na uwadze, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania praworządnego i uwzględniającego prawdę obiektywną (art. 6 i 7 k.p.a.). Strona może nie zrozumieć formalistycznego języka i (bez stosownego wyjaśnienia) terminologii prawniczej w rodzaju "interes prawny" lub odnoszącej się do pojęć ustawowych takich, jak np. "obszar oddziaływania obiektu".

Jeżeli z pism, kierowanych przez stronę w toku postepowania wynika, że jest ona nieporadna prawnie, to obowiązkiem organu jest (art. 9 k.p.a.) takie sformułowanie żądania do strony, aby zrozumiała ona jego treść i to, co – zdaniem organu – powinna wykazać w celu uznania ją za stronę. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem należyte i wyczerpujące informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Użyte przez ustawodawcę sformułowania "należyte" i "wyczerpujące" informowanie strony oznacza, że organ powinien uwzględnić przy formułowaniu swych pism do strony, że żądanie tylko wówczas odniesie skutek, jeśli jest zrozumiałe dla strony. W sprawie niniejszej, organ wzywając skarżącą do wykazania interesu prawnego, sformułował treść tego wezwania niewątpliwie w sposób poprawny, ale dla osoby posiadającej wiedzę praktyczną lub teoretyczną w zakresie spraw administracyjnych, a nie dla osoby bez takiego wykształcenia lub praktyki.

Nie należy zapominać, ze celem nałożenia przez ustawodawcę w art. 9 k.p.a. obowiązku na organ jest to, że to właśnie organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i dlatego organy mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dopiero więc, gdy stronie organ takich zrozumiałych wskazówek odnośnie tego, co musi wykazać w celu uznania jej za stronę, udzieli (np. w wezwaniu "do wykazania interesu prawnego"), a strona z obowiązku się nie wywiążę, organ może rozważać wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia.

Z pism skarżącej, znajdujących się w aktach sprawy wynika, że najprawdopodobniej nie ma ona wykształcenia prawniczego. Treść jej własnoręcznych pism wskazuje na to, że właśnie w takich wypadkach najpełniejsze zastosowanie powinien mieć ww. art. 9 k.p.a.

Oczekiwanie organu, aby strona samodzielnie wykazała takie kwestie, jak interes prawny, legitymację czynną, obszar oddziaływania inwestycji uznać należy w takich wypadkach za rażąco wygórowane – to organ powinien tak wyjaśnić stronie skomplikowaną treść przepisów, aby w możliwie najprostszych słowach wytłumaczyć stronie, czego od niej oczekuje. Nie można w takiej sytuacji, wobec tego, że strona ewidentnie nie rozumie oczekiwań organu, poprzestać na stwierdzeniu, że strona ta czegoś, czego oczekiwał organ nie wypełniła.

Takie działanie prowadzi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do niemogącego być zaakceptowanym wykorzystania przez państwo, w imieniu którego organ działa, nieznajomości prawa obywatela w celu "poprawnego" i szybkiego załatwienia sprawy i jest sprzeczne z art. 9 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż z pewnością nie prowadzi do budowania zaufania obywateli do organów państwa.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że organ, stosując dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązany jest – zgodnie z art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. – do wykazania zaistnienia przesłanek umorzenia, a więc kwestii bezprzedmiotowości postępowania. W sprawie niniejszej GINB powołuje się na negatywne przesłanki podmiotowe – uznając, ze skarżąca nie ma przymiotu strony nie tylko w postepowaniu odwoławczym, ale również i przed organem I instancji, zaś organ odwoławczy z urzędu kontroluje takie kwestie formalnoprawne.

Brak przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji GINB wyprowadza z tego, że nieruchomość skarżącej znajduje się ponad 250 m od granicy gruntu objętego inwestycją, a ponadto ponad 240 m od obiektów sortowni odpadów zmieszanych, kompostowania intensywnego i 280 od placu kompostowania z murami oporowymi, kontenera ewidencji odpadów, wiaty magazynowej surowców wtórnych, zbiornika sanitarnego bezodpływowego, co – w ocenie GINB – przesądza o tym, że inwestycja nie oddziałuje w żaden sposób na grunt skarżącej. Taka argumentacja jest błędna i stanowi naruszenie ww. zasad postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął więc pod uwagę, że:

1. Po pierwsze, nie poddaje się kontroli sądowej sposób, w jaki GINB ustala ww. odległości. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, mogący być poprawnym dowodem na okoliczność zgodności wyliczenia odległości gruntu skarżącej od poszczególnych części składowych inwestycji, jak również odległości granicy działki inwestycyjnej. Nie wiadomo więc – bo organ tego nie uzasadnia – na jakiej podstawie odległości zostały ustalone; zaś z akt nie wynika w szczególności, by GINB dokonywał pomiary na gruncie. Brak wykazania, w jaki sposób GINB odległości, ujęte w uzasadnieniu decyzji, ustalił powoduje więc błędy w ustaleniach tego organu. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji GINB, działka nr ewid. [...] oddalona ma być od działki inwestycyjnej "o ponad 250 m", co jest sprzeczne z ustaleniem organu, że kompostownia i sortownia odpadów (a więc część inwestycji, znajdujących się na działce nr ewid [...]) oddalone są od nieruchomości skarżącej tylko o 240 m.

2. Po drugie, słusznie zarzuca skarżąca, że wskazanie powyższych odległości samo w sobie nie uzasadnia jeszcze uznania, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości skarżącej.

Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest aktem, z którego wynikają warunki dla wyrażenia zgody na budowę zakładu oczyszczania odpadów. Nie jest natomiast wyłącznym dokumentem, określającym obszar oddziaływania ocenianego obiektu i którego wydanie zwalnia organ nadzoru budowlanego w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego od badania indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Organ jest zobowiązany do ustalania każdorazowo i w odniesieniu do konkretnej nieruchomości strony, czy – pomimo wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji.

Jak wynika z ww. decyzji Burmistrza, zagęszczenie składowanych opadów nie wyeliminuje ryzyka pożarów, roznoszenia odpadów przez wiatr i plagi szkodników – ma takie niebezpieczeństwo zmniejszyć. Z decyzji tej wynika ponadto, że ewentualna ocena, czy składowisko odpadów (pomimo negatywnych założeń teoretycznych) oddziałuje niekorzystnie na "środowisko gruntowo – wodne" możliwa będzie dopiero w drodze analizy porealizacyjnej, która ma być sporządzona 12 miesięcy po rozpoczęciu użytkowania składowiska.

Organ wydający decyzję środowiskową przyznaje ponadto wprost, że składowisko ma negatywny wpływ na środowisko i należy podjąć działania zapobiegawcze, również w przypadku stwierdzenia niepożądanego oddziaływania na środowisko.

Z treści samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji wynika więc, że inwestycja niewątpliwie będzie oddziaływała na środowisko. Stwierdzenie w takim kontekście przez GINB, że odległość 240 - 280 m od nieruchomości skarżącej jest na tyle duża, że obiekt składowiska nie będzie na nią oddziaływał jest więc co najmniej przedwczesne.

Ponadto, jak wynika z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, maksymalna rzędna składowania odpadów wynosi aż 171, 3 m n.p.m., zaś minimalna rzędna dna wykopu pod składowisko wynosi do 139, 5 m n.p.m. Biorąc pod uwagę taką wysokość i objętość składowiska (a więc góry śmieci, innymi słowy) brak uzasadnienia GINB (wynikającego z ustalenia faktów w tej konkretnej sprawie, a nie tylko z treści powoływanych przepisów) w zakresie ustalenia, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...] tym bardziej nakazuje uznać taki wniosek za przedwczesny.

W rzeczywistości GINB, poza niepoddającym się jakiejkolwiek kontroli ustaleniem odległości działek, liczonej w metrach, nie ustalił faktów, które upoważniałyby ten organ do oceny skutków oddziaływania składowiska śmieci na działkę skarżącej.

Z akt nie wynika, ani czy nieruchomość skarżącej jest zabudowana, ani czy zaopatrywana jest w wodę z ujęcia własnego (artezyjskiego, głębinowego), czy jest działką o charakterze rekreacyjnym, siedliskowym, rolnym, stanowi nieużytki, pastwisko. Te fakty mają – w ocenie Sądu – wpływ na analizę obszaru oddziaływania składowiska odpadów i powinny być przez organ ustalone, zgodnie z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), zaś takie ustalenie powinno być przywołane w treści uzasadnienia faktycznego decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.).

3. Po trzecie, GINB w ogóle nie zajął stanowiska odnośnie obszaru oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], pomimo, że – jak wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów ze składowiskiem odpadów – również i ta nieruchomość (a nie tylko działka nr ewid. [...]) ujęta była w pozwoleniu na budowę. Brak jakichkolwiek rozważań organu odnośnie tego, czy na działce nr ewid. [...] powstanie obiekt budowlany w związku z wydaniem ww. decyzji Starosty i czy w związku z tym nieruchomość skarżącej znajdzie się w obszarze oddziaływania tego obiektu stanowi kolejną istotną wadę postępowania przeprowadzonego przez GINB, uniemożliwiającą w efekcie temu organowi władcze rozstrzygnięcie kwestii przedmiotowości całego postępowania.

III. Organ, badający przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., nie może zaniechać własnej oceny obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o w pełni ustalony stan faktyczny w danej sprawie. Ocena ta nie może też ograniczyć się do zacytowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub przywołania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Obowiązkiem organu – a nie strony, gdyż to organ kwestionuje legitymację skarżącej w postępowaniu odwoławczym i pierwszo instancyjnym – było więc uwzględnienie przy ocenie obszaru oddziaływania charakteru i rodzaju planowanej inwestycji z uwzględnieniem ponadto tego, że pozwolenie na budowę dotyczyło dwóch, a nie jednej nieruchomości.

Zakład, w którym składuje się i przetwarza (fermentacja) odpady powoduje bez wątpienia – i w tym zakresie nie jest niezbędna, zdaniem tut. Sądu, wiedza specjalistyczna - powstawanie nieprzyjemnych odorów, gazów, w tym z kompostowanych odpadów, zanieczyszczenia ciekłe, powstałe w wyniku składowania odpadów, sprzyja rozprzestrzenianiu się gryzoni i owadów na tereny sąsiednie. Przejawem oddziaływania na nieruchomości sąsiednie są wszelkie zjawiska, związane z charakterem i rodzajem inwestycji, przenoszące się poza jej teren. Zasięg i sposób tego oddziaływania należy jednakże – choćby teoretycznie – najpierw ustalić i uzasadnić to ustalenie.

IV. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza faktu, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...].

Sąd stwierdza natomiast, że wobec nienależytego ustalenia stanu faktycznego przez GINB i zaniechania przez ten organ sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, kontrolowanej w niniejszym postepowaniu, organ II instancji naruszył w sposób niewątpliwe mający wpływ na wynik sprawy, a opisany w poprzedzającej części uzasadnienia, art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji i art. 105 § 1 k.p.a., gdyż bezprzedmiotowość postępowania z przesłanek podmiotowych nie została w żaden sposób przez organ dowiedziona.

V. GINB nie był więc władny na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylić decyzji organu I instancji i umorzyć postępowanie, gdyż w rzeczywistości nie dysponował żadną (wynikającą z braku ustalenia stanu rzeczy) wiedzą co do braku interesu prawnego skarżącej. Taki wniosek oparty został wyłącznie na przekonaniu GINB, że skarżąca swego interesu w jego ocenie nie wykazała, a nie na rzeczowej analizie stanu faktycznego w kontekście wskazania przez skarżącą, że jej nieruchomość znajduje się w pobliżu nieruchomości inwestycyjnych, przeznaczonych do tego na składowisko odpadów. Takie postępowanie, w ocenie tut. Sądu, w tej konkretnej sprawie nie zasługuje na akceptację z przyczyn, o których była mowa na wstępie uzasadnienia.

VI. GINB, ponownie rozpoznając sprawę i biorąc pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną WSA, przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnej negatywnej przesłanki podmiotowej prowadzenia postępowania odwoławczego i pierwszoinstancyjnego - istnienia lub nieistnienia po stronie skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. W zależności od wyników należycie uzasadnionego - i poddającego się w związku z tym kontroli sądowo administracyjnej - takiego postępowania, GINB orzeknie merytorycznie w przedmiocie odwołania lub postępowanie umorzy.

GINB weźmie również pod uwagę, że - w ocenie Sądu - to właśnie ten organ powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, we własnym zakresie, z ewentualnym skorzystaniem z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., o ile uzna to za niezbędne i uzasadnione.

VII. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.