Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 66/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 423 ust. 1  i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...], 2. umarza postępowania administracyjne, 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego D. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tyłułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. K., reprezentowany przez ojca R. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 października 2018 r., w trybie art. 335 ust. 1 w zw. z art. 334 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, inspektorzy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przeprowadzili kontrolę korzystania z wód i utrzymania wód oraz urządzeń wodnych jeziora K. w odniesieniu do pomostu pływającego zacumowanego na działce nr [..], obręb S., na wysokości działki nr [..]. W toku kontroli stwierdzono, że pomost posiada haki cumownicze oraz służy do cumowania kajaków i organizowania spływów kajakowych, co ustalono w oparciu o zamontowany na pomoście baner wskazujący właściciela pomostu – R. K. zamieszkałego w miejscowości S. przy ul. O. Jednocześnie stwierdzono, że pomost nie został zalegalizowany w trybie art. 394 ust. 1 Prawa wodnego, a także, że jego właściciel nie zawarł umowy użytkowania gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami w odniesieniu do przedmiotowego pomostu wymaganej przez art. 261 Prawa wodnego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia zarządzeniem pokontrolnym z 19 października 2018 r., wydanym na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 394 oraz art. 190 Prawa wodnego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zobowiązał R. K. jako właściciela pomostu pływającego zacumowanego na działce nr [..], obręb S., do niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem o legalizację pomostu i zawarcia następnie umowy o użytkowanie gruntów pokrytych wodami lub też likwidacji pomostu. W zarządzeniu wskazano, że informację o realizacji powyższych zobowiązań należy przekazać do organu w terminie do 30 listopada 2018 r.

Ze względu na to, że R. K. nie wykonał obowiązków wynikających z powyższego zarządzenia pokontrolnego i oświadczył, że pomost jest w istocie łodzią do amatorskiego połowy ryb (pisma z 29 października i 26 listopada 2018 r.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 14 grudnia 2018 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji wniosek o ściganie i ukaranie R. za popełnienie wykroczenia z art. 476 ust. 1 Prawa wodnego, to jest za wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganej zgody.

Następnie, 22 stycznia 2019 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny wpłynęło, złożone na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przez D. K., zamieszkałego w miejscowości S. przy ul. O., zgłoszenie wodnoprawne zamiaru wykonania urządzenia wodnego w postaci pomostu pływającego dla potrzeb rekreacyjnych o długości 8 m i szerokości 2 m na jeziorze K., na działce nr [..] obr. S., gm. C., z dojściem z działki nr [..]. Do zgłoszenia dołączono upoważnienie do reprezentowania wnioskodawcy przez ojca R.K.

Postanowieniem z 18 lutego 2019 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia wodnoprawnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia poprzez przedłożenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazania zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego, opisu planowanych robót i oraz sposobu montażu pomostu. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 19 lutego 2019 r.

D. K. pismem z 19 marca 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o wydłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia.

Pomimo powyższego wniosku, decyzją z 1 kwietnia 2019 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł sprzeciw do dokonanego 22 stycznia 2019 r. przez D. K. zgłoszenia wodnoprawnego z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zgłoszenia w terminie.

Rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 15 maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organ I instancji winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia i dopiero wówczas załatwić sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z 22 lipca 2019 r. zobowiązał D. K. do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia poprzez przedłożenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana, wskazania na załączonej mapie sytuacyjno-wysokościowej pobranej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego – pomostu, uzupełnienie opisu planowanych robót, uzupełnienie rysunków o wskazanie sposobu montażu pomostu pływającego w planowanej lokalizacji.

W dniu 24 września 2019 r. do organu wpłynęła przedłożona przez D. K. decyzja Wójta Gminy z 23 września 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na terenie działki nr [..] obręb S., wydana po rozpatrzeniu wniosku R. K. W dniu 26 września 2019 r. wnioskodawca przedłożył ponadto uzupełnienie opisu planowanych robót oraz rysunki ze sposobem montażu pomostu, występując jednocześnie do Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia wodnoprawnego.

Postanowieniem z 9 października 2019 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przywrócił stronie, na podstawie art. 58 k.p.a., uchybiony termin do uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że strona uprawdopodobniła, że bez swojej winy nie mogła przedłożyć w terminie kompletu dokumentów skoro decyzja o warunkach zabudowy została wydana dopiero 23 września 2019 r. Jednocześnie wniosek został złożony w terminie a wraz z nim strona dokonała czynności, którym uchybiła.

Postanowieniem z 22 października 2019 r. Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r. z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia przedwstępnego przez sąd. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z przywróceniem stronie terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, dla organu termin 30 dni na ewentualne wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, o którym mowa w art. 423 ust. 2 P.w. w zw. z art. 122 a § 2 k.p.a. biegnie od dnia uzupełniania braków zgłoszenia, to jest w przedmiotowej sprawie od dnia 24 września 2019 r. W dniu 18 października dokonano jednak oględzin linii brzegowej jeziora, podczas których stwierdzono, że wskazana w zgłoszeniu lokalizacja koliduje z istniejącym już pomostem o parametrach zbliżonych do parametrów planowanego pomostu, stanowiącym własność R. K. działającego jednocześnie w przedmiotowym postępowania w sprawie zgłoszenia z 22 stycznia 2019 r. jako osoba reprezentująca wnioskodawcę. Na tym etapie do akt sprawy dołączono zarządzenie pokontrolne z 19 października 2018 r., w którym zobowiązano R. K. do legalizacji wskazanego pomostu lub jego likwidacji, a także wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 grudnia 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji o ściganie i ukaranie właściciela przedmiotowego obiektu, który zgodnie z zalecaniami pokontrolnymi nie został zalegalizowany lub rozebrany. W tych okolicznościach organ uznał, że dopiero wyrok sankcjonujący stanowisko R. K. lub je kwestionujący umożliwi rozpatrzenie sprawy prawidłowo. Przy czym organ podkreślił, że nie zachodzi już potrzeba występowania do sądu o rozstrzygniecie zagadnienia przedwstępnego, ponieważ w związku z wnioskiem z 14 grudnia 2018 r. sprawa została już do sądu przekazana. Wobec powyższego organ wskazał, że podejmie działania zmierzające do uzyskania odpisu wyroku w ww. sprawie, przy czym za ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania uznał uzyskanie odpisu wyroku, który jest prawomocny.

W dniu 29 stycznia 2021 r. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzoru Wodnego wpłynął przesłany przez Sąd Rejonowego odpis prawomocnego wyroku tego sądu z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt [..] , na mocy którego uznano obwinionego R. K. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 479 w zw. z art. 476 ust. 1 Prawa wodnego, to jest posadowienia w miejscowości S. na wodach jeziora K. pomostu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w związku z czym wymierzono mu karę grzywny. Wskazany wyrok uprawomocnił się 26 czerwca 2020 r.

W konsekwencji uzyskania ww. odpisu prawomocnego wyroku o ukaraniu R. K., Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że ustała przyczyna zwieszenia postępowania i postanowieniem z dnia 3 lutego 2021 r., na podstawie o art. 97 § 2 k.p.a. podjął z urzędu postępowanie wszczęte zgłoszeniem wodnoprawnym z 22 stycznia 2019 r. realizacji pomostu w lokalizacji kolidującej z istniejącym już tam nielegalnym pomostem o zbliżonych parametrach, należącym do R. K.

Po podjęciu postępowania w sprawie Kierownik Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 23 lutego 2021 r., nr [..], wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru wykonania pomostu pływającego, dla potrzeb rekreacyjnych, o długości 8 m szerokości 2 m w kształcie litery "I" na jeziorze K., objętym działką ewidencyjną nr [..] obręb S., gmina C., przy granicy z działką nr [..].

Powołując się na wyrok Sądu Rejonowego z 30 sierpnia 2019 r., [..], organ pokreślił, że R. K. jest winny posadowienia pomostu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym, w ocenie organu, należało uznać, że w lokalizacji, w której R. K. działający w imieniu D. K. zgłosił w 22 stycznia 2019 r. zamiar wykonania pomostu istniało już w tym czasie nielegalne urządzenie wodne tego samego rodzaju będące przy tym własnością R. K. Fakt, że w lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu nadal istnieje nielegalny pomost potwierdziły przy tym kolejne oględziny, przeprowadzone bezpośrednio w dniu wydania decyzji, to jest w dniu 23 lutego 2021 r.

Mając to na uwadze organ wniósł sprzeciw na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego uznając, że przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego w ww. zakresie naruszy interesy osób trzecich, w tym właściciela wód, w stosunku do których w tym wypadku prawa właścicielskie wykonują Wody Polskie. Na postawie art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Wydając decyzję o legalizacji urządzenia wodnego organ ustala jednak jednocześnie opłatę legalizacyjną, która w 2021 r. wynosiła 4601,08 zł. Ponadto, grunty pokryte wodami stanowiące własność Skarbu Państwa niezbędne do prowadzenia przedsięwziąć związanych z uprawianiem rekreacji, turystyki i sportów, na podstawie art. 261 ust. 4 Prawa wodnego, oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną.

Ponieważ pomost został wykonany z pominięciem przepisów Prawa wodnego, w tym z pominięciem art. 423 ust. 1 i ust. 2, na mocy których zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pomost został faktycznie wykonany przed dokonaniem zgłoszenia wodnoprawnego. Stąd też organ uznał, że przyjęcie zgłoszenia w tym zakresie naruszyłoby interes osób trzecich, w tym właściciela wody, w tym przypadku Wód Polskich.

Rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z 25 czerwca 2021 r., nr [..], Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie oraz poszczególnych składających się na materiał dowodowy dokumentów i wynikających z nich ustaleń, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że w miejscu pomostu, objętego zgłoszeniem D. K. istnieje już nielegalnie postawiony przez jego ojca – R. K. pomost. Argument R. K., że pomost nie jest urządzeniem wodnym ale obiektem pływającym, nie został uwzględniony. W tym zakresie organ wskazał, że przedmiotowe zagadnienie zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego, w którym sąd uznał R. K. winnym wykonania urządzenia wodnego (pomostu) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ podkreślił, że w tej sytuacji niewniesienie sprzeciwu skutkowałoby przyznaniem przez Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich prawa lokalizacji pomostu w miejscu już istniejącego pomostu, a taka lokalizacja nie byłaby możliwa. Nielegalnie postawiony pomost nie został rozebrany ani zalegalizowany do dnia wydania decyzji organu I instancji, o czym świadczą zdjęcia tego pomostu wykonane w dniu wydania decyzji. Organ zwrócił przy tym uwagę na istniejące pomiędzy zamieszkującym wspólnie R. K. i D. K. bliskie związki rodzinne (ojciec i syn). W ocenie organu, ustalony w sprawie stan faktyczny pozwolił na przyjęcie, że poprzez zgłoszenie przez D. K. pomostu w lokalizacji, gdzie znajduje się pomost R. K., ojciec i syn prawdopodobnie działają wspólnie i w porozumieniu w celu obejścia obowiązku legalizacji nielegalnie wykonanego pomostu lub jego rozbiórki. Zdaniem organu, tego rodzaju postępowanie, mając na uwadze art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, narusza interes osób trzecich, w tym wypadku interes właściciela wód - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na gruntach którego wykonano nielegalnie urządzenie wodne. Podkreślono, że R. K. nie wykonał zarządzenia pokontrolnego z 19 października 2018 r., to jest nie dokonał legalizacji pomostu, usytuowanego na gruntach Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ewentualnie nie dokonał jego rozbiórki. W ocenie organu, cały czas narusza interes osób trzech - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co wymagało wniesienia sprzeciwu przez organ.

W skardze na powyższą decyzję D. K., reprezentowany przez ojca – R.K., zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa i przepisów postępowania. Wskazał, że już w odwołaniu zadeklarował, że w razie przyjęcia zgłoszenia istniejący obiekt ulegnie likwidacji i nie dojdzie wówczas do kolizji. Jeśli natomiast organ uznaje obiekt za nielegalny i niepożądany winien wszcząć z urzędu stosowne postępowanie w przedmiocie nakazu likwidacji obiektu zgodnie z art. 190 Prawa wodnego ustalając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie skarżącego, na czas procedowania przez Wody Polskie w tym przedmiocie postępowanie w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego nowego pomostu powinno zostać ponownie zawieszone. W uzasadnieniu skargi stwierdzono również że organ wskazując, że planowany pomost utrudniałby korzystanie z legalnie postawionego pomostu T. K., powinien zweryfikować rodzaj i zasięg oddziaływania tego pomostu oraz sposób jego wyznaczenia w udzielonej decyzji wodnoprawnej, gdyż istniejące obiekty wykonane przez osoby trzecie nie powinny bezzasadnie blokować możliwości zagospodarowania pozostałej części okolicznego terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przy tym podkreślić należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie sądu, co do zasady nie może zatem zastępować decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek w tym zakresie ustanawia art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy uwzględniając skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzi jednocześnie wystąpienie podstawy do umorzenia tego postępowania, które pomimo swojej bezprzedmiotowości toczyło się przed organami administracji i zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu strona skarżąca uczyniła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 czerwca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 lutego 2021 r. (nr [..]), którą organ wniósł sprzeciw do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia wodnoprawnego z 22 stycznia 2019 r. w sprawie zamiaru wykonania pomostu pływającego, dla potrzeb rekreacyjnych, o długości 8 m szerokości 2 m w kształcie litery "I" na jeziorze K., objętym działką ewidencyjną nr [..] obręb S., gmina C., przy granicy z działką nr [..].

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód.

W przedmiotowej sprawie organy uznały, że wykonanie urządzenia wodnego objętego zgłoszeniem narusza interesy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wykonującego uprawnienia właścicielskie w stosunku do należącej do Skarbu Państwa działki nr [..] pokrytej wodami jeziora K. Za naruszające interesy właściciela wód uznano okoliczność, że zgłoszenie dokonane przez D. K. dotyczyło wykonania urządzenia wodnego, które zostało faktycznie w tożsamej lokalizacji już wcześniej nielegalnie zrealizowane przez jego ojca – R. K. Jak wynika bowiem z akt sprawy przynajmniej od października 2018 r. (kiedy przeprowadzono pierwszą udokumentowaną w aktach kontrolę korzystania z wód jeziora K. we wskazanej lokalizacji) aż do dnia wniesienia sprzeciwu przez organ (kiedy 23 lutego 2021 r. przeprowadzono kolejne oględziny) na działce nr [..], obręb S., na wysokości działki nr [..] znajdował się już pomost pływający, stanowiący własność R. K. Z ustaleń poczynionych przez organy Wód Polskich wynikało, ze pomost ten został wykonany samowolnie, co uzasadniało zobowiązanie właściciela zarządzeniem pokontrolnym z 19 października 2018 r. do jego legalizacji lub likwidacji.

Jednocześnie bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego oraz po skierowaniu przez organ wodnoprawny wniosku o ukaranie R. K. za wykroczenie polegające na nielegalnym wykonaniu urządzenia wodnego (dokument z 14 grudnia 2018 r.), R. K. działając jako pełnomocnik swojego syna D. K., dokonał 22 stycznia 2019 r. zgłoszenia zamiaru wykonania pomostu rekreacyjnego w tej samej lokalizacji.

Tego rodzaju działanie organy oceniły jako próbę obejścia przepisów Prawa wodnego dotyczących legalizacji pomostu oraz przepisów dotyczących użytkowania gruntów pokrytych wodami a także próbę ominięcia rozbiórki pomostu pomimo braku jego zalegalizowania. Wskazano w tym zakresie, że z legalizacją pomostu i koniecznością zawarcia umowy o użytkowanie, powstałby obowiązek uiszczenia na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określonych opłat (opłata legalizacyjna, opłata za użytkowanie). Natomiast korzystanie z nielegalnego pomostu bez poniesienia wskazanych opłat naruszałoby interes właściciela wód. Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 423 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych. Przyjęcie zgłoszenia dotyczącego pomostu, który został faktycznie wykonany przed dokonaniem zgłoszenia wodnoprawnego zostało tym samym ocenione przez organy jako niedopuszczalne i naruszające interes osób trzecich, w tym właściciela wód. Jak wynika z akt sprawy właściciele legalnie istniejących pomostów na jeziorze K. wielokrotnie wskazywali przy tym, że pomost zrealizowany przez R. K. uniemożliwia im prawidłowe użytkowanie i korzystanie z ich urządzeń wodnych.

O ile zasadniczo argumentacja organów obu instancji leżąca u podstaw wniesienia sprzeciwu względem zamiaru budowy pomostu przez D. K., który już wcześniej został nielegalnie wzniesiony przez jego ojca, w tej samej lokalizacji i o takich samych parametrach, jest zasadna, to jednak z powodu uchybień organów w zakresie zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów Prawa wodnego, które miały wpływ na wynik sprawy, decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać.

Wyjaśniając powody rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgłoszenie wodnoprawne jest jedną z form zgody wodnoprawnej przewidzianej w Prawie wodnym jako instrument zarządzania wodami, chroniący przed ich nadmierną eksploatacją (art. 11 pkt 2 Prawa wodnego). Z tych powodów ustawodawca przewidział 30-dniowy termin dla organu Wód Polskich przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu jest możliwe w ściśle określonych przez przepisy Prawa wodnego sytuacjach, tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek oraz w ściśle określonym terminie. Taka ścisła regulacja zgłoszenia wodnoprawnego i zarazem uproszczona forma przyjmowania tego rodzaju zgłoszeń ma na celu zapewnienie sprawności i skuteczności tej instytucji prawnej (zob. P. Korzeniowski, Zgoda Wodnoprawna, Warszawa 2021, s. 359 i nast.). Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych, które są wymienione w art. 394 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów.

Zgłoszenie wodnoprawne dokonane w niniejszej sprawie obejmowało wykonanie pomostu pływającego dla potrzeb rekreacyjnych o długości 8 m i szerokości 2 m w kształcie litery "I" na jeziorze K. Realizacja tego rodzaju urządzenia wodnego wymagała zatem dokonania zgłoszenia.

Zgodnie z art. 388 ust. 3 Prawa wodnego przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jednocześnie z dyspozycji art. 423 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych. Do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych (art. 423 ust. 2 Prawa wodnego). W przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 423 ust. 4 Prawa wodnego). Nałożenie takiego obowiązku przerywa bieg terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu (art. 423 ust. 7). Po uzupełnieniu zgłoszenia termin ten biegnie od nowa.

Z ustaleń organów w sposób niewątpliwy wynikało, że w lokalizacji objętej zgłoszeniem, na jeziorze K. na działce nr [..] na wysokości działki nr [..] obręb S., w dacie dokonania zgłoszenia istniał wykonany wcześniej przez R. K. – ojca skarżącego, pomost pływający. W odniesieniu do tego obiektu Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie dokonało czynności kontrolnych, potwierdzających samowolne wykonanie pomostu. Sąd podziela stanowisko organów, że koincydencja czasowa działań podjętych przez organy Wód Polskich w odniesieniu do nielegalnie wykonanego pomostu oraz zgłoszenie wodnoprawne wykonania takiego samego pomostu w tej samej lokalizacji przez D.K. nie była przypadkowa i nie bez uzasadnienia organy nie zaakceptowały takich prób obejścia przepisów o legalizacji urządzeń wodnych wnosząc sprzeciw.

Jednakże w uproszczonej procedurze zgłoszeń wodnoprawnych właściwe organy dysponują materialnoprawną kompetencją do wniesienia sprzeciwu jedynie przez ściśle określony czas 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi lub od dnia uzupełnienia zgłoszenia, po którego upływie organy tracą te kompetencje i nie mogą orzekać o sprzeciwie, nawet w razie istnienia ku temu oczywistych podstaw. Wskazany termin jest bowiem terminem prawa materialnego, a tym samym nie podlega przywróceniu, przedłużeniu czy też skróceniu. Oznacza to, że organy w kwestii zgłoszenia tracą po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia oraz celem jej wprowadzenia, a więc przyspieszeniem procesu inwestycyjnego i ułatwieniem inwestowania. Szybkość postępowania i uproszczenie procedury zgłoszeniowej rzutuje na działania organów, których błędy proceduralne mogą skutkować bezpowrotną utratą kompetencji orzeczniczych w zakresie sprzeciwu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Chronologia czynności dokonywanych po doręczeniu organowi zgłoszenia uzasadnia twierdzenie, że bieg 30 – dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu rozpoczął się po uzupełnieniu braków zgłoszenia na wezwanie organu. O ile, Sąd akceptuje przesuniecie początku biegu tego terminu w związku z przedłużeniem skarżącemu terminu do uzupełnienia zgłoszenia, a następnie przywrócenia uchybionego terminu do dokonania tej czynności, o tyle nie mógł zaakceptować wniesienia sprzeciwu po upływie tego terminu po podjęciu zawieszonego postępowania. Organ w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg od 24 września 2019 r. Zdaniem Sądu, termin ten zaczął biec od 26 września 2019 r., kiedy to skarżący uzupełnił w całości zgłoszenie i wystąpił do organu w wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia zgłoszenia, który uwzględniono postanowieniem z 9 października 2019 r. Termin na wniesienie sprzeciwu liczony od 26 września 2019 r. upłynąłby 28 października 2019 r., gdyby nie zawieszenie postępowania, do którego doszło wskutek wydania przez organ postanowienia z 22 października 2019 r.

Zawieszając postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu karnego w sprawie o wykroczenie polegające na samowolnym wykonaniu przez R.K. urządzenia wodnego, organ I instancji skorzystał z dyspozycji art. 122d § 2 k.p.a., który stanowi, że zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w art. 122a § 2 (terminu na milczące załatwienie sprawy). Skutkiem takiego zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów, o czym wyraźnie stanowi przepis art. 103 k.p.a. (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2007, s. 139). Wskazany przepis art. 103 k.p.a. odnosi się tylko do terminów przewidzianych przez k.p.a., a zatem nie mógłby mieć zastosowania do terminów materialno-kompetencyjnych, o których mowa w art. 122a § 2 k.p.a. (art. 423 ust. 2 Prawa wodnego), gdyby nie dyspozycja art. 122d § 2 k.p.a. ustanawiająca szczególną regulację, na mocy której w sprawach, wobec których przepisy przewidują milczące załatwienie sprawy, postanowienie o zawieszeniu postępowania wstrzymuje również bieg terminu materialno-kompetencyjnego.

Co istotne jednak, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie powoduje przerwania biegu terminu, a tylko zawieszenie jego biegu. Oznacza to, że po podjęciu postępowania termin nie rozpoczyna swojego biegu od początku, a po prostu kontynuuje swój bieg. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że przepisy szczególne przewidują niekiedy skutek przerwania biegu terminu, z czym mamy do czynienia w art. 423 ust. 7 w zw. z ust. 2 Prawa wodnego. Brak uwzględnienia skutku zawieszenia postępowania był zasadniczą przyczyną uchybienia, do którego doszło w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie bowiem, termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu, który rozpoczął swój bieg 26 września 2019 r., został wstrzymany wskutek zawieszenia 22 października 2019 r. Do momentu zawieszenia z 30-dniowego terminu upłynęło 26 dni, a zatem po podjęciu postępowania, co miało miejsce postanowieniem z 3 lutego 2021 r., organowi pozostały jeszcze 4 dni do końca biegu 30 – dniowego terminu, w ciągu których powinien był zrealizować swoje kompetencje materialnoprawne. Organ I instancji przekroczył ten termin, który upłynął z dniem 8 lutego 2021 r., albowiem wydał decyzję o sprzeciwie dopiero 23 lutego 2021 r. Rozstrzygnął zatem merytorycznie o sprzeciwie po utracie kompetencji do orzekania w tym przedmiocie, czym naruszył przepis art. 423 ust. 2 Prawa wodnego i skutecznie podważył legalność wydanej przez siebie decyzji, co wadliwie zaakceptował organ II instancji. Utrata kompetencji orzeczniczych w zakresie sprzeciwu w związku z upływem terminu dotyczy bowiem organów obu instancji.

W tych okolicznościach nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarówno motywacja organu I instancji co do podstawy zawieszenia postępowania, jak i prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów działu II rozdziału 8a k.p.a. zatytułowanego "Milczące załatwienie sprawy", w tym instytucji zawieszenia postępowania określonej w art. 122d § 2 k.p.a. Bez względu bowiem na stanowisko Sądu w powyższych kwestiach, utrata kompetencji orzeczniczych z powodu uchybienia terminu do ich wykorzystania po podjęciu zawieszonego postępowania, zaciążyła na legalności zaskarżonych decyzji.

Dla kompletności wywodu wyjaśnić jednak należy, że wynik sądowego postępowania karnego o wykroczenie z zakresu Prawa wodnego nie stanowi kwestii prejudycjalnej w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem wodnoprawnym, w toku którego organy Wód Polskich mają autonomiczne kompetencje do dokonywania ustaleń faktycznych i weryfikacji okoliczności prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., było nieprawidłowe.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania z art. 122d § 2 k.p.a. przy procedowaniu zgłoszenia wodnoprawnego nie powinno mieć miejsca, nawet w świetle art. 424a Prawa wodnego, który w dacie zawieszenia postępowania jeszcze nie obowiązywał (wszedł w życie 1 stycznia 2020 r.). Przepis ten bowiem stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do zgłoszeń wodnoprawnych stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że odesłanie do działu II rozdziału 8a k.p.a. jest tylko w granicach nieuregulowanych w rozdziale 4 – Zgłoszenia wodnoprawne, a w rozdziale tym nie został uregulowany tryb weryfikacji i w tym zakresie można wywodzić o stosowaniu działu II rozdziału 8a k.p.a. Regulacja art. 421, art. 422 i art. 423 Prawa wodnego w zakresie czynności zgłoszenia wodnoprawnego, skuteczności czynności, terminu nabycia uprawnienia, skutki zgłoszenia sprzeciwu i dnia zgłoszenia sprzeciwu jest pełna (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021; podobnie wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, LEX nr 3209445). Jak wskazuje się w orzecznictwie i w doktrynie do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy nie można zaliczyć tzw. procedur zgłoszeniowych, przewidzianych w art. 30 ust. 5 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 423 ust. 2 Prawa wodnego (tak B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit.).

Wobec wydania decyzji o sprzeciwie dopiero po upływie 30 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 424 ust. 2 Prawa wodnego, czyli po utracie kompetencji orzeczniczych we wskazanym zakresie, Sąd zobligowany był, w związku z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a., do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do zajmowania się przez organ zgłoszeniem wodnoprawnym, co należy rozumieć jako brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgłoszenia wodnoprawnego. Niewątpliwie brak jest zaś podstaw do procedowania w przedmiocie sprzeciwu po upływie ściśle przewidzianego dla dokonania tej czynności terminu materialno-kompetencyjnego, co nie zostało uwzględnione przez organy w przedmiotowej sprawie i stanowi o wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w warunkach bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych względów pomimo, że Sąd podziela co do zasady wyrażone na kanwie przedmiotowej sprawy stanowisko, że zgłoszenie zamiaru wykonania urządzenia wodnego w lokalizacji, w której znajduje się już tego samego rodzaju, nielegalnie wykonane urządzenie wodne, uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, to z uwagi na przekroczenie przez organ materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, Sąd nie mógł zaakceptować zaskarżonych decyzji. Nie zmienia to jednak stanu prawno-faktycznego wynikającego z istnienia nielegalnego pomostu, co do którego kompetencje mają właściwe organy wodne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Ponieważ wskazane decyzje zostały wydane w warunkach bezprzedmiotowości postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., wobec stwierdzania podstawy do obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego umorzył to postępowanie, o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które wyczerpuje uiszczony wpis sądowy od skargi.