Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2500/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2159/12 w sprawie ze skargi T. R. i A. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2159/12 oddalił skargę T. R. i A. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie dzielnic: Ursus, Włochy i Bemowo m.st. Warszawy.

Ww. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Lokalizacją inwestycji objęto m.in. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 opisaną w KW nr [...], stanowiącą własność T. i A. R.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

W dniu 15 października 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz m. st. Warszawy pod drogę publiczną, położoną w Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy, w obrębie [...], oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...]ha, na rzecz T. R. i A. R. w kwocie 2.734.358 zł, powiększonej o kwotę 10.000,00 zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2011 r.

Z wyciągu z rachunku bankowego Zarządu Dróg Miejskich z dnia 29 kwietnia 2011 r. wynika, iż odszkodowanie ustalone w ww. decyzji zostało wypłacone osobom uprawnionym w dniu 29 kwietnia 2011 r.

W dniu 21 czerwca 2011 r. T. R. i A. R., złożyli do Prezydenta m.st. Warszawy wniosek o ustalenie wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wypłata odsetek jest możliwa wówczas, gdy dojdzie do przekroczenia terminu 14 dni na wypłatę odszkodowania, liczonego od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna.

W odwołaniu T. i A. R. podnieśli, że odsetki przysługują ze względu na przekroczenie przez organ terminu na wydanie decyzji odszkodowawczej, określonego w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

W toku postępowania odwoławczego organ wezwał pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. T. i A. R. do dostarczenia dokumentu potwierdzającego zaksięgowanie kwoty odszkodowania na koncie bankowym. Pouczono strony, iż w przypadku niezastosowania się do wezwania jako datę spełnienia świadczenia organ przyjmie datę zlecenia przelewu, wynikającą z wyciągu z konta bankowego Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych z dnia 29 kwietnia 2011 r. Wezwanie nie zostało wykonane.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na niezastosowanie się stron do wezwania z dnia 8 sierpnia 2012 r. organ nie miał możności ustalenia daty zaksięgowania przelewu na koncie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, zatem jako datę spełnienia świadczenia, a więc i zaspokojenia wierzycieli, przyjęto datę zlecenia przelewu. Decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2011 r., a zatem Prezydent m. st. Warszawy wypłacił odszkodowanie w terminie określonym w art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna.

W ocenie organu, w sprawie brak jest podstaw do ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie przedmiotowego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że nie można mówić o opóźnieniu w wypłacie odszkodowania w sytuacji, gdy osobie uprawnionej przysługuje jedynie wierzytelność przyszła (ekspektatywa). W przypadku, gdy organ opóźnia się z wydaniem decyzji, przekraczając ustawowy termin 30 dni liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność organu prowadzącego sprawę (art. 37 § 1 k.p.a.). W przypadku uwzględnienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność stronie poszkodowanej przysługuje roszczenie cywilnoprawne, które może być dochodzone na podstawie art. 417 § 1 k.c., który stanowi, iż za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wierzytelność o charakterze cywilnoprawnym powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość staje się ostateczna. Z kolei po upływie 14 dni wierzytelność ta staje się wymagalna, a zatem jest dopuszczalne jej dochodzenie przed sądem oraz dochodzenie odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia. Wojewoda nie zgodził się z poglądem skarżących, że termin na wypłatę odszkodowania biegnie od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, albowiem data ta nie ma znaczenia prawnego na gruncie art. 132 ust. 1a u.g.n. Prawidłowo zatem, w ocenie Wojewody, organ I instancji stwierdził, że brak było podstaw do ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. i T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 359 § 1 k.c. polegające na przyjęciu, iż odsetki za zwłokę nie należą się skarżącym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zapłata odszkodowania nastąpiła w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 132 ust. 1a u.g.n. Nie doszło zatem do zwłoki, czy opóźnienia w zapłacie odszkodowania, a tylko wówczas istniałaby podstawa do odpowiedniego zastosowania przepisu art. 481 § 1 k.c.

W ocenie Sądu I instancji art. 132 ust. 2 u.g.n. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania, a nie ze zwłoką, czy opóźnieniem w rozumieniu prezentowanym w skardze. Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. nie może być rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od przepisu art. 132 ust. 1a u.g.n. Nietrafnie zatem skarżący wywodzą prawo do odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania z faktu, iż decyzja o odszkodowaniu nie została wydana w terminie określonym w przepisie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Termin określony w przepisie art. 12 ust. 4b specustawy jest terminem przewidzianym do wydania przez organ administracji publicznej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a nie terminem, w którym świadczenie jest wymagalne.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przypadku sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem sprawy rozstrzyganej w drodze administracyjnoprawnej, w tym przypadku na podstawie na przepisów specustawy i u.g.n., o wymagalności odszkodowania można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna (ostateczna) ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin określony przez ustawodawcę na dokonanie zapłaty tego odszkodowania. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 132 ust. 1a u.g.n. i art. 12 ust. 5 specustawy, który odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania, oraz art. 359 § 1 k.c. Warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalność. Odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu. Nieuprawnione jest w świetle powyższego wywodzenie prawa do odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z treści przepisu określającego termin, w jakim powinna być wydana decyzja o odszkodowaniu. Bez istnienia należności głównej ustalonej decyzją administracyjną o odszkodowaniu, nie może być mowy o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania.

Sąd I instancji podkreślił, że zapłata odszkodowania nastąpiła w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Na gruncie przepisu art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. przez zapłatę odszkodowania należy rozumieć – w przypadku, gdy dokonywana jest na rachunek bankowy osób uprawnionych – dzień dokonania przelewu środków należnych z tytułu odszkodowania przez podmiot zobowiązany. Powyższe związane jest ściśle z administracyjnoprawnym charakterem świadczenia, w tym koniecznością upływu terminów przewidzianych prawem na złożenie ewentualnego środka zaskarżenia od decyzji ustalającej odszkodowanie, a tym samym upływem czasu wymaganego do stwierdzenia ostateczności decyzji o odszkodowaniu. Niezależnie od powyższego wskazano, że organ odwoławczy wzywał strony do przedłożenia dowodu potwierdzającego datę zaksięgowania środków pieniężnych na rachunku bankowym skarżących, jednakże wezwanie to nie zostało wykonane. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes strony.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. R. i A. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą nowe okoliczności, czego rezultatem było oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż przepis art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpatrywać można wyłącznie w połączeniu z art. 132 ust. 1 u.g.n. Ponadto ustawodawca w treści art. 132 ust. 2 u.g.n. nie wskazał, iż skutki opóźnienia dotyczą odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną, a w treści art. 132 ust. 3 u.g.n. uznał takie doprecyzowanie za zasadne. Wobec tego przyjąć należy, że zasada odpowiedniego zastosowania przepisów kodeksu cywilnego do skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania ma zastosowanie do każdego przypadku opóźnienia, a nie tylko opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie tylko opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto w piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. T. R. i A. R. przytoczyli nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W ocenie skarżących kasacyjnie organy administracyjne błędnie potraktowały wniosek o wypłatę odsetek. Skarżący nie kwestionują zachowania przez organ 14 dniowego terminu na wypłatę odszkodowania liczonego od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość tego odszkodowania stała się ostateczna, jednakże podstawą żądania odsetek jest nie zachowanie przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe 30 dniowego terminu określonego w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W rezultacie zwłoki organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe w wydaniu decyzji określającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżący ponieśli negatywne konsekwencje nieterminowej wypłaty odszkodowania. Na wywłaszczonej nieruchomości skarżący stworzyli ośrodek życia osobistego, wybudowali dom, a zatem wypłata odszkodowania po prawie 2 latach od odjęcia własności spowodowała negatywne następstwa po stronie skarżących i zasadne jest żądanie wypłaty odsetek za zwłokę w wydaniu decyzji określającej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wypłaty tego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w art. 184 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę tylko w takim zakresie, na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, zatem sprawę ze skargi kasacyjnej można było rozpatrzeć tylko w granicach podstaw tej skargi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej czyni koniecznym przypomnienie reguł prawnych sporządzania tego rodzaju środka odwoławczego. Wskazać zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Może zostać oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest wnoszona od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. art. 173 § 1 p.p.s.a.), to zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania należy wskazać przepisy postępowania sądowego, a nie jedynie przepisy postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny nie stosuje. Chcąc zakwestionować sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji, autor skargi kasacyjnej winien powiązać odpowiednie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne - a więc w istocie zarzucić, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ przepisu postępowania administracyjnego. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak to już zaznaczono na wstępie, Sąd ten rozpoznaje sprawę w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, zaś z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie przesłanki, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania sądowego (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Aby zagwarantować właściwe wypełnienie wspomnianych, sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej (a przez to skuteczną realizację prawa do sądu), ustawodawca powierzył sporządzanie tego środka odwoławczego osobom posiadającym uprawnienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego, rzecznika patentowego, a więc podmiotom, których wykształcenie i doświadczenie zawodowe powinny dawać gwarancję profesjonalnego wywiązania się z przyjętego obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, czego wynikiem było oddalenie skargi.

Oceniając zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać, żeby naruszał on przepis wskazany w tym zarzucie, a to dlatego, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżących kasacyjnie o ustalenie wysokości odsetek za opróżnienie w wypłacie odszkodowania toczyło się w trybie zwykłym. Z tego względu ani organy administracji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosowały wskazanego w skardze art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając ją za nieuprawnioną na zasadzie art. 184 p.p.s.a.