Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 951/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1, 3, par. 79 pkt 1, par. 195
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.), zwanej dalej u.d.p., oraz § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] na działkę nr 160, obręb [...], położoną przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. K. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] na działkę nr 160, obręb [...], położoną przy ul. [...] w [...]. W dniu 27 kwietnia 2017 r. do wniosku tego przyłączył się K. S., który podobnie jak K. K. jest współwłaścicielem działki nr 160.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej wskazując na niespełnienie wymagań technicznych określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

W odwołaniu od tej decyzji K. K. zarzuciła, że ze względu na nieregularny przebieg ul. [...] w [...] i jej szerokość nie spełniającą parametrów drogi publicznej wystąpiła o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działki nr 160 przez działki sąsiednie do ul. [...]. Służebność ta została ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] l Ns [...]. Rolą ustanowionej służebności nie było dostosowanie drogi gminnej ul. [...] do parametrów drogi publicznej, lecz zapewnienie zjazdu z drogi o parametrach drogi publicznej ul. [...]. Zdaniem skarżącej z wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika, aby do działki nr 160 było wymagane doprowadzenie drogi pożarowej.

Organ II instancji uznając, że zarządca drogi zasadnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu i rozstrzygnięcie to nie nosi znamion dowolności podniósł, że szerokość drogi publicznej gminnej w miejscu planowanego zjazdu wynosi od 2,5 m do 2,90 m, co oznacza, że warunki techniczne lokalizacji zjazdu indywidualnego, o których mowa w § 79 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. nie są spełnione. Nie jest bowiem możliwe uzyskanie parametrów zjazdu wskazanych w wymienionym przepisie, skoro szerokość ulicy wynosi od 2,5 do 2,90 m przy wymaganej szerokości zjazdu nie mniejszej niż 4,5 m, w tym jezdni o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Wymogi techniczne dla zjazdów na drogi publiczne zostały określone z woli prawodawcy w konkretny sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu. Korzystanie ze zjazdu niespełniającego wymagań technicznych może rodzić niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi publicznej. Organ II instancji zauważył jednocześnie, że odwołanie się przez zarządcę do przepisów o przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę oraz drogach pożarowych było o tyle nietrafne, że działka nr 160 jest działka rolną, niezabudowaną, a zatem nie jest wymagane doprowadzenie do niej drogi pożarowej. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczającą przesłanką wydania decyzji odmownej było niespełnienie wymagań określonych w § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Uzyskanie przez właścicieli działki nr 160 służebności drogi koniecznej zapewniającej dostęp do ul. [...] nie ma żadnego związku z możliwością lokalizacji zjazdu z ul. [...] i nie zmienia parametrów tej drogi, które uniemożliwiają wykonanie bezpiecznego, w świetle wymagań technicznych, zjazdu na działkę nr 160. Skarżąca błędnie interpretuje pojęcie zjazdu zdefiniowane w art. 4 pkt 8 u.d.p. Zjazd zapewnia bezpośrednie, a nie pośrednie, poprzez drogę wewnętrzną czy służebność drogową, miejsce dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Te dwie ostatnie formy skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną stanowią dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Jednakże nie oznacza to, że nieruchomość skomunikowana w taki sposób z drogą publiczną może posiadać zjazd na drogę publiczną poprzez drogę wewnętrzną bądź służebność. Z art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika, że zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położona przy drodze. Wobec powyższego uzyskanie służebności drogowej zapewniającej komunikację działki nr 160 z ul. [...] nie można łączyć z możliwością lokalizacji zjazdu na działkę z ul. [...].

W skardze na powyższą decyzję K. K. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. § 79 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zjazd indywidualny z drogi publicznej nie może mieć jezdni o szerokości wynoszącej 3,0 m (tj. szerokości minimalnej), w przypadku gdy szerokość jezdni na drodze jest mniejsza niż 3,0 m, a w konsekwencji poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w sprawie;

2. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na zły stan techniczny drogi publicznej, podczas gdy przepis ten odsyła do warunków technicznych dotyczących zjazdów z dróg publicznych, a w konsekwencji poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie i odmówienie wydania zezwolenia;

3. art. 1 w związku z art. 7 i art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości lokalizowania zjazdów z drogi publicznej w postaci ul. [...] (tj. drogi gminnej o znaczeniu lokalnym) z uwagi na jej szerokość, chociaż droga ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 1999 r. w jej obecnym stanie i szerokości, a w konsekwencji poprzez faktyczne pozbawienie ul. [...] jej funkcji lokalnej, ponieważ zgodnie z decyzją organu nie można z ul. [...] wykonywać jakichkolwiek nowych zjazdów do nieruchomości przyległych (ul. [...] nie będzie więc służyć miejscowym potrzebom);

4. § 195 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji;

5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności:

a) pominięcie, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 1999 r.;

b) pominięcie, że ul. [...] nie spełnia aktualnych wymogów odnośnie szerokości jezdni na całym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do nieruchomości skarżącej i nie spełniała tych wymogów także w chwili zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych;

c) brak ustalenia obecnego stanu bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym odcinku ul. [...];

d) brak ustalenia jak lokalizacja jednego zjazdu indywidualnego o minimalnej szerokości jezdni wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na przedmiotowym odcinku ul. [...];

e) pominięcie, że z ul. [...] zlokalizowane są inne zjazdy indywidualne;

6. art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie, że niedaleko nieruchomości skarżącej istnieją zjazdy indywidualne, które nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu;

7. art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem biegłych z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego;

8. art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz poprzez wskazanie stronie, że uzyska pozwolenie na lokalizację zjazdu z ul. [...] po ustanowieniu służebności drogi koniecznej, która będzie "poszerzać" ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do nieruchomości skarżącej;

9. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego lokalizacja zjazdu indywidualnego wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu oraz brak wyjaśnienia jak obecnie wygląda stan techniczny drogi i bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] (z uwzględnieniem faktu istnienia innych zjazdów);

10. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy brak udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego prowadzi do ograniczenia prawa własności skarżącej, w tym pozbawienia jej możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości;

11. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta obarczona jest istotnymi wadami, w tym została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że działka nr 160 położona bezpośrednio przy ul. [...] w [...] stanowi działkę rolną i jest niezabudowana. Skarżąca zamierza zabudować tę działkę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W przypadku braku możliwości zabudowania działki, skarżąca będzie ją wykorzystywać na cele rolnicze. Oba wskazane powyżej sposoby wykorzystania nieruchomości wymagają uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (ul. [...]) na lokalizację zjazdu indywidualnego. Obecnie działka nr 160 nie posiada dostępu do drogi publicznej, co potwierdził organ II instancji. Zdaniem skarżącej, organy dokonały nieprawidłowej wykładni § 79 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. polegającej na przyjęciu, że zjazd indywidualny nie może mieć jezdni o szerokości minimalnej wynoszącej 3,0 m, w przypadku, gdy droga publiczna, do której ten zjazd ma prowadzić, posiada jezdnię o szerokości mniejszej niż 3,0 m. Wykładnia organu prowadzi do wniosku, że nie można lokalizować zjazdów indywidualnych z dróg publicznych, których szerokość jezdni jest mniejsza niż 3,0 m, a tym samym, iż po drogach publicznych o takiej szerokości można jeździć, ale nie można z nich zjeżdżać ani wjeżdżać na nie z przyległych nieruchomości. Stanowisko organu nie uwzględnia zasad wykładni celowościowej, funkcjonalnej i racjonalnej oraz faktu zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych przed 1999 r., tj. przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Prawidłowa interpretacja § 79 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. powinna prowadzić do prostego wniosku, że w przypadku gdy istniejąca droga publiczna ma szerokość jezdni mniejszą niż 3,0 m, to zjazd indywidulany z tej drogi powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości 3,0 m. Do takich przypadków nie znajduje zastosowania limit maksymalnej szerokości jezdni na zjeździe, ponieważ gdy droga publiczna ma szerokość mniejszą niż 3,0 m, to maksymalna szerokość jezdni na zjeździe równa się szerokości minimalnej (3,0 m). Ograniczenie maksymalnej szerokości jezdni na zjeździe poprzez określenie, że nie może ona wynosić więcej "niż szerokość jezdni na drodze" ma sens i racjonalne uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy szerokość jezdni na drodze ma szerokość większą niż 3,0 m. Obecnie organy nie powinny zaliczać do kategorii dróg publicznych dróg o szerokości mniejszej niż 3,0 m. Od 1999 r. w odniesieniu do nowych dróg publicznych nie powinien więc zachodzić przypadek, w którym minimalna szerokość drogi jest mniejsza niż minimalna szerokość jezdni na zjeździe indywidualnym. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na długo przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. (przed 1999 r.). Organ nie miał zatem podstaw do odmowy udzielania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego ze starej drogi publicznej na podstawie przepisów ustalających warunki dotyczące nowobudowanych dróg publicznych. Potwierdza to także § 195 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Zdaniem skarżącej, interpretacja organu prowadzi do zablokowania możliwości korzystania ze wszelkich nieruchomości położonych przy drogach publicznych, których szerokość jezdni jest mniejsza niż 3,0 m, a które przed 1999 r. nie zostały zaopatrzone w zjazdy. Z uwagi na istotną liczbę takich dróg publicznych, zwłaszcza w obszarach wiejskich, wykładnię organu uznać należy za sprzeczną za zasadami doświadczenia życiowego i pozbawioną racjonalnego uzasadnienia. Interpretacja organu prowadzi do naruszenia art. 1 związku z art. 7 i art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości lokalizowania zjazdów z drogi publicznej w postaci ul. [...] (tj. drogi gminnej o znaczeniu lokalnym) z uwagi na jej szerokość, chociaż droga ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych w jej obecnym stanie i szerokości. Interpretacja organu prowadzi do faktycznego pozbawienia ul. [...] jej funkcji lokalnej, ponieważ nie można z niej zjechać do nieruchomości przyległych. Wniosek skarżącej i K. S. stanowił wniosek o wydanie przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, tj. zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Zarządca drogi publicznej chcąc odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zobowiązany jest do wskazania konkretnych postanowień rozporządzenia odnoszących się do zjazdów oraz do wykazania, że lokalizacja zjazdu o danych parametrach technicznych w danym miejscu będzie niezgodna z rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. oraz, że realnie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie może być stan techniczny samej drogi publicznej, której wniosek dotyczy. Podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi publicznej jest bowiem utrzymanie drogi w stanie technicznym zapewniającym bezpieczne jej użytkowanie (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zdaniem skarżącej, istniejący stan techniczny drogi publicznej nie może warunkować wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu. Stan techniczny drogi publicznej powinien zapewniać bezpieczeństwo ruchu niezależnie od liczby i charakteru zjazdów prowadzącej do danej drogi. Dopiero wykazanie, że lokalizacja zjazdu o warunkach technicznych zgodnych z rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. jest w danym miejscu niemożliwa lub wykazanie, że lokalizacja taka będzie realnie zagrażać bezpieczeństwu ruchu (nie ze względu na stan techniczny drogi, ale ze względu na umiejscowienie zjazdu względem drogi), może stanowić podstawę do odmowy wydania zezwolenia. Potwierdza to treść § 77 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., gdzie wprost wskazano, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania. Organy obu instancji pominęły fakt, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 1999 r., a więc przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Organy w żaden sposób nie odniosły się także do faktu, że ul. [...] nie spełnia aktualnych wymogów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. odnośnie szerokości jezdni na całym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do nieruchomości skarżącej oraz, że nie spełniała tych wymogów także w chwili zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych. Żaden z organów nie dokonał ustalenia obecnego stanu bezpieczeństwa ruchu na ul. [...] oraz nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących tego, jak lokalizacja jednego zjazdu indywidualnego o minimalnej szerokości wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] (uprawa rolna lub budynek jednorodzinny są nieznacznymi generatorami ruchu). Nie zostało w jakikolwiek sposób wykazanie (lub wyjaśnione stronie), że lokalizacja zjazdu będzie realnie zagrażać bezpieczeństwu ruchu. Jeżeli organy miały problem ze zbadaniem wpływu lokalizacji jednego zjazdu indywidulanego na bezpieczeństwo ruchu, to powinny zasięgnąć opinii biegłych z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy nie odniosły się także do faktu, że z ul. [...] zlokalizowane są już zjazdy indywidualne pomimo, że ul. [...] w miejscu lokalizacji zjazdów ma jezdnię węższą niż 3,0 m. Według skarżącej organ II instancji błędnie interpretuje fakt ustanowienia służebności na rzecz właścicieli działki nr 160. Do ustanowienia takiej służebności wnioskodawcy zostali faktycznie zobowiązani przez organ I instancji po tym, jak Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z dnia [...]). Wnioskodawcy zostali przekonani, że po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia ustanawiającego służebność do ich nieruchomości wzdłuż ul. [...] aż do skrzyżowania z ul. [...], która będzie poszerzać ul. [...] do szerokości umożliwiających zlokalizowanie zjazdu Prezydent Miasta [...] wyda im zezwolenie na lokalizację zjazdu. Wnioskodawcy ponieśli znaczne koszty związane z ustanowieniem służebności (koszty postępowania sądowego i koszty wynagrodzeń za ustanowienie służebności). Służebność ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] (sygn. akt [...]) nie sprawia, że nieruchomość wnioskodawców posiada dostęp do drogi publicznej, ponieważ zarządca drogi nie wydał zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] do nieruchomości przyległej i zajętej służebnością, tj. działki nr 155/6. Pas służebności nie kończy się zatem w miejscu zjazdu indywidulanego na drogę publiczną. Pomimo upływu kilkudziesięciu lat gmina nie doprowadziła do poszerzenia ul. [...] i nie dostosowała jej od obecnych wymagań technicznych. W konsekwencji bierności gminy, nieruchomość wnioskodawców pozostaje niezabudowana oraz nie można z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem na cele rolnicze, ponieważ traktor zgodnie z prawem i interpretacją organu nie może zjechać z ul. [...] na działkę nr 160 (uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego jest konieczne także w przypadku chęci korzystania ze zjazdu na cele dojazdu do terenów rolniczych). Przyjęcie, że wnioskodawcy pomimo wieloletniej bierności gminy nie mogą zrealizować inwestycji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oznaczałoby, iż w przypadku poszczególnych starych dróg publicznych (o szerokości jezdni mniejszej niż 3,0 m) właściwe samorządy mogłyby poprzez zaniechanie inwestycji drogowych regulować zagospodarowanie i zabudowę terenów zlokalizowanych wzdłuż terenów tych dróg publicznych. Skarżąca nadto zarzuciła, że uszło uwadze organu II instancji, iż decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędnie wskazaną postawę prawną. Organ I instancji wskazał bowiem, że podstawą wydania decyzji są art. 29 ust. 1, 3 i 5 u.d.p., które dotyczą przypadków uwzględnienia wniosku o wydanie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), dalej u.d.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz.124 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.4 pkt.8 u.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

W myśl art.29 ust.1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie z treścią art. 29 ust.4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

W myśl § 1 ust.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie.

Zgodnie z treścią § 1 ust.3 wymienionego rozporządzenia warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

W myśl § 79 pkt.1 cytowanego rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć:

1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze;

Z przepisu art.29 ust.1 u.d.p. wynika, że zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Zarządca może odmówić wyrażenia takiej zgody ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] w [...] na działkę nr 160 położoną przy ul. [...]. Przyczyną odmowy było niespełnienie wymogów technicznych lokalizacji zjazdu określonych w § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r.

Przepis § 79 pkt.1 wymienionego rozporządzenia określa warunki techniczne zjazdu indywidualnego. Z przepisu tego wynika, że zjazd powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 metra w tym jezdnię której parametry określono w dalszej części przepisu a mianowicie szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3,0 metry i nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Szerokość jezdni na zjeździe określona została zatem dwoma parametrami tj. minimalnym (nie mniej niż 3,0 metra) oraz maksymalnym (nie większa niż szerokość jezdni na drodze).

W rozpoznawanej sprawie całkowita szerokość ulicy [...] w miejscu planowanego zjazdu wynosi od 2,5 do 2,9 metra. Szerokość ta nie jest okolicznością sporną. Skarżąca nie kwestionowała parametru szerokości ulicy. Oznacza to, że szerokość jezdni na zjeździe (minimum 3,0 metra) byłaby większa niż szerokość ulicy [...]. Zjazd nie spełniałby zatem wymogów technicznych określonych w § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. Warunki techniczne zjazdu indywidualnego zostały określone tak aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu. Wyrażenie zgody na lokalizacje zjazdu z działki skarżącej oznaczałoby wyrażenie zgody na zjazd, który nie spełniałby wymogów technicznych określonych w § 79 pkt.1 rozporządzenia co stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze. W sytuacji zatem gdy planowany zjazd nie spełniałby wymogów określonych w wymienionym przepisie (gdyż byłby szerszy od szerokości ulicy) to organy administracji trafnie odmówiły wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu.

Sąd nie podzielił interpretacji przepisu § 79 pkt.1 przedstawionej w skardze, iż wymieniony przepis ma zastosowanie w sytuacji gdy szerokość jezdni na drodze jest większa niż 3,0 metry a nie ma zastosowania gdy szerokość ta jest mniejsza niż 3,0 metry. Nic takiego nie wynika z treści przepisu § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. W szczególności nie ma w nim sformułowania, że ma on zastosowanie jedynie do przypadku gdy szerokość jezdni na drodze jest większa niż 3,0 metry. Treść wymienionego przepisu jest jasna i wynika z niego, że szerokość jezdni na zjeździe (co najmniej 3,0 metry) nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Przepis ten dotyczy wszystkich dróg publicznych w tym także tych na których jezdnia na przekracza 3,0 m szerokości. Nie ma w nim ograniczenia, że dotyczy tylko dróg na których jezdnia przekracza 3,0 metry. Interpretacja przepisu § 79 pkt.1 przedstawiona w skardze jest sprzeczna z treścią tego przepisu. Sąd w obecnym składzie nie podzielił tej interpretacji.

Należy natomiast zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że interpretacja § 79 pkt.1 rozporządzenia przyjęta przez organ oznaczałaby, że nie można lokalizować zjazdów indywidualnych z dróg publicznych na których szerokość jezdni jest mniejsza niż 3,0 metry. Tak jest w rzeczywistości i ma to racjonalne uzasadnienie. Każdy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla innych uczestników ruchu (zwolnienie prędkości pojazdu zamierzającego wjechać z drogi na nieruchomość oraz wyjazd pojazdu z nieruchomości na drogę). Bezpieczeństwo jest tym bardziej zagrożone gdy jezdnia jest wiąska (nie przekracza 3,0 metrów szerokości) co nie pozwala na ominięcie innego pojazdu. Uzasadnionym jest zatem wymóg aby wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego było możliwe jedynie wówczas gdy szerokość jezdni na drodze wynosiłaby co najmniej 3,0 m. Lokalizacja zjazdu na wąską drogę (o szerokości jezdni do 3,0 m) stwarza dodatkowe zagrożenie dla innych użytkowników ruchu. W ocenie sądu przepis § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. ma swoje racjonalne i logiczne uzasadnienie.

Odnośnie zarzutu skargi, że ulica [...] jest zbyt wąska, nie spełnia standardów drogi gminnej i nie powinna być zaliczona do dróg publicznych to kwestie te pozostają poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego uchwałą nr XXIII/324/2000 z dnia 25 maja 2000r. Rada Miejska w [...] zaliczyła ulicę [...] do kategorii dróg gminnych, która jest jedną z kategorii dróg publicznych. Uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym i ma charakter wiążący. W niniejszej sprawie sąd nie jest uprawniony do oceny czy uchwała ta jest legalna a w szczególności czy ulica [...] spełnia wymogi przewidziane dla dróg gminnych oraz czy prawidłowo zaliczono ją do dróg publicznych. Skoro wymieniona uchwała jest obowiązująca to oznacza, że ulica [...] jest drogą gminną bez względu na to czy spełnia ona wymogi techniczne przewidziane dla tej kategorii dróg publicznych.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż organy administracji nie wyjaśniły jak lokalizacja zjazdu z działki skarżącej wpłynęłaby na stan bezpieczeństwa dla innych użytkowników ruchu. W ocenie sądu kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na to, że zjazd z działki skarżącej nie spełnia wymogów technicznych określonych w § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. wyjaśnianie jak zjazd wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na ul. [...] nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 195 tego rozporządzenia zgodnie z którym jego przepisy nie stosuje się do dróg wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w 2001r. a więc już po wejściu w życie rozporządzenia z 2 marca 1999r. W związku z czym jego przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

W ocenie sądu nie ma znaczenia okoliczność podniesiona w skardze, ze na ulicy [...] są zlokalizowane zjazdy indywidualne w innych nieruchomości mimo, że ulica jest węższa niż 3 metry. Przede wszystkim nie wiadomo czy na lokalizację innych zjazdów organ administracji wyraził zgodę a jeżeli tak to czy miało to miejsce przed wejściem w życie rozporządzenia z 2 marca 1999r. Okoliczność, że inne nieruchomości na ulicy [...] posiadają zjazdy nie oznacza, ze również skarżąca winna uzyskać zgodę na lokalizację zjazdu.

Nie ma również znaczenia zarzut skargi, iż w decyzji organu I instancji wskazano błędną podstawę prawną a mianowicie art.29 ust.1, ust.3 i ust.5 u.d.p. zamiast art.29 ust.4 u.d.p. W decyzji Prezydenta [...] faktycznie wskazano błędną podstawę prawną lecz w uzasadnieniu zacytowano prawidłowy przepis. Uchybienie organu I instancji w tym zakresie, w ocenie sądu, nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, ze zjazd z nieruchomości skarżącej nie spełnia wymogów technicznych lokalizacji zjazdu określonych w § 79 pkt.1 rozporządzenia z 2 marca 1999r. Uzasadniało to odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę K. K.

R.T.