Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 151/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 100 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 156 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Gorzan Sędziowie WSA Maciej Jaśniewicz as.sąd. WSA Roman Wiatrowski /spr./ Protokolant st. sekr. są. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi L.O. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust.1, § 6; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; /-/ R.Wiatrowski /-/ G.Gorzan /-/ M.Jaśniewicz


UZASADNIENIE

I SA/Po 151/07

UZASADNIENIE

Dnia [...] Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli.

Pismem z dnia [...] L. O. prowadząca niepubliczne przedszkole w T. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszeń prawa, do których, jej zdaniem, doszło wskutek wydania ww. uchwały z dnia [...] nr [...]. L. O. wniosła o zmianę lub uchylenie powyższej uchwały argumentując, że przepisy [...] oraz [....] uchwały naruszają art. 90 ust. 2b i ust.4 ustawy o systemie oświaty, jak również art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwałą z dnia [...] nr [...]. Rada Gminy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w której na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity z 2001r. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o samorządzie gminnym) za bezzasadne uznała ww. wezwanie skierowane przez L. O. do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą Nr [...] z dnia [...].

Pismem z dnia [...] L. O., zastępowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...]. W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżącej wyjaśniła jednak, że wniesiona skarga dotyczy uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie udzielenia i rozliczenia dotacji z budżetu gminy dla niepublicznych przedszkoli.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały i orzeczenie zgodnie z wnioskami zawartymi w wezwaniu z dnia [....] tj. o zmianę lub uchylenie uchwały Rady Gminy z Nr [...] z dnia [...].

Zaskarżonej uchwale postawiono zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- art. 4 ust.1 w zw. z art. 13 pkt2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) w zw. z art. 40 ust.1 ustawy dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o samorządzie gminnym).

- art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 90 ust.2b i art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm. z póżn. zm. dalej powoływana jako ustawa o systemie oświaty ),

W uzasadnieniu skargi zarzuca uchwale z dnia [...], a zwłaszcza jej postanowieniom §4 ust.1 oraz §6, naruszenie art. 90 ust.2b i ust.4 ustawy o systemie oświaty, jak również art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 90 ust.2b ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonej w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast w §4 ust.1 zaskarżonej uchwały wprowadzony dodatkowy podział dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych według dwóch grup wiekowych: dzieci w wieku od 2,5 do 5 lat oraz dzieci w wieku 6 lat, odbywające roczne przygotowanie przedszkolne ( w tzw. oddziale "0"). Część dzieci 6 letnich ( dziesięcioro) została jednak zaliczona do obu grup, co skutkowało sztucznym zwiększeniem liczby dzieci. Zastosowanie takiego rozwiązania miało wpływ na sposób obliczenia kwoty dotacji oraz na jej ostateczną wartość, ponieważ wzrosła liczba dzieci, na które dzielone są środki publiczne. Skarżąca wywodzi, iż pomimo, że stawka ustawowa 75% została zachowana, jest ona stosowana do mniejszej kwoty przypadającej z podziału środków budżetowych na jedno dziecko.

Skarżąca wskazuje, że zgodnie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniając w szczególności tryb udzielania i rozliczania dotacji i zakres danych, które winny być zawarte we wniosku o udzielanie dotacji.

Przepis ten nie stanowi o możliwości ingerencji gminy w sposób obliczania wysokości dotacji i nie dopuszcza wprowadzenia w prawie miejscowym takich regulacji, które regulują sposób obliczania dotacji inaczej niż ustawa.

Takiej niedozwolonej ingerencji, zdaniem skarżącej, miała się natomiast dopuścić Rada Gminy, wprowadzając do uchwały zaskarżonej uchwały zapis zawarty w [...].

W odniesieniu do [...] zaskarżonej uchwały skarżąca uważa, że jest on sprzeczny z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy- na podstawie upoważnień ustawowych.

Skarżąca wywodzi, że w [...] zaskarżonej uchwały określono dodatkowe warunki uzyskania prawa do dotacji, których nie wymaga art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Art. 90 ust.4, który stanowi natomiast normę kompetencyjną do podjęcia uchwały przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, zezwala jedynie na określenie technicznych zasad przekazywania dotacji placówkom niepublicznym. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do uregulowania sposobu przekazywania środków pieniężnych ma służyć jedynie dostosowaniu procedury do warunków lokalnych. Przepis art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty nie tworzy natomiast kompetencji do określania dodatkowych warunków uzyskania prawa do dotacji, gdyż warunki te zostały wyczerpująco określone w ustawie.

Udzielona na przedszkole niepubliczne dotacja ma charakter podmiotowy, z czego w odróżnieniu od datacji celowej nie wynika dla organu udzielającego dotacji, upoważnienie ogólne do kontroli beneficjentów dotacji, w zakresie sposobu jej wydatkowania.

Z powyższego skarżąca wywodzi, że brak jest przepisów rangi ustawowej, z których wynikałby obowiązek przekazywania przez przedszkole niepubliczne szczególnych sprawozdań finansowych przedstawiających sposób wydatkowania środków pochodzących z udzielonej dotacji podmiotowej, a czego wymaga treść [...] zaskarżonej uchwały. Takie uregulowanie prowadzi, zdaniem skarżącej, do sprawdzania przeznaczania dotacji, a ustawodawca upoważnia organy gminy jedynie do dokonywania rozliczenia z pobranej dotacji, a nie z jej przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, podniosła że jej uchwała z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych podjęta została w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W oparciu o tę delegację ustawową Rada Gminy ustaliła dotację dla niepublicznych przedszkoli na jej terenie na poziomie "75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym", nie odbiegając tym samym w treści zapisu uchwały od zapisu ustawowego (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Wskazany przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wskazuje przede wszystkim w jakiej relacji wielkościowej pozostawać ma dotacja przekazywana przedszkolu niepublicznemu w stosunku do wydatków jakie gmina ponosi w tzw. swoich przedszkolach publicznych. Relacja ta została w uchwale z [...] wyraźnie wskazana i mieści się ona w granicach wyznaczonych przez ustawę. Uchwała ta nie wprowadza żadnego podziału na kategorie wiekowe. Z jej treści wynika, że każde dziecko w przedszkolu niepublicznym otrzymuje dotacje na poziomie 75% wydatków ponoszonych na takie samo dziecko w przedszkolu publicznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zwraca również uwagę na okoliczność, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczą fazy wykonawczej uchwały nie zaś jej treści i wadliwości fazy stanowienia. Skarżąca wyraźnie nie zgadza się ze sposobem obliczania dotacji i przytacza w skardze taką właśnie argumentację. Skarżąca podnosi, że "sposób obliczania" dotacji jest wadliwy, stwierdza, że nie zgadza się właśnie ze sposobem obliczania dotacji prezentowanym w pismach Urzędu Gminy. Argumentacja ta, w opinii organu samorządu terytorialnego, nie uzasadnia zarzutu, wadliwości treści uchwały i jej niezgodności z prawem.

Rada Gminy podkreśla również, że uchwała z dnia [...] była przedmiotem dogłębnego badania jej zgodności z prawem przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która to nie dopatrzyła się w jej postanowieniach naruszenia prawa.

Rada Gminy za nietrafny uważa też zarzut skarżącej o nieuprawnionym nakładaniu przez przedmiotową uchwałę na beneficjentów dotacji obowiązku przekazywania rozliczenia dotacji. Zdaniem organu samorządu terytorialnego art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zezwala, jak to twierdzi skarżąca: "jedynie na określenie technicznych zasad przekazywania dotacji" ale przepis ten stanowi o uprawnieniu rady gminy do "ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji". Nie powinno budzić wątpliwości, iż w zakresie tego uprawnienia mieści się możliwość zobowiązania podmiotu dotowanego do przekazywania rzetelnych rozliczeń z pobieranych środków publicznych w postaci dotacji a więc tak jak to rada uchwaliła w [...] uchwały. Dla poparcia własnego stanowiska organ samorządu terytorialnego wskazuje, że przepis analogiczny jak [...] przedmiotowej uchwały istnieje w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom artystycznym (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 100), wydanym w zakresie kompetencji do określania właśnie " trybu udzielania i rozliczania dotacji", który nie budzi wątpliwości co do przekroczenia zakresu upoważnienia. Zatem również analogiczny przepis uchwały wątpliwości takich budzić nie może, co do jego zgodności z art. 90 ust. 4.

Za oczywiście nieuzasadniony uważa Rada Gminy zarzut skarżącej o podleganiu zaskarżonej uchwały ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca złożyła pismo procesowe z dnia [...], w którym podniosła, że niezgodny z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest też §7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, uprawniający Gminę do żądania zwrotu dotacji wraz z odsetkami w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko strony skarżącej ma potwierdzać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] w sprawie [...].

W świetle powyższego strona skarżąca podtrzymała zarzut dotyczący naruszenia w zaskarżonej uchwale art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko, iż przepis ten dotyczy jedynie określenia przez gminę technicznych zasad przekazywania dotacji potwierdza zarówno ww. wyrok jak i interpretacja Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarta w piśmie do skarżącej z dnia [...] r., które strona przedłożyła jako załącznik.

Jednocześnie strona skarżąca cofnęła zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ rzeczywiście zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...] z [...].

Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę, skarżąca twierdzi, że zaskarżonej uchwale w [...] dokonano podziału dzieci ze względu na kategorie wiekowe.

Z zapisu [...] uchwały, zdaniem skarżącej wynika, że kwota dotacji od Gminy jest różna w zależności od tego, czy przedszkole niepubliczne prowadzi obie ww. grupy wiekowe i od tego do jakiej grupy wiekowej należy dane dziecko brane pod uwagę przy przyznawaniu dotacji. Na dodatek zaskarżona uchwała przyznając dotację według wydatków bieżących przedszkola publicznego dla grupy wiekowej dzieci 2,5 - 5 lat i grupy dzieci w wieku 6 lat, jednocześnie sprzeczna jest z uchwałą budżetową Gminy, która W Rozdziale [...] Przedszkola nie przewiduje takiego podziału. W praktyce wygląda to tak, że Gmina na podstawie treści zaskarżonej Uchwały Rady Gminy za pomocą odrębnych księgowań wewnętrznych, według własnego uznania i nierównomiernie rozdziela koszty ogólne publicznej placówki przedszkolnej, do której uczęszczają dzieci w wieku przedszkolnym od 2,5 do 6 lat, na koszty ponoszone na dzieci w wieku 2,5 - 5 lat i dzieci 6 letnie.

W związku z tak prowadzonymi rozliczeniami, inny jest całkowity koszt utrzymania jednego dziecka w wieku 2,5 - 5 lat i inny dla dzieci w wieku 6 lat mimo iż uczęszczają do tej samej placówki i bieżące koszty utrzymania są wspólne. Różnica ta jest duża i kształtuje się tak, iż koszt utrzymania dziecka 6 letniego jest prawie 100% wyższy od kosztów utrzymania dziecka w wieku 2,5 do 5 lat.

W związku z tym zdaniem skarżącej Uchwała Rady Gminy z dnia [...] narusza prawo, ponieważ ukształtowana w powyższy sposób treść uchwały umożliwia manipulowanie kosztami w zależności od grupy wiekowej, mimo iż dzieci uczęszczają do tej samej placówki.

Zdaniem skarżącej za rok, kiedy prowadzona przez nią placówka swymi działaniami obejmie dzieci 6 letnie, będzie ona otrzymywała inną dotację na dzieci w wieku od 2,5 do 5 lat i inną na dzieci 6 letnie, co powinno skutkować wprowadzeniem dla rodziców różnych opłat za przedszkole w zależności od tego do jakiej kategorii wiekowej należy dziecko. Powyższe twierdzenia, jak wywodzi skarżąca potwierdza pismo Wójta Gminy z dnia [...], zgodnie z którym:

wydatki przedszkola publicznego na prowadzenie grupy wiekowej dzieci w wieku 2,5 - 5 lat wynoszą w 2007 r. [...] na 1 dziecko

wydatki przedszkola publicznego na prowadzenie grupy wiekowej dzieci w wieku 6 lat wynoszą w 2007 r. [...] na 1 dziecko.

Skarżąca wskazuje, iż dotacja dla niej wynosi obecnie 75 % z kwoty [...] na 1 dziecko. Jeśliby prowadziła grupę sześciolatków, to na te dzieci dotacja by wynosiła 75 % z kwoty [...] na 1 dziecko. Zatem w zależności od wieku ucznia, a nie ich łącznej liczby w przedszkolu, co byłoby zgodne z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, Gmina przewiduje dwie różne kwoty dotacji, pozornie mieszcząc się w kryteriach ustawowych.

W odpowiedzi na pismo procesowe strony z dnia [....] Rada Gminy pismem z dnia [...] potrzymała argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Ponadto organ samorządu terytorialnego za niezasadny uznał zarzut niezgodności [....] zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis [...] zaskarżonej uchwały stwierdza, iż "dotacja nie wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi na konto urzędu(...) z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanych od dnia przekazania dotacji". Przepis ten, zbadany pod względem legalności przez RIO (Uchwała nr [...] z dnia [...]) nie rozstrzyga zakresu kompetencji wójta ale w całkowitej zgodności z art. 144 i 146 w związku z art. 190 ustawy o finansach publicznych określa skutek niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji przez dotowanego.

Odnosząc się ponownie do zarzutu naruszenia przez [...] zaskarżonej przez uchwały art. 90 ust. ustawy o systemie oświaty. Załączane przez skarżącą pisma wójta z dnia [...] i opisane operacje rachunkowe, zdaniem Rady wskazują na fakt iż zarzuty skarżącej skoncentrowane są na zarzucie wadliwości obliczeń zastosowanych przez Gminę.

W kontekście wywodów skarżącej, Rada Gminy zwróciła uwagę na wyrok NSA z dnia 15.02 r. (II GSK 375105) stwierdzający, że "nie można zasadnie domagać się zwrotu pełnej dotacji na utrzymanie ucznia przedszkola niepublicznego, jeżeli korzysta on z przedszkola w sposób okazjonalny lub sporadyczny, a nakłady poczynione na jego wychowanie przedszkolne są proporcjonalnie niższe. W razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu". Jest to teza, która nie powinna zostać pominięta w ewentualnych rozważaniach o możliwości celowościowego rozróżnienia kosztów utrzymania ucznia przedszkolnego. A oczywistym jest, że koszty te są zróżnicowane. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały koszty zwracane przedszkolu niepublicznemu są zawsze w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w przeliczeniu na jedno dziecko. Zatem brak tu niezgodności z dyspozycją przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

Następnie skarżąca wniosła pismo procesowe z dnia [...], do którego załączyła zaświadczenie z dnia [....] o wysokości uzyskiwanej przez skarżącą dotacji na jedno dziecko w prowadzonym przez nią niepublicznym przedszkolu.

Kwota dotacji wynosi [...]. Stanowi to 75 % z kwoty [...].

Zgodnie z przedłożonym w niniejszej sprawie pismem Wójta Gminy z dnia [...] wydatki przedszkola publicznego na jednego ucznia wynoszą odpowiednio:

wydatki na prowadzenie grupy wiekowej dzieci w wieku 2,5-5 lat w 2007 r. - - [...] na 1 dziecko,

wydatki na prowadzenie grupy wiekowej dzieci w wieku 6 lat w 2007 r. - [....] na 1 dziecko. Skarżąca otrzymuje dotację stanowiącą 75 % z kwoty [...], czyli według kwoty wydatków na prowadzenie grupy wiekowej dzieci w wieku 2,5 - 5 lat, zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie prowadzi w przedszkolu niepublicznym grupy sześciolatków.

Z powyższego skarżąca wywodzi, że uchwała przewiduje zatem podział dotacji przyznanej przedszkolu publicznemu jedyne prowadzone jest przez skarżącą według wydatków ponoszonych w przedszkolu publicznym w określonej grupie wiekowej.

Zdaniem skarżącej Uchwała byłaby zgodna z prawem, gdyby nie przewidywała podziału dotacji według grup wiekowych przedszkolaków w przedszkolu niepublicznym i według kosztów ponoszonych w ww. grupach wiekowych w przedszkolu publicznym. Wówczas nawet jeśli Gmina ponosiłaby zwiększone koszty w grupie 6-łatków, podstawę obliczenia dotacji stanowiłaby łączna kwota tych kosztów we wszystkich grupach wiekowych, czyli suma wydatków na wszystkie dzieci w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na jednego ucznia, niezależnie od wieku. W takiej też sytuacji przedszkole niepubliczne prowadzone przez skarżącą niewątpliwie otrzymywałoby realnie wyższą kwotę dotacji na jednego ucznia.

W piśmie procesowym z dnia [...] Rada Gminy podniosła, iż ewentualne i możliwe nieścisłości, które powstać mogłyby przy technicznym, obliczeniowym wykonaniu zaskarżonej uchwały nie mają wpływu na zgodność jej treści z obowiązującym prawem. Pozostają one przedmiotem właściwości regionalnej Izby Obrachunkowej, która jest organem kontrolnym w zakresie wykonywania uchwał o finansowym charakterze. Regionalna Izba Obrachunkowa dokonała wnikliwej oceny uchwały i nie dopatrzyła się uchybień prawu.

Organ samorządu terytorialnego wywodzi, że zamysłem ustawodawcy (art. 90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) było zrównanie poziomu usług oświatowych dzieci przedszkolnych w przedszkolach publicznych z przedszkolami niepublicznymi. Odczytując z punktu widzenia wykonawcy przepisów ustawy zapis dotyczący dotacji dla przedszkola niepublicznego, która ma wynosić nie mniej niż 75% wydatków ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, stwierdzić można przede wszystkim jedno, że ustawodawca wymaga aby uczeń w przedszkolu niepublicznym "otrzymał" 75% kwoty wydatków jakie na takiego samego ucznia wydatkuje się w przedszkolu publicznym (tu: w publicznym przedszkolu w gminie). W wyniku wykonania uchwały, którą skarżąca kwestionuje, taka właśnie sytuacja ma miejsce. Przedszkole które skarżąca prowadzi otrzymało na jednego swojego ucznia właśnie 75% kwoty wydatków jakie gmina ponosi na takiego samego, jednego ucznia w gminnym przedszkolu. Inaczej przyjmując, tak jak chce tego skarżąca uznać należy za zgodny z prawem stan, w którym uczeń przedszkola niepublicznego dotowany będzie de facto w kwocie wyższej niż 75% kwoty jaką wydatkuje na takiego uczenia gmina w przedszkolu publicznym, a co by było niezgodne z zamysłem ustawodawcy. Słuszność powyższych wywodów, zdaniem Rady, wyraźnie podkreśla zapis art. 90 ust 2b, gdzie ustawodawca pomimo iż odnosi wydatki do wydatków umieszczonych w budżecie gminy to nie mówi o odniesieniu do "planowanych w budżecie wydatków", bo przecież budżet to właśnie plan, ale odnosi ów procent do "ponoszonych w przedszkolach wydatków".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ppsa), stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organów jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 3 § 2 pkt 5ustawy ppsa). Sąd nie bierze natomiast pod uwagę sposobu wykonania zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż skarga złożona przez L. O. jest skargą opartą o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od wcześniejszego złożenia przez skarżącą wezwania do organu, który podjął uchwałę, o usunięcie naruszenia prawa oraz wykazania, iż interes prawny skarżącej został naruszony podjętym zarządzeniem. W rozpatrywanej sprawie taki tok instancji został wyczerpany.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że interes prawny skarżącej został naruszony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] nr [...], skoro L. O. prowadzi niepubliczne przedszkole na terenie Gminy, a w wyniku wydania naruszającej przepisy prawa uchwały, pozbawiona ona została możliwości korzystania z pełnej kwoty dotacji na każde dziecko uczęszczające do jej przedszkola oraz zostały nałożone na nią, z przekroczeniem umocowania ustawowego, dodatkowe obowiązki w zakresie udzielania jej i rozliczania dotacji.

Analizując treść uchwały Rady Gminy z dnia [...]. w zaskarżonym zakresie Sąd doszedł do wniosku, że zasadne są zarzuty dotyczące niezgodności z regulacja ustawową jej [...], w zakresie ustalonej wysokości kwoty dotacji oraz [...] w zakresie określenia dodatkowych warunków udzielenia i rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust.1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola otrzymują dotację z gminy. Natomiast art. 90 ust.2b ustawy o systemie pświaty stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Z powyższych przepisów wynika, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja na jednego ucznia na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 75% wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 75% wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych niezależnie jaka kategoria dzieci do przedszkoli niepublicznych uczęszcza. Należy uznać, że chodzi to o uśrednione wydatki bieżące na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, ponieważ ustawodawca nie wprowadza regulacji w oparciu, o które możliwe byłoby różnicowanie wysokości dotacji proporcjonalnie do kategorii dzieci, które uczęszczają do przedszkola niepublicznego.

Natomiast regulacja zawarta w [...] wprowadza zasadę ustalania dotacji odrębnie dla przedszkoli niepublicznych obejmujących swą działalnością dzieci w wieku od 2,5-5 lat, i odrębnie dla przedszkoli publicznych prowadzących roczne przygotowanie przedszkolne dla dzieci w wieku 6 lat, w wysokości dotacji na poziomie 75% minimalnej wysokości wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym na dzieci w odpowiedniej ( a więc 2-2,5 lat albo 6 lat) grupie wiekowej w przeliczeniu na jedno dziecko.

Ma rację strona skarżąca twierdząc, że taki zapis uchwały oznacza, że kwota dotacji od Gminy jest różna w zależności od tego, czy przedszkole niepubliczne prowadzi obie grupy wiekowe i od tego do jakiej grupy wiekowej należy dane dziecko brane pod uwagę przy przyznawaniu dotacji.

Taka regulacja wprowadzona w [...] zaskarżonej uchwały modyfikuje art. 90 ust.2b u.s.o. i nie gwarantuje minimalnej wysokości dotacji na poziomie 75% minimalnej uśrednionej wysokości wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym na wszystkie dzieci niezależnie od ich wieku dzieci które do tego przedszkola uczęszczają.

Zauważyć się godzi, że zamiar wprowadzenia w zaskarżonej uchwale uregulowania, które miało zróżnicować wysokość dotacji w zależności od kategorii wiekowej dzieci zostało wprost wyartykułowane w treści pisma procesowego z dnia [...] (k.[...] akt sądowych), w której pełnomocnik Rady Gminy uzasadnia tezę o konieczność zróżnicowania kosztów utrzymania ucznia przedszkolnego, powołując się na treść wyroku NSA z dnia 15.02 r. (II GSK 375105), w którym stwierdzono, że "nie można zasadnie domagać się zwrotu pełnej dotacji na utrzymanie ucznia przedszkola niepublicznego, jeżeli korzysta on z przedszkola w sposób okazjonalny lub sporadyczny, a nakłady poczynione na jego wychowanie przedszkolne są proporcjonalnie niższe." Dalej pełnomocnik Rady Gminy stwierdza, że zawarta w tym wyroku teza nie powinna zostać pominięta w ewentualnych rozważaniach o możliwości celowościowego rozróżnienia kosztów utrzymania ucznia przedszkolnego. A jak twierdzi oczywistym jest, że koszty te są zróżnicowane.

Również w piśmie procesowym z dnia z dnia [....] (k.[...]) pełnomocnik Rady Gminy wywodzi możliwość ustalania wysokości dotacji w zależności od kategorii uczniów stwierdzając, że "... ustawodawca wymaga aby uczeń w przedszkolu niepublicznym "otrzymał" 75% kwoty wydatków jakie na takiego samego ucznia wydatkuje się w przedszkolu publicznym..." Natomiast uznanie stanowiska skarżącej zdaniem pełnomocnika organu samorządu terytorialnego doprowadziłoby do sytuacji, w której "...uczeń przedszkola niepublicznego dotowany będzie de facto w kwocie wyższej niż 75% kwoty jaką wydatkuje na takiego uczenia gmina w przedszkolu publicznym."

Powyższe wywody należy uznać za wskazanie potrzeby różnicowania wysokości dotacji w zależności od wysokości wydatków ze względu na kategorię uczniów, na które te zróżnicowane wydatki są ponoszone.

Ta argumentacja natury słusznościowej nie może jednak być brana pod uwagę, albowiem Sąd bada zgodność uchwały przy uwzględnieniu kryterium jej legalności, a więc zgodności z prawem, nie zaś pod względem jej celowości czy słuszności.

W konsekwencji uznać należy, że [...] jest sprzeczny z art. 90 ust.2b. Regulacja [...] zaskarżonej uchwały jako przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego pozostaje w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Słusznie jest również stanowisko strony skarżącej o niezgodności [...] zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji.

Konstrukcja omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować inne kwestie, niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji ( na co wskazuje zwrot w szczególności), ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Tryb i zakres danych, o których mowa w tym przepisie nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za niedopuszczalne należy uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W szczególności nie można wprowadzać "np. obowiązku przedstawiania poza planowaną liczbą uczniów, także określonych dokumentów,(...) Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Jest natomiast zgodne z ustawą ustalenie w uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji"(zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 90).

Podsumowując, przez "tryb udzielania" dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji.

Odrębnego omówienia wymaga zawarte w omawianym przepisie pojęcie "rozliczenie dotacji" Nie może być wątpliwości, że pojęcie rozliczenie, użyte przez ustawodawcę, ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb rozliczania" oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba wychowanków danej jednostki.

Na wstępie rozważań dotyczących dokonanej przez Sąd kontroli zgodności [...] zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zauważyć należy, że kontrola ta jest utrudniona wskutek skonstruowania tego przepisu niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej.

Przepis [...] uchwały uzależnia przekazanie kolejnej raty dotacji od rozliczenia dotacji za miesiąc poprzedni zgodnie ust.[...].

Zgodnie § 156 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Jeżeli odesłanie stosuje się tylko ze względu na potrzebę osiągnięcia skrótowości tekstu, w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła (§156 ust.2 ). Jeżeli natomiast odesłanie służy przede wszystkim zapewnieniu spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych, w przepisie odsyłającym wskazuje się zakres spraw, dla których następuje odesłanie, oraz jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła (§156 ust.3).

Warunków odesłania, o którym mowa w powyższych przepisach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie spełnia odesłanie zawarte [...] zaskarżonej uchwały, ponieważ nie wskazuje jednoznacznie przepisu prawnego do którego odsyła. Odesłanie do [...] nie jest jednoznaczne dlatego że, [...] uchwały składa się z trzech jednostek reakcyjnych - liter a)-c). W konsekwencji nie jest jednoznaczne, czy warunkiem udzielenia kolejnej dotacji jest złożenie do dnia 20-go każdego miesiąca pisemnego rozliczenia dotacji za miesiąc ubiegły ([...]), czy też prawo do otrzymania dotacji traci się również w przypadku braku przedłożenia do sprawozdania na koniec każdego kwartału pisemnego rozliczenia oraz okazania oryginałów dokumentów księgowych zatwierdzonych do realizacji z uwzględnieniem przepisów ustawy o rachunkowości i zamówieniach publicznych, czy też beneficjent zostanie pozbawiony dotacji również w przypadku zaniechania sporządzenia ostatecznego rozliczenia dotacji za okres roczny w terminie do dnia [...].

Samo wprowadzenie w [...] w zw. z [...] zaskarżonej uchwały warunku przekazania dotacji w postaci złożenia "rozliczenia dotacji" (niezależnie jaki jest jego dokładny zakres), przekracza wyżej wskazane, wypływające z art.90 ust.4 ustawy uchwałodawczego systemie oświaty uprawnienia organu uchwałodawczego do ustalania "trybu udzielania dotacji". Powyższe uregulowanie wychodzi, bowiem poza wyżej wskazany zakres znaczenia technicznego "trybu udzielania dotacji".

Nie może mieć w sprawie znaczenia, powoływana przez Radę Gminy argumentacja, że zapis o podobnym do [...] przedmiotowej uchwały istnieje w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom artystycznym (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 100). Kontroli Sądu podlega w niniejszej sprawie Uchwała Rady Gminy z dnia [...], a nie zapisy wskazanego rozporządzenia Ministra Kultury.

W konsekwencji uznać należy, że przekroczony został zakres upoważnienia wynikającego z art. 90 ust.4 do wprowadzania w uchwale regulacji dotyczących udzielania dotacji.

W [...] przekroczony został również wypływający z art. 90 ust.4 zakres upoważnienia do stanowienia o "trybie udzielania dotacji". Wprowadzając w [...] obowiązek okazywania dokumentów księgowych zatwierdzonych do realizacji z uwzględnieniem przepisów o rachunkowości i zamówieniach publicznych przekracza zakres informacji koniecznych do rozliczenia dotacji jakim jest liczba wychowanków danej jednostki.

W konsekwencji [...] został uchwalony również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż daje gminie zbyt szerokie uprawnienia kontrolne w sytuacji, gdy jedyną formą kontroli przyznawanych dotacji, z uwagi na ich podmiotowy charakter, może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których ją przyznano.

Uchwalenie treści [...] zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem określonych w §156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zasad dokonywania odesłań, a ponadto wprowadzając w tym przepisie dodatkowe warunki udzielenia dotacji i wymagania trybu rozliczenia dotacji Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90 ust.4, które umocowuje ją jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczenia dotacji, w swego rodzaju ujęciu technicznym, a nie do uregulowania zasad jej przyznawania i nałożenia na wnioskodawców dodatkowych, nieprzewidzianych ustawą, obowiązków. Tym samym regulacja [...] uchwały jest również sprzeczna z art. 94 Konstytucji.

Pomimo, że zasadniczo wynikający z przepisu art. 94 Konstytucji związek aktu prawa miejscowego z przepisem upoważniającym nie jest tak silny jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1), to jednak również akty prawa miejscowego mogą mieć charakter ściśle wykonawczy, jak to ma miejsce w przypadku rozporządzeń, co ma miejsce wówczas, gdy wydawane są one na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień, zawierających wytyczne co do ich treści, podobnie jak rozporządzenie wykonawcze do ustawy. Taki charakter ma w niniejszej sprawie przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Analiza poddanych ocenie Sądu przepisów uchwały Rady Gminy prowadzi zatem do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu samorządu terytorialnego jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym.

Kontroli sądowej, nie może natomiast zostać poddany [...] zaskarżonej uchwały, uprawniający Gminę do żądania zwrotu dotacji wraz z odsetkami w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ zrzut niezgodności tego przepisu z art.90 ust.4 został podniesiony dopiero na etapie postępowania w piśmie procesowym z dnia [...]. W konsekwencji Rada Gminy nie miała możliwości zmiany regulacji zawartej w tym przepisie na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z tych względów oraz z powodu, że skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie innych, poza wyżej omówionymi, przepisów zaskarżonej uchwały Sąd zajął stanowisko jedynie w zakresie zgodności z prawem [...] i [...] zaskarżonej uchwały.

Końcowo podkreślić należy, że nie mogła mieć rozstrzygającego dla sprawy, powoływana przez Radę Gminy okoliczność kontroli przedmiotowej uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Wynikające z art. 101 ust.1 ustawy powyższego samorządzie gminnym prawo każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, nie jest ograniczone faktem dokonania kontroli przez organ nadzoru. Wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z prawem nie mogły mieć również interpretacje przepisów dokonywane przez Ministra Edukacji Narodowej, ponieważ nie stanowią one obowiązującej wykładni prawa.

Wobec powyższego na podstawie art. 147§1 i 200 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ R. Wiatrowski /-/ G. Gorzan /-/ M. Jaśniewicz