Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 356/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 19 października 2018 r. nr LII/689/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Lubicz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, 1000, 1349 i 1432 – dalej powoływanej jako "u.s.g." w zw z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm. – dalej powoływanej "u.p.z.p."), podjęła w dniu 19 października 2018 r. uchwałę Nr LII/689/2018 o zmianie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny – wprowadzając zmiany w uchwale Nr XLI/490/05 Rady Gminy Lubicz z 16 listopada 2005 r.

Na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wywiódł w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej powoływanego jako "rozporządzenie"),

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).

Motywując skargę wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała w dniu 29 października 2018 r. została przedłożona Wojewodzie Kujawsko – Pomorskiemu do oceny zgodności z prawem, który w toku przeprowadzonej oceny stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza powołane na wstępie skargi przepisy w stopniu i w sposób w ocenie organu nadzoru przedmiotowy plan narusza zasady, sporządzania aktu planistycznego określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu nadzoru w ocenianym planie miejscowym występuje niespójność zapisów tekstu planu z załącznikami graficznymi do planu (załącznikiem nr 1).

W pierwszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że załącznik graficzny (załącznik nr 1) został sporządzony w skali 1 : 2 000, natomiast w § 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono zmiany w Uchwale Rady Gminy Lubicz z 16 listopada 2005r. postanawiając, że "załącznikiem do uchwały, stanowiącym jej integralne części są: rysunek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zwany dalej rysunkiem planu w skali 1 : 1 000".

Ponadto wprowadzono zmiany § 3 uchwały w sprawie m.p.z.p. z 2005 r. (§ 1 zaskarżonej uchwały) poprzez określenie przeznaczenia terenów:

- tereny zabudowy usługowej – usług centrotwórczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami UCt 1- 3,

- tereny zabudowy usługowej – usług komercyjnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami U 1 – 8,

- tereny zabudowy usługowej – usług turystycznych, oznaczonych na rysunku planu symbolami UT 1 – 2,

- tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami UMN 1 – 18,

- tereny zieleni nieurządzonej, oznaczone na rysunku planu symbolami ZnU.

Z analizy zaś rysunku planu miejscowego (załącznika nr 1) wynika, że wyznaczone na załączniku graficznym tereny oznaczone zostały następującymi symbolami:

- UCt - tereny zabudowy usług – usług komercyjnych,

- U - tereny zabudowy usług – usług turystyki,

- UT - tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- UMN – tereny zabudowy usługowej – usług centrotwórczych,

- ZNn – tereny zieleni nieurządzonej.

Analizując załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały organ nadzoru stwierdził również, że teren oznaczony symbolem P/U/UC nie jest obsługiwany z terenu oznaczonego symbolem 1 KDD, podczas, gdy Rada Gminy Lubicz w § 1 pkt 18 uchwały wprowadziła zapis: obsługa komunikacyjna terenów – z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 1 KDD.

Ponadto w przedłożonym planie (w § 1 pkt 67 uchwały) postanowiono o zakazie obsługi nowej zabudowy bezpośrednio z drogi krajowej – co zdaniem Wojewody stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych Rady Gminy i narusza art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, że określony w art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. zakres uwzględniania w planie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji nie obejmuje regulacji w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg określonej kategorii, a tym samym realizacji zjazdów, czy wyjazdów na drogi. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych wskazuje zaś, że dokonywanie oceny technicznej i infrastrukturalnej możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy dróg.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Lubiczu wniosła o jej oddalenie

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności podkreślił, że ustalenia graficzne występujące na rysunku planu (stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały) zostały w sposób jednoznaczny oznaczone w legendzie – co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy egzemplarz projektu uchwały wyłożony do publicznego wglądu. Organ wyjaśnił, że dopiero na etapie przygotowywania rysunku planu do przedstawienia Wojewodzie celem zakończenia procedury planistycznej doszło do "przesunięcia części objaśnień legendy względem oznaczeń graficznych".

W dalszej kolejności Rada Gminy wskazała, że projekt planu został opracowany w skali 1 : 2000 – stosownie do treści art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast liczbowe oznaczenie skali w treści uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wpływa na możliwość odczytania oznaczeń planistycznych.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi organ Gminy zakwestionował ich trafność – podnosząc między innymi, że sformułowany w planie zakaz bezpośredniej obsługi terenów przyległych dla drogi krajowej nie ogranicza ustawowych kompetencji zarządcy dróg w zakresie ustalania lokalizacji zjazdów albowiem zakaz ten odnosi się do "bezpośredniej" obsługi nie wykluczając lokalizacji zjazdów np. z dróg serwisowych. Organ podkreślił również, że ustalenia te zostały wprowadzone do planu w uzgodnieniu z GDDKiA (zarządcą drogi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego - objęta jest zatem zakresem pkt 5 § 2 art. 3 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powodują jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej powoływane jako "rozporządzenie").

Zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, które aby mogły być skuteczne muszą wykazywać istotny charakter tego naruszenia. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaś zaliczyć jedynie naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy.

Analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi Wojewody oraz obowiązujących przepisów prawa, prowadzi do wniosku, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, które należy uznać za istotne i skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości.

W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu. Brak jest w tej mierze również stosownego zarzutu ze strony Wojewody. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia zaskarżonego planu, to w ocenie Sądu, są one zasadne w zakresie stwierdzonych rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem oraz przekroczenia w sposób nieuprawniony uprawnienia określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi to w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu – w tym w sposób nie wymagający ich wykładni, stosowania analogii czy domniemań. Także w orzecznictwie akcentuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r. – sygn. akt II SA/Ol 631/18, wyrok WSA w Lublinie z 13 października 2009 r. - sygn. akt II SA/Lu 393/09 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

Sąd za uprawniony uznał zarzut Wojewody co do braku spójności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a rysunkiem planu stanowiącym załącznik Nr 1 uchwały. Polega on na tym, że wyznaczone na rysunku planu tereny oznaczone symbolami: UCt, U, UT, UMN i ZNn w legendzie tego rysunku opisano (odpowiednio) jako: "tereny zabudowy usług – usług komercyjnych" (UCt), "tereny zabudowy usług – usług turystyki" (U), "tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (UT), "tereny zabudowy usługowej – usług centrotwórczych" (UMN) i "tereny zieleni nieurządzonej (ZNn).

Natomiast w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały (zmieniającym brzmienie § 3 uchwały Rady Gminy Lubicz z 16 listopada 2005 r.) przeznaczenie terenów oznaczonych:

- symbolem UCt opisano jako tereny zabudowy usługowej – usług centrotwórczych,

- symbolem U opisano jako tereny zabudowy usługowej – usług komercyjnych,

- symbolem UT opisano jako tereny zabudowy usługowej – usług turystyki,

- symbolem UMN opisano jako tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- symbolem ZNu opisano jako tereny zieleni nieurządzonej.

Zgodnie z treścią § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Przepis art. 8 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Natomiast rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest więc "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1803/15 – dostępny w bazie CBOSA). Stwierdzona w powyższym zakresie rozbieżność oznacza bowiem w swej istocie brak jednoznacznego określenia przeznaczenia wyżej wymienionych terenów.

Poczynione uwagi znajdują zastosowanie także w stosunku do wyznaczonych w treści planu w § 1 pkt 18 ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem P/U/UC. W podpunkcie 4 ustalono dla tego terenu obsługę komunikacyjną z drogi oznaczonej symbolem 1KDD, która nie została wyznaczona na rysunku planu. Według załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały w/w teren przylega do drogi oznaczonej innym symbolem.

W kontekście powyższego prawidłowo Wojewoda stwierdził, że niewątpliwy brak powiązania pomiędzy częścią tekstową planu, a załącznikiem graficznym stanowi istotne naruszenie prawa (art. 15 ust. 1 , art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Omówione niespójności sprawiają, że postanowienia planu są nieczytelne i wymagają interpretacji, a to oznacza, że uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym zasad przejrzystości.

W ocenie Sądu, nie może natomiast zostać uwzględniona argumentacja Gminy zmierzająca do wykazania, że stwierdzone niespójności nie wpłyną na możliwość realizacji ustaleń planu. Jeszcze raz trzeba zaakcentować, że załącznik graficzny nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Natomiast przepisy planu, jako aktu prawa miejscowego, skierowanego do wielu adresatów powinny być czytelne i jednoznaczne, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie w opisanym wcześniej zakresie. Wyjaśnienia zaprezentowane w odpowiedzi na skargę (co do "przesunięcia części objaśnień legendy względem oznaczeń graficznych" doszło dopiero na etapie prac redakcyjnych związanych z przekazaniem uchwały do publikacji) nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Organ przyznał bowiem, że na różnych etapach prac procedowano w oparciu o różne wersje rysunku planu. Sąd nie weryfikował prawdziwości tych twierdzeń, zauważa jedynie, że podjęcie uchwały w odmiennej wersji od przedstawionej np. do wglądu publicznego należałoby kwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzenia planu skutkujące nieważnością uchwały.

Zasadny okazał się również, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.).

Sąd zauważa, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2 poz. 43).

W § 1 pkt 67 zaskarżonej uchwały (zmieniającym brzmienie § 61 uchwały Rady Gminy Lubicz z 16 listopada 2005 r.) Rada określając zasady zagospodarowania terenów w zakresie obsługi komunikacyjnej przyjęła, że dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem KD2 obowiązuje zakaz obsługi nowej zabudowy bezpośrednio z drogi krajowej.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda, że wyżej opisane sformułowanie ustalenie planu stanowi naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, które stanowią, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 – dostępne w bazie CBOSA). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje więc, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, co w konsekwencji przekłada się na zakaz lokalizowania zjazdów na tę drogę, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych, jak słusznie wskazał organ, przytaczając stosowne orzeczenia sądów w tej kwestii. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne.

Trafnie zwraca uwagę Wojewoda na przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Należy też jednak wziąć pod uwagę przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia, który uściśla owe ustalenia. Zgodnie z nim ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Tym samym treść przepisów wskazanych przez Wojewodę należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych

Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi, a poza tym zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.

Stosownie do treści art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że podane informacje są niezbędne do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym i w tym zakresie muszą być skorelowane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym determinowaną zakresem informacji w sprawie rozwoju sieci drogowej podaną przez zarządcę drogi .

Wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu zakres uwzględnienia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie obejmuje regulacji w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg określonej kategorii a tym samym realizacji zjazdów czy wyjazdów na drogi. System komunikacji to system połączeń drogowych. Ustawodawca w ustawie o drogach zawarł definicję legalną budowy drogi jako wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Wraz z modernizacją i rozbudową połączeń drogowych tworzy się w ten sposób system komunikacji jako określony układ komunikacyjny.

Uszczegółowione w rozporządzeniu zapisy art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu odnoszą się również do określenia układu komunikacyjnego i określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego.

Natomiast zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej (definicja legalna została zawarta w art. 4 pkt 8 ustawa o drogach publicznych), o którym stanowi zarządca drogi, a nie organ planistyczny, co wynika z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach. O ile zarządca drogi skorzystał ze swojej kompetencji taki zapis może być uwzględniony w planie, gdyż wpisuje się w określenie warunku powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, natomiast nie ma żadnych podstaw do wprowadzenia przez organ planistyczny zakazów czy nakazów na przyszłość, co do których prawo nie przewiduje dla organu planistycznego takiej kompetencji.

Zdaniem Sądu należy więc podzielić stanowisko Wojewody, uznającego, że postanowieniami o zakazie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych Rada przekroczyła upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ gminy wskazał, że sformułowany zakaz odnosi się wyłącznie do "bezpośredniej" obsługi terenów. Zdaniem Sądu taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Bezpośrednia obsługa z drogi nie oznacza bowiem niczego innego jak lokalizowanie zjazdu, który stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi. Ponadto, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Gminy przewidywała w planie inna możliwość obsługi komunikacyjnej – nie przewidziano obsługi z drogi serwisowej, o której mowa jest w odpowiedzi na skargę.

Nietrafnie też Rada Gminy wskazuje, że zaskarżone ustalenia zostały wprowadzone w związku z uzgodnieniami z zarządem dróg. Należy zauważyć, że treść stanowiska zarządcy drogi nie ma mocy decydującej w kwestii ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej właściwego zarządcy drogi, a nie procedury planistycznej. Potrzeby zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej zapewnione są całkowicie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiącej regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wedle którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Sąd nie podzielił stanowiska skargi, zgodnie z którym sporządzenie rysunku planu w skali 1 : 2000 (odmiennej niż wskazano to w części tekstowej planu) należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Po pierwsze - istnieje możliwość wykonania części graficznej planu miejscowego na mapie w skali innej niż 1:1000. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 16 ust. 1 u.p.z.p. mapy w skali 1:500 lub 1:2000 mogą być bowiem stosowane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takie przypadki zostały wskazane przez ustawodawcę w § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, w przypadku zaś sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Te nieostre i mocno uznaniowe kryteria nie stanowią jednak katalogu zamkniętego, bowiem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła w tym zakresie do tych przepisów wykonawczych. Zastosowanie do planu miejscowego skali mapy innej niż 1:1000 ma zatem przede wszystkim umożliwić prawidłowe posługiwanie się załącznikiem graficznym i jego prawidłową interpretację przez organy administracji publicznej stosujące prawo, w szczególności przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, bez konieczności takiej interpretacji, która w sensie prawnym prowadziłaby do konieczności dokonania istotnej wykładni ustaleń planu. Dlatego też organy gminy powinny więc szczegółowo i rzetelnie wyjaśnić w uzasadnieniu do uchwały przyczyny zastosowania mapy w innej skali. Takiego uzasadnienia nie przedstawiono do zaskarżonej uchwały. Co więcej w sposób niespójny z rysunkiem planu wskazano w części tekstowej uchwały na sporządzenie mapy w skali 1 : 1000.

Powyższe nieprawidłowości mogą oczywiście stanowić co do zasady istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu zastosowanie niewłaściwej skali mapy nie ma jednak w realiach rozpoznawanej sprawy jakiegokolwiek wpływu na możliwość korzystania z planu miejscowego, jego wyrazistość i czytelność. W tej sytuacji stwierdzona wadliwość nie może być traktowana jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie doszło jednak do naruszenia innych zasad sporządzania planu miejscowego oraz do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego, że wadliwe zapisy zaburzają ustalenia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności w zakresie niespójności rysunku planu i części tekstowej) dla wyeliminowania zapisów planu niezgodnych z prawem zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 p.p.s..a orzekł jak w sentencji.