Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 182/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz(spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 30/13 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 30/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego M. S. wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie ustalił, że na działce nr [...] położonej w G. znajduje się parterowy budynek gospodarczy w stanie surowym otwartym, murowany z pustaków gazobetonowych o wymiarach 6,45 m x 6,30 m, usytuowany w odległości 6,75 m od granicy działki od strony południowej, bez przyłączy. Budynek ten był realizowany na podstawie decyzji Starosty Łańcuckiego nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. K. i M. K. na zmierzenie pn. budowa budynku mieszkalnego z przyłączami: wody, gazu i kanalizacji sanitarnej, budowa budynku gospodarczego z zewnętrzną instalacją energii elektrycznej na terenie obejmującym nieruchomości o nr ewid. [...],[...] położone w miejscowości G. Organ ustalił, że w trakcie realizacji inwestycji istotnie odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia – zmieniono lokalizację budynku zbliżając go od strony południowej do granicy działki nr [...] na odległość 6,75 m, która zgodnie z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę winna wynosić 10 m. W związku z powyższym organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na M. K. i A. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 lipca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez projektanta należącego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Po przedłożeniu przez zobowiązanych wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w G. i udzielił M. i A. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego.

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji przez S. D. odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] marca 2009 r. Odstępstwo polegało na zmianie lokalizacji budynku, tj. zbliżenia go od strony południowej do granic z działką nr [...], zatem zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zaistnienie takiego stanu faktycznego obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 - 51 tej ustawy. Wskazując na przebieg postępowania legalizacyjnego i analizując prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał, po sprawdzeniu przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], że projekt ten jest kompletny i spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), jak również jest zgodny z decyzją Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na części działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...]" na rzecz A. i M. K. Zdaniem organu projekt nie narusza obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skoro zaś inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, to organ powiatowy zobligowany był do wydania decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany budynku gospodarczego oraz do udzielenia ww. inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Organ podał, że wydana decyzja zastępuje uchylone pozwolenie na budowę i jest podstawą do kontynuowania robót.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii nawiezienia przez inwestorów znacznych ilości ziemi organ podał, że nie jest możliwe ustalenie o ile został podniesiony teren działek inwestorów, ponieważ na projekcie zagospodarowania działek nr [...] i [...] stanowiącym część projektu budowlanego, będącym załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., brak jest rzędnych terenu. Z treści przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, że inwestorzy podnieśli poziom posadowienia budynku o 50 cm. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, nie przesądza o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wody opadowe odprowadzane są na teren działki inwestorów. Nadto na działce nr [...], zlokalizowanej pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] (będącą własnością odwołującego), zlokalizowany jest rów gruntowy, do którego spływa nadmiar wody gruntowej opadowej z terenu, który odprowadza nadmiar wody gruntowej do rowu melioracyjnego. Na odprowadzanie wody z działek nr [...] i [...] inwestorzy przedłożyli zgodę Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Łańcucie.

Organ odwoławczy wskazał również, że kwestia zmiany stosunków wodnych na gruncie podlega regulacji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto z przedłożonych dokumentów wynika, że postępowanie w tej sprawie jest prowadzone przez właściwe organy.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Łańcucki uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę obejmującym przedmiotowy budynek gospodarczy.

Na powyższą decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. D. domagając się jej uchylenia jako naruszającej Prawo budowlane i przepisy postępowania administracyjnego – między innymi art. 4, "art. 5 ust. 1 pkt 2b" i art. 8 ustawy Prawo budowlane oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego od samego początku prowadzona była wadliwie. Jako przyczynę żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji skarżący wskazał nawiezienie na zainwestowane działki, jeszcze przed rozpoczęciem budowy, znacznych ilości ziemi. Proceder ten powtarzał się w trakcie trwania budowy. W wyniku tych działań na działce skarżącego "cały czas stoi woda". Zaś zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę wody opadowe miały być rozprowadzone na własnym gruncie, bez zakłócania stosunków gruntowo-wodnych. Podniósł także, że wskazywany przez inwestorów rów istnieje, ale nie spełnia swojej funkcji.

W ocenie Sądu wniesiona skarga okazała się niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd przedstawił przebieg postępowania przed organami administracji, wyjaśniając, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), następnie wskazał na normę art. 51 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy zaznaczając, że reguluje ona postępowanie naprawcze, które może zostać przeprowadzone w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też innych warunków pozwolenia na budowę. Aby zastosować przewidzianą w takim przypadku przepisami procedurę legalizacyjną, organ nadzoru budowlanego – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu ustalenia organów odnośnie prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamiennego (w dniu 10 maja 2012 r.) znajdują wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Prawidłowe wykonanie obowiązku (nałożonego ww. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r.) spowodowało, że organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać w rozpoznawanej sprawie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, o czym stanowi art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż takie rozstrzygnięcie następuje wyłącznie w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, a taka sytuacja – co należy podkreślić – w sprawie niniejszej nie zaistniała. Słuszne jest zatem, jak podkreślono, stanowisko organów obu instancji i w konsekwencji stwierdzono, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane został zastosowany prawidłowo.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia interesów osób trzecich Sąd wskazał, że mógłby być on skuteczny, gdyby postępowanie sądowe dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły regulacje Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu analiza materiału zebranego w sprawie nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły prawo w tym zakresie. W szczególności argumentacja skarżącego akcentująca nawiezienie ziemi przez inwestorów i podniesienie terenu ich działek, jakoby skutkujące zakłóceniem stosunków wodnych w terenie, nie zasługuje na uwzględnienie. Wspomniane działania inwestorów nie spowodowały naruszenia postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Nadto Sąd zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły niezgodnego z prawem odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji; wody te odprowadzane są na teren działki inwestorów i do rowu melioracyjnego, co zostało udokumentowane zgodą Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Łańcucie. Nadto w przedłożonym projekcie budowlanym uwzględnione zostało podwyższenie terenu działki inwestora.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, skoro nie został przez skarżącego w żaden sposób rozwinięty, ani nawet nie wyartykułował on przepisów, które organy naruszyły.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł S. D. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w punkcie 1 i przekazania sprawy w tej części Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenia z tytułu udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, w szczególności błędnym przyjęciu, że organy administracji publicznej nie naruszyły art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uznając prawidłowość sporządzenia projektu zamiennego i istnienia warunków do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych ww. obiektu oraz iż organy administracji publicznej nie naruszył wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, tak też poprzez zaakceptowanie działań organu administracji jako własnych, mimo zaniechania wyjaśnienia istoty sprawy, tj. zgodności istniejącego ukształtowania terenu z danymi zawartymi w projekcie zagospodarowania działki (art. 36 ust. 5 i 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane),

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z "art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 P.p.s.a." poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego wyjaśnił okoliczności istotne dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące kwestii poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,

3/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z "art. 7, art. 77 § 1, art. 80 P.p.s.a." poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego wyjaśnił w wystarczającym stopniu okoliczności istotne dla prawidłowego zastosowania § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dotyczące podniesienia terenu przez inwestorów w sposób powodujący zmianę naturalnego spływu wód opadowych z nieruchomości inwestorów na nieruchomość skarżącego, gdy tymczasem zawarta w ocenie prawnej Sądu pierwszej instancji konkluzja dotycząca prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości inwestorów, jak i zgoda Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Łańcucie na jej odprowadzanie nie była przedmiotem badań kontrolnych Sądu, o czym świadczy fakt nadal toczącego się postępowania przed Wójtem Gminy Łańcut w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom odnośnie zmian stanu wody na gruncie skarżącego, tak też okoliczność świadcząca o nieważności zgody wyrażonej w imieniu Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Łańcucie przez jej Kierownika, nie zaś zgodnie z ustanowioną w § 20 Statutu Spółki, reprezentacją Spółki,

4/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wyrokowanie przez Sąd w sytuacji toczącego się postępowania przed Wójtem Gminy Łańcut w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom odnośnie zmian stanu wody na gruncie skarżącego (znak: [...]), a którego wynik, wedle przyjęcia prawidłowości rozważań Sądu pierwszej instancji, ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia, czy odprowadzanie wód gruntowych z nieruchomości inwestorów zgodne jest z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wodnego, co bezpośrednio wpływałoby na ocenę, czy odprowadzanie wód opadowych z nieruchomości odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tym samym czy jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, co bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości udzielonej zgody na wznowienie robót budowlanych,

5/ art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasad uzasadniania wyroku polegające na ograniczeniu się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracyjny;

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1/ art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że inwestor podjął działania, aby wody opadowe z jego nieruchomości były kierowane do rowu melioracyjnego, jak również przez błędne przyjęcie, iż wystarczającym do ustalenia, czy nie doszło do naruszenia § 29 ww. rozporządzenia jest jedynie, aby wody opadowe z nieruchomości inwestora były odprowadzane do rowu melioracyjnego, bez sprawdzenia, czy spełnia on przypisane mu zadania w związku z podniesieniem terenu przez inwestora i powodowaną tym zmianą naturalnego spływu wody opadowej z jego terenu na nieruchomość skarżącego,

2/ "art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej interesów osób trzecich, na co wskazuje brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podnoszonych na rozprawie Sądu przez pełnomocnika skarżącego zarzutów",

3/ art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez pominięcie, że wspomniane przepisy nakładają na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego,

4/ art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez niesprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno - budowlanymi oraz kompletności zamiennego projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez inwestorów warunków związanych z wysokością podniesienia terenu pod obiekt,

5/ art. 35a ust. 5 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że zmiany dokonane przez inwestorów w zakresie podniesienia terenu pod budowę obiektu są nieistotne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumenty na poparcie podniesionych podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 19 września 2014 r. skarżący przytoczył nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych w zakresie obejmującym następujące zarzuty:

1/ naruszenia prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz

2/ naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a.

W uzasadnieniu pisma skarżący zawarł nowe uzasadnienie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych, wskazując że interes skarżącego został naruszony, albowiem prace wykonane przez inwestora przed wydaniem decyzji wstrzymującej roboty budowlane doprowadziły do podwyższenia poziomu gruntu pod wznoszonym budynkiem od 22 do 37 cm, co sprowadziło nieuprawniony spływ wód deszczowych na nieruchomość skarżącego. Ponadto skarżący wskazał na wadliwe ustalenia faktyczne dotyczące tego, że granica działki o jakiej mowa na str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przebiega w linii w jakiej ulokowano płot, ale w odległości 1 m od płotu. Zatem założenie projektu zamiennego wskazujące na samowolną zmianę odległości 10 m od granicy działek na 6,75 m nie odpowiada prawdzie. Ustalenia prawidłowe w tym zakresie nie doprowadziłyby do akceptacji projektu zamiennego i przesądziłyby o konieczności jego dalszej modyfikacji.

A. i M. K. przy piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej S. D. Jednocześnie poinformowali, iż Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną ww. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wobec budynku mieszkalnego usytuowanego na tych samych działkach co budynek gospodarczy (sygn. akt II OSK 377/13 – wyrok z dnia 25 lipca 2014 r.). Przedstawili również opinię biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej opracowaną na zlecenie Wójta Gminy Łańcut w prowadzonym postępowaniu dot. zmiany stosunków wodnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera rozbudowane zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzające do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem w niniejszej sprawie inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr [...] położonej w G., a po zobowiązaniu tychże do wykonania określonych obowiązków w postępowaniu naprawczym, wadliwie przyjęto, iż wydana po ich wykonaniu decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku gospodarczego, pozwalająca na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, odpowiada prawu, gdy tymczasem organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu istotnej okoliczności dotyczącej prawidłowego zastosowania § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z podniesieniem terenu przez inwestorów w sposób powodujący zmianę naturalnego spływu wód opadowych z ich nieruchomości na nieruchomość skarżącego.

Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się jednak zgodzić, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wydanych w tym postępowaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a ich trafność w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na uznanie stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż kwestionowany wyrok podjęty został w wyniku dokonania nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku argumentacja jednoznacznie przesądza o tym, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż decyzja wydana przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, podjęta została na skutek wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] lutego 2012 r., której podstawę materialno-prawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięciem tym nałożono na inwestorów A. i M. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 lipca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez uprawnionego projektanta. Jednocześnie zaznaczono, iż niewykonanie określonych w ww. decyzji obowiązków w wyznaczonym terminie spowoduje zastosowanie środków prawem przewidzianych.

Obowiązek ten, jak wynika z analizy akt sprawy, został przez inwestorów wykonany, co jest niesporne, zaś skarga kasacyjna nie kwestionuje tej okoliczności.

Dlatego też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 4, jak też art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ nadzoru budowlanego nie mógł odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym, skoro nałożony na inwestorów obowiązek decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. został przez nich zgodnie z prawem wykonany. Zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy została sprawdzona i w tym zakresie brak jest jakichkolwiek naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna kwestionuje nadto naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a więc kompletność projektu budowlanego i posiadanych wymaganych opinii i uzgodnień, jak też fakt sprawdzenia przez projektanta projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane do projektowania. Niemniej jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 35 ustawy Prawo budowlane, określającego obowiązki organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym wydały pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a ich zakres kompetencji został precyzyjnie wyliczony w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania legalności robót dotyczących budowy budynku gospodarczego pomijając zaś wyjaśnienie kwestii zgodności istniejącego na działce "ukształtowania terenu" z danymi wynikającymi z projektu zagospodarowania działki, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego uchylił się od rozpoznania wniosku. Przy czym skarżący kasacyjnie czyniąc zarzut w tym zakresie pomija całkowicie podstawową okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 17 marca 2009r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, w szczególności na realizację budynku gospodarczego, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] lutego 2011 r., tym samym utracił moc zatwierdzony projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki będący jego częścią na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35a ust. 5 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne przyjęcie, że zmiany dokonane przez inwestorów w zakresie podniesienia terenu pod budowę obiektu są nieistotne. Wskazany przepis art. 35a ustawy Prawo budowlane nie posiada w swej regulacji ust. 5 pkt 1 i 7, a więc powołano się na nieistniejący przepis. Poza tym norma art. 35a ustawy Prawo budowlane dotyczy uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaskarżonej do sądu administracyjnego, od złożenia przez skarżącego kaucji. Natomiast ta kwestia nie była rozważana w niniejszej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje również na naruszenie art. 36 ust. 5 i art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym niezależnie od tego, iż nie wyjaśnia z czym należy wiązać powyższe naruszenie, to jednak przede wszystkim w tej sprawie przesądzono wcześniej, że inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, stąd też na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany, co już wyżej podniesiono, uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wszczęto postępowanie na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. To w ramach tego postępowania wydano kwestionowane decyzje.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż analiza materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy skarżącego kasacyjnie. Nie można tym samym skutecznie mówić o obrazie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu interesu osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy – porównaj wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, publikowany w zbiorze LEX nr 3880282; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 960/09, publikowany w zbiorze LEX nr 8039019.

Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że doszło w tej sprawie do naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tej normy warunków technicznych wynika, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przypisania inwestorom naruszenia § 29 cyt. rozporządzenia, skoro przepis ten wymaga ustalenia celowego zamiaru sprawcy przy dokonywaniu zmiany naturalnego spływu wód opadowych, do czego nie było podstaw, albowiem jak prawidłowo wyjaśniono w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły niezgodnego z prawem odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, gdyż wody opadowe odprowadzane są na teren inwestycji i do rowu melioracyjnego, do czego upoważnia zgoda Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Łańcucie. Natomiast to, iż podwyższono teren działki inwestorów, znalazło odzwierciedlenie w przedłożonym w tej sprawie projekcie budowlanym. Tym samym problem podwyższenia gruntu na działce inwestora, stanowiący w istocie podstawowy problem w złożonym środku odwoławczym, przez organy nadzoru budowlanego został rozpatrzony i oceniony na tyle na ile umożliwia to przepis kompetencyjny dla organów nadzoru budowlanego zamieszczony w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i powołany wyżej § 29 cyt. rozporządzenia. Przedstawione zatem w tym zakresie zarzuty wobec organów nadzoru budowlanego i w konsekwencji wobec Sądu pierwszej instancji nie zasługują na uwzględnienie.

Niesporne jest, iż sama zmiana stanu wody na gruncie pozostaje przedmiotem regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne, a wydanie decyzji w tym zakresie pozostawiono właściwemu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta i co nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, takie postępowanie toczyło się przed Wójtem Gminy Łańcut. Jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, postępowanie to w żadnym wypadku nie wpływało na treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym zatwierdzającej projekt budowlany budynku gospodarczego z jednoczesnym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie nie jest uzależnione od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie dot. zmiany stanu wody na gruncie, gdyż nie jest to kwestia prejudycjalna do ocenianego w tej sprawie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Konstatacja ta w pełni uzasadnia stwierdzenie, iż brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przed Sądem pierwszej instancji, a więc zarzut uczyniony w tym zakresie w skardze kasacyjnej pozostaje całkowicie chybiony.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z naruszeniem art. 3 § 1 i 3 pkt 2 P.p.s.a. przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych rozstrzygnięć. Dokonując właściwej oceny z uwzględnieniem całości materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego rozstrzygnięcia znajdującego oparcie w przepisie art. 151 P.p.s.a. Skarga wobec jej niezasadności została właściwie oddalona. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było więc podstaw do zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast w tej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyjęcia obiektywnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, 77 § 1 czy też art. 80 K.p.a., które to przepisy w skardze kasacyjnej zostały wadliwie oznaczone jako przepisy P.p.s.a., zaś już w piśmie procesowym z dnia 19 września 2014 r. prawidłowo przywołano je jako przepisy K.p.a. Nie było tym samym takich naruszeń procedury administracyjnej, które wskazywałyby na wady postępowania uzasadniające zastosowanie wskazanej wyżej konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma ta wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 938/12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie, w tym stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, ze wskazaniem odpowiednich przepisów. Zaś kwestia tego, że skarżący nie zgadza się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem i nieuznaniem za trafne podniesionych przez niego zarzutów, nie jest tożsama z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Konkludując stwierdzić należy, iż wobec braku zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.