Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1600/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.56, 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na odstępstwo od zakazów oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ II instancji") z [...] kwietnia 2019 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" lub "organ I instancji") z dnia [...]lutego 2019 r., [...] . zezwalającą na odstępstwo od zakazu umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących w stosunku do gawrona (Corvus frugilegus) i kawki (Coloeus monedula) oraz innych gatunków ptaków, które mogą zostać wypłoszone, tj. kosa (Turdus merula), drozda śpiewaka (Turdus philomelos), kwiczoła (Turdus pilaris), szpaka (Sturnus vulgaris), wróbla (Passer domesticus), sójki (Garrulus glandarius), zięby (Fringilla coelebs), sikory bogatki (Parus major), sikory modrej (Cyanistes caeruleus), sierpówki (Streptopelia decaocto) oraz sroki (Pica pica), na terenach Parku im. [...] przy ul. [...] , parku przy ul. [...] , Placu [...] przy ul. [...] i Parku [...] [...] , znajdujących się w obrębie miasta [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. A. W. – Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] (dalej: "Dyrektor Zarządu Zieleni") wniosła do RDOŚ wniosek o zezwolenie na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną i zezwolenie na ich płoszenie z terenów objętych wnioskiem. Wniosek objął gawrona (Corvus frugilegus) i kawki (Coloeus monedula) oraz innych gatunków ptaków, które mogą zostać wypłoszone, tj. kosa (Turdus merula), drozda śpiewaka (Turdus philomelos), kwiczoła (Turdus pilaris), szpaka (Sturnus vulgaris), wróbla (Passer domesticus), sójki (Garrulus glandarius), zięby (Fringilla coelebs), sikory bogatki (Parus major), sikory modrej (Cyanistes caeruleus), sierpówki (Streptopelia decaocto) oraz sroki (Pica pica). Dyrektor Zarządu podniósł, iż celem wniosku, a zarazem samego płoszenia ww. gatunków jest ochrona przed zanieczyszczaniem odchodami parków zlokalizowanych na terenie miasta [...] , tj.: Parku im[...]przy ul. [...] , parku przy ul. [...], Placu [...] przy ul. [...] i Parku [...] przy ul. [...] . Dyrektor Zarządu Zieleni powołał się na obowiązek zapewnienia czystości i odpowiednich warunków sanitarnych na terenie ww. obiektów. Podkreślił, że do płoszenia i niepokojenia ptaków dojdzie za pomocą metody sokolniczej, przy użyciu specjalnie ułożonych ptaków drapieżnych. Wskazane działanie ma być kontynuacją działań już realizowanych od 2013 r., które przyniosły skutek w postaci wyraźnej redukcji gniazdujących w obrębie ww. placówek gawronów i kawek. Dyrektor Zarządu Zieleni podniósł, że czynności objęte wnioskiem nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie populacji chronionych gatunków. Na potwierdzenie tej tezy wnioskodawca powołał się na decyzję GDOŚ z [...] czerwca 2018 r. (nr [...] ). W związku z prośbą o każdorazowe powiadamianie [...] (dalej: "[...] " lub "skarżący") o wszczętych przez RDOŚ postępowań administracyjnych w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie czynności zakazanych wobec gawrona, poinformowano ww. towarzystwo o zaistnieniu takiego postępowania. [...] pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. zażądało dopuszczenia do udziału w postepowaniu na prawach strony, uzasadniając to tym, że przedmiotowe uczestnictwo będzie zgodne ze statutowymi celami działalności ww. towarzystwa i sposobem realizacji tych celów, a nadto zapewni to kontrolę społeczną prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Postanowieniem z [...] września 2018 r. RDOŚ dopuścił [...] do udziału w postepowaniu w charakterze uczestnika powołując się na treść statutu, którego postanowienia dotyczą ochrony dziko występujących ptaków i ich siedlisk, realizowanej na terenie całego kraju, także poprzez podejmowanie wszelkich działań prawnych w wymienionym zakresie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. [...] (dalej: "[...]") wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony powołując się na cele statutowe organizacji. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. RDOŚ dopuścił [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

II.2. RDOŚ decyzją z [...] lutego 2019 r., [...] . zezwolił na odstępstwo od zakazu umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących w stosunku do ptaków objętych wnioskiem, na terenach Parku im. [...] przy ul. [...] , Parku przy ul. [...] , Placu [...] przy ul. [...] i Parku jedności [...], znajdujących się w obrębie miasta [...]. Jednocześnie decyzja została obwarowana następującymi warunkami (1) gawrony (do ok. 400 osobników) i kawki (do ok. 200 osobników) płoszone będą metodą sokolniczą tj. przy wykorzystaniu specjalnie ułożonych ptaków drapieżnych; (2) wskazane w pkt (1) czynności będą wykonywane systematycznie i pod nadzorem ornitologa, który będzie na bieżąco prowadził ewidencję realizowanych czynności w postaci dziennika nadzoru ornitologicznego; (3) nadzór przyrodniczy odnotowywał będzie inne niż gawron i kawka gatunki i liczbę osobników ptaków, które zostały wypłoszone przez stosowane ptaki drapieżne; (4) w przypadku stwierdzenia złożonych i wysiadywanych jaj lub już wyklutych piskląt w gniazdach, ptaki nie będą płoszone. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że mając na względzie fakt, iż płoszenie wspomnianych gatunków stanowi kontynuacje podjętych w ubiegłych latach działań, wnioskowane czynności nie będą miały istotnego wpływu na liczebność gatunku gawrona w [...] i województwie [...] . Dlatego też, w rozumieniu treści art. 56 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2018 poz. 1614 dalej: u.o.p.) RDOŚ stwierdził, że w analizowanym stanie sprawy:

(I) brak jest skutecznych rozwiązań alternatywnych;

(II) realizacja wnioskowanych czynności nie jest szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych, a tym samym nie spowoduje zagrożeń dla stabilności liczebności lokalnych populacji gawronów i sierpówki oraz dla dziko występujących populacji innych gatunków chronionych zwierząt;

(III) zamiar wykonania przedmiotowych czynności wynika ze słusznego interesu strony oraz z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym.

II.3. Na skutek wniesionych odwołań przez [...] oraz [...] - GDOŚ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2019 r., [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska GDOŚ wskazał, iż zasadniczą kwestią jest przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą kumulatywnie przesłanki określone w art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 i 4c w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 13 u.o.p. oraz w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2016 poz. 2183), tj. czy brak jest rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych zadań oraz czy podejmowane czynności nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt. W przypadku oceny pierwszej z przesłanek GDOŚ uznał, że w analizowanym stanie sprawy, nie ma zastosowanie żadne inne racjonalne rozwiązanie które dorównywałoby skutecznością metodzie ochrony biologicznej w postaci zatrudnienia sokolnika z ptakiem drapieżnym. Organ II instancji podniósł, że akustyczne metody płoszenia są mniej skuteczne (ptaki po pewnym czasie przyzwyczajają się do dźwięków, które miały je odstraszać i zaczynają te dźwięki ignorować) i mogą stanowić dużą uciążliwość dla przebywających na terenach, objętych ww. działaniami. Zakładanie zabezpieczeń, uniemożliwiających ptakom siadanie na różnego rodzaju obiekty, znajdujące się na przedmiotowych obszarach, również nie może być rozważane, jako racjonalne rozwiązanie alternatywne z uwagi na fakt, iż obszary te spełniają funkcje rekreacyjne, wypoczynkowe i nie ma możliwości odpowiedniego zabezpieczenia wszystkich obiektów, znajdujących się na terenach tych parków. W związku z powyższym, GDOŚ stwierdził, iż nie widzi innych, równie skutecznych metod ograniczenia uciążliwości ze strony ptaków, w stosunku do działań, jakimi są umyślne płoszenie i niepokojenie przez zastosowanie metody sokolniczej. Rozpatrując drugą przesłankę organ II instancji uznał, że sokolnicza metoda płoszenia jest najbardziej przyjazną środowisku, opierającą się na naturalnym instynkcie ucieczki ptaków przed drapieżnikami, nie doprowadza ona do śmierci płoszonych ptaków, a w jedynie sprawia, że ptaki zmuszone są do zmiany miejsca przebywania. Na tą okoliczność GDOŚ przywołał opracowanie anglojęzyczne, dotyczące płoszenia dziko występujących ptaków na lotnisku im. [...] w [...] . Ponadto według GDOŚ wnioskowane działania dotyczą jedynie czterech spośród piętnastu obiektów parkowych, znajdujących się na terenie miasta [...] , które są intensywnie użytkowane przez mieszkańców i które zgodnie z materiałami zebranymi w trakcie postępowania, nie stanowią ostoi dla bardzo nielicznych gatunków ptaków, których trend liczebności byłby spadkowy, a dla których płoszenie metodą sokolniczą, przeprowadzone we wskazanych lokalizacjach, mogłoby doprowadzić do znaczącej straty w wielkości populacji. Odnosząc się do treści podniesionych zarzutów, GDOŚ wskazał, iż populacja gawrona nadal jest populacją średnio liczną i mogącą liczyć obecnie, zgodnie z dostępnymi danymi w granicach 170000-210000 par, zaś w świetle przytoczonych danych statystycznych spadkowy trend gawrona od 2014 r. nie jest już tak silny, jak w latach poprzednich. Ponadto GDOŚ wskazał, że populacja wróbla, którego tendencja spadkowa również została zauważona przez odwołujące się strony, jest cały czas bardzo liczna – ewentualne spadki wynikają zaś z termomodernizacji budynków i zmniejszenie dostępności pokarmu na wsiach. Organ II instancji podniósł, że w przypadku zastosowania tej jednej metody, nie można również mówić o skumulowanym oddziaływaniu na ptaki, ponieważ na obszarze całego województwa podkarpackiego w 2018 r. wydane zostały tylko 3 decyzje zezwalające na płoszenie na niewielkich obszarach. Największego obszaru dotyczyła decyzja na płoszenie na obszarze przedmiotowych 4 parków i była to jedyna decyzja zezwalająca na płoszenie na obszarze [...] w 2018 r. Ponadto jedna spośród ww. 3 decyzji została przez GDOŚ uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Mając na uwadze powyższe, prewencyjny i nieintensywny charakter działań, a także warunki wykonania zezwolenia (nadzór ornitologiczny, zaniechanie płoszenia w przypadku stwierdzenia złożenia, wysiadywania jaj lub piskląt) GDOŚ uznał, że spełnione zostały kumulatywnie warunki oraz zasadnym było wydanie zezwolenia. Na zakończenie swoich rozważań GDOŚ podniósł także, że zarzut płoszenia innych gatunków ptaków, nieobjętych wnioskiem jest chybiony. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony, zaś Dyrektor Zarządu Zieleni nie występował o dodatkowe zezwolenie na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku innych gatunków, zatem nie było podstaw by organy I jak i II instancji zajmowały w tym przedmiocie stanowisko.

III.1. Pismem z dnia 31 maja 2019. [...] złożyło skargę na decyzję GDOŚ z [...] kwietnia 2019 r., [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 56 ust. 4c u.o.p. w związku z błędną wykładnią art. 5 pkt. 24 tej ustawy - gdyż populacja gawrona aktualnie nie pozostaje, w szczególności na Podkarpaciu, we właściwym stanie ochrony tego gatunku. Ponadto w sprawie zmniejszenia uciążliwości powodowanych w parkach [...] przez gawrona istnieją rozwiązania alternatywne, które - w przeciwieństwie do płoszenia metodą sokolniczą - nie dotyczyłyby także większości pozostałych gatunków ptaków, tam występujących.

Ponadto skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania w postaci:

(I) art. 7 k.p.a. w związku z nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy, w tym niewłaściwą oceną wpływu dozwolonych czynności na utrzymanie we właściwym stanie populacji gawrona - w świetle definicji tego stanu podanej w art. 5 pkt. 24 u.o.p. Ponadto GDOŚ nie postąpił praworządnie utrzymując w mocy decyzję RDOŚ, obciążoną wadą jej nieważności - art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt. 14 u.o.p.;

(II) art. 10 § 1 k.p.a. - ponieważ GDOŚ zaniechał powiadomienia stron (w tym [...]) o możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami administracyjnymi, w tym zebranym przez organ materiałem dowodowym oraz o prawie do złożenia końcowych wniosków i oświadczeń przed wydaniem ostatecznej decyzji;

(III) art. 81 k.p.a. - gdyż organ odwoławczy uznał za prawidłowo udowodnione okoliczności (dowody, które przeprowadził - np. z literatury naukowej), pomimo iż strony nie miały możliwości zapoznać się z nimi przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i nie może się ostać w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący podniósł, iż GDOŚ zlekceważył publikacje naukowe, które dostarczone były przez skarżącego w toku postępowania, a które przemawiałyby za tym, że umyślne płoszenie i niepokojenie gawronów w parkach miejskich [...]ma wpływ na stan jego populacji. Ponadto w ocenie skarżącego organ II instancji błędnie ocenił, iż brak jest racjonalnych rozwiązań alternatywnych i mniej wpływających negatywnie na populacje gawrona i pozostałych gatunków ptaków, bowiem jak wskazuje skarżący alternatywnymi rozwiązaniami mogłyby być np. właściwe kształtowanie koron drzew, przez co ogranicza się na terenach miejskich niepożądaną niekiedy liczebność ptaków krukowatych, czy też wprowadzenie zakazu karmienia dzikich ptaków w zieleni miejskiej [...], w szczególności w okresie zimowym - które skutkuje powstaniem uciążliwości w związku ze skupieniami ptaków krukowatych, także gawronów i kawek w miejscach takiego dokarmiania. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że GDOŚ powołał się na anglojęzyczne opracowanie dotyczące płoszenia ptaków z lotniska [...] w [...], które to opracowanie dotyczy ptaków nie występujących na terenie Europy. Opracowanie dotyczące skutków płoszenia ptaków w [...] nie może być odnoszone do sytuacji ptaków na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem są to zupełnie inne ptaki. Za uchybienie prawidłowości przeprowadzonej kontroli instancyjnej, podniesiono także fakt, iż przeprowadzone przez GDOŚ postępowanie dowodowe z danych literaturowych nt. występowania gawrona oraz trendów liczebności, jak i oddziaływania stosowania metody sokolniczej na ptaki - nie zostały przeprowadzone prawidłowo, ponieważ organ II instancji nie umożliwił stronom zapoznania się z nimi jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

III.2. GDOŚ w odpowiedzi na skargę z 26 czerwca 2019 r. wniósł o oddalenie skargi w całości. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego, jakoby płoszone będą także inne gatunki ptaków, GDOŚ zwrócił uwagę, że w warunkach realizacji decyzji w zakresie płoszenia, RDOŚ wskazał, iż płoszenie będzie odbywać się pod nadzorem ornitologa, który będzie na bieżąco prowadził ewidencję realizowanych czynności. Nadzór ornitologiczny zapewni realizację zezwolenia zgodną z zapisami decyzji GDOŚ. W przypadku, gdyby nadzór ornitologiczny stwierdził pojawienie się innych gatunków ptaków niż wskazane w decyzji, płoszenie metodą sokolniczą powinno zostać przerwane, a Dyrektor Zarządu Zieleni winien jest wystąpić z nowym wnioskiem. W kontekście zarzutu wykorzystanej publikacji dotyczącej płoszenia ptaków na lotnisku [...] w [...] , organ II instancji zauważył, że nie są mu znane podobne badania naukowe realizowane w Europie, a przytoczona publikacja ma charakter pomocniczy, w celu potwierdzenia, że podejmowane działania nie będą prowadzać do śmierci płoszonych ptaków. Fakt ten dowodzą również sprawozdania z realizacji płoszenia na obszarze z przedmiotowych 4 parków [...] , z których wynika, iż płoszone ptaki nie były zabijane przez ptaki drapieżne. GDOŚ zauważył także, że płoszenie metodą sokolniczą odbywa się podobnie w każdym rejonie świata, o czym może świadczyć m.in. fakt, iż jednym z najpopularniejszych i najlepiej ocenianych ptaków drapieżnych używanych do płoszenia w Polsce jest jastrząb Harrisa, który naturalnie występuje właśnie m.in. w południowo-zachodnich [...]. W zakresie zaproponowanych alternatywnych rozwiązań przez stronę skarżącą, GDOŚ podniósł, że ewentualne kształtowanie koron drzew, ograniczające możliwość budowania gniazd, wiązałoby się ze znacznymi cięciami tych koron, co z kolei wiązać się będzie ze zmniejszeniem produkcji asymilatów docierających do korzeni tych drzew, a w konsekwencji będzie powodować powolne osłabianie i znaczne skrócenie żywotności tych drzew, w związku z czym takiego rozwiązania nie można rozważać w kategorii "racjonalnych rozwiązań alternatywnych". Również zaproponowane rozwiązanie w postaci wprowadzenia zakazu karmienia nie doprowadzi do zmniejszenia populacji gawronów w przedmiotowych parkach ponieważ gawrony w celu poszukiwania pokarmu mogą pokonywać drogę kilku/kilkunastu kilometrów. Wymagałoby to wprowadzenia zakazu wyrzucania do otwartych koszy/pozostawiania resztek jedzenia itp. niemal w całym [...] , co wiązałoby się z bardzo kosztownymi działaniami, takimi jak wymiana śmietników/altan śmietnikowych, kontrolą przestrzegania, edukacją itd., a więc koszty takich działań byłby niewspółmiernie duże do działań, na jakie wnioskodawca otrzymał zezwolenie. Wskazać w tym miejscu należy, w ocenie GDOŚ, biorąc pod rozwagę istnienie realnych rozwiązań alternatywnych względem danego przedsięwzięcia, należy brać również pod rozwagę ich pewną współmierność, w aspekcie skali i zakresu przedsięwzięcia, poniesionych nakładów (ilości użytych materiałów, czy poniesionych kosztów), czasu realizacji itp. W przypadku znacznej niewspółmierności rozwiązań, tak, jak ma to miejsce w zaproponowanym przez [...] przypadku, trudno traktować dane rozwiązanie w kategoriach rozwiązania alternatywnego. Organ II instancji podniósł także, że działania objęte wnioskiem prowadzone są w przedmiotowych 4 parkach [...] corocznie od 2013 r., a mimo to trend spadkowy populacji gawrona od 2014 r. zaczął się zmniejszać, co przeczy teorii, jakoby populacja wspomnianego gatunku nabrała lawinowej prędkości. GDOŚ w zakresie podniesionego zarzutu braku możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zwrócił uwagę, że zarówno [...], jak i [...] były uczestnikami postępowania analogicznego prowadzonego w 2018 r. Wówczas, wszystkie strony postępowania zostały poinformowane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do zapoznania się z materiałami sprawy, lecz z niego nie skorzystały. Wykorzystane do wydania zaskarżonej decyzji materiały pochodzą właśnie z postępowania prowadzonego w 2018 r. oraz z ogólnodostępnych źródeł.

III.3. Pismem procesowym datowanym na dzień 21 listopada 2019 r. [...] podniosło, iż w aktach administracyjnych zaszła znacząca rozbieżność. Mianowicie wniosek Dyrektora Zarządu Zieleni datowany jest na dzień 19 lipca 2018 r., zaś data tego wniosku podana przez GDOŚ w karcie akt administracyjnych sprawy przesłanej wraz z tymi aktami do sądu to 13 października 2017 r. Strona podniosła również, iż w aktach administracyjnych brak jest wymaganego pełnomocnictwa od Prezydenta [...]dla podpisanej pod wnioskiem o udzielenie zaskarżonego zezwolenia Dyrektor Zarządu Zieleni. W ocenie [...] powyższe oznacza, iż GDOŚ nie rozpatrzył należycie stanu faktycznego sprawy w istotnych dla zakończonego postępowania administracyjnego kwestiach.

III.4. Na rozprawie w dniu 2 grudnia sąd dopuścił dowód z dokumentów złożonych w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2019 r. oraz dokumentów ze sprawy IV SA/Wa 2425/18 wraz z przesłaną przez GDOŚ kopią decyzji kontrolowaną w sprawie IV SA/Wa 2425/18 oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zdaniem Sądu, GDOŚ nie naruszył prawa utrzymując w mocy decyzję RDOŚ z 15 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 56 ust. 2 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich może zezwolić w stosunku do gatunków: 1) objętych ochroną częściową - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1a oraz art. 52 ust. 1 i 1a; 2) objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6. Z kolei zgodnie z art. 56 ust. 4c u.o.p., zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków ptaków, określonym w art. 52 ust. 1 pkt 13, mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt. W powołanym artykule 52 ust. 1 pkt 13 u.o.p. wskazano na czynności w postaci umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Reasumując ten fragment, dla wydania zezwolenia takiego jak objęte wnioskiem Dyrektora Zarządu Zieleni w niniejszej sprawie, nie było konieczne dodatkowo stwierdzenie którejkolwiek z przesłanek szczególnych, o których mowa w art. 56 ust. 4 u.o.c., w tym przesłanki ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego, ewentualnie słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (zob. art. 56 ust. 4 pkt 3 i 7 u.o.p.). Okoliczność, że wystąpienie wspomnianych przesłanek szczególnych nie jest koniczne dla uwzględnienia wniosku strony nie oznacza jednak, że ustalenie ich zaistnienia pozostaje zupełnie bez wpływu na ocenę legalności decyzji podjętej na podstawie art. 65 ust. 4c u.o.c. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzja ta ma charakter uznaniowy i organ ochrony środowiska nie może działać tu w sposób dowolny. W szczególności w przypadku tego rodzaju decyzji istotne jest zbadanie, czy organ ochrony przyrody nie naruszył zasady proporcjonalności (por. np. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, ZNSA 2010, Nr 1, s. 9 i n. i cytowane tam orzecznictwo). Trafnie ustaliły organy, że udzielenie przedmiotowej zgody nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt. Zgodnie z art. 5 pkt 24 u.o.p., przez właściwy stan ochrony gatunku rozumie się sumę oddziaływań na gatunek, mogącą w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało. Przede wszystkim, w świetle konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), stanowiącej fundament szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, zasada ustawowa utrzymania właściwego stanu gatunku nie może być rozumiana w sten sposób, że zabronione jest podejmowanie jakichkolwiek działań mogących negatywnie oddziaływać na zwierzęta objęte określoną zgodą administracyjną. Wręcz przeciwnie, to negatywne oddziaływanie jest wpisane w istotę czynności, o których mowa w art. 56 ust. 2 u.o.p. Dotyczy to również zwolnienie od zakazu w postaci umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących, o którym mowa w art. 56 ust. 4c u.o.p. Przy czym należy mieć na uwadze, że chodzi o względnie niewielką ingerencję, której celem nie jest zabicie zwierząt, a tylko zmuszenie ich do zmiany miejsca bytowania, przy czym należy pamięć, że w realiach niniejszej sprawy zezwolenie zostało obwarowane licznymi warunkami (m. in. nadzór ornitologa, odstąpienie od płoszenia w razie stwierdzenia złożonych i wysiadywanych jaj lub wyklutych już piskląt). Realizacja warunku w postaci braku szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt polega zatem na ustaleniu, czy dane działania objęte wnioskiem o zwolnienie spod zakazów nie będzie szkodliwe dla stanu gatunku jako takiego na relewantnym terenie, a nie szkodliwe dla egzemplarzy tego gatunku wobec których mają być skierowane działania objęte zezwoleniem. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że prowadzone od 2013 r. na terenie czterech parków w [...] działania doprowadzi do pogorszenia stanu chronionych gatunków objętych zezwoleniem. Wręcz przeciwnie, w aktach sprawy znajduje się sprawozdanie sporządzone przez dwóch ekspertów ornitologów w maju 2017 r., z której wynika, że płoszenie osobników gawrona i kawki na terenie wspomnianych parków nie wpłynęło na destabilizację oraz zachwianie stanu populacji tych gatunków na terenie miasta [...] . Zauważono natomiast, że w związku z płoszeniem sokolniczym gatunki te zasiedlały sąsiednie kolonie miejskie. Ponadto, dokumenty przedłożone przez [...] w piśmie z 21 listopada 2019 r. nie prowadzą do wniosków podważających ustalenia wspomnianych ornitologów. Dokumenty te korespondują natomiast z ustaleniem organu, że trend spadkowy w odniesieniu do gatunku gawrona od 2014 r. nie jest już tak dynamiczny. Trafnie zwrócił uwagę GDOŚ, że dokument dotyczący płoszenia ptaków na lotnisku w Nowym Jorku nie miał charakteru rozstrzygającego, a nadto znany był skarżącemu i uczestnikowi z poprzednich postępowań. Trzeba w końcu zauważyć, że przesłanka szkodliwości dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierzą w odniesieniu do tych samych parków i tego samego zakresu zwolnienia spod zakazów była już badana przez WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. (IV SA/Wa 2425/18) oddalił skargę [...] na decyzję GDOŚ z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów. Skarżący ani uczestnik nie wskazali, aby od tego czasu sytuacja co do stanu chronionych gatunków (w tym gawrona) miał ulec istotnemu pogorszeniu. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie może pominąć wspomnianego wyroku w świetle zasady prawomocności materialnej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Reasumując, GDOŚ nie dopuścił się istotnych uchybień przez zbieraniu i ocenie materiału dowodowego niezbędnego do oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku Dyrektora Zarządu Zieleni. Sąd podziela również pogląd GDOŚ co do braku rozwiązań alternatywnych. Przesłankę tę również należy odczytywać przez pryzmat zasady proporcjonalności, zakładającej m. in. pewien wymóg racjonalizmu w działaniu i konieczność ważenia różnych dóbr, których ochrona może pozostawać w konflikcie. I tak postulat przycięcia koron drzew nie spełnia wymogu racjonalnego rozwiązania alternatywnego, albowiem prowadzi do istotnego uszkodzenia innego ważnego elementu przyrody, jakim są drzewa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że chodzi o drzewa znacznej wielkości, które źle znoszą cięcia korony, a nadto cięcia musiałaby być rozległe, aby miały skutecznie ograniczyć budowanie gniazd m. in. przez gawrony i kawki. Ponadto, nie jest w interesie społecznym mieszkańców [...] istotne ograniczanie koron drzew znajdujących się w parkach. To właśnie te korony drzew chronią ludzi przed słońcem i wiatrem, a nadto poprawiają jakość powietrza w okolicy tych parków. Samo korzystanie z terenów zielonych przez mieszkańców miast ma zasadniczy wpływ na jakość ich zdrowia i szeroko pojęty dobrostan. Z kolei dbanie o to, aby ograniczyć ilość ptasich odchodów w parkach, jest w sposób oczywisty uzasadnione interesem osób korzystających z tych parków. W przypadku najmniejszych dzieci chodzi tu wręcz o ochronę ich zdrowia (w aspekcie ryzyka zatrucia się w związku z przypadkowym kontaktem z tymi odchodami). Sąd nie uznaje również za racjonalny wariant alternatywny zakazu dokarmiania ptaków na terenie parków oraz ograniczenia możliwości pozostawiania w tych parkach odpadków. Przede wszystkim zakaz taki jest praktycznie niemożliwy do wyegzekwowania, a nadto pociągałby za sobą nieracjonalnie wysokie koszty (np. przebudowa okolicznych śmietników). GDOŚ trafnie wskazał również na nieskuteczność akustycznego płoszenia ptaków, powodującego ponadto nadmierne uciążliwości dla mieszkańców chcących odpocząć w parku. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 131 pkt 14 u.o.p. Otóż przepis ten penalizuje naruszanie zakazów w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową, ale chodzi tu wyłącznie o działania podjęte "bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom". Decyzja będąca przedmiotem kontroli nie obejmuje innych chronionych gatunków ptaków niż te, które zostały wskazane w odnowie decyzji RDOŚ. Bezzasadne okazały się również formułowane przez skarżącego oraz [...] zarzuty naruszenia przepisów postępowania. GDOŚ istotnie nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, ale skarżący oraz [...] nie wykazali, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, trafnie zwrócił uwagę GDOŚ na okoliczność, że dokument, na który powołał się GDOŚ, był już znany skarżącemu i [...] z postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2018 r. (nr [...] ). Omyłka w dacie wniosku na karcie przeglądowej akt sprawy (tj. wskazanie tam daty poprzedniego wniosku z 13 października 2017 r., na skutek którego wydano m. in. wspomnianą wyżej decyzję GDOŚ z dnia [...] czerwca 2018 r.) nie może stanowić, rzecz oczywista, jakiegokolwiek powodu do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z jej treści wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja została wydana na skutek wniosku z 19 lipca 2018 r. Również brak w aktach pełnomocnictwa dla A. W. nie skutkuje istotną wadą postępowania uzasadniającą uwzględnienie skargi. Otóż w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych reprezentujących organy władzy publicznej nie można stosować tych samych wymogów co do wykazania reprezentacji, jak ma to miejsce w przypadku podmiotów prywatnych. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że funkcjonariusze publiczni deklarując działanie w imieniu organu ponoszą surową odpowiedzialność prawną, w tym odpowiedzialność karną związaną z ewentualnym nadużyciem uprawnień (art. 231 k.k.) oraz poświadczeniem nieprawdy (art. 271 k.k.). Dlatego też, jeżeli dany funkcjonariusz deklaruje, że działa z upoważnienia danego organu (w niniejszej sprawie jako Dyrektor Zieleni Miejskiej w [...] ), to, jeżeli w konkretnej sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości co do umocowania danej osoby, nie jest konieczne każdorazowe dołączanie pełnomocnictw dla takiego funkcjonariusza. Warto dodać, że w sprawie nie budziło wątpliwości, że A. W. pełni funkcję Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w [...]. Zgodnie ze statutem tej jednostki organizacyjnej Miasta [...], powołanej m. in. do utrzymania parków i urządzonej zieleni miejskiej, dyrektor reprezentuje ją na zewnątrz (zob. dane dostępne w BIP Miasta [...]: [...]. Dodać można, że również zakończonej powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. (IV SA/Wa 2425/18) wniosek został złożony w imieniu Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] przez dyrektor A. W..

IV.3. mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.