Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6549/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 72 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1221/20 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z dnia 8 października 2020 r., nr SRB.420.192.2020 w przedmiocie przyjęcia na jednolite studia magisterskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego na rzecz R. C. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1221/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę R. C. na decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z 8 października 2020 r., nr SRB.420.192.2020 w przedmiocie przyjęcia na jednolite studia magisterskie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Dziekana Wydziału [...] Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego o przeniesienie z Wydziału [...] Uniwersytetu [...] na Gdański Uniwersytet Medyczny, kierunek [...], studia jednolite magisterskie, tryb stacjonarny.

Decyzją z 11 września 2020 r., nr WLD/462/2020, Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego (zwany dalej także jako "Rektor") odmówił skarżącemu przyjęcia na III rok stacjonarnych jednolitych studiów magisterskich, kierunek [...], Wydział [...] Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w roku akademickim 2020/2021 przez przeniesienie z kierunku [...] Wydziału [...] Uniwersytety [...]. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy (zatytułowanego "odwołanie"), wskazaną na wstępie decyzją Rektor utrzymał w mocy w całości decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego "z 19 sierpnia 2020 r." (prawidłowo należało wskazać decyzję z 11 września 2020 r.) nr WLD/462/2020. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 23 ust. 4, art. 72 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, ze zm.) zwanej dalej "p.s.w.i.n.", art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz § 2 ust. 6 pkt 2 i 4 Regulaminu Studiów Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z 27 kwietnia 2020 r., zwanego dalej "Regulaminem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rektor wskazał, że opisane przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają przyjęcia wnioskującego w poczet studentów Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego. Podniósł, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż skarżący nie spełnia kryteriów rekrutacyjnych obowiązujących w Gdańskim Uniwersytecie Medycznym. Ponadto zdaniem Rektora względy organizacyjne nie pozwalają na przyjęcie większej liczby studentów w roku akademickim 2020/2021.

R. C. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora "z 19 sierpnia 2020 r.". W uzasadnieniu wskazał, że § 2 ust. 6 Regulaminu Studiów przez użycie sformułowania "w szczególności" kreuje otwarty katalog kryteriów, w oparciu o które podejmuje się decyzję o przyjęciu na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni krajowej lub zagranicznej. Nieuprawnione jest zatem zawężanie kryteriów rekrutacji przez pryzmat tylko jedynego elementu wskazanego w § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu Studiów. Ponadto w ocenie skarżącego Rektor kierował się przesłankami określonymi w poprzednio obowiązującej uchwale rekrutacyjnej obowiązującej w roku 2016/2017. W ocenie skarżącego z lakonicznych uzasadnień decyzji wydanych w toku postępowania nie wynika, aby Rektor rozpatrywał inne okoliczności, które mogłyby przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na autonomię uczelni szkół wyższych. Sąd podzielił stanowisko Rektora, że organ powinien uwzględniać stan prawny z dnia wydania decyzji, a nie z dnia złożenia wniosku. W istocie § 2 ust. 6 Regulaminu, przewidujący przesłanki podjęcia decyzji o przyjęciu na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni, posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Nie oznacza to jednak, że Rektor nie może wydać decyzji negatywnej. Przepis ten nie stanowi, że spełnienie zawartych w nim warunków skutkuje pozytywnym załatwieniem sprawy wnioskodawcy. Zatem, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Z treści decyzji wynika, że organ dokonał analizy całości złożonej przez skarżącego dokumentacji. Organ uznał za najistotniejszą kwestię niespełnienia przez skarżącego warunków rekrutacji kwalifikujących do przyjęcia na studia na kierunek [...] w roku akademickim 2016/2017, czyli w roku akademickim, w którym skarżący rozpoczął studia na Uniwersytecie w [...]. Okoliczność nieprzedłożenia przez skarżącego zaświadczenia z Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej z wynikami z egzaminu maturalnego z biologii i chemii na poziomie rozszerzonym jest niekwestionowana. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący w ogóle nie zdawał na maturze biologii i chemii, a historię, język polski, rosyjski i angielski. W konsekwencji Sąd uznał, że przy rozpatrzeniu wniosku może być przeważającą ustanowiona w § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu przesłanka "warunków rekrutacji kwalifikujących do przyjęcia na studia na dany kierunek studiów w Uczelni w roku akademickim, w którym kandydat został przyjęty na studia w innej uczelni krajowej lub uczelni zagranicznej, z której ma zostać przeniesiony".

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez organ kwestii względów organizacyjnych Sąd uznał, że jakkolwiek okoliczność ta nie została poparta argumentacją, to nie dyskwalifikuje to zaskarżonej decyzji. Ponadto zdaniem WSA w Gdańsku, skoro uczelnia opierając się na zasadzie autonomii szkół wyższych, ustanowiła warunki przyjęcia na studia w drodze przeniesienia odnoszące się do średniej ocen z przedmiotów objętych programem studiów danego roku, a skarżący ocen takich nie otrzymywał, nie było obiektywnie możliwe ustalenie wyników tej nauki w sposób przewidziany Regulaminem. Sąd nie zgodził się też ze skarżącym, że bez znaczenia jest, czy skarżący spełnił wymogi rekrutacji w roku akademickim, w którym rozpoczął studia za granicą. W świetle § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu konieczność wzięcia tych okoliczności pod uwagę świadczy o tym, że niespełnienie ww. wymogu nie może być obojętne. Sąd dodał, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa niewskazanie w zaskarżonej decyzji publikatora aktów wewnętrznych uczelni. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a zarzuty skargi są bezzasadne lub nie mogą doprowadzić do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną wniósł R. C., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 p.s.w.i.n. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, bowiem opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, co przejawiało się w braku wyczerpującego rozważenia czy skarżący spełniania kryteria kwalifikujące go do przyjęcia na III rok stacjonarnych jednolitych studiów magisterskich, kierunek [...], Wydział [...] Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w roku akademickim 2020/2021 w drodze przeniesienia z uczelni zagranicznej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 p.s.w.i.n. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji administracyjnej, która nie zawierała właściwego uzasadnienia, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odniosło się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od pierwotnej decyzji Rektora z 11 września 2020 r., a tym samym nie wyjaśniało przyczyn odmowy przyjęcia skarżącego na studia w drodze przeniesienia z uczelni zagranicznej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki, ponieważ wykładnia § 2 ust. 6 pkt 1 – 4 Regulaminu Studiów Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z 27 kwietnia 2020 r. była nieprawidłowa i miała wpływ na wynik sprawy.

Ponadto R. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: § 2 ust. 6 pkt 1 - 4 Regulaminu Studiów w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż oceny możliwości przeniesienia kandydata na uczelnię można dokonać przez pryzmat jednego tylko kryterium określonego w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje, iż żadne z kryteriów tam wymienionych nie ma decydującej cechy, zaś brak spełnienia któregoś z warunków wymienionych w przepisie nie wyklucza możliwości przyjęcia danego kandydata na uczelnię.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Rektor nie był uprawniony do uznania, że sam fakt nieprzedstawienia przez skarżącego zaświadczenia z OKE może prowadzić do wykluczenia możliwości wyrażenia zgody na przeniesienie na Gdański Uniwersytet Medyczny. Podkreślił że autonomia szkół wyższych nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni, zaś interpretacja § 2 ust. 6 pkt 1-4 Regulaminu przyjęta przez organ i Sąd pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna. Organ dopełniając należytej staranności rozpatrzył w całości materiał dowodowy, wydał decyzję i uzasadnił przyczyny wydania decyzji odmownej. Podkreślił, że zasadność i celowość ukształtowania Regulaminu nie podlega kontroli sądowej, zaś przedmiotowa decyzja ma charakter uznaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na podniesione w skardze kasacyjnej podstawy, ocena zakresu koniecznego do przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, ocena zebranego materiału dowodowego i prawidłowości uzasadnienia przesłanek rozstrzygnięcia decyzji Rektora jest zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie – podniesione zarzuty zostaną omówione łącznie.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 70 ust. 5 Konstytucji RP "[z]apewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie", zatem przede wszystkim na zasadach określonych w ustawie z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2020r., poz.85 ze zm.), dalej zwanej też ustawą. Jak to już wskazał Sąd I instancji autonomia szkół wyższych wynika ze specyfiki ich funkcjonowania i zasad działania. Jednym z wyrazów autonomii szkół wyższych jest prawo do ustalania zasad i kryteriów warunków przyjęcia na studia, z zachowaniem zasad i trybu określonego w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przyjęcie na studia następuje przez przeniesienie z innej uczelni lub uczelni zagranicznej. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy, organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Z treści art. 75 ust. 3 ustawy wynika, że regulamin studiów stanowiony jest przez senat w drodze uchwały. W dniu złożenia wniosku o przyjęcie na studia w drodze przeniesienia, tj. 30 sierpnia 2020 r. i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli 8 października 2020 r., obowiązywał Regulamin studiów Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, stanowiący załącznik do Uchwały nr 22/2020 Senatu Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z 27 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu studiów (dalej jako Regulamin studiów). Przyjęcie na studia w drodze przeniesienia regulował przepis § 2 ust. 6 tegoż Regulaminu, który stanowił, że podejmując decyzję o przyjęciu na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni krajowej lub uczelni zagranicznej Rektor bierze pod uwagę w szczególności: 1) limit miejsc na danym kierunku studiów w przypadku przeniesienia na pierwszy rok studiów; 2) minimum punktowe i warunki rekrutacji kwalifikujące do przyjęcia na studia na dany kierunek studiów w Uczelni w roku akademickim, w którym kandydat został przyjęty na studia w innej uczelni krajowej lub uczelni zagranicznej, z której ma zostać przeniesiony; 3) średnią ocen z całego okresu studiów osiągniętą przez kandydata w innej uczelni krajowej lub uczelni zagranicznej, obliczoną zgodnie z § 24 ust. 2 i 3 Regulaminu; 4) względy organizacyjne Uczelni, w tym możliwość zapewnienia przez Uczelnię uzupełnienia różnic programowych przez kandydata – w przypadku zgłoszenia się kandydatów w większej liczbie niż liczba wolnych miejsc, o kolejności przyjęć decyduje średnia ocen, o której jest mowa w punkcie 3 powyżej.

Jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji przedstawione wyżej regulacje obowiązujące tak w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o przyjęcie na studia w drodze przeniesienia, jak i czasie wydania obu decyzji Rektora wskazują na ich uznaniowy charakter, wobec tego Rektor może, ale nie musi uwzględnić wniosku o przeniesienie.

Wyjaśnić jednak trzeba, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia magisterskie na podstawie przeniesienia z innej uczelni doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów (w tym przypadku organów Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego) i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki, tu. rekrutacji studentów. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji uwzględniając autonomię uniwersytetu oraz uznaniowość decyzji dokonał nie dość precyzyjnej wykładni § 2 ust. 6 Regulaminu studiów, bowiem wydaje się, że z jednej strony przyznał, iż przepis ten określający warunki rekrutacji kwalifikujące do przyjęcia na studia studentów z uczelni zagranicznych, stanowi otwarty katalog kryteriów określających te warunki, z drugiej strony Sąd I instancji, uznał za prawidłową zaskarżoną decyzję, w której Rektor zawęził kryteria oceny tylko do dwóch przesłanek, wskazanych w § 2 ust. 6 pkt 2 i 4 Regulaminu studiów. Zatem niejako uznał, że miały charakter zamkniętego katalogu kryteriów określających te warunki. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji z uwagi na treść zarzutów postawionych w skardze, podjął próbę oceny spełnienia przez skarżącego innych przesłanek wskazanych w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie spełnił także innych przesłanek niż wskazał Rektor w zaskarżonej decyzji, nie znając stanowiska Rektora w tym zakresie. Bowiem Rektor przyjął, że za podstawę odmowy może służyć wyłącznie niespełnienie przez skarżącego jednej przesłanki z § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów oraz przesłanka z § 2 ust. 6 pkt 4 zd. pierwsze Regulaminu, niezależna od skarżącego.

Dokonując wykładni § 2 ust. 6 Regulaminu studiów, w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż przepis ten przez użycie sformułowania "w szczególności kreuje otwarty katalog kryteriów w oparciu, o które podejmuje się decyzję o przyjęciu na studia. Posiłkując się regułami językowymi, a także poprawnej legislacji podkreślić należy, że posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazuje na wyraźnie przykładowy charakter zastosowanego w przepisie wyliczenia. W przełożeniu na niniejszą sprawę oznacza to, że kryteria wymienione w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów stanowią przykładowe wyliczenie, co w rezultacie powoduje, iż inne przesłanki niewymienione expresis verbis w analizowanym przepisie, również mogą być pomocne przy podejmowaniu decyzji o przyjęciu danego kandydata na studia. W rezultacie nieuprawnionym jest zawężanie kryteriów rekrutacji przez pryzmat tylko jednego elementu wskazanego w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów.

Za przedstawioną tu wykładnią § 2 ust. 6 Regulaminu studiów przemawia także nieposługiwanie się przez prawodawcę pojęciem "w szczególności" w regulacji dotyczącej tego samego przedmiotu zawartej w poprzednim nieaktualnym już Regulaminie studiów (załącznik nr 1 do uchwały nr 22/2018 Senatu GUMed z 23 kwietnia 2018 r.). Jego § 11 ust. 11 określający warunki rekrutacji kwalifikujące do przyjęcia na studia dla uczelni zagranicznych miał zupełnie inny charakter, bowiem jako warunek sine qua non do przyjęcia na studia wskazywał tylko na spełnienie kryteriów określonych w uchwale rekrutacyjnej, obowiązującej w roku, w którym student podjął studia w uczelni zagranicznej. Pojęcie "w szczególności", pomimo częściowego sprecyzowania przesłanek przyjęcia na studia w drodze przeniesienia, prawodawca uczelniany pozostawił w aktualnie obowiązującym § 2 pkt 8 Regulaminu studiów GUM (Załącznik nr 1 do Uchwały nr 26/2022 Senatu GUMed z 25 kwietnia 2022 r.). Gdyby prawodawca uczelniany chciał wyłączyć możliwość przyjęcia na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni, kandydatów, którzy nie spełniają choćby jednej z przesłanek wymienionych w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów, przepis ten skonstruowany byłby w ten sposób, że wskazywałby wprost na konieczność spełnienia konkretnych przesłanek w tym wymienionej w § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów.

W tej sytuacji, Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie jest twierdzenie skarżącego, że błędna jest wykładnia § 2 ust. 6 Regulaminu studiów przyjmująca, iż oceny możliwości przyjęcia kandydata na studia w drodze przeniesienia można dokonać przez pryzmat jednego tylko kryterium, określonego w tym przepisie. Prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że żadne z kryteriów tam wymienionych nie ma decydującej cechy, zaś brak spełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w tym przepisie, nie wyklucza możliwości przyjęcia kandydata na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni. Z prawidłowej wykładni tej regulacji regulaminowej wynika, że Rektor badając możliwość przyjęcia na studia w drodze przeniesienia, winien dokonać oceny spełnienia wszystkich przesłanek z § 2 ust. 6 Regulaminu studiów oraz innych przesłanek wskazanych przez kandydata we wniosku. W sytuacji uznania przez Rektora, że kandydat spełnienia którąkolwiek z tych przesłanek, winien rozważyć jego przyjęcie biorąc pod uwagę względy organizacyjne Uczelni, oczywiście przy uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad wydawania decyzji uznaniowych. W przypadku zgłoszenia się większej liczby kandydatów spełniających przesłanki do przyjęcia na studia w drodze przeniesienia z innej uczelni, niż liczba wolnych miejsc, o kolejności przyjęć zgodnie z § 2 ust. 6 pkt 4 zd. ostatnie Regulaminu studiów decyduje średnia ocen, o której jest mowa w § 2 ust. 6 pkt 3 Regulaminu studiów.

Rektor odmawiając przyjęcia skarżącego na III rok studiów z powodu niespełnienia przesłanki z § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów i z bliżej niesprecyzowanych względów organizacyjnych, nie zastosował się do przedstawionej wyżej wykładni § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Mając to na uwadze, konieczne jest wskazanie, że stosownie do treści art. 72 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce "[o]dmowa przyjęcia na studia następuje w drodze decyzji administracyjnej". Nie kwestionując konstytucyjnej zasady autonomii szkół wyższych należy zauważyć, że w poprzednio obowiązującej ustawie z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym istniała zasada odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach studenckich (art. 207 ust. 1). Wokół interpretacji pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. ukształtowało się szereg poglądów orzeczniczych i doktrynalnych, wskazujących na dopuszczalne odstępstwa od zasad postępowania administracyjnego w sprawach studenckich. Przejawami tego orzecznictwa są powołane w odpowiedzi na skargę wyroki sądów. Jednak obecny stan prawny nie przewiduje odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a zatem w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych przepisy k.p.a. powinny by stosowane wprost, do całego postępowania przed organami uczelni, choć oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki działania uczelni wyższej, której główną misją jest działalność edukacyjna (patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. III OSK 4974/21, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, decyzja o odmowie przyjęcia na studia jest indywidualnym aktem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Stosowanie k.p.a. w sprawach odmowy przyjęcia na studia polega na zachowaniu przez organ procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Wobec tego, między innymi przepisy art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a. powinny być stosowane w niniejszej sprawie wprost.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że pisma procesowe, jakimi są odpowiedź na skargę i odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogą zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie okoliczności uzasadniających, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia o odmowie przyjęcia na studia dopiero w odpowiedzi na skargę, pozbawia stronę możliwości odniesienia się do nich w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem Sąd I instancji swoje orzeczenie oparł w znacznej części na stanie faktycznym i argumentacji organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, niejako zapominając, że jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem.

Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, działając w ramach uznania administracyjnego, organ nie przestaje być związany podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, do jakich zalicza się zasada prawdy materialnej (obiektywnej) - obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wiąże się z tym następnie wymóg właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest tym samym uchylanie się przez organ od oceny i wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł orzec inaczej, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest "dość skąpe" ale wada ta nie dyskwalifikuje tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z taką oceną, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jest wyjątkowo lakoniczne i już tylko z tego powodu decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rektor swoje stanowisko zawarł w 12 linijkach uzasadnienia decyzji. Stwierdził jedynie, że wziął pod uwagę okoliczności opisane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które nie uzasadniają przyjęcia kandydata w poczet studentów a ze złożonych dokumentów, wynika że wnioskujący nie spełnia kryteriów rekrutacyjnych obowiązujących w roku akademickim 2016/2017 a nadto względy organizacyjne GUMed nie pozwalają na przyjęcie większej liczby studentów. Zatem Rektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje przesłanki jej podjęcia, jednak pomimo deklaracji, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie przedstawia żadnego stanu faktycznego ani jego oceny. Brak jest także jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, w tym wykładni przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia. Rektor nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie przyjętego rozstrzygnięcia, ani nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, ponieważ Rektor nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechał zebrania materiału dowodowego w sposób całościowy i rzetelny, co skutkowało nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i brakiem rzetelnej oceny okoliczności mających miejsce w sprawie. Powyższe przejawiło się brakiem wyczerpującego rozważenia czy skarżący spełnia kryteria wskazane w § 2 ust. 6 Regulaminu studiów, kwalifikujące go do przyjęcia na III rok stacjonarnych jednolitych studiów magisterskich na Wydziale [...] GUM w drodze przeniesienia. Wadliwości tej błędnie nie dostrzegł Sąd I instancji.

Oczywiście trafny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie posiada elementów wymienionych przez ustawodawcę w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma zaś kluczowe znaczenie dla zastosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczenie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych uzasadniających wydanie decyzji. Powyższy wymóg w szczególności należy odnieść do decyzji odmownych. Jak bowiem akcentuje się w orzecznictwie sądowym, decyzje odmowne powinny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno umożliwić kontrolę instancyjną i kontrolę sądowoadministracyjną. Tymczasem wskazane wyżej braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji uniemożliwiają kontrolę sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na zastępowaniu Rektora i przedstawianiu przez Sąd stanu faktycznego i prawnego oraz ich oceny, w sytuacji nieprzedstawienia jakiegokolwiek stanowiska organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Braki w przeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, brak oceny zebranego materiału dowodowego i oceny prawnej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika również wprost z przedstawionej wyżej wykładni przepisów regulujących przesłanki przyjęcia na studia w drodze przeniesienia.

Prawidłowa wykładnia przepisów prawa i ich prawidłowe zastosowanie może istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Rektora. W rezultacie Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji gdy uchybienia zaskarżonej decyzji powinny skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Jak już wyżej podano skarga jest zasadna. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję rektora.

Rektor ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i do wynikających z przedstawionego wyżej stanowiska wskazań Sądu kasacyjnego.

O kosztach postępowania sądowego od Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego na rzecz R. C. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.