Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 530/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R., gmina L.

W ocenie skarżącej zapisy tego planu przyznające stanowiącej jej własność działce nr [..] położonej w miejscowości R. funkcję rolniczą naruszają jej interes prawny i powinny zostać uznane za nieważne, gdyż rażąco naruszają przepisy prawa materialnego tj.:

- art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nadużycie władztwa planistycznego a polegające na nieuzasadnionej ingerencji w jej prawo własności;

- art. 140 Kodeksu cywilnego - poprzez naruszenie jej prawa własności;

- art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez nieuzasadnione ograniczenie jej prawa własności.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wyjaśniła na wstępie, że wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wraz z J. S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w miejscowości R. dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech budynków usługowych na działalność nieuciążliwą. Następnie, pismem z dnia 23 września 2015 r. zmodyfikowali złożony wniosek, domagając się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech budynków gospodarczych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Wójt Gminy decyzją z dnia 12 lutego 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 17 maja 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXIX/322/2017 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R., w zakresie działki nr [..]. W związku z tym postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..]. W dniu 29 listopada 2017 r. Rada Gminy L. uchwaliła przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R., który wszedł w życie w dniu 5 stycznia 2018 r. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie - dnia 20 lutego 2018 r. - postępowanie zostało umorzone.

Skarżąca wskazała, że na podstawie zaskarżonego planu działka nr [..] posiada funkcję rolniczą i takie przeznaczenie jej działki stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy, gdyż uniemożliwia jej wykorzystanie zgodnie z wolą skarżącej a Rada Gminy nie wykazała w toku postępowania uzasadnienia dla takiego ograniczenia. Skarżąca podkreśliła, że w obszarze otaczającym jej działkę, od strony zachodniej występuje zabudowa rozproszona, od strony wschodniej i południowej również istnieje zabudowa rozproszona oraz dwa obszary zwartej zabudowy, które zgodnie z wnioskowaną funkcją mogłyby stanowić kontynuację zabudowy w zakresie zwartego zespołu zabudowy. Obszary tej zwartej zabudowy zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną z występującymi budynkami gospodarczymi służącymi tej zabudowie mieszkaniowej. Ponadto, A. w piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r. nie wniosły uwag do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..]. Skarżąca zauważyła w tym miejscu, że w polskim prawie obowiązują przepisy, które w formie aktów prawnych, zaleceń bądź norm ustanawiają obszary ochronne w otoczeniu linii napowietrznych wysokiego napięcia, jednakże kwestie te analizowane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.

Na wstępie Rada wyjaśniła, że A., w przywołanym przez skarżącą piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r. nie wniosły uwag do projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, jak wyjaśniła Rada, podczas uchwalania zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Gmina spełniła bowiem wszystkie wymogi w zakresie podejmowanych czynności w procedurze opracowywania planu miejscowego. Po podjęciu uchwały z dnia 17 maja 2017 r. o przystąpieniu do opracowania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 17 ustawy ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu i o możliwości składania wniosków. W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r., A. poinformowały, że przez teren działki nr [..] przebiega istniejąca napowietrzna elektroenergetyczna linia przesyłowa o napięciu 2 x 400 kV oraz zgodnie z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju planowana jest budowa napowietrznej, dwutorowej elektroenergetycznej linii przesyłowej 2 x 400 kV po zachodniej stronie istniejącej linii.

Wyjaśniono przy tym, że w granicach pasów technologicznych, które wynoszą 40 m od osi w obie strony w istniejącej linii przesyłowej i po 35 m od osi obie strony projektowanej linii, obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Ponadto, od strony zachodniej działki nr [..], zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planowana jest budowa obwodnicy L. (droga publiczna KDZ klasy zbiorczej). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) obiekty budowlane poza terenem zabudowanym, w sąsiedztwie drogi publicznej, należy lokalizować w odległości min. 15 m w przypadku drogi gminnej i 20 m w przypadku drogi powiatowej. Planowana jest także w tym obszarze linia energetyczna WN-110 Kv z pasem ograniczeń po 20 m od osi w obie strony. Rada wskazała w tym miejscu, że nieracjonalnym i ponad miarę obciążającym inne tereny byłoby przesuwanie planowanej linii przesyłowej w inne miejsc, jeżeli bowiem linie te biegłyby w sposób obecnie przyjęty to pasy technologiczne, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy na pobyt stały ludzi, nachodzą na siebie, a tym samym obejmują mniejszy znacznie obszar niż gdyby biegły niezależnie. Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej gminy L., wyrażonymi w studium, działka nr [..] znajduje się przy granicy potencjalnych terenów do zainwestowania dla zabudowy mieszkaniowej z usługami, natomiast sama działka [..] ma w studium określoną funkcję rolniczą. W poprzednio obowiązującym planie z dnia 22 kwietnia 1994 r., nr XXXVII/237/1994, przedmiotowa działka nr [..] miała również przeznaczenie pod uprawy polowe. Co więcej, przez działkę przebiega pas poszerzenia drogi zbiorczej, który także zwęża ją poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m a na części terenu działki znajduje się, wskazane w studium, stanowisko archeologiczne ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Rada wskazała także, że projekt przedmiotowego miejscowego planu uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie, w tym pozytywną opinię dyrektora A. oraz uzgodnienie Wojewody i Zarządu Województwa w zakresie zgodności projektu planu miejscowego z rządowymi i samorządowymi zadaniami. Ponadto, do projektu planu nie zostały zgłoszone żadne uwagi.

Rada Gminy jest zdania, że w świetle takiego położenia działki nie nadużyła ona swego władztwa planistycznego biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia rozwoju przesyłowych linii energetycznych zgodnie z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga T. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2017 r., nr XXXVI/416/2017, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R., gmina L., wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g.

Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie fragmentu wsi R. obejmującego teren stanowiącej własność skarżącej działki [..] o powierzchni około 1,6 ha. W zaskarżonej uchwale przeznaczono część działki skarżącej nr [..] pod projektowaną drogę zbiorczą – poszerzenie - oznaczoną zarówno w części tekstowej, jak na rysunku planu, symbolem 001 – KDZ, natomiast pozostała część działki stanowi objęte zakazem zabudowy tereny rolnicze oznaczone symbolem 01-R. Dla terenu 01-R określono szczególne warunki zagospodarowania terenu dotyczące strefy ochrony stanowiska archeologicznego, dla którego obowiązują ustalenia zawarte w § 10 ust. 1 uchwały, a także dotyczące istniejącej oraz planowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 15.

W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zakwestionowała wyłącznie przeznaczenie jej działki pod funkcję rolniczą, upatrując w takim ustaleniu nadużycia przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.

Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia skarżonego planu jako odnoszące się do działki nr [..], naruszają interes prawny skarżącej w powyższym znaczeniu. Skarżąca jest bowiem właścicielką działki nr [..] objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co więcej, zakwestionowane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie terenu działki nr [..] pod funkcję rolniczą, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności do tej działki, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżąca ma zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącej prawo własności do działki nr [..], jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Podstaw ku temu nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może zostać uwzględniona. Takie bowiem działanie rady jest zgodne z prawem. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W procesach planistycznych ustawodawca nakazuje zaś uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działki skarżącej nr [...], poprzez przeznaczenie jej pod funkcję rolniczą.

W analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym R. w miejscowości R. i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. wskazano, że zgodnie z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 17 marca 2016 r., nr XVI/156/2016, teren działki nr [..] położonej w miejscowości R. przeznaczony jest pod funkcję rolniczą. Ponadto, przez teren działki przebiega istniejąca linia energetyczna 400 kV [..] a także projektowana obwodnica L. Zauważono przy tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa przyjętego uchwałą nr 318/XXXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r. wskazano w punkcie 2.5 "Kierunki polityki przestrzennego zagospodarowania województwa" ppkt K.2.5. zwiększenie stopnia bezpieczeństwa energetycznego i sprawności systemów produkcji, przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej i cieplnej, gazu, ropy naftowej oraz produktów ropopochodnych a w tabeli 5 pozycja 7 dotyczącej budowy i rozbudowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, gazów i energii elektrycznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą – inwestycje umieszczone w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 budowę dwutorowej linii 400 kV [..]. Linia ta przebiega m.in. przez teren działki nr [..], objętej kontrolowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rada wyjaśniła, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Reasumując, wskazano, że celem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] jest zachowanie funkcji rolniczej zgodnie z polityką Gminy wyrażoną w studium przy jednoczesnym zabezpieczeniu terenu w ramach zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju na budowę dwutorowej linii 400 kV [..].

Zarząd Województwa przedstawiając, w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r., informacje i wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R. w gminie L. wskazał, że na obszarze gminy L. przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego tj. budowa drogi [..]; prace na linii kolejowej nr [..] na odcinku [..]; linia dwutorowa 400 kV [..]; budowa gazociągu [..]; budowa i modernizacja kanalizacji sanitarnej wraz z budową układów tłoczonych i modernizacją przepompowni ścieków w ramach aglomeracji ściekowych powyżej 2000 RLM, w tym L.; inwestycje wynikające z Planu gospodarki odpadami.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. A. poinformowały, że przez obszar objęty kontrolowanym planem biegnie istniejąca napowietrzna dwutorowa elektroenergetyczna linia przesyłowa o napięciu 2 x 400 kV relacji [..]. Dla istniejącej linii wymagany jest pas technologiczny o szerokości 80 m, po 40 m od osi linii w obu kierunkach w rzucie poziomym. Ponadto, zgodnie z Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju planowana jest budowa napowietrznej dwutorowej elektroenergetycznej linii przesyłowej 2 x 400 kV relacji [..] po nowej trasie zbliżonej do istniejącej linii 2 x 400 kV po jej zachodniej stronie, przy czym odległość między osiami tych linii wynosić będzie około 50 m. Szerokość pasa technologicznego dla planowanej linii 2 x 400 kV wynosi 70 m, po 35 m od osi linii w rzucie poziomym w obu kierunkach. Wskazano przy tym, że w pasie technologicznym linii 400 kV (istniejącej i planowanej) obowiązuje zakaz realizacji budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi a warunki lokalizacji pozostałych obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi muszą uwzględniać wymogi określone w przepisach odrębnych oraz normach dotyczących projektowania linii elektroenergetycznych. Teren w pasie technologicznym linii nie może być kwalifikowany jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową ani jako teren związany z działalnością gospodarczą (przesyłową) właściciela linii. Do pisma dołączono mapę z przebiegiem trasy istniejącej i planowanej.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. B. poinformowała, że wzdłuż wschodniej granicy obszaru objętego opracowaniem przebiega trasa planowanej linii napowietrznej wysokiego napięcia WN-110 kV relacji [..]. Wzdłuż linii 110 kV obowiązuje pas ograniczeń o szerokości 40 m, po 20 m od osi linii a zagospodarowanie w obszarze pasa ograniczeń linii elektroenergetycznej 110 kV należy uzgodnić z jej zarządcą.

W uzasadnieniu do kontrolowanej uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że celem przedmiotowego planu jest ustalenie zasad zagospodarowania obszaru, na którym istnieje i jest planowana elektroenergetyczna linia przesyłowa wysokiego napięcia 400 kV.

Ponadto, jak wynika z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 lipca 2017 r., w obrębie planu (tj. działki nr [..]) zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne ujęte w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, dla którego wyznacza się strefę ochrony archeologicznej.

Co więcej, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, od strony zachodniej działki nr [..], zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planowana jest budowa obwodnicy L. (droga publiczna KDZ klasy zbiorczej). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) obiekty budowlane poza terenem zabudowanym, w sąsiedztwie drogi publicznej, należy lokalizować w odległości min. 15 m w przypadku drogi gminnej i 20 m w przypadku drogi powiatowej. W poprzednio obowiązującym planie z dnia 22 kwietnia 1994 r., nr XXXVII/237/1994, przedmiotowa działka nr [..] miała również przeznaczenie pod uprawy polowe.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ planistyczny miał na uwadze nie tylko interes publiczny i wymagania ładu, ale także potrzeby interesu prywatnego. Przede wszystkim, wprowadzenie na terenie działki nr [..] terenu zabudowy mieszkaniowej byłoby nieracjonalne, z uwagi na zlokalizowanie na jej terenie (istniejącej i projektowanej) linii elektroenergetycznej o napięciu 2 x 400 kV, w której granicach pasów technologicznych obowiązuje zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Skarżąca nie kwestionowała ustaleń planu dotyczących lokalizacji istniejącej na terenie jej nieruchomości linii elektroenergetycznej ani też projektowanej kolejnej takiej linii, których usytuowanie wiąże się z koniecznością uwzględnienie stosownych pasów technologicznych, a co za tym idzie zakazu zabudowy. W kwestii tej stwierdziła jedynie, że obszary ochronne w otoczeniu obiektów takich jak linie napowietrzne wysokiego napięcia, wynikające ze stosownych norm, powinny być rozpatrywane i analizowane dopiero na etapie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem specyfikę dane linii. Dodatkowo wskazywała na brak zastrzeżeń A. do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te nie mają jednakże znaczenia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem ocena przyjętych przez organ gminy rozwiązań w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te zaś ustalenia wiążą organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto, wprowadzona funkcja jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Należy zaś w tym miejscu wskazać, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącej do terenu działki nr [.] przeznaczonej pod funkcję rolniczą nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.