Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1175/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2 i art. 90 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia ... w Częstochowie, Stowarzyszenia ... w Częstochowie, Stowarzyszenia ... w Warszawie, Stowarzyszenia ... w Częstochowie i M. N. do udziału w sprawie ze skargi Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. nr NPII.4131.1.364.2012 w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) oddalić zażalenie z dnia 1 lipca 2013 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 1044/12.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w pkt 1 uchylił postanowienie z dnia 20 maja 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w pkt 2 odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie, Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie, Stowarzyszenia ... z siedzibą w Warszawie, Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie i M. N.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny na posiedzeniu jawnym odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako uczestników na prawach strony Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie, Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie, M. N., Stowarzyszenia ... z siedzibą w Warszawie, Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie w sprawie dotyczącej skargi Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia nr 979/12 Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 31 lipca 2012 r. w kwestii odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie.

Wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyły cztery organizacje społeczne: Stowarzyszenie ... z siedzibą w Częstochowie – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r.; Stowarzyszenie ... z siedzibą w Warszawie – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r.; Stowarzyszenie ... z siedzibą w Częstochowie – wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r. i Stowarzyszenie ... - wniosek z dnia 17 stycznia 2013 r.

Uzasadnienia wniosków były do siebie zbliżone; wskazane wyżej organizacje społeczne wskazywały na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. , poz. 406), zw. dalej ustawą, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Z tego przepisu oraz ze swoich celów statutowych wywodzą one prawo do udziału w tym postępowaniu sądowym.

Sąd Wojewódzki w postanowieniu z dnia 20 maja 2013 r. uznał, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 33 § 2 p.p.s.a., bowiem wynik postępowania nie dotyczy interesu prawnego tych organizacji, sprawa stanowiąca przedmiot rozpoznania nie dotyczy interesu prawnego tych organizacji, jak również sprawa nie dotyczy zakresu ich statutowej działalności.

Następnie Sąd Wojewódzki wydając zaskarżone postanowienie w dniu 15 lipca 2013 r., stwierdził również, że organizacje społeczne wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej odwołania dyrektora instytucji kultury.

Nawet gdyby przyjąć, iż byłyby one uprawnione do wyrażania swojej opinii w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to tym samym znalazłyby się "po stronie" podmiotów dysponujących uprawnieniami publicznymi w postępowaniu zmierzającym do podjęcia aktu administracyjnego (analogicznie jak jest to w przypadku podmiotów współdziałających w postępowaniu administracyjnym w trybie określonym w art. 106 k.p.a.). Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. stwierdzające nieważność Zarządzenia Nr 979/12 Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie wyraził pogląd, iż przepis art. 15 ust. 1 cyt. ustawy nie daje podstaw do uznania dwu z wymienionych wyżej organizacji społecznych - Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie oraz Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie za stowarzyszenia twórcze i tym samym odmówił im prawa do opiniowania aktu odwołania dyrektora instytucji kultury.

Ponadto w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych legitymacja skargowa oceniana musi być na gruncie przepisu szczególnego, jakim jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Norma ta określa nie tylko krąg podmiotów legitymowanych, ale i podstawę ich legitymacji. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. T.Woś w: T.Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s.358-363). Przepis art. 98 ust. 3 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 p.p.s.a., który daje uprawnienia do wniesienia skargi każdemu kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym.

Wobec tego pozostała do rozważenia kwestia, czy wskazane organizacje społeczne nie mogą zostać uznane za uczestników postępowania z tego względu, że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Oceniając tę przesłankę uznania organizacji społecznej za uczestnika postępowania, Sąd Wojewódzki zbadał, czy sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji zapisanych w statucie. To element celu, czy też przedmiotu działalności konkretnej organizacji powinien przesądzać o przyznaniu jej takiego uprawnienia. Przedmiotem zaś postępowania, była skarga Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, podjęte przez Wojewodę Śląskiego na podstawie art. 91 u.s.g. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, sprawa tego rodzaju może zostać uznana za dotyczącą statutowej działalności organizacji społecznej w sytuacji, kiedy cele statutowe tej organizacji dotyczyłyby kwestii nadzoru nad samorządem terytorialnym (np. ochrony samodzielności gmin) bądź też, zważywszy na skutki odwołania, stosunków pracy (np. ochrony stosunków pracy nawiązywanych przez dyrektorów instytucji kultury). Natomiast z analizy statutów załączonych do wniosków, celem Stowarzyszenia ... jest reaktywowanie zespołu instrumentalistów pod nazwą "...", promocja twórczości kompozytorów jasnogórskich oraz muzykaliów zgromadzonych w archiwach klasztornych na Jasnej Górze oraz ochrona i wspieranie kultury, sztuki, dóbr kultury i dziedzictwa narodowego.

Celem Stowarzyszenia ... jest m.in. upowszechnianie i popularyzowanie muzyki sakralnej, promowanie i spieranie twórczości muzycznej, wspieranie wykonawców i promotorów muzyki sakralnej, podejmowanie działalności naukowej, artystycznej, badawczej i edukacyjnej oraz prowadzenie działalności wydawniczej.

Celem Stowarzyszenia ... jest m.in. organizowanie, wspieranie i promowanie działań kulturalnych, animacja twórczości artystycznej i jej upowszechnianie oraz wspieranie działalności OPK ... i organizacji Międzynarodowego Festiwalu Muzyki Sakralnej ....

Celem Stowarzyszenia Polskich Muzyków Kościelnych jest m.in. troska o piękno i dobro muzyki sakralnej, badanie, kultywowanie i upowszechnianie muzyki sakralnej oraz rozwijanie i promowanie wszelkich inicjatyw , postaw i działań sprzyjających podnoszeniu ogólnego poziomu kultury muzycznej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, analiza celów statutowych poszczególnych stowarzyszeń nie dała podstaw do przyjęcia tezy, iż sprawa sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury – ..., dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Żadna z tych organizacji nie ma w wśród celów statutowych kwestii związanych z nadzorem nad samorządem terytorialnym, żadna też przedmiotem swojego działania nie obejmuje spraw pracowniczych. Również analiza celów statutowych Stowarzyszenia ... , wśród których pojawia się m.in. wspieranie działalności OPK ... i organizacji Międzynarodowego Festiwalu Muzyki Sakralnej ... nie pozwala na uznanie, iż sprawa nadzoru nad samorządem w zakresie odnoszącym się do powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, która prowadzi działalność "wspieraną" przez to Stowarzyszenie dotyczy jego celów statutowych. Wspieranie działalności wiązać trzeba bowiem z przedmiotem działania instytucji kultury, a nie z kwestią obsady stanowiska dyrektora tejże instytucji. Literalnie rzecz ujmując wspieranie działalności odnosi się do działań podejmowanych przez instytucje kultury, a nie działań podmiotów zewnętrznych, kierowanych do tej instytucji.

W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. wśród pomiotów, którym odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony wymieniono także, poza organizacjami społecznymi M. N. piastującą do czasu odwołania stanowisko Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie. Natomiast w uzasadnieniu tegoż postanowienia nie wyjaśniono z jakich przyczyn odmowa taka miała miejsce.

M. N. pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sporządzenie uzasadnienia wyroku jaki zapadł w dniu 10 stycznia 2013 r. i doręczenie tego wyroku wraz z uzasadnieniem. Nie stwierdziła wyraźnie, iż przedmiotem jej wniosku jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jednak w piśmie powołuje się na swój interes prawny, wywodząc go ze skutków wyroku (odwołanie ze stanowiska dyrektora). Jak można zatem przyjąć, jej intencją było zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jednakże wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. W myśl art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro przedmiotem postępowania było rozstrzygnięcie nadzorcze to kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie powinna być oceniana na gruncie art. 98 ust. 3 u.s.g. Interes taki, w istocie rzeczy został przypisany jedynie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Innymi słowy pomimo tego że na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego M. N. odzyskała stanowisko dyrektora instytucji kultury, to w świetle przywołanego przepisu nie można przypisać jej interesu prawnego. Tego rodzaju interesy nie podlegają ochronie w postępowaniu nadzorczym, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nadzorczych. Wynika to z funkcji jaką pełni skarga określona w art. 98 u.s.g., która ma ona na celu ochronę gminy przed nielegalną ingerencją nadzorczą uprawnionych organów.

Zażalenie na postanowienie z dnia 15 lipca 2013 r. wniosło Stowarzyszenie ... z siedzibą w Częstochowie. Zaskarżając w całości postanowienie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie w części pkt 2 i uwzględnienie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmioty składające wnioski w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie z dnia 15 lipca 2013 r. podlega uchyleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym mogło zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa.

Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.

W literaturze podnosi się, że termin "posiedzenie sądowe" jest określeniem o najszerszym znaczeniu, obejmującym zarówno rozprawę, posiedzenie jawne, jak i posiedzenie niejawne (H. Knysiak - Molczyk (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 2, str. 388). Z powołanego przepisu wynika, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne. Przytoczona regulacja stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Ostatnie powołane przepisy ustanawiają zasadę prawa do sądu w aspekcie sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu"), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670).

Konkretyzację zasady "prawa do sądu" wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 § 1 p.p.s.a., art. 58 § 3 p.p.s.a., art. 61 § 5 p.p.s.a., art. 86 § 1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a., art. 89 p.p.s.a. W związku z tym odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego stanowi wyjątek, który musi mieć podstawę w przepisach ustawy.

W wypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., następuje na posiedzeniu jawnym.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie z dnia 15 lipca 2013 r. zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższego, nadal nierozpoznanie pozostaje zażalenie Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie z dnia 1 lipca 2013 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2013 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się merytorycznie do oceny możliwości dopuszczenia Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie, w granicach jego intersu, do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. nr NPII.4131.1.364.2012 w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. organizacja społeczna może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Prawo stawia zatem organizacje społeczne takie jak stowarzyszenia w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (t.j.Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym.

W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego żeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiot postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w kwestii odwołania dyrektora instytucji kultury nie jest merytorycznie powiązany z celami statutowymi Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie. Nie należy tracić z pola widzenia, że celem postępowania sądowego w niniejszej sprawie jest kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia nr 979/12 Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 31 lipca 2012 r. w przedmiocie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie. Zatem sprawa ta dotyczy nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością instytucji podległych jednostkom samorządu terytorialnego. Sądowa ochrona samodzielności tych instytucji podległych jednostkom samorządu terytorialnego nie należy do celów statutowych Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie. Celem tego Stowarzyszenia jest m.in. organizowanie, wspieranie i promowanie działań kultury, animacja twórczości artystycznej i jej upowszechnianie oraz wspieranie działalności OPK ... i organizacji Międzynarodowego Festiwalu Muzyki Sakralnej .... W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, realizacja tak określonych celów statutowych nie polega na wspieraniu w ramach procesu sądowego osoby, wobec której wojewoda wydał zarządzenie zastępcze w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia w kwestii odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie, nawet wówczas, gdy osoba taka wspierała inicjatywy dotyczące realizacji statutowych celów Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie. Nie można bowiem zakładać, że inne osoby piastujące to stanowisko nie będą przychylnie odnosić się do inicjatyw społecznych, które wpisywać się będą w zakres statutowej działalności tego Stowarzyszenia. Czym innym jest wdzięczność członków Stowarzyszenia za wspieranie programów wypływających z celów statutowych, a czym innym udział w postępowaniu sądowym dotyczącym aktu nadzoru nad instytucją podległą jednostkom samorządu terytorialnego.

Reasumując należy stwierdzić, że wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2012 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr 979/12 Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 31 lipca 2012 r. w kwestii odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury ... w Częstochowie nie mieści się w zakresie przedmiotowym działalności statutowej wnoszącego zażalenie Stowarzyszenia ... z siedzibą w Częstochowie. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została spełniona przesłanka określona w art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego należało oddalić zażalenie z dnia 1 lipca 2013 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r.

Z uwagi na powyższe okoliczności oraz treść art. 197 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenia na posiedzeniu niejawnym; Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do żądania zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego podnieść należy, że żądanie takie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa ta nie przewiduje bowiem zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zwrot kosztów związanych z postępowaniem zażaleniowym, jako kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), może zostać zasądzony w przedmiotowej sprawie dopiero w razie wydania jednego z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. (por. postanowienia: NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OZ 818/13, czy z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II GZ 525/13).