Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 521/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 136, art. 15, art. 77, art. 80, art. 11, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane także: SKO, organ drugiej i instancji), działające na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 138 § 2 Kpa i art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania pani B. P. od decyzji Zarządu [...] (zwany także organem pierwszej instancji) z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...] orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r., uzupełnionym w dniu [...] marca 2019 r. pan K. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], Zarząd [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła pani B. P..

Rozpatrując powyższe odwołanie SKO przywołało art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) i art. 61 ust. 1 tej ustawy wskazujący kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 (teren ma dostęp do drogi publicznej), organ stwierdził, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwołał się również do § 2 pkt 2 i 3 i § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

Odwołując się do akt sprawy SKO stwierdziło, że w analizie urbanistycznej organ wskazał, iż obszar analizowany wyznaczył jako trzykrotność szerokości frontu działki i wskazał tą szerokość, jednakże nie wskazał, który odcinek/odcinki działki posłużyły do tego ustalenia. Terenem inwestycji jest objęte kilka odrębnych działek z czego dwie z nich mają dostęp do drogi publicznej jednakże są oddzielone działką nr [...], która nie jest objęta wnioskiem. Doprecyzowanie określenia frontu działki, jego szerokości ma wpływ na wielkość wyznaczanego obszaru analizowanego. Natomiast w części graficznej organ wskazał, jak kształtują się poszczególne wskaźniki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Jednakże ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są nieprecyzyjne. Decyzja w zakresie parametrów planowanej inwestycji powinna być precyzyjna. Niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego) bądź też określenie wskaźnika w ramach od do. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy uniemożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 161/15). Wymagania dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy stanowi "mini plan" dla danego terenu i powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Zatem wszystkie parametry i wskaźniki powinny być określone precyzyjnie. Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to zostało uczynione w tej sprawie. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to ma miejsce w tej sprawie, z tego powodu, że ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz projektanta sporządzającego projekt budowlany" - wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nieprawidłowo został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji poprzez określenie tegoż wskaźnika w zakresie od 34% do 40%. Również wskaźniki wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej zostały nieprawidłowo ustalone poprzez określenie ich zakresu od do. W przypadku wskaźnika dotyczącego geometrii dachów projektowanych budynków organ ustalił ten parametr wskazując na dopuszczalność zastosowania wszystkich występujących w obszarze analizowanym rozwiązań czyli dach płaski, dwuspadowy wielospadowy, kierunek głównej kalenicy równoległy prostopadły. Takie określenie tego parametru również jest nieprecyzyjne. W ocenie organu odwoławczego winien on być dookreślony i uwzględniać jedno z występujących w obszarze analizowanym rozwiązań, odpowiadające najbardziej najbliższemu otoczeniu, w którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Określenie tego parametru w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji wprowadza pełną dowolność w realizacji zamierzenia inwestycyjnego i nie wprowadza ustaleń pomagających zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Nadto należy wskazać, iż z załączonego do wniosku projektu budynku wynika, że dach ma być płaski. Linia zabudowy także została wyznaczona w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. W przedmiotowej sprawie linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, zatem należało ją ustalić uwzględniając zasady wynikające z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Mając na uwadze powyższe SKO wskazało, iż istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mając na uwadze wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych powyżej okoliczności SKO, po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie przesądzając rozstrzygnięcia stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości, z zachowaniem wymogów nałożonych w w/w obowiązujących przepisach - w efekcie którego zostanie wydana merytoryczna decyzja.

Pan W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji SKO wskazując, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji daje podstawę do wydania decyzji co do istoty.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że:

Zarzuty SKO nie dotyczą braków, ani naruszenia zasad postępowania dowodowego, tylko oceny zebranego materiału dowodowego oraz odmiennej od organu pierwszego stopnia interpretacji przepisów prawa. Równocześnie, SKO nie wskazało, jaki zakres sprawy powinien być w dalszej kolejności wyjaśniony, bądź wskazało, iż wyjaśnione powinny być okoliczności, które bynajmniej wyczerpująco i precyzyjnie - zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i aktach sprawy, a SKO "po prostu nie podobają się" wnioski powzięte na podstawi materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. SKO w żaden sposób nie wykazało, aby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, czy też zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego. Tym samym okoliczności wskazane przez SKO w żaden sposób nie dają możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Terenem inwestycji są objęte cztery działki i wbrew twierdzeniom SKO wszystkie działki (nie tylko dwie z nich) mają dostęp do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z kopi mapy załączonej do decyzji. Dwie z nich mają dostęp do ulicy [...], jedna do ulicy [...] oraz ulicy [...], i jedna - tylko do ulicy [...]. Jak jednoznacznie wynika z materiału dowodowego główne wejście i wjazd na teren inwestycji został ustalony od strony ulicy [...], tym samym "front działki", który posłużył do wyznaczenia obszaru analizowanego stanowią części działek przylegających do ulicy [...], objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i wskazanych w decyzji, analizie urbanistycznej oraz znajdujących się na kopi mapy. Jak zauważył SKO działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycji, tak więc "front działki" dla potrzeb ustalenia obszaru analizowanego stanowią odcinki wschodnich boków trzech działek, które przylegają do ulicy [...], których łączna długość stanowi 61 m. Długość frontu działki została precyzyjnie podana w analizie urbanistycznej (61 m), a boki 3 działek wchodzących w skład terenu inwestycji przylegających do ulicy [...] są jednoznacznie zaznaczone oraz wprost wynikają z kopi mapy załączonej do decyzji, a mając na uwadze fakt, iż mapa jest sporządzona w skali - jednoznacznie wynikają z niej wszystkie długości takie jaki boki działek, budynków itp.

Skarżący podniósł, że drugim zarzutem SKO jest to, iż "ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są nieprecyzyjne". Przy czym jednoznacznie SKO stwierdza, iż "w części graficznej organ wskazał jak kształtują się poszczególne wskaźniki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym". Tym samym SKO samo przyznało, iż powyższy zarzut nie dotyczy przepisów postępowania, ponieważ materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, natomiast zarzut dotyczy oceny tego materiału i sformułowanych przez organ pierwszej instancji wniosków, więc okoliczność ta nie stanowi przesłanki, wskazanej w art. 138 § 1 kpa.

W odniesieniu do stwierdzenia SKO, iż "w niniejszej sprawie nieprawidłowo został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji poprzez określenie tegoż wskaźnika w zakresie od 34% do 40%. Również wskaźniki wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej zostały nieprawidłowo ustalone poprzez określenie ich zakresu od...do." skarżący przywołał wyrok, na który powołuje się SKO (wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 30 lipca 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 161/15). Wskazał m.in., że "Organy winny zważyć, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., o sygn. akt II SA/Kr 869/12). Jednocześnie, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja nie określająca dolnej granicy parametrów inwestycji wprowadzając w tym zakresie zbyt dużą dowolność, może skutkować naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez rzeczywiste zezwolenie dla inwestora na odstąpienie od warunków dobrego sąsiedztwa.", "Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu organ musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do."

Skarżący zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, jak samo przyznało SKO zawiera dane na temat tego "jak kształtują się poszczególne wskaźniki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym". W dodatku analiza urbanistyczna zawiera wszystkie przedziały tych wskaźników i ich średnie, oraz wskazuje jasno wnioski i rekomendacje co do wielkości, i sposobu określenia tych wskaźników dla planowanej zabudowy, a treść decyzji dokładnie opiera się o te wnioski.

Skarżący zauważył, iż § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej sporządzonej w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wykazano wszystkie występujące na obszarze analizowanym rozwiązania w zakresie geometrii dachów i układu kalenic. W oparciu o wyniki analizy, w najlepszy sposób uwzględniając w szczególności zabudowę na działkach graniczących z terenem inwestycji, w decyzji wskazano jakie rozwiązania należy przyjąć dla budynków, w zależności od liczby kondygnacji. Jak wynika z treści decyzji opartej o wnioski z analizy planowane budynki będą posadowione wzdłuż północnej i zachodniej granicy terenu inwestycji. Zabudowa 4-kondygnacyjna będzie znajdowała się wzdłuż zachodniej granicy terenu z sąsiednią działką nr [...], na której, na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę właśnie rozpoczyna się budowa kilku budynków 4- kondygnacyjnych, połączonych w zabudowę szeregową i będzie się rozciągał do północnej granicy terenu inwestycji z sąsiednią działką nr [...], dla której wydano prawomocną decyzję o warunkach zabudowy przewidującą budowę kilku budynków 4-kondygnacyjnych. Przy czym na wysokości budynku wielorodzinnego znajdującego się od frontu, na działce nr [...], który ma 3 kondygnacje - wysokość zabudowy ograniczono do 3 kondygnacji. Wysokość budynku, który jest skierowany najwęższą częścią w stronę działki nr [...], gdzie znajduje się zabudowa dwukondygnacyjna została ograniczona do 3 kondygnacji. Od strony działek, gdzie znajdują się 3 wolnostojące 2-kondygnacyjne budynki jednorodzinne większość terenu, o powierzchni większej niż wszystkie działki na których stoją te budynki, została pozostawiona jako teren zielony. Inwestycja zakłada budowę parkingów podziemnych, tym samym praktycznie cały pozostały teren o powierzchni kilku tysięcy metrów będzie mógł mieć charakter ogrodu. Powyższe rozwiązanie zostało wypracowane w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego i wniosków analizy urbanistycznej. Na podstawie wniosków z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla ich zrealizowania w decyzji zostały określone w sposób bardzo precyzyjny, dwie strefy zabudowy 3-kondygnacyjnej, dla której, stosowanie do wyników analizy w decyzji określono dach płaski oraz jedna strefa zabudowy 4-kondygnacyjnej, dla stosownie do wyników analizy decyzja przewiduje dach spadzisty. Ponieważ budynki będą połączone ze sobą i będą tworzyły literę "L" (jak wynika za analizy takie rozwiązanie w obszarze analizy występuje zarówno dla budynków wielorodzinnych, jak i jednorodzinnych), to w narożniku kalenice z oczywistych względów będą spotykały się pod kątem prostym, a wtedy w zależności od przyjętego w projekcie architektonicznym miejsca łączenia się budynków, część dachów będzie dwuspadowa, a część w miejscu łączenia będzie wielospadowa. Tym samym dla realizacji powyższego, bardzo konkretnego rozwiązania opracowanego na podstawie wniosków z analizy urbanistycznej w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji niezbędne jest określenie konstrukcji dachów i układu kalenic na 3 budynkach będących przedmiotem wniosku dokładnie takie jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Strony, wbrew twierdzeniom SKO wymagania wskazane w decyzji są daleko bardziej precyzyjne niż wymagają tego przepisy rozporządzenia i pozwalają na realizacje wyłącznie konkretnego rozwiązania opisanego wyżej, i zgodnego ze wskazaniami analizy urbanistycznej. Zalecenie SKO, aby w decyzji "dookreślić" tę kwestię i uwzględnić jedno z występujących na obszarze analizowanym rozwiązań jest zarówno niezgodne z zebranym materiałem dowodowym, jak również stoi w całkowitej sprzeczności z wnioskami z analizy urbanistycznej, a przede wszystkich z pojęciem ładu przestrzennego, zasad urbanistyki i podstawowych zasad architektury. Prostym przykładem do jakiego absurdu by to prowadziło jest chociażby kwestia przesądzenia jednego kierunku kalenic, tak jak chciałoby to SKO, co prowadziłoby do sytuacji, w której w narożniku budynku w kształcie "L" (tak jak wskazano w koncepcji zagospodarowania terenu przedstawionej w trakcie postępowania przed pierwszą instancją) kalenice nie schodziłyby się, tylko musiałyby być równoległe.

Skarżący zwrócił również uwagę iż do wniosku została załączona koncepcja zagospodarowania terenu i randomowe wydruki z programu służącego do określenia w 3D gabarytów budynków, które nie mają nic wspólnego z projektem budynku i w żaden sposób nie odnoszą się do koncepcji dachów, tym bardziej, iż na etapie warunków zabudowy organ rozpatrujący wniosek nie jest związany wnioskiem w tym zakresie.

Zdaniem strony organ pierwszej instancji, uwzględniając wnioski z analizy urbanistycznej precyzyjnie wskazał linie zabudowy na kopii mapy, zgodnie z zasadami określonymi w powołanym przepisie rozporządzenia, przy czym należy zauważyć, iż korzystając z możliwości jakie daje ust. 4 przywołanego przez SKO przepisu, organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami analizy urbanistycznej, w sposób niezwykle rygorystyczny określił linie zabudowy, tak aby na podstawie decyzji w praktyce móc zrealizować tylko i wyłącznie sposób zabudowy działki opisany wyżej i wypracowany w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skarżący podniósł, że SKO nie wskazuje w jakim zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone i w jakim zakresie miałaby zostać przeprowadzone, w uzasadnieniu nie ma wyjaśnienia, dlaczego na tle stanu tej konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału.

Zdaniem strony decyzja ustala warunki zabudowy, wskazując liniami zabudowy w obrębie terenu inwestycyjnego konkretny, wydzielony obszar, na którym mają być posadowione budynki. Kształt i niewielki (w stosunku do całości terenu) rozmiar tego obszaru determinuje konkretny układ i kształt bryły składającej się z trzech budynków - kształt litery "L" - dokładnie taki jak wskazano w koncepcji zagospodarowania terenu. W ramach tego restrykcyjnie wyznaczonego obszaru precyzyjnie określono dwa obszary zabudowy 3-kondygnacyjnej i jeden obszar zabudowy 4-kondygnacyjnej, precyzyjnie wskazując jaki rodzaj dachu można zastosować w każdym z obszarów i jakie w tych obszarach będą wysokości budynków. Określono, iż kalenice dachów spadzistych będą prostopadłe i równoległe do fontu działki, tak aby móc zrealizować układ budynków w kształcie "L". Co więcej restrykcyjne linie zabudowy w połączeniu z określeniem powierzchni zabudowy determinują nawet konkretne rozmiary budynków z bardzo niewielką tolerancją w tym zakresie.

Skarżący stwierdził, że jedynym celem wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO i uchylenie się od rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie jest dążenie do przedłużenia postępowania administracyjnego, którą to strategię SKO konsekwentnie realizuje.

Zdaniem strony skutki zmuszenia organu pierwszej instancji do stosowania interpretacji przepisów, wskazanej w uzasadnieniu decyzji przez SKO będą katastrofalne i będą miały wymiar nie tylko jednostkowy, ale także w postaci rażącego naruszenia interesów w wymiarze społecznym. I to wszystko będzie się działo na podstawie interpretacji opartej o manipulację treścią orzeczenia WSA, stojącą w jawnej sprzeczności z tym orzeczeniem.

W odpowiedzi na powyższe SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Zdaniem Kolegium zakres postępowania wyjaśniającego jakie należy przeprowadzić uzasadnia uchylenie orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium w granicach wskazanych przez Skarżącego godziłoby w zasadę dwuinstancyjności. Kolegium musiałoby bowiem samo przeprowadzić postępowanie odnośnie kwestii związanych z ustalaniem parametrów zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego tj. kwestii mających bezpośredni wpływ na treść decyzji. Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Skarżącego przeprowadzona analiza nie pozwala na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy przez organ II instancji. Już sam fakt dotyczący braku określenia frontu działki, a w konsekwencji brak możliwości skontrolowania przez organ odwoławczy prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego wskazuje na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy. Organ odwoławczy nie mógł dokonać kontroli prawidłowości wyznaczenia tych granic, tak jak twierdzi skarżący, bowiem w analizie nie wskazano frontu działki. Prawidłowe ustalenie frontu i jego szerokości jest konieczne do ustalenia mnożnika szerokości frontu, a w konsekwencji do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i w konsekwencji prawidłowego ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Możliwość taka byłaby, gdyby w analizie w części opisowej wskazano front działki. Nie jest rolą organu odwoławczego domyślanie się i przypuszczanie (nawet przy użyciu dostępnych, jak wskazał Skarżący prostych i oczywistych sposobów), który z boków działki jednej bądź kilku został uznany przez przeprowadzającego analizę za front działki. W sytuacji zatem, gdy nie może być dokonana ocena wyznaczonego obszaru analizowanego z uwagi na braki analizy polegające na nie wskazaniu frontu działki, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego de facto było by przeprowadzeniem całego postępowania. Powyższy brak analizy skutkuje tym, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W takiej sytuacji przyjęcie, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów dotyczących wskazań w zakresie ustalania wskaźników dla nowej zabudowy, Kolegium wskazuje, iż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasady ustalania wskaźników dla nowej zabudowy są wynikiem wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej także jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej także jako k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynikają więc dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji:

- stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania,

- uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej,

wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesienie odwołania powoduje bowiem przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, może również z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie niniejszej Sąd kontrolował decyzję kasatoryjną opartą na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach o nr ew. [...], [...],[...], [...], w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie [...]..

W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania dowodowego, tylko do oceny zebranego materiału dowodowego oraz odmiennej od organu pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa.

Zaznaczyć trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 509/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ, jak wskazano wyżej, prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/16).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W szczególności, zdaniem Sądu, prawidłowo organ stwierdził, że w analizie urbanistycznej załączonej do decyzji wskazano tylko, że obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki i wskazano tą szerokość jako 3x61m. Przy czym nie wskazano, który odcinek/odcinki działki posłużyły do tego ustalenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, z przedmiotowej decyzji nie wynika, jak twierdzi strona, że "front działki dla potrzeb ustalenia obszaru analizowanego stanowią odcinki wschodnich boków trzech działek, które przylegają do ul. [...], których łączna długość stanowi 61 m".

Analiza akt sprawy, w szczególności załączonej kopii mapy wskazuje (co podnosi także skarżący), że terenem inwestycji są objęte cztery działki, które mają dostęp do różnych ulic: ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...]. Z ww. mapy wynika również, że działki nr [...] i [...] przyległe do ul. [...] są rozdzielone działką nr [...], która nie jest objęta wnioskiem strony.

Biorąc powyższe pod uwagę rację ma SKO, że konieczne jest sprecyzowanie frontu działki, w szczególności jasne i precyzyjne wskazanie jego szerokości, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

Takie ustalenie powinno być poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nie wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania – w postępowaniu odwoławczym.

W odniesieniu do innej kwestii podnoszonej w skardze, tj. określenia wskaźników w zakresie "od", "do", Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 30 lipca 2015 roku, sygn. akt II SA/Rz 161/15 nie został przez SKO w decyzji przywołany w całości. Ten fakt, nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera inne, wskazane prawidłowo przez SKO, braki konieczne do uzupełnienia w postępowaniu przez organ pierwszej instancji. W szczególności dotyczy to wskaźnika dotyczącego geometrii dachów i linii zabudowy.

Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja zawiera braki i nie jest precyzyjna. Rację ma organ, że poszczególne parametry techniczne planowanej inwestycji nie mogą być określone w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

W odniesieniu do pozostałych kwestii szczegółowo przytoczonych przez skarżącego, zdaniem Sądu, analiza treści skargi w porównaniu do treści decyzji o warunkach zabudowy, dowodzi że wskazane parametry nie wynikają wprost i w takim zakresie z przedmiotowej decyzji.

W odniesieniu do argumentów strony w zakresie przedłużania postępowania przez organ Sąd zauważa, że z urzędu posiada informację, iż czas procedowania organu jest przedmiotem innego postępowania wszczętego przez stronę przed tutejszym Sądem.

Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że stwierdzone braki postępowania wyjaśniającego nie mogły zostać w całości uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie bowiem rozpoznanie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji określonych w art. 136 k.p.a., zakreślającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na podstawie tego przepisu, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być w postępowaniu odwoławczym jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzyganie sprawy wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.