Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 882/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 149, art. art. 145 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W. pozwolenia na budowę budynku usługowego (pawilonu handlowego) w G. przy ul. O. na części działki nr [...] z miejscami postojowymi na terenie działki nr [...].

Następnie, decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływana jako k.p.a. - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił M. i J. Z. wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. i J. Z., pismem z dnia 22 marca 2010 r., wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 11 sierpnia 2009 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazali fakt wykonania nielegalnego przyłącza energetycznego do pawilonu bez ich zgody (jako współwłaścicieli nieruchomości O. 3-11) oraz naruszenie odległości obudowy śmietnikowej od drzwi pawilonu - według wnioskodawców aktualny pomiar odległości wynosi 7,5 m, przy wymaganej 10 m.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku organ wyjaśnił, iż zakres i treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. dostosowane zostały do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W zakresie przyłączenia pawilonu do sieci elektroenergetycznej wydane zostały w dniu 15 czerwca 2009 r. warunki przyłączenia oraz w dniu 19 czerwca 2009 r. zawarta została umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, w której zawarto wzajemne prawa i obowiązki stron związane z przyłączeniem obiektu do sieci. W ocenie organu ww. dokumenty spełniają warunek wynikający z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ wyjaśnił także, iż w związku z faktem, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. nie obejmowało swoim zakresem wniosku o pozwolenie na budowę przyłącza energetycznego, tym samym nie była wymagana zgoda współwłaścicieli dz. nr [...] (O. 3-11) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu budowy przedmiotowego przyłącza. Stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie z dnia 23 kwietnia 2010 r. zamiaru przystąpienia przez Energa - Operator S.A. do budowy przyłącza kablowego dla zasilania pawilonu handlowego, które zostało przyjęte do rejestru zgłoszeń robót budowlanych. Jak wynika z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego, trasa przyłącza nie przebiega przez teren dz. nr [...]. Wyjaśnił nadto, iż w celu gromadzenia odpadów stałych inwestor pawilonu uzyskał zgodę Spółdzielni na wykorzystanie istniejącego w pasie drogi wewnętrznej (osiedlowej) śmietnika. Tak więc warunek określony w § 22 ust. 1 warunków technicznych został spełniony. Rozważając możliwość wznowienia postępowania organ stwierdził, iż enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa

w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazane przez stronę wnioskującą okoliczności dotyczące wykonanego przyłącza energetycznego bez pozwolenia i zgody właścicieli działki nr 71/15 oraz lokalizacji miejsca na odpady stałe nie stanowią nowych dowodów czy nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. Z. stwierdzili, iż uzasadnieniem wniosku o wznowienie było naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane na etapie projektowania i realizacji budynku sklepu rybnego poprzez brak obowiązkowego uwzględnienia w projekcie przyłącza energetycznego, co spowodowało faktyczne przyłączenie nowego obiektu do WLZ stanowiącego współwłasność właścicieli nieruchomości O. 3-11 w G. bez ich zgody. Odwołujący się podkreślili przy tym, iż z art. 3 ustawy - Prawo budowlane wynika definicja obiektu jako budynku wraz z przyłączami, instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zatem nie jest możliwe uznanie za kompletnej dokumentacji projektowej nie zawierającej m. in. rozwiązań zasilania obiektu w energię elektryczną. W ich ocenie zastąpienie projektu zasilania w energię warunkami przyłączenia wydanymi w dniu 15 czerwca 2009 r. oraz umową o przyłączenie do sieci z dnia 19 czerwca 2009 r. jest rażącym naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów szczegółowych. Organ naruszył rażąco przepisy w zakresie swoich obowiązków badania kompletności dokumentacji projektowej, jak również dopuścił do naruszenia przez inwestora i projektanta warunków określonych dla projektu budowlanego, jak i obowiązków projektanta wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Takie stanowisko Prezydenta Miasta doprowadziło do nielegalnego i nieuprawnionego faktycznego przyłączenia obiektu budowlanego do WLZ stanowiącego współwłasność odwołujących się bez ich zgody. Ponadto odwołujący się zaznaczyli, że przyłączenie pawilonu do należącego do nich złącza na nieruchomości O. 3-11 wymagało uznania za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 roku współwłaścicieli nieruchomości O. 3-11. W ich ocenie usytuowanie nowego obiektu w odległości 7,5m od istniejącego zbiornika na odpady także świadczy o wadliwej dokumentacji projektowej, którą zatwierdzono decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 roku.

Decyzją z dnia 8 października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie czy wniosek małżonków Z., dotyczący ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta, pochodzi od strony postępowania oraz czy podnoszona przez skarżących okoliczność, że: "przedstawiciel Energi zwrócił się z wnioskiem o zaakceptowanie przyłącza elektrycznego od budynku O. 3-11 do budynku położonego na działce [...]", jest faktycznie nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, która wyszła na jaw już po dacie jej wydania. Organ odwoławczy uznał, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami ogranicza się do działek nr [...] - wobec powyższego współwłaściciele działki nr [...] nie mogli być uznani za stronę w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził także, iż w aktach sprawy znajdują się warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej Energa - Operator S.A. z dnia 15 czerwca 2009 r. dla projektowanego obiektu oraz umowa z dnia 19 czerwca 2010 roku o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej Energa - Operator S.A., z których wynika, że przyłączenie nastąpi do sieci będącej w gestii operatora. Zatem, zdaniem organu, inwestor - na etapie postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, wykazał się stosownym dokumentem potwierdzającym możliwość wykonania przyłącza elektroenergetycznego wymaganego do uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie istniały podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż realizacja przyłącza energetycznego nie wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto inwestorem - w przypadku budowy przyłącza elektroenergetycznego, byłby gestor sieci elektroenergetycznej, a budowa tego przyłącza odbyłaby się w trybie zgłoszenia robót budowlanych. W świetle dokonanej analizy organ odwoławczy uznał, że wniosek M. i J. Z. nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek wynikających z art. 149 k.p.a., uprawniających do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Współwłaściciele działki nr [...] nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji i nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Okoliczność wystąpienia przedstawiciela Energi z wnioskiem o zaakceptowanie przyłącza elektrycznego od budynku O. 3-11 do pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...], nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, a nie znanego organowi, który wydał decyzję, gdyż okoliczność ta powstała po wydaniu decyzji. W odniesieniu do podnoszonych przez odwołujących się kwestii nielegalnego podłączenia obiektu handlowego do WLZ stanowiącego współwłasność właścicieli nieruchomości O. 3-11 bez ich zgody, jak również realizacji obiektu budowlanego (budynku usługowego) w sposób odmienny od zatwierdzonego projektu, Wojewoda wskazał, iż właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję M. i J. Z. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zanegowali ustalenie, zgodnie z którym obszar oddziaływania wybudowanego obiektu - sklepu rybnego ogranicza się do działek nr [...]. Zwłaszcza, że przyłącze energetyczne dla tegoż obiektu zostało usytuowane na działce nr [...] stanowiącej współwłasność skarżących, zaś inwestor nie potwierdził prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Użytkowanie obiektu, którego pozwolenie na budowę jest przedmiotem skarżonej decyzji, rozpoczęto w grudniu 2009 r., a przyłącze energetyczne z WLZ przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] wykonano w listopadzie 2009 roku. Skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wadliwego usytuowania sklepu rybnego w odległości mniejszej od dopuszczalnej od istniejącej obudowy śmietnikowej i punktu gromadzenia odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie odmówiono skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2009 roku, uznając, iż wnioskodawcy - współwłaściciele działki nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę, a okoliczność wystąpienia przedstawiciela Energi z wnioskiem o zaakceptowanie przyłącza elektrycznego od budynku O. 3-11 do pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] nie stanowiła istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, a nie znanego organowi, który wydał decyzję, gdyż okoliczność ta powstała po wydaniu decyzji. Organ I instancji stwierdził także, iż nowych dowodów czy też nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły wskazane przez stronę wnioskującą okoliczności dotyczące wykonanego przyłącza energetycznego bez pozwolenia i zgody właścicieli działki nr 71/15.

Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3).

Oceniając zgodność z prawem wydanych w niniejszej sprawie decyzji, opartych na treści art. 149 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania organ wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych

w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47857).

W świetle treści art. 149 § 2 k.p.a. ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, także wówczas, kiedy z góry wiadomo, że np. zarzucane przez wnioskodawcę sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54724).

W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały oceny wskazanych przez skarżących przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czym naruszyły art. 149 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny, w świetle powyższych rozważań, mogły bowiem dokonać jedynie po wydaniu w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji nie zauważyły nadto, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pismo I. i K. Ż., K. S., B. i Z. B., E. i K. L. oraz skarżących – M. i J. Z. z dnia 27 sierpnia 2009 r. skierowane do Prezydenta Miasta, w którym ww. osoby domagają się natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...] przylegającej do działki nr [...], stanowiącej własność wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości O. 3-11, oraz cofnięcia wydanego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. W uzasadnieniu powyższych wniosków autorzy pisma wskazują m. in., iż Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w G. nie posiadał upoważnienia do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane związane z budową pawilonu handlowego na tej działce. Zarząd SM "S." również nie posiadał uprawnienia do cedowania na jakikolwiek podmiot prawa do złożenia takiego oświadczenia. W związku z powyższym "wydana decyzja pozwolenia na budowę jest nieskuteczna i należy ją anulować". Wyjaśniają także, iż część działki nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...]], na której istnieje budynek mieszkalno-usługowy, w którym ustanowiono odrębną własność lokali. Z mocy prawa zatem istnieje tam wspólnota mieszkaniowa. Nie została ona, ani też właściciele lokali w tej nieruchomości, powiadomieni o planowanej zabudowie sąsiedniej działki pawilonem handlowym. Zarzucają nadto, iż inwestycja objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę jest sprzeczna z zapisami obowiązującego dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy - Prawo budowlane.

Z treści ww. pisma, w ocenie Sądu, w sposób niewątpliwy wynika, że jego autorzy, w tym skarżący – M. i J. Z. kwestionują prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2009 roku i uważają, że powinni zostać powiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie zabudowy działki nr [...] ze względu na graniczenie należącej do nich nieruchomości z tą działką.

W tym miejscu należy podkreślić, iż warunkiem uruchomienia trybu wznowieniowego jest ostateczność decyzji administracyjnej. Tym samym organ rozpatrujący wniosek skarżących o wznowienie postępowania z dnia 22 marca 2010 roku powinien w pierwszej kolejności szczególnie wnikliwie zbadać charakter wniesionego przez ww. osoby, w tym skarżących, pisma z dnia 27 sierpnia 2009 roku i ustalić czy powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ tego nie uczynił, ograniczając się do przesłania autorom pisma wyjaśnień dotyczących przebiegu postępowania, zakończonego decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 roku (pismo z dnia 21 września 2009 roku - k. 26 akt administracyjnych organu I instancji).

Oczywistym jest, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. W przypadku gdy pismo kwestionujące prawidłowość wydanej decyzji składa podmiot, który uważa, że powinien zostać uznany za stronę w sprawie, pomimo iż nie otrzymał kwestionowanej decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie tj. przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania, winien to twierdzenie zweryfikować

i w jakim rozstrzygnięciu powinien dać wyraz swoim ustaleniom i ocenie prawnej. Organ winien przy tym mieć na uwadze, iż tryb postępowania zwykłego odwoławczego ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznej.

Należy przy tym, w ocenie Sądu podkreślić, iż uznaniu pisma z dnia 27 sierpnia 2009 roku za odwołanie nie stoi na przeszkodzie sam fakt wniesienia go przez podmioty, którym organ nie doręczył decyzji. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został bowiem jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, która uważa, iż został pozbawiony udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia mu decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu się" decyzji, podmiot, któremu organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. argumentację potwierdzającą powyższe stanowisko zawartą w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 581 ). Co za tym idzie, weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi, że jest stroną w sprawie, następuje albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (wyrazem negatywnej oceny tych twierdzeń jest decyzja

z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona

w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie o tym w jakim trybie należy rozpatrzeć żądanie obywatela i zweryfikować jego twierdzenia dotyczące jego prawa do udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono, nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy pismo osoby, której decyzji nie doręczono, wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania.

Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji powinny w pierwszej kolejności ustalić czy pismo skarżących z dnia 27 sierpnia 2009 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono. Jeżeli tak to w następnej kolejności organ odwoławczy winien rozpatrzyć to pismo jako odwołanie i w ramach tego postępowania ocenić legitymację autorów pisma (w tym skarżących) do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast okaże się że ww. pismo zostało wniesione po "uostatecznieniu się" decyzji o pozwoleniu na budowę to organ powinien uznać przedmiotowe pismo za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że to organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

W świetle treści powyższych przepisów, organy rozpatrujące niniejszą sprawę powinny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czego nie zrobiły. Wbrew ww. przepisom, przy rozpatrywaniu wniosku skarżących z dnia 22 marca 2010 roku, nie wzięły bowiem pod uwagę, iż już w sierpniu 2009 roku skarżący, składając do organu I instancji pismo z dnia 27 sierpnia 2009 roku, zakwestionowali zasadność decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując przy tym, iż winni zostać powiadomieni o toczącym się postępowaniu. Szczegółowa analiza treści przedmiotowego pisma była kluczowa dla prawidłowego rozpoznania późniejszego wniosku skarżących z dnia 22 marca 2010 roku, opartego na treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli bowiem pismo skarżących z dnia 27 sierpnia 2009 roku zostało złożone do organu w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono, to winno zostać uznane za odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2009 roku, które organ odwoławczy winien rozpatrzyć. W ramach tego postępowania organ II instancji winien w pierwszej kolejności zbadać legitymację autorów pisma (w tym skarżących) do bycia stroną w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji wniosek skarżących z dnia 22 marca 2010 roku dotyczyłby nieostatecznej decyzji. Jeżeli natomiast okaże się, że pismo skarżących z dnia 27 sierpnia 2009 roku zostało wniesione po "uostatecznieniu się" decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ I instancji powinien uznać, iż pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. W takiej sytuacji wniosek skarżących z dnia 22 marca 2010 roku stanowiłby jedynie wskazanie drugiej podstawy wznowienia, opartej na treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydając kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 149 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy wznowienia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien zbadać czy pismo skarżących z dnia 27 sierpnia 2009 roku wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2009 roku, czy też już po jego upływie. Poczynione w tym zakresie ustalenia będą bowiem kluczowe zarówno dla oceny charakteru przedmiotowego pisma, jak i pisma skarżących z dnia 22 marca 2010 roku.