Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3464/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. działając na wniosek A. L., M. M., K. M., I. M., J. M. i K. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych we wsi Skierdy Gmina [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, nr [...], nr [...], nr [...] – projektowane ulice, nr [...] – poszerzenie istniejącej szosy i nr [...] w dotychczasowym użytkowaniu wykazane na mapie z projektowanym podziałem.

O stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wystąpiła Gmina [...], podnosząc, iż decyzja rażąco narusza § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Działki wydzielone pod drogi lub ich poszerzenie zostały oznaczone niezgodnie z rozporządzeniem. Ponadto wyznaczenie działek nr [...] i [...] pod ulice nastąpiło niezgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jabłonna nr [...] z dnia [...] r.

A. L., M. M., J. i I. M. i K. S. pismem z dnia [...] r. wskazali, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki nr [...],[...],[...],[...] powstałe w wyniku podziału były przedmiotem obrotu cywilnego i zmieniły właścicieli.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji podziałowej. Organ wskazał, że Gmina [...] nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Wobec wniesienia skargi przez Gminę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 675/13 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r. ze wskazanej przyczyny i umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu nie było wątpliwości, co do tego, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, wniesione zostało przez podmiot uprawniony, ze względu na ciążący na nim obowiązek odszkodowawczy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego istotą jest konieczność ustalenia czy poddane pod ocenę rozstrzygnięcie organu nie zawiera wad wynikających z treści art. 156 § 1 k.p.a. Wskazując na treść art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 39, poz. 127 ze zm. ) według stanu prawnego na dzień wydania decyzji tj. 10 czerwca 1997 r. podział nieruchomości był możliwy jeżeli był zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1) poza wyjątkami wskazanymi w art. 10 ust. 2 tej ustawy. Tym samym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału będzie obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jeżeli została wydana wbrew treści art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. zatwierdzony podział niezgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 25, poz. 839). Z wypisu i wyrysu z tego planu wynika, że nieruchomość objęta podziałem z wyłączeniem części przeznaczonej pod budowę drogi krajowej 1KDGP znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną strefą 5 M-Uśr, tj. mieszkaniowo-usługową średnio intensywną. Plan ten nie przewidywał, poza określeniem sposobu przeznaczenia terenów, układu komunikacyjnego tj. przebiegu dróg i ulic, albowiem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym nie przewidywały takiego obowiązku. Dopiero od dnia 1 stycznia 1995 r. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym wprowadzono taki wymóg. Jednocześnie z uwagi na przepisy przejściowe dotychczas uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego zachowywały ważność przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Kolegium brak oznaczonego w planie układu komunikacyjnego nie przesądza o wadliwości skutkującej nieważnością kontrolowanej decyzji. Zatwierdzony projekt podziału odpowiada bowiem w zakresie funkcji i sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami planu. Kolegium podniosło, że co prawda w kontrolowanej decyzji został powołany przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże w sentencji brak jest rozstrzygnięcia dotyczącego przejścia własności gruntów na Gminę [...].

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 4 września 2012 r. mimo, że istniały przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] r.. Ponadto Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji podziałowej ulegała przeniesieniu na własność Gminy każda Nieruchomość przeznaczona pod budowę ulicy, niezależnie czy miała ona charakter drogi publicznej czy wewnętrznej. Ostatecznie wskazała na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem zawiera numerację niezgodną z tym rozporządzeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] r. J. i I. M. wnieśli o oddalenie skargi. Ponadto wskazali, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki nr [...],[...],[...],[...] powstałe w wyniku podziału były przedmiotem obrotu cywilnego i zmieniły właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest niezasadna i jako taka zdaniem Sądu podlega oddaleniu, na co wskazuje analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów tak prawa materialnego jak procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] r.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne , które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzoru, a podkreślić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo wskazały na okoliczności braku naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] nr [...], nr [...] i [...], położonej we wsi Skierdy Gminna [...].

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa.

Podstawą materialnoprawną wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] r. był przepis art. art. 10 ust. 1 , 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tak skonstruowany przepis wskazuje zatem, że jedynym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 25, poz. 839). Należy wskazać, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego powstał na gruncie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy "Miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustala warunki i sposoby: 1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów, 2) ochrony zdrowia, 3) ochrony środowiska, 4) ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych, 5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej, 6) kształtowania struktur przestrzennych, 7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych". Z powyższego wynika, że w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego nie było wymogu oznaczania geodezyjnego dróg. Ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...]r. wynika, że działki [...],[...],[...] i [...] znajdowały się w strefach KGO – droga główna oraz 5MUśr – tereny strefy mieszkaniowo-usługowej średniointensywnej, obejmującej tereny przeznaczone do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem zabudowy usługowej i produkcyjnej nieuciążliwej dla otoczenia. Jednocześnie oznaczenie 5MUśr nie wyklucza możliwości przeznaczenia nowowydzielonej działki na drogę. Ponadto dla przejścia wydzielonych pod drogi nieruchomości na własność gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, bez znaczenia jest to jakim numerem ewidencyjnym oznaczono wydzielone nieruchomości. Istotny jest bowiem wyłącznie cel, w jakim wyodrębnienie geodezyjne działek nastąpiło i ich przeznaczenie. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że wydzielenie objętych zaskarżoną decyzją działek, nastąpiło w celu przeznaczenia tych nieruchomości pod poszerzenie istniejącej już drogi oraz pod projektowane drogi niezbędne do obsługi komunikacyjnej nowo powstałych działek. Powyższe wskazuje zatem, że nie doszło przy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] r. do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie może również ujść uwadze Sądu fakt, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] r. zbiegło się w czasie z postępowaniem dotyczącym odszkodowania za nieruchomości objęte ww. decyzją, w którym to postępowaniu skarżąca nie kwestionowała decyzji podziałowej. Jednocześnie należy podkreślić, że

w obrocie prawnym pozostaje uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie: nadania nazw ulicom we wsi S., która to uchwała nadaje nazwy ulicom powstałym m.in. na działkach powstałych w wyniku kontrolowanej decyzji podziałowej (działka [...] – ulica [...], działka nr [...] – ul. [...]). Taki stan faktyczny wskazuje, że Gminna [...], będącą skarżącą w niniejszej sprawie, nie kwestionowała kontrolowanej decyzji podziałowej, a wręcz uznając ją za w pełni prawidłową, bez wad skutkujących stwierdzeniem nieważności, podejmowała akty prawa miejscowego w oparciu o tę decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158 poz. 813) należy wskazać, że zarzut ten jest niezrozumiały, albowiem powyższe rozporządzenie reguluje sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją", zakres danych (informacji szczegółowych) objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania terenowych i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, a także rodzaje budynków, które nie będą wykazywane w ewidencji – co wynika wprost z § 1 tego rozporządzenia, a zatem materię, która nie pozostaje w związku z decyzją podziałową. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że wskazywany przez skarżącą § 4 ust. 3 dotyczy wykazywania działek graniczących ze sobą w ww. ewidencji.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).