Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 829/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2, art. 64 c par. 4, art. 64 par. 3, art. 64 d par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu L. R. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /j. t, Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm./ oraz art. 49 i art. 104 kpa, na wniosek L. R., Starosta W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości położonej w obrębie Ż. M., gmina K. oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...]pow. [...]ha, odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] relacji P. – W. (M.), w wysokości [...] zł [słownie: [...] złotych 00/100), na rzecz L. R. s. M. i I. 2. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt. 1 zobowiązane są [...] S.A. (dawniej [...] S.A.). Na uzasadnienie organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. ograniczono sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], AM-[...], obręb Ż. M., gmina K., o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność L. R., przez udzielenie [...] S.A. zezwolenia na przeprowadzenie przez tą nieruchomość odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] P.– W. (M.)", w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości 70 m (tj. po 35 m od osi linii w każdą stronę), którego powierzchnia na nieruchomości wynosi [...]ha ([...] mz). Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wystąpił, w dniu [...] r. L.R. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu pozyskania opinii o wartości nieruchomości będącej przedmiotem odszkodowania. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w zaplanowanym terminie stawiły się obie strony postępowania oraz biegły rzeczoznawca. Ostatecznie w dniu [...] r. decyzją nr [...] organ orzekł o ustaleniu na rzecz L. R. odszkodowania za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości położonej w obrębie Ż. M., gmina K. oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...] o pow. [...] ha, odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] relacji P. – W. (M.). Od tej decyzji zostało wniesione przez [...] S.A. odwołanie. Organ II instancji uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ uzupełnił materiał dowodowy o następujące dokumenty: wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, oświadczenie L.R. odnośnie do wypłaconego przez inwestora odszkodowania za zniszczenia powstałe na działce w trakcie wykonywania prac budowlanych, odpis zupełny księgi wieczystej nr [...]. Następnie, postanowieniem nr [...]z dnia [...] r., organ powołał biegłego – E. M. - rzeczoznawcę majątkowego. Sporządzony przez biegłą operat został przedłożony organowi w dniu [...] r., o czym organ powiadomił strony pismem z dnia [...] r. W dniu [...] r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna. Na rozprawie obecny był wnioskodawca oraz biegła rzeczoznawca, której organ przekazał pismo pełnomocnika [...] zawierające zarzuty do operatu szacunkowego. Biegła ustosunkowała się do przedstawionych zarzutów w piśmie z dnia 29.04.2014 r. W piśmie otrzymanym przez organ w dniu 05.06.2014 r. pełnomocnik [...] oświadczył, że w opinii strony wycena jest niewiarygodna i wadliwa oraz sporządzona z naruszeniem prawa. Wobec powyższego organ zwrócił się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. o wydanie opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W wydanej w dniu [...] r. opinii nr [...] Komisja Arbitrażowa i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. stwierdziła, że operat został sporządzony nieprawidłowo, ze wskazaniem jakie konkretnie uchybienia towarzyszyły sporządzonej przez biegłą wycenie. Z uwagi na wynik oceny, dotychczas sporządzony operat nie mógł być dłużej dowodem w sprawie, dlatego też biegła sporządziła na potrzeby postępowania nową wycenę przedmiotowej nieruchomości i przedłożyła ją organowi w dniu [...] r. W dniu 8 października 2014 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie i wyznaczył termin 7 dni na zajęcie stanowiska. Pismem z dnia 23 października 2014 r., działający w imieniu [...] S.A. r.pr. J. K. wniósł o wyłączenie biegłego w osobie E. M. z niniejszego postępowania oraz o wyznaczenie powołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego w charakterze biegłego. W uzasadnieniu pełnomocnik napisał, że w toku toczącego się postępowania E. M. zawarła umowę cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości – L. R. na sporządzenie operatu szacunkowego, przez co zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego oraz zasady etyki zawodowej. Decyzją nr [...] z [...] r. organ orzekł o ustaleniu odszkodowania, na rzecz L.R., opierając się na wycenie sporządzonej przez biegłą E. M. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik [...]. W następstwie odwołania, decyzją z dnia [...] r., Wojewoda D. uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ pozyskał od inwestora dokumentację wykonawczą dla infrastruktury wybudowanej na przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji związanej z budową linii elektroenergetycznej [...] kV, kopię mapy ewidencyjnej w skali [...], dla działki nr [...], obr. Ż. M., wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, wg stanu na dzień [...] r., a także nowy, aktualny, operat szacunkowy określający wartość odszkodowania, o którym organ powiadomił strony pismem z dnia 16.11.2015 r. W dniu 17.02.2016 r. do organu wpłynęło stanowisko pełnomocnika [...] S.A., zawierające wniosek o umorzenie postępowania, z uwagi na ustanowienie przed sądem powszechnym służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem. Okazało się, że sprawa służebności przesyłu na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania nie jest prawomocna w związku z postępowaniem apelacyjnym. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, Starosta Powiatu W. wskazał, że kompetencja starosty do wydania decyzji w przedmiocie sprawy wynika z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 124 oraz na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 i powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Za szkody powstałe wskutek zdarzeń o których mowa w art. 124 rozumie się: szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Konieczność odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu wynika z samej istoty unormowania zawartego w art. 124 ust. 1 ugn, bowiem ewentualna szkoda może powstać dopiero w wyniku realizacji danej inwestycji, podobnie jak i zmniejszenie wartości nieruchomości. Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (patrz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. I OSK 302/11). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art 130 ust. 2 u.g.n.). W myśl art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową, którą stanowi zgodnie z art. 151 w/cyt. ustawy najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, o czym stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej decyzji odszkodowanie zostało ustalone, zgodnie z art 130 ust. 2 oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego E. M. legitymującej się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomości nr [...], sporządzonej na piśmie w formie operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. określono wartość poniesionych szkód trwałych z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Ż. M. gmina K. oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł. Biegła oszacowała osobno wartość nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne i osobno o przeznaczeniu pod aktywność gospodarczą, tłumacząc ten fakt brakiem transakcji nieruchomości o podobnym (mieszanym) przeznaczeniu, na badanym rynku. Zakresem wyceny objęto szkody trwałe określone jako obniżenie wartości nieruchomości powstałe na działce nr [...] obr. Ż. M., gmina K., w związku z przeprowadzeniem na nieruchomości linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P.-W. Nie objęto natomiast zakresem wyceny szkód w pożytkach, bowiem zgodnie z oświadczeniem L. R. oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, szkoda jaką poniósł wnioskodawca obejmuje jedynie trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem zakres wyceny organ uznał za prawidłowy i zbieżny z celem prowadzonego postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek uprzedniego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mocą decyzji Starosty wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Biegła przedstawiła i wyjaśniła sposób oszacowania wartości szkody wyrządzonej na nieruchomości przez obecność urządzeń przesyłowych, a także podała uwarunkowania prawne oraz metodykę wyceny, w sposób nie budzący zastrzeżeń organu. Stan nieruchomości określono na datę [...] r., (i choć w pkt 5.1 operatu wpisano, że "stan prawny nieruchomości (...) określono na dzień uprawomocnienia się decyzji nr [...] z dnia [...]r., nie miało to w opinii organu znaczenia dla oszacowanej wartości) oraz 11 marca 2011 r. - stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji - dzień sporządzenia protokołu szkód i zniszczeń. Nadmienić należy, że dla określenia szkód trwałych powstałych na nieruchomości wskutek przeprowadzenia inwestycji, data określenia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji, nie ma kluczowego znaczenia i w opinii organu przyjęcie dnia 11 marca 2011 r., wynikające z faktu podpisania przez strony protokołu szkód i zniszczeń, na podstawie którego wypłacono L.R. odszkodowanie za zniszczone zasiewy uprawy i plony, jest dopuszczalne. Sam sposób wyceny, przyjęta metoda, a także przyjęcie i ocena cech rynkowych nieruchomości, wysokości leżą w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego i organ nie jest uprawniony do kwestionowania tych ustaleń. Organ stwierdził, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i należy je uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika [...] S.A. z dnia 09.02.2016 r. o umorzenie postępowania, organ uznał żądanie za bezzasadne. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym oraz całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (patrz. Wyrok W SA w Białymstoku z dnia 2 września 2014 r. II SA/Bk 526/14). Wobec faktu, że wyrok w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest prawomocny, a obowiązujące przepisy obligują Starostę do orzeczenia o odszkodowaniu za ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., wniosek pełnomocnika strony należało odrzucić. Zgodnie z art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie przewodów i urządzeń, o którym mowa w art 124 ust 1. Wobec powyższego orzeczono o ustaleniu odszkodowania i zobowiązaniu [...] S.A. do jego wypłaty. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w K.- J., od opisanej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Starosta Powiatu W., po rozpatrzeniu wniosku spółki "[...]" S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność L.R., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb Ż. M. gmina K., poprzez udzielenie zezwolenia spółce "[...]" S.A. z siedzibą w W., na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń dla inwestycji budowy wielotorowej, napowietrznej linii energetycznej [...] kV P.-W. (M.). W dalszej części rozstrzygnięcia decyzji, Starosta zobowiązał właściciela nieruchomości do udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii energetycznej, natomiast spółkę "[...]" S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Organ pierwszej instancji orzekł również o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia przez L. R. odwołania od opisanej na wstępie decyzji, Wojewoda D., uchylił decyzję Starosty Powiatu W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej zobowiązania: - właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii energetycznej, - spółki "[...]" S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. W pozostałym zakresie, Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 12 lipca 2012 r., L. R. - właściciel objętej zezwoleniem nieruchomości, wystąpił do Starosty Powiatu W. o wypłacenie odszkodowania z tytułu przeprowadzenia przez teren tej nieruchomości napowietrznej, wielotorowej linii energetycznej [...] kV P.-W. (M.). Po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego, decyzją z dnia [...]r., nr [...], Starosta Powiatu W. ustalił na rzecz L. R. odszkodowanie w wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na opisanej na wstępie nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P.-W. (M.), a następnie zobowiązał "[...] S.A." do wypłaty przedmiotowego odszkodowania. W dniu 14 października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez I. O., działającego w imieniu [...] S.A. z siedzibą w K. – J., Wojewoda D. wydał decyzję uchylającą w całości decyzję Starosty Powiatu W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego były przede wszystkim wady operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia przedmiotowego odszkodowania i brak przeprowadzenia rzetelnej oceny tego opracowania przez organ pierwszej instancji. Stwierdzono jednocześnie, że organ zaniechał ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (w tym w zakresie dotyczącym wyjaśnienia rozmiaru szkody czy przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego) oraz prawidłowego uzupełnienia materiału dowodowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r., Starosta Powiatu W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za szkody powstałe na opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność L.R. wskutek przeprowadzenia odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P.-W. (M.) (pkt 1), a następnie zobowiązał do zapłaty ww. odszkodowania Spółkę [...] S.A. (pkt 2). Od tej decyzji odwołanie ponownie wniosła, w ustawowo przewidzianym terminie, Spółka [...] S.A. z siedzibą w K. – J. reprezentowana przez radcę prawnego J. K., żądając uchylenia decyzji w całości. Uzasadniając złożone odwołanie wskazano na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej zawartych w art. 8, art. 7 i art. 77 K.p.a. ze względu na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie obejmującym rozbieżności istniejące w opiniach biegłych rzeczoznawców majątkowych oraz w wysokości odszkodowania. W ocenie odwołującej się strony konieczne było wyjaśnienie przyczyn powstania tak istotnych różnic pomiędzy dwoma operatami szacunkowymi bądź powołanie innego biegłego w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego zwłaszcza, że podnoszona kwestia nie była przedmiotem badania Komisji Arbitrażowej dokonującej weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego przez E.M. Zarzucono, że Starosta przyjął tę opinię jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania bez uzasadnienia dokonanego wyboru oraz bez wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy dwoma dowodami zamieszczonymi w aktach sprawy. W dalszej kolejności zwrócono uwagę na wątpliwości dotyczące zachowania bezstronności rzeczoznawcy majątkowego E.M. Strona wyjaśniła, że sporządzenie operatu szacunkowego na zlecenie L.R. jest nie tylko naruszeniem zasad etyki zawodowej, lecz stanowi przyczynę wyłączenia biegłej określoną w art. 24 K.p.a. Powstał bowiem taki stosunek prawny ze stroną postępowania, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem pełnomocnika [...], biegła nie powinna wykonywać żadnych czynności na zlecenie właściciela nieruchomości, natomiast sporządzenie wyceny na zlecenie strony wywołuje zastrzeżenia w zakresie bezstronności rzeczoznawcy, a ponadto uzasadnia konieczność wyjaśnienia tak dużych rozbieżności istniejących w zebranym materiale dowodowym. W wyniku rozparzenia tego odwołania, Wojewoda D. decyzją kasacyjną z dnia [...]r. [...] ponownie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia na samym wstępie poruszono wady procesowe postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji związane z naruszeniem art. 10, w związku z art. 40 K.p.a. Dalej wskazano na zastrzeżenia, które dotyczą wyłączenia z zakresu przedmiotowej wyceny wartości szkód związanych z utratą pożytków w uprawach polowych na nieruchomości. Ponadto zarzucono, że z treści operatu szacunkowego nie wynika, czy biegła analizowała szczegółowo wystąpienie na nieruchomości innych strat spowodowanych budową przedmiotowej infrastruktury, stanowiących uszczerbek w stanie majątkowym właściciela nieruchomości (innych niż utrata plonów czy zmniejszenie wartości nieruchomości). W uzasadnianiu decyzji podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należytej, wszechstronnej oceny prawidłowości sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowego, a w rezultacie przedwcześnie uznał ją za podstawę ustalenia odszkodowania w toczącym się postępowaniu. Dokonując negatywnej oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że występują w nim rozbieżności odnośnie wskazania, jakie czynniki wpłynęły na zmniejszenie wartości nieruchomości. W opracowaniu z jednej strony mowa jest bowiem o zmianie przydatności użytkowej nieruchomości i trwałym ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości wskutek budowy urządzeń infrastruktury, z wyraźnym wyłączeniem przez biegłą skutku w postaci zmiany warunków korzystania z nieruchomości. Natomiast w innym miejscu biegła wskazała, że budowa infrastruktury, oprócz trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, spowodowała także zmianę dotychczasowej funkcji nieruchomości (według przeznaczenia w planie miejscowym) na funkcję o mniejszej wartości (na rolną lub leśną). Istotne wątpliwości organu wynikały m.in. z analizy tej części opracowania, w której określono wielkość współczynnika zmniejszenia się wartości dla gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą (na poziomie 0,93). W rozpatrywanym przypadku nie wyjaśniono w sposób szczegółowy, z jakich przyczyn faktyczna realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynęła na zmianę funkcji tego terenu, a w konsekwencji na tak znaczny spadek wartości tej części nieruchomości. Poza tym zarzucono, że kontrolowany operat szacunkowy nie zawierał kompletnej oraz spójnej analizy w zakresie wyceny szkód wymienionych w art. 128 ust. 4 u.g.n. Natomiast zgromadzony ponownie materiał dowodowy świadczy o tym, iż organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności mających na celu weryfikację, w tym zakresie, uzupełnienie bądź wyjaśnienie treści operatu szacunkowego, uwzględniając przy tym zalecenia Wojewody D. sformułowane w poprzednio wydanej decyzji odnośnie zasad szacowania tego rodzaju szkód. W szczególności zwrócono uwagę na nieprzeprowadzenie oceny w zakresie wypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązku zbadania kwestii zaistnienia szkód innych aniżeli polegające na obniżeniu wartości nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał na liczne błędy i nieścisłości metodologiczne weryfikowanej wyceny związane m.in. z błędnym zastosowaniem aktualizacji cen czy też określenia daty stanu przedmiotu wyceny. Kolejną decyzją z dnia [...] r., sygn. [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Powiatu W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za szkody powstałe na opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność L.R. wskutek przeprowadzenia odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji P.-W. (M.) (pkt 1), a następnie zobowiązał do zapłaty ww. odszkodowania Spółkę [...] S.A. - dawniej [...] S.A. (pkt 2). W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono m.in., że odszkodowanie zostało ustalone, zgodnie z art. 130 ust. 2 oraz art. 156 ust.l u.g.n., po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej na piśmie w formie operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] r. określono wartość poniesionych szkód trwałych z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej na kwotę [...] zł. Przy tym biegła rzeczoznawca majątkowa osobno oszacowała wartość nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne i osobno o przeznaczeniu pod aktywność gospodarczą, tłumacząc ten fakt brakiem nieruchomości o podobnym (mieszanym) przeznaczeniu na badanym rynku. W dalszej kolejności wyjaśniono, że zakresem wyceny objęto szkody trwałe określone jako obniżenie wartości nieruchomości powstałe na działce gruntu nr [...], AM-[...], obręb Ż.M., gmina K., w związku z przeprowadzeniem na nieruchomości linii elektroenergetycznej [...] relacji P.-W. Nie objęto natomiast zakresem wyceny szkód w pożytkach, bowiem zgodnie z oświadczeniem L. R. oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, szkoda jaką poniósł obejmuje jedynie trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem zakres wyceny organ pierwszej instancji uznał za prawidłowy i zbieżny z celem prowadzonego postępowania, mającego na celu ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek uprzedniego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mocą decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że autorka operatu szacunkowego przedstawiła i wyjaśniła sposób oszacowania wartości szkody wyrządzonej na nieruchomości przez obecność urządzeń przesyłowych, a także podała uwarunkowania prawne oraz metodykę wyceny, w sposób nie budzący zastrzeżeń organu. Z kolei sam sposób wyceny, przyjęta metoda, a także przyjęta ocena cech rynkowych nieruchomości, leżą w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego i organ nie jest uprawniony do kwestionowania tych ustaleń. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" wobec czego należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania. Na koniec organ pierwszej instancji odniósł się do wniosku pełnomocnika spółki o umorzenie postępowania wobec toczącego się przed sądem cywilnym postępowania o ustanowienie służebności przesyłu. Wyjaśnił mianowicie, że ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym oraz samodzielnym cywilnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Natomiast uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu. Odwołanie od tej decyzji w przepisanym terminie złożyły [...] S.A. z siedzibą w K. - J. W ocenie Spółki przede wszystkim organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, w jaki sposób samo wybudowanie linii elektroenergetycznej zmniejszyło wartość nieruchomości. W tym kontekście zwrócono uwagę, że zarówno biegła, jak i organ nie rozróżnili okresu pomiędzy początkiem obowiązywania przeznaczenia nieruchomości w dokumentach planistycznych, a datą ograniczeń wynikających z samej realizacji inwestycji, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa budowlanego. Następnie zarzucono, że organ pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Ponadto Spółka stwierdziła, że nie uwzględniono jej wniosku o włączenie do materiału dowodowego akt sprawy toczącej się przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyła. W tym kontekście zarzucono że organ administracyjny nie odniósł się do treści opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego, gdzie ustalono wysokość wynagrodzenia na kwotę [...] zł. Ponadto w uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania. Argumentował, że z uwagi na to, że z decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. powstał stosunek publicznoprawny, dlatego też mają do niej zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.). Wobec tego zobowiązanie wynikające z decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] uległo przedawnieniu. Z kolei w piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. pełnomocnik L. R. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w sprawie nie występuje sytuacja uzasadniająca uchylenie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Nawiązując natomiast do zarzutów odwołującej się Spółki stwierdził, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa, w szczególności zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Poza tym, pełnomocnik L. R. przedstawił zapatrywanie, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny, w tym doboru analizy cech rynkowych nieruchomości, określenie wysokości odpowiednich współczynników stanowi wkraczanie w wiadomości specjalne. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ orzekający o odszkodowaniu nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Powołując tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1602/14) wskazał m.in., że jeśli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, bądź chociażby przedłożyć kontrwycenę nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Tymczasem takiej kontrwyceny strona odwołująca w niniejszej sprawie nie przedłożyła.

Wojewoda D.wskazał, że wyjaśniając kwestie intertemporalne związane z procesową podstawą rozpatrywania sprawy związaną z kompleksową nowelizacją przepisów K.p.a. dokonaną mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W ten sposób należało przyjąć, że skoro niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem L. R. o wypłatę odszkodowania, który został złożony przed dniem 1 czerwca 2017 r., to niewątpliwie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. A zatem wojewoda w niniejszym postępowaniu będzie zasadniczo stosował przepisy Kp.a. w dotychczasowym ich brzmieniu. Następnie organ wskazuje, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n., w związku z realizacją inwestycji, która została ujęta w decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...]. W takim przypadku, stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n., właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje oprócz odszkodowania za zaistniałe z tego tytułu szkody, także odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Zasady określania wartości szkód wymienionych w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały natomiast sprecyzowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią § 43 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei wedle ust. 3 omawianego przepisu, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Istotne jest przy tym stwierdzenie, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w z w. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacje tam zawarte nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., I OSK 460/08). Przytoczone przepisy prawa w sposób jednoznaczny i samodzielny określają zatem rodzaje szkód kompensowanych w ramach przedmiotowego postępowania tj. wyłącznie w postaci: szkody na nieruchomości oraz - ewentualnie - szkody związanej ze zmniejszeniem wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości dokonywanego wskutek wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego wojewoda w ślad za uzasadnieniem poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. [...] ponownie podnosi, że dla oceny weryfikowanego postępowania istotną kwestią pozostaje zaniedbanie organu pierwszej instancji ustalenia istnienia lub braku szkód w uprawach (a także innych szkód niż spadek wartości) na skutek wykonania robót budowlanych na przedmiotowym gruncie. Nie objęto zakresem operatu szacunkowego wyceny szkód w pożytkach, bowiem - jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji - zgodnie z oświadczeniem L. R. oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, szkoda jaką poniósł - w związku z realizacją inwestycji - obejmuje jedynie trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze takie stanowisko organu pierwszej instancji wojewoda z naciskiem wyjaśnia, że art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje, że odszkodowanie obejmuje wszystkie szkody zarówno doraźnie związane z wykonywaniem prac na gruncie (takie jak utrata pożytków), jak i - dodatkowo - wynikające z trwałego wpływu urządzeń na wartość nieruchomości. Jednocześnie przepisy u.g.n. przewidują jedynie administracyjnoprawny tryb ustalania odszkodowania i nie zwalniają organu i rzeczoznawcy z konieczności określenia wartości szkody, co do której podpisano protokół z uzgodnienia wysokości odszkodowania. Ewentualne, wstępne, częściowe rozliczenia między stronami nie mają wpływu na treść decyzji odszkodowawczej. Nie ma bowiem przepisu prawa, który przewidywałby taki tryb rozliczania roszczeń wynikających z art. 124 ust. 4 u.g.n. Przepis ten odsyła bowiem do art. 128 ust. 4 u.g.n., a zdarzenia jakich dotyczy objęte są regulacją art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie ustala się w drodze decyzji. Innymi słowy, chociaż roszczenie odszkodowawcze przysługujące na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter majątkowy, to dochodzone być może tylko w trybie administracyjnym. Z uwagi na powyższe zupełne pominięcie wyceny szkód spowodowanych pracami wykonawczymi wiązało się z oczywistym naruszeniem przepisów art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. W dalszej kolejności organ odwoławczy odnosi się do kwestii wyliczenia drugiego komponentu odszkodowania objętego dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n., tj. odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości. Wojewoda przypomina więc, że w rozpoznawanej sprawie - wobec literalnego brzmienia art. 128 ust. 4 u.g.n. - należało szacować tylko szkody związane z utratą wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości strony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dokonanymi w niniejszej sprawie ustaleniami, w dacie realizacji infrastruktury energetycznej stanowiąca własność L. R. nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...] objęta była dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu Ż. M., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r., który przewidywał położenie tej działki gruntu (w części o powierzchni 4,40 ha) na terenie opisanym symbolem "RP-1" (tereny upraw polowych jako przeznaczenie podstawowe), a także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębów: K., M. i Ż. M., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., przewidującym położenie działki gruntu (w części o powierzchni 2,01 ha) na terenie oznaczonym symbolami [...] (tereny aktywności gospodarczej z urządzeniami towarzyszącymi) a także [...] (przeznaczenie podstawowe - tereny rolne) oraz jednocześnie w zasięgu strefy ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu napowietrznych linii elektroenergetycznych, tożsamych z obszarem oddziaływania linii (por. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 listopada 2015r., akta k. 434-443).

Na marginesie wojewoda dostrzega, że w weryfikowanym operacie szacunkowym jego autor wykazywał się pewną niekonsekwencją w prawidłowym określeniu uwarunkowań planistycznych nieruchomości, pomijając jej przeznaczenie w planie miejscowym z dnia [...] r. pod tereny rolne – [...] (por. str. 2 operatu szacunkowego) czy też wskazując, że "strefa ograniczonego użytkowania przedmiotowej nieruchomości" dla napowietrznej linii energetycznej obejmuje części nieruchomości oznaczone w planach miejscowych symbolami [...] oraz [...] (por. str. 14 operatu szacunkowego). Natomiast w innym miejscu - tym razem już prawidłowo - rzeczoznawca wskazuje, że ww. strefa przebiega przez teren jednostek strukturalnych [...] oraz [...] planu miejscowego z dnia [...] r. (por. str. 9-12 operatu szacunkowego). Fakt objęcia nieruchomości ustaloną w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębów: K., M. i Ż. M. strefą ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu napowietrznych linii elektroenergetycznych ma dla sprawy kluczowe znaczenie. Nie można bowiem zapominać, że stanowiące merytoryczną podstawę roszczenia odszkodowawczego L. R. działania na nieruchomości były realizowane w oparciu o decyzję Starosty Powiatu W. dnia [...] r., nr [...] którą udzielono zezwolenia spółce "[...]" S.A. z siedzibą w W., na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń dla inwestycji budowy wielotorowej, napowietrznej linii energetycznej [...] kV P.-W. (M.). Z kolei ta decyzja została wydana w oparciu o ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu organ administracyjny stwierdził m.in., że spełniono warunek zgodności inwestycji z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, że realizacja inwestycji została dokonana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego wywołuje określone konsekwencje na płaszczyźnie niniejszego postępowania odszkodowawczego. Otóż zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Odszkodowanie powinno wówczas wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednoznaczny pogląd, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 807/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 280/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że ewentualna wysokość uzyskanego przez właściciela odszkodowania z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego wpływu na wartość odszkodowania ustalonego w ramach niniejszego postępowania. Odszkodowanie wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości jako skutku zmiany uwarunkowań planistycznych oraz odszkodowanie za zaistniałe szkoły tytułu realizacji inwestycji to dwie odrębne niekonkurencyjne instytucje prawne. A zatem podsumowując powyższe ustalenia można wysnuć generalną konkluzję, że przy ustalaniu obniżenia wartości nieruchomości po jej zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy tym w szczególności chodzi o to, czy plan miejscowy przewiduje możliwość wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej w określonym miejscu, czy też zawiera zapisy bardziej ogólne, pozwalające na stwierdzenie, że wybudowanie określonego urządzenia nie jest sprzeczne z planem. Ponadto nie można stracić z pola widzenia, że w obecnym stanie prawnym, na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym obowiązkowo należy określić m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Takie też precyzyjne określenie przebiegu napowietrznej linii energetycznej oraz zasięg strefy ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Jeżeli zatem dopuszczalność budowy urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to z uwagi na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym, fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie zawsze powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości fakt zaistnienia na nieruchomości urządzenia w takiej sytuacji jest bowiem na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane, to sam fakt możliwości jego wybudowania na danej nieruchomości, wynikający z planu miejscowego oraz ewentualne istniejące obostrzenia co do dopuszczalnego zagospodarowania mają wpływ na jej wartość, co rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie zawsze obniża sama przez się wartość tej nieruchomości. Taka sytuacja została założona przez prawodawcę, który nie bez powodu wyraźnie zastrzegł, że odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomość ma raczej charakter wyjątkowy. Przysługuje tylko jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości (por. także J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, gdzie autorzy zdają się w ogóle wykluczać możliwość ustalenia odszkodowania, gdy lokalizacja infrastruktury wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy wskazać, że zarówno literalne brzmienie art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozwala przyjąć, że dopuszczalność ustalenia odszkodowania za realizację infrastruktury zgodnie z konkretną lokalizacją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy traktować raczej jako sytuację wyjątkową. Wymaga ona zatem przyjęcia przez rzeczoznawcę szczególnie starannej metodyki wyceny ściśle powiązanej z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a w szczególności z wprowadzonymi przez prawodawcę lokalnego konkretnymi ograniczeniami w użytkowaniu nieruchomości. W dalszej części rozważań należy więc nadmienić, że jak wynika z treści wypisów i wyrysów znajdujących się w aktach sprawy przedmiotowa linia energetyczna została zrealizowana na terenie działki gruntu nr [...] wzdłuż granicy dwóch jednostek strukturalnych planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]z dnia [...] r.: [...] - tereny aktywności gospodarczej, z urządzeniami towarzyszącymi [...] uchwały z dnia [...] r.). 1. Przeznaczenie podstawowe: 1) Produkcja, usługi. 2) Bazy obsługi transportu i logistyki, w tym składy, magazyny i stacje paliw. Przeznaczenie dopuszczalne: 1) Obiekty małej architektury. 2) Sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym zbiorniki wód opadowych oraz drogi wewnętrzne. 3) Telekomunikacyjne obiekty budowlane, nośniki reklamowe, w tym reklamy wielkopowierzchniowe. 3. Ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: Obowiązują warunki konserwatorskiej ochrony archeologicznej określone w [...]. 4. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) Ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu w odległościach: a) 20 m od linii rozgraniczającej drogi krajowej nr [...] b) 10 m od linii rozgraniczającej dróg lokalnych [...]. c) 10 m od linii rozgraniczających publicznych dróg dojazdowych [...] i dróg wewnętrznych [...]. d) 4 m od granicy z rowami melioracyjnymi - pas ten jest niezbędny dla prowadzenia prac konserwacyjnych rowu. 2) Linie zabudowy nie dotyczą lokalizowanych w granicach terenu obiektów dozoru (portierni), bram wjazdowych itp. 3) Na terenach, na których nie oznaczono linii zabudowy odległości od granic działek należy ustalać w oparciu o przepisy odrębne. 4) W przypadku odstąpienia od wydzielenia drogi wewnętrznej [...] dopuszcza się włączenie terenu do sąsiadującej zabudowy produkcyjno-usługowej[...]; w takim przypadku nieprzekraczalne linie zabudowy od drogi wewnętrznej [...] nie obowiązują. 5) Dopuszcza się stosowanie dowolnych form dachów. 6) Wysokość zabudowy kubaturowej nie może przekraczać 24 m licząc od poziomu terenu. 7) Powierzchnia zabudowy (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi itp.) - nie więcej niż 85 % powierzchni terenu. 8) Powierzchnia terenów czynnych biologicznie - nie mniej niż 15 % powierzchni terenu. 9) W zasięgu stref ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu od napowietrznych linii elektroenergetycznych, tożsamych z obszarem oddziaływania tych linii, obowiązują warunki określone w [...]. R - przeznaczenie podstawowe - tereny rolne [...] uchwały z dnia [...] r) 1) Ustala się zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym również siedlisk rolników i innych obiektów związanych z produkcją rolną. 2) Ustala się zakaz sytuowania ogrodzeń wzdłuż dróg gospodarczych transportu rolnego w odległości mniejszej niż 5 m od osi drogi. 3) Ustala się zakaz lokalizacji telekomunikacyjnych masztów i wież antenowych oraz nośników reklamowych. 4) Dopuszcza się lokalizację napowietrznych i podziemnych sieci infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeń. 5) Dopuszcza się lokalizację nowych oraz zmianę przebiegu lub poszerzanie działek istniejących rowów melioracyjnych (wody powierzchniowe WS). 6) Szerokość działek pod nowo wydzielane istniejące lub projektowane rowy melioracyjne nie może być mniejsza niż 10 m. 7) Oznaczone na rysunku planu tereny docelowej rozbudowy i modernizacji drogi krajowej nr [...] stanowią element informacyjny, ustalenie przebiegu drogi nastąpi zgodnie z wymogami przepisów odrębnych. 8) W zasięgu stref ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu od napowietrznych linii elektroenergetycznych, tożsamych z obszarem oddziaływania tych linii, obowiązują warunki określone w [...]. Co istotne przebieg linii na długości 252 metrów oraz powierzchnia pasa ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości o szerokości około 70 metrów (po 35 metrów dla jednostek [...] oraz [...]), zamieszczona w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pokrywa się ze "strefą ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczoną" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obu jednostek strukturalnych. Co istotne cytowane wyżej przepisy planu miejscowego dotyczące ustaleń obu jednostek strukturalnych odsyłają do warunków ustalonych dla tej strefy (por. [...] oraz [...] z dnia [...] r.). Zgodnie natomiast z treścią § [...] uchwały z dnia [...] r. ("Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu") w ramach napowietrznych linii elektroenergetycznych, dla projektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej najwyższych i wysokich napięć [...] kV P. – W. + [...] kV W. – B. W. + [...] kV W. – Ż., trzytorowej, dwunapięciowej, ustała się pas technologiczny, w którym obowiązuje strefa ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, tożsama z obszarem oddziaływania linii, o szerokości: 70 m (po 35 m od osi linii). Przy tym zgodnie z § [...] uchwały z dnia [...] r. w ww. strefie ograniczeń zabudowy i zagospodarowania ustala się: a) Zakaz lokalizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. b) Zakaz wprowadzania nasadzeń zieleni wysokiej (drzew i krzewów). c) Obowiązek uzgodnienia z operatorem sieci lokalizacji innych obiektów i urządzeń oraz zagospodarowania terenów w zasięgu strefy i terenów bezpośrednio przyległych do strefy. d) Obowiązek zapewnienia operatorowi sieci dojazdu i dostępu do przewodów i słupów nośnych linii. e) Obowiązek uzyskania opinii właściciela linii dotyczących wszelkich zmian w kwalifikacji terenu w obrębie pasa technologicznego linii i w bezpośrednim jego sąsiedztwie. f) Zakaz zalesiania terenów rolnych w pasie technologicznym bez uzgodnienia z właścicielem linii. g) Zakaz lokalizacji budowli zawierających materiały niebezpieczne pożarowo, stacji paliw i stref zagrożonych wybuchem oraz konstrukcji wysokich w bezpośrednim sąsiedztwie pasów technologicznych bez uzgodnienia z właścicielem linii. 7) W przypadku zastosowania rozwiązań technicznych powodujących zmniejszenie obszaru oddziaływania linii elektroenergetycznych lub ich skablowania obowiązuje zasięg obszaru oddziaływania określony przez operatora sieci. W świetle przywołanych uwarunkowań prawnych czytelna staje się konkluzja, że w niniejszej sprawie oszacowanie odszkodowania za realizację infrastruktury - zgodnie z lokalizacją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - musiała uwzględniać w pełnym zakresie treść wyżej cytowanego § [...] uchwały z dnia [...] r. oraz jego wpływ na potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność L. R. w ramach jednostek strukturalnych [...] oraz [...] objętych zasięgiem strefy ograniczeń zabudowy i zagospodarowania. Innymi słowy, rolą rzeczoznawcy majątkowego było udzielenie odpowiedzi na kluczowe dla sprawy pytanie, czy poprzez samą realizację inwestycji przewidzianej w decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...] na nieruchomości L. R. powstały dalej idące ograniczenia sposobu jej zagospodarowania, niż te które wynikały z treści planu miejscowego, a konkretnie cytowanego wyżej § [...] uchwały z dnia [...] r. Przy tym odpowiedź na to pytanie powinna była zostać poparta zastosowaniem przez autora operatu szacunkowego adekwatnej metodyki, której założenia byłyby powiązane z treścią mających zastosowanie w mniejszej sprawie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 rozporządzenia. W tym konkretnym przypadku rzeczoznawca winien był zatem ustalić, czy w wyniku realizacji przedmiotowej sieci energetycznej, wystąpiły, dalej idące niż przewidziane w [...] uchwały z dnia [...] r.:1) zmiany warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmiany przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe wskazania wojewoda dokonując oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania przede wszystkim uznał, że jego autor przyjął nieodpowiedni sposób obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości, autor opracowania, pomimo zawartych w tekście operatu deklaracji, nie zróżnicował skutków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będących konsekwencją odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutków rzeczywistego posadowienia sieci na gruncie. Rozgraniczenie takie nie znalazło odzwierciedlenia w przyjętym wzorze obliczenia zmniejszenia wartości. Autor nie uwzględnił również przeznaczenia na infrastrukturę energetyczną w miejscowym planie przy doborze nieruchomości porównawczych, tym samym obliczył wartość jednostkową gruntu bez uwzględnienia obciążeń planistycznych. Jak bowiem wynika z analizy transakcji porównawczych - zarówno rolnych jak i przemysłowych - żadna z nich nie dotyczyła gruntu objętego analogicznymi ograniczeniami jak te, które wynikają z § [...] uchwały z dnia [...] r. W konsekwencji dokonując szacowania wartości gruntu objętego ograniczeniami wynikającymi z obowiązującego planu miejscowego wybrano do porównania nieruchomości nie spełniające zasadniczego atrybutu podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. A zatem w tej sprawie została wyliczona wartość obejmująca rekompensatę nie tylko za wybudowanie, ale i za zlokalizowanie w planie miejscowym urządzenia przesyłowego. Szczególnie widoczne jest to w części dotyczącej określenia szkody trwałej na części gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą ([...]), ponieważ do obliczenia tej szkody posłużył współczynnik obniżenia wartości [...] nieruchomości w strefie oddziaływania urządzenia na skutek jego "lokalizacji i posadowienia" [...] o finalnej wartości wynoszącej 0,968. Przy tym należy przypomnieć, że w poprzedniej wycenie zakwestionowany przez organ odwoławczy wskaźnik wyniósł 0,93 (por. uzasadnienie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. [...]). Pobieżne obliczenia pozwalają natomiast przyjąć, że w pasie ograniczonego korzystania z nieruchomości autor operatu szacunkowego założył spadek jej wartości z poziomu "pełnowartościowego" gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą (bez ograniczeń w zagospodarowaniu) o oszacowanej cenie jednostkowej [...] zł/m2 do poziomu stanowiącego [...]% wartości wyjściowej ([...] = [...]), czyli poziomu zbliżonego do wartości gruntu rolnego obciążonego przedmiotową infrastrukturą ([...] zł/m2 x [...] = ' ok. [...] zł/m2). Jak bowiem wynika z weryfikowanego operatu szacunkowego na terenie jednostki [...] rzeczoznawca założył [...]% poziom trwałej szkody, wpływający na spadek wartości z ceny jednostkowej [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (por. str. 35-36 oraz str. 41-42 operatu szacunkowego). Takie założenie jest jednak już na pierwszy rzut oka błędne. Rzeczoznawca pomija bowiem, że punktem wyjścia do wyceny jest fragment gruntu - co prawda znajdujący się częściowo w granicach jednostki strukturalnej [...] - niemniej jednocześnie objęty opisanymi wyżej ograniczeniami wynikającymi z treści § [...] uchwały z dnia [...] r. Następnie problematyczne wydaje się oszacowanie współczynnika obniżenia wartości[...] nieruchomości który w istocie redukuje jej rynkową wartość o [...] %. Rzeczoznawca nie wyjaśnia bowiem, czy pomimo budowy sieci energetycznej istotnie nie ma możliwości realizacji na terenie pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości przeznaczeń nie objętych wyłączeniem § [...] uchwały. Tymczasem z treści ustaleń planu miejscowego nie wynika, aby realizacja przedmiotowej linii energetycznej wykluczała wszystkie potencjalne sposoby zagospodarowania przewidziane dla jednostki [...]. Można bowiem np. przyjąć, że skoro w obszarze pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości zakazane jest lokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, to hipotetycznie można realizować budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na czasowy pobyt ludzi. Innymi słowy, rzeczoznawca nie przedstawił żadnych logicznych i racjonalnych przesłanek, że sama realizacja spornej inwestycji wywoła oszacowany spadek wartości nieruchomości. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji, która zaakceptowała taką wycenę została wydana z naruszeniem art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze należy jeszcze raz zaznaczyć, że fakt lokalizacji urządzenia w planie miejscowym oraz wszelkie wynikające z tego ograniczenia powinny być uwzględnione w wycenie w ten sposób, że powinny być traktowane jako czynniki kształtujące wartość nieruchomości sprzed posadowienia na niej przedmiotowego urządzenia. Operat winien zatem nie tylko wyraźnie wskazywać na uwzględnienie negatywnych skutków lokalizacji urządzenia w planie miejscowym przy określaniu wartości początkowej nieruchomości, ale musi także precyzyjnie oraz wyczerpująco wyjaśnić, jakie czynniki, w jaki sposób oraz w jakim zakresie spowodowały obniżenie wartości działki wskutek wybudowania urządzenia. W odniesieniu do tych ostatnich kwestii, opinia sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, również nie dostarcza wymaganych informacji, a poczynione w niej ustalenia są niemożliwe do zaakceptowania. Oprócz powyższych generalnych zarzutów dyskwalifikujących wycenę z uwagi na pominięcie uwarunkowań normatywnych wypada wskazać niekonsekwencję autorki operatu szacunkowego z uwagi na przyjętą metodologię wyceny. Przede wszystkim z treści operatu szacunkowego wynika, że do obliczenia spadku wartości autor operatu zastosował "sposób parametryczny" przy użyciu następującego wzoru: Zw=Wx (PSK - PIN) XSZ+ OJN Gdzie: Z W - zmniejszenie wartości nieruchomości w pasie ograniczonego korzystania z nieruchomości W - wartość rynkowa jednostki porównawczej (wartość lm2 gruntu nieobciążonego urządzeniem) PSK

powierzchnia pasa ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, zamieszczona w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (strefy ochronnej), PIN

powierzchnia zajęta pod naziemny element urządzenia, Sz - współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości, określony na podstawie analizy rynku lokalnego, a w przypadku braku danych rynkowych przyjmowany z przedziału od 0,15 do 0,20 włącznie (dla gruntów rolnych) W przypadku braku danych rynkowych:- współczynnik w wysokości minimalnej 0,15 należy stosować w sytuacji, gdy nie występują żadne dodatkowe ograniczenia w rolniczym wykorzystaniu obszaru, - dodatkowe ograniczenia mogą wynikać z występowania na nieruchomości reglamentacji upraw (np. zakaz sadzenia drzewek itp.) oraz występowania tzw. "świadków" infrastruktury (słup żelbetowy, studzienka, itp.), - współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji i posadowienia urządzenia (dla gruntów pod AG) określa wzór: SZ= (WAG- WG)/WAG OJN - odszkodowanie za posadowienie naziemnego elementu urządzenia, (por. str. 20 operatu szacunkowego). A zatem oceniając przyjętą metodykę wynikającą z tego wzoru wojewoda przede wszystkim zauważa, że nielogiczne było przyjęcie jako czynnika wpływającego na maksymalny współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości czynników takich jak zakaz sadzenia drzewek oraz faktu posadowienia słupa (tzw. "świadka infrastruktury"). Należy bowiem przypomnieć, że wspomniany przez rzeczoznawcę zakaz sadzenia drzewek nie wynika z faktu realizacji inwestycji lecz z ustaleń [...] uchwały z dnia [...] r. Ponadto należy zauważyć, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego wzór zakłada pomniejszenie szacowanej powierzchni pasa ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości o powierzchnię zajętą pod naziemny element urządzenia (Pm)- Innymi słowy zakłada odrębne szacowanie odszkodowania za posadowienie naziemnego elementu urządzenia (O/yy). Tym samym występowanie tzw. "świadka" infrastruktury nie powinno być uwzględniane w ustaleniu współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości. Stąd też traci uzasadnienie przyjęcie przez rzeczoznawcę współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości rolnej na maksymalnym poziomie 0,20.Poza tym organ odwoławczy zauważa, że na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego trudno ustalić gdzie dokładnie wspomniany słup się znajduje, tj. czy istotnie w całości na terenie gruntu rolnego. Tymczasem zastosowana metodyka zakłada, że słup o wymiarach 4,0 x 4,0 metry zmniejsza wartość nieruchomości tylko w zakresie fragmentu przeznaczonego na cele rolne (jednostka strukturalna R). Następnie wojewoda wskazuje, że zastrzeżenie budziło wykorzystanie wspomnianego wzoru parametrycznego w zakresie szacowania zmniejszenia wartości nieruchomości na terenie przeznaczonym pod aktywność gospodarczą. Otóż nie można stracić z pola widzenia, że zastosowana metoda wynika ze stosowanego przez rzeczoznawcę Standardu V.8 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny - Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej (por. pkt 4.4.). Chociaż organ odwoławczy nie kwestionuje możliwości zastosowania tego standardu jako wzorca metodologicznego, to jednak powinien znaleźć zastosowanie jedynie do wyceny nieruchomości rolnej lub leśnej (por. pkt 4.4.2.).

Tymczasem generalnie metodę parametryczną rzeczoznawca stosuje do wyceny spadku wartości nieruchomości przeznaczanej pod aktywność gospodarczą odpowiednio ją modyfikując. Różnica polega na tym, że współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji i posadowienia urządzenia określa wzór: Sz = (WAG - WR)/WAG. Problem jednak w tym, że rzeczoznawca nie wyjaśnia jakie przepisy prawa lub wzorce metodologiczne wyceny dopuszczają jego stosowanie. Co jest również istotne w dalszej części operatu rzeczoznawca zmienia wcześniej przyjęte założenia wyceny i przyjmuje do wyceny spadku wartości nieruchomości na terenie aktywności gospodarczej następujący wzór: Sz - SL + (1- SL)X SB (por. str. 20 oraz str. 41 operatu szacunkowego). Ponownie rzeczoznawca nie wyjaśnił tutaj normatywnych bądź branżowych źródeł nowej metodyki. Zastosowanie powyższego wzoru prowadziło natomiast do wyliczenia - o czym była mowa wcześniej - współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod aktywność gospodarczą na poziomie 0,968. To z kolei przy obliczonej powierzchni pasa ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości na cele aktywności gospodarczej ([...] m2) oraz oszacowanej wartości rynkowej jednostki porównawczej ([...] zł/m2) skutkowało wyliczenia zmniejszenia wartości fragmentu nieruchomości na poziomie [...] zł ([...] x [...] x [...]). Na marginesie Wojewoda wskazuje, że w zakresie oszacowania ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod aktywność gospodarczą ([...]), organ pierwszej instancji może rozważyć dokonanie wyceny przy zastosowaniu transakcji porównawczych spełniających normatywny wymóg podobieństwa. A zatem można dokonać analizy transakcji nieruchomościami o adekwatnym uwarunkowaniu planistycznym - tzn. o przeznaczeniu pod funkcję aktywności gospodarczej jednocześnie z proporcjonalnym udziałem terenu przeznaczonego pod realizację celu publicznego w postaci sieci energetycznych. Następnie z tej grupy należałoby wyodrębnić transakcje nieruchomościami bez zrealizowanej infrastruktury sieciowej oraz takie, na których przewidziana w planie miejscowym infrastruktura została zrealizowana, celem ustalenia zachodzącej pomiędzy nimi relacji cenowej. W ten sposób wycena pozwoliłaby w sposób miarodajny odpowiedzieć na pytanie, w jakim zakresie sam fakt zrealizowania infrastruktury sieciowej wpływa na ewentualną zmianę wartości nieruchomości. Na zakończenie, pozostając przy kwestii uchybień mających bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania a wynikających z niekonsekwencji metodologicznej rzeczoznawcy należy wskazać, że autor operatu pominął oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z posadowieniem słupa - naziemnego elementu urządzenia (0/,v). Chociaż organ przypomina, że założony na wstępie wzór Z—W x (PSK - PIN) x Sz + Om zakładał odrębne oszacowanie takiej szkody. A poza tym, zdaniem organu, należy przypomnieć, że szacując zmniejszenie wartości nieruchomości na terenie rolnym rzeczoznawca wprost wyłączył powierzchnię 16 m2 zajętą pod słup. Tym samym uzasadniony staje się zarzut istotnej niekonsekwencji autora operatu szacunkowego, który nie respektuje założonej przez samego siebie metodyki, a także nie przedstawia logicznego uzasadnienia i wyjaśnienia założonych metody wyceny, w szczególności w zakresie szacowania szkody wynikającej z realizacji inwestycji w zakresie terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą. Wojewoda wskazuje na pozostałe wadliwości oraz nieścisłości weryfikowanej wyceny, które w przeważającej mierze wynikają z braku uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody D.z dnia [...]r. [...]. Przede wszystkim organ odwoławczy dostrzega brak uzasadnienia dla przyjęcia niektórych wartości natężenia danej cechy dla poszczególnych nieruchomości co jest wynikiem wadliwego opisu niektórych atrybutów cenotwórczych. Chodzi tutaj m.in. o takie atrybuty jak w przypadku gruntów rolnych jak i przemysłowych - cecha dojazdu (rzeczoznawca niekonsekwentnie zamienia go na "dojazd do nieruchomości" oraz "dostępność komunikacyjna"), gdzie w sposób enigmatyczny różnicuje się go jako "drogę o nawierzchni utwardzonej" oraz "drogę gruntową utwardzoną" albo w przypadku gruntów przemysłowych "droga o nawierzchni utwardzonej asfaltowej z dobrym dojazdem do dróg szybkiego ruchu oraz autostrad" oraz "droga o nawierzchni utwardzonej asfaltowej z dojazdem do dróg wylotowych i szybkiego ruchu". Podobnie niejasny jest w przypadku wyceny gruntów przemysłowych opis atrybutu "infrastruktura techniczna" jako "pełna" oraz "1-2 przyłączy" (por. str. 27 oraz str. 31 operatu). Co więcej, zdaniem organu, w treści opinii nie znajdziemy nigdzie uzasadnienia sposobu przypisania wycenianej nieruchomości ocen wykorzystanych następnie dla korekty cen jednostkowych nieruchomości porównywanych w zakresie infrastruktury technicznej (brak opisu nieruchomości w tym zakresie). Element ten winien wchodzić w skład operatu przede wszystkim w związku z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia. Charakterystyka nieruchomości wycenianej na potrzeby dokonania oszacowania w podejściu porównawczym powinna wchodzić w skład "uwarunkowań dokonanych czynności" oraz "rozwiązań merytorycznych", jako części operatu, zgodnie z tym przepisem. Z tego samego względu zastrzeżenia musiały budzić również zbyt lakoniczne opisy transakcji porównawczych. Wreszcie zastrzeżenie, zdaniem wojewody, budzi przypisanie przy wycenie nieruchomości - w zakresie rolnym - cechy "dobrej" dostępności komunikacyjnej. Otóż w opisie nieruchomości znajdziemy stwierdzenie, że dojazd do niej odbywa się drogą o nawierzchni gruntowej (obecnie asfaltowej). Oznacza to, że według przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów stopniowania cechy dojazdu powinna ona zostać określona jako "przeciętna". Taki stopień natężenia cechy został przypisany nieruchomościom opisanym jako "droga gruntowa utwardzona". Podobnie w przypadku wyceny nieruchomości - w zakresie przemysłowym - pojawia się wątpliwość o adekwatność ustalonych stopni nasilenia cechy dojazdu. Ponieważ wszystkie ustalone przez rzeczoznawcę stopnie nasilenia ww. cechy dotyczą "dróg o nawierzchni utwardzonej asfaltowej". Tymczasem z opisu przedmiotowej nieruchomości wynikałoby, że w na datę dokonania wyceny dojazd do niej był realizowany drogą gruntową (por. str. 27 oraz str. 31 a także str. 33 oraz str. 40 operatu). Na negatywną ocenę analizowanego operatu po raz kolejny wpłynął również fakt zaktualizowania cen transakcyjnych nieruchomości rolnych wykorzystanych w procesie wyceny z zastosowaniem danych Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy obowiązujące przy ustalaniu odszkodowania nie precyzują sposobu wyliczania korekty czasowej dla wyceny nieruchomości, której obowiązek uwzględnienia wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. Wojewoda ponownie zwraca uwagę, że prawidłowość wykorzystywania wskaźników GUS dla określenia korekty czasowej została zakwestionowana w literaturze fachowej (zob. M. Żak, Wycena nieruchomości, 2. wydanie, Warszawa 2014 r., s. 64). Wskazuje się, że organ pierwszej instancji powinien był uzyskać w tej kwestii co najmniej wyjaśnienie autorki operatu, dodatkowo precyzujące sposób obliczenia wartości współczynnika aktualizacyjnego przyjętego na potrzeby przedmiotowej wyceny. Brak też wyraźnego wskazania przez rzeczoznawcę, czy przy przyjętych do porównań transakcjach nie wystąpiły warunki, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Na koniec uwag dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należy zaznaczyć, że biegła oznaczyła jako istotną w procedurze wyceny datę "uprawomocnienia się decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Starosty Powiatu W. o ograniczonym sposobie korzystania z nieruchomości (tożsamy - odzwierciedlony w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r.)." Na tę datę określiła stan prawny przedmiotu wyceny. Jest to zabieg błędny, ponieważ przy określeniu daty badania stanu prawnego nieruchomości - a co najważniejsze daty stanu wycenianej nieruchomości - powinna posługiwać się konkretnym terminem. Organ odwoławczy przy tym wskazuje, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku, gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. W stanie faktycznym będącym podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia za dzień ograniczenia praw do nieruchomości należy uznać dzień, w którym decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stała się ostateczna. Przy tym należy przypomnieć, że Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r. ([...]), uchylił decyzję Starosty Powiatu W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej zobowiązania właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii energetycznej, spółki "[...]" S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu inwestycji. Niemniej w pozostałym zakresie, tj., jeżeli chodzi o samo ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Trzeba tez nadmienić, że z wymienionym przepisem art. 130 ust. 1 u.g.n. nie jest spójna regulacja § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Dążąc do usunięcia odnotowanej sprzeczności pomiędzy przepisami rangi ustawowej a przepisami wykonawczymi, zastosowanie powinna znaleźć reguła kolizyjna lex superior derogat legi inferiori, sprowadzająca się do zasady, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą i to zasadniczo bez względu na to, w jakim czasie zostały ustanowione sprzeczne ze sobą normy i jaki jest zakres ich ogólności. Powyższa reguła, jak akcentuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, ma najwyższą moc (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 1954/01). Reguły kolizyjne stosuje się zarówno do poszczególnych przepisów prawnych, jak i całych aktów normatywnych (por. uchwała SN z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt III UZP 2/04). Podsumowując, zarówno biegły jak i organ pierwszej instancji oceniając stan "wyjściowy" nieruchomości uwzględnić powinni datę wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. ([...]) wpływającą na uzyskanie atrybutu ostateczności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Na tę datę powinien zostać ustalony stan wycenianej nieruchomości (w tym też stan prawny). Powyższe wskazuje więc na opracowanie operatu szacunkowego przez biegłego z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W tym też zakresie stanowisko wojewody częściowo pokrywa się z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu Spółki. Niemniej od razu należy zastrzec, że nie wszystkie zarzuty odwołania zasługiwały na pełną akceptację. Otóż nawiązując do zarzutów spółki dotyczących powiązania z niniejszą sprawą toczącego się przed sądem cywilnym postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu wojewoda zasadniczo podziela stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt. II SA/Bk 526/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie otrzymania przez przedsiębiorcę przesyłowego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji administracyjnej, przyznającej prawo wstępu i korzystania z cudzej nieruchomości, na której są posadowione urządzenia przesyłowe, nie jest potrzebne występowanie o ustanowienie służebności przesyłu, a nawet nie ma tytułu do ustanawiania wówczas takiej służebności, gdyż przedsiębiorca ma w postaci decyzji uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności w takim samym zakresie, w jakim nastąpiłoby to na podstawie służebności. A zatem tryby administracyjny i cywilnoprawny ograniczenia własności na potrzeby urządzeń przesyłowych są rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt. III CZP 107/13 oraz postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 października 2016 r. III CSK 328/15). Z powyższego wynika, że toczący się proces cywilny nie ma jakiegokolwiek wpływu na niniejsze postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego niniejszej sprawy o akta postępowania cywilnego. Nie miała również żadnego merytorycznego znaczenia wycena sporządzona na potrzeby tego postępowania. Chybiony jest również podniesiony przez spółkę zarzut przedawniania roszczenia wynikającego z decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., nr [...]. Otóż należy wyjść z generalnego założenia, że przepisy art. 128 u.g.n. nie regulują kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania. Roszczenie odszkodowawcze jest jednak roszczeniem majątkowym, a takie podlegają zgodnie z art. 117 § 1 i art. 118 k.c. przedawnieniu po upływie 10 lat, jeżeli nie mają charakteru okresowego. Jednakże chociaż roszczenie odszkodowawcze przysługujące na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter majątkowy, to dochodzone być może tylko w trybie administracyjnym. Na tym tle powstaje zatem wątpliwość, czy roszczenie to ulega przedawnieniu. Z jednej strony, sam fakt administracyjnego trybu dochodzenia odszkodowania nie powinien wyłączać dopuszczalności stosowania przepisów o przedawnieniu roszczeń majątkowych, zwłaszcza że zastosowanie przepisów o przedawnieniu uzależnione zostało jedynie od ich majątkowego charakteru. Z drugiej jednak strony, roszczenie to umiejscowione jest jednak w prawie administracyjnym, w którym przedawnienie dochodzenia określonych uprawnień, także o charakterze majątkowym, następuje jedynie w przypadku, gdy zostało to wyraźnie przez ustawodawcę przewidziane (por. także J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, ibidem). W ocenie wojewody przepisy prawa administracyjnego materialnego, a także przepisy procesowe K.p.a. mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują przedawnienia roszczenia odszkodowawczego związanego z realizacją decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Trudno doszukiwać się źródła przedawnienia roszczenia w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa, skoro przedmiotowe roszczenie nie jest realizowane w trybie przepisów tejże ustawy. Ponadto, pogląd o braku możliwości przedawnienia uprawnienia do tego odszkodowania jest również zasadny w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego przypadków wywłaszczenia nieruchomości bądź odebrania prawa własności z mocy samego prawa do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w ramach zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją administracyjną (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt. IV SA 1118/97, z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt. I OSK 1588/07, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt. I OSK 335/08; z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt. I OSK 874/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt. I OSK 1091/08, z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt. I OSK 1092/08, z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt. I OSK 1339/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązując natomiast do treści wystąpienia pełnomocnika L. R., w którym wnosił o utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji, Wojewoda D. wskazuje, iż w pełni respektuje założenie, że wszelkie wątpliwości i niejasności operatu szacunkowego powinny być usuwane w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym poprzez uzyskanie stosownych wyjaśnień autora operatu szacunkowego. Niemniej w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia jedynie z wątpliwościami i niejasnościami. Weryfikowana wycena zawiera jednoznaczne błędy związane z naruszeniem przepisów prawa stanowiących materialną podstawę weryfikowanego rozstrzygnięcia oraz uchybień wprost wpływających na błędne określenie przedmiotu wyceny (odszkodowania). A zatem takie wadliwości nie mogą zostać konwalidowane poprzez czynności wyjaśniające rzeczoznawcy. Wojewoda D. w tym kontekście za błędny uznał również wniosek pełnomocnika L. R., sprowadzający się konkluzji, że jedynie w trybie art. 157 u.g.n. może dojść do kontroli merytorycznej opracowywanego w sprawie operatu. Oczywiście organ odwoławczy zasadniczo podziela zapatrywanie, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny, w tym doboru oraz analizy cech rynkowych nieruchomości, określenie wysokości odpowiednich współczynników stanowi wkraczanie w wiadomości specjalne. Niemniej zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych organ we własnym zakresie może i powinien dokonywać oceny operatu zarówno co do wymogów formalnych, jak i materialnych, ale również czy dokument ten jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 97/10 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 95/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To właśnie w tym kontekście Wojewoda D. zakwestionował wycenę sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania. Stwierdzono bowiem fundamentalny brak adekwatności metodologii wyceny względem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do merytorycznego ustalenia odszkodowania (art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 rozporządzenia). Chodzi tutaj również o błędne zastosowanie standardów jako wzorca metodologicznego do sytuacji w których tenże wzorzec nie ma zastosowania (wycena odszkodowania za utratę wartości terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą za pomocą przepisów standardu mających zastosowanie wyłącznie do wyceny gruntów rolnych i leśnych). Wskazać można również na błędne zastosowanie współczynników korygujących czy też poprawek kwotowych. Wreszcie wypada wspomnieć o pominięciu określenia odszkodowania w zakresie posadowienia słupa energetycznego, chociaż założona przez autora operatu szacunkowego metodologia zakładała konieczność oszacowania tej szkody. Takie działanie rzeczoznawcy majątkowego świadczy zatem o nieuzasadnionej wybiórczości w stosowaniu powołanych norm, dowolności założeń i ustaleń, braku konsekwencji oraz niejasności opinii, dyskwalifikując jej wartość dowodową. Przy tym - co należy podkreślić - ocena wystąpienia ww. okoliczności na pewno nie wymaga sporządzenia oceny o której mowa w art. 157 u.g.n. czy też sporządzenia kontroceny (por. uzasadnienie wydanego w analogicznej sprawie prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 280/17, a także wyroki WSA we Wrocławiu publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane uchybienia pozwalają zatem stwierdzić, że prowadzący postępowanie wyjaśniające w pierwszej instancji Starosta W. nie dochował ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Organ winien też zachować konstruktywnie krytyczne podejście do pozyskanego materiału dowodowego, także w postaci opinii biegłych. Dowód z operatu szacunkowego jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jest dowodem w sprawie administracyjnej, który podlega ocenie zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i wymogów materialnych, ale również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności. Jednocześnie organ wskazuje, że organ odwoławczy - co do zasady - jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wojewoda stwierdził, o czym była mowa wyżej, że wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji jest na tyle istotna, że nie można jej uzupełnić w ramach postępowania odwoławczego. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sanowanie czy też konwalidowanie opisanych uchybień wiązałoby się z potrzebą sporządzenia całkowicie nowej wyceny przed organem odwoławczym, na co przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu nie pozwalają. A zatem nie powinna budzić wątpliwości potrzeba zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, zdaniem wojewody, należało orzec, jak w sentencji - uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 138 § 2 Kp.a., przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że chociaż organ odwoławczy nie może przesądzić kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, niemniej zobligowany jest wyznaczyć zakres przyszłego postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim - niezależnie od ewentualnych wcześniejszych ustaleń pomiędzy stroną a inwestorem - organ administracyjny ma prawny obowiązek ustalenia w pełnym zakresie odszkodowania za zaistniałe szkody z tytułu realizacji inwestycji - oczywiście po uprzednim ustaleniu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w oparciu o stosowne dowody, czy ww. szkody w określonym zakresie wystąpiły. W toku ponownego postępowania, Starosta W., jako organ pierwszej instancji zobligowany będzie do zlecenia wykonania nowej wyceny, która w pełni będzie respektować wskazania wyrażone w uzasadnieniu niniejszej decyzji (stanowiące powtórzenie poglądów wyrażonych w motywach poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. [...]). A zatem zostanie sporządzony operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania, który będzie uwzględniał w sposób merytoryczny (a nie tylko formalny) normatywną treść przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n., w związku z § 43 rozporządzenia. Jeżeli natomiast chodzi o przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości to zostanie ono ustalone, jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło na skutek działań stanowiących powód zajęcia nieruchomości. Wycena będzie zatem uwzględniała wyłącznie szkody powstałe w związku z realizacją inwestycji, bez wpływu ograniczeń możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ pierwszej instancji dokona weryfikacji takiej wyceny pod kątem jej zgodności z przepisami prawa ale także zbada, czy dokument ten jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności. Wyniki tej wyceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji, które będzie spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Organ bowiem na pewno nie może odstąpić oceny sposobu oraz przyjętej metody wyceny w aspekcie ich adekwatności względem przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewoda D. zobligowany jest wyjaśnić, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć zaproponowanie stronom możliwość zastosowania w niniejszej sprawie postępowania mediacyjnego wprowadzonego przepisami ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z treścią art. 16 ustawy obowiązek przeprowadzenia mediacji powinien być rozważony w przypadku wszystkich postępowań administracyjnych, w tym także tych, które zostały wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Organ odwoławczy zatem przypomina o treści art. 96a k.p. a., według którego w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy (§1). Mediacja jest dobrowolna (§ 2). Wreszcie, celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody (§3). Przy tym nie powinno budzić wątpliwości, że bazą do przeprowadzenia mediacji powinna być zgodna z przepisami prawa nowa, prawidłowa wycena odszkodowania. Tylko wiarygodna i spójna opinia biegłego może stanowić bazę do podjęcia próby ugodowego załatwienia sprawy. Tym samym, wobec omówionych wadliwości operatu szacunkowego niecelowe byłoby stosowanie tej instytucji na etapie postępowania odwoławczego.

Sprzeciw od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, złożył, działając przez pełnomocnika L. R. Wniósł, na zasadzie wynikającej z art. 64 b § 2 ppsa o uchylenie decyzji organu II instancji i nakazanie wydanie decyzji reformatoryjnej opartej na art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Wojewody D. zarzucono 1. naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nadużycie tej podstawy prawnej w zakresie dokonanej oceny materiału dowodowego oraz sformułowanych wskazań dla organu I instancji, w szczególności poprzez pozorne przyjęcie naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przez organ I instancji i pozorne przyjęcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygniecie i w konsekwencji pozornie wskazane dla uzasadnienia zastosowania podstawy wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, co ostatecznie spowodowało zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w jaki sposób organ I instancji rzeczywiście naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa i jaki wpływ rzeczywiste naruszenia te miały na zaniechanie wydania decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji; 2. naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej UGN, w związku z art. 80 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz jednocześnie istotne mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy naruszenie zasady swobody oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez przyjmowanie własnych autorskich ustaleń, założeń i procedur w zakresie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości; 3.naruszenie art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu niezrozumiałego, niekonsekwentnego i nielogicznego uzasadnienia prawnego, w szczególności w zakresie wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości strony z uwagi na wybudowanie napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej. 4. naruszenie art. 36 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej PZP, w związku z art. 80 kpa, poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem art. 128 ust 4 UGN stanowi samodzielną i wyłączną podstawę decyzji w niniejszej sprawie i wyłącza stosowanie art. 36 § 1 PZP. 5.naruszenie § 43 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez pominięcie, że trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości następuje dopiero po wybudowaniu napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej; 6. naruszenie art. 128 ust 4 UGN, w związku z art. 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i z jednej strony powoływanie się na pominięcie wyceny szkód spowodowanych pracami wykonawczymi, gdy te tymczasem wedle wskazania L. R. tego typu szkody w rzeczywistości nie nastąpiły, a z drugiej poszukiwanie uzasadnienia wyłącznie dla pominięcia szkód istotnych związanych z wybudowaniem napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda D. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r., ustalającą na rzecz L. R. odszkodowanie za szkody powstałe wskutek przeprowadzenia na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb Ż.M. Gmina K. o powierzchni 6,4100 ha, odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 400+110 kV relacji P. – W. (M.) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jest to trzecia z kolei decyzja kasatoiyjna organu II instancji w niniejszej sprawie, po pierwszej z dnia [...] r. i drugiej z dnia [...] r. W obszernie sporządzonym uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji po raz kolejny negatywnie ocenił sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy określający wysokość odszkodowania z tytułu poniesionych szkód na nieruchomości dla inwestycji obejmujących budowę wielotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV P. – W. (M.) sporządzony przez biegłego z zakresu wyceny nieruchomości E. M. Dokonana ocena tego dowodu w sprawie sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną sprowadza się do oceny tego dowodu w sferze posiadania przez organ II instancji wiedzy specjalistycznej nie mniejszej niż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych umocowana ustawowo do specjalistycznej oceny poprawności operatu szacunkowego. Na podstawie dogłębnej krytyki ingerującej rażąco m.in. w dyspozycję art. 154 ust. 1 UGN wyżej wskazanego operatu szacunkowego organ II instancji sformułował własne autorskie wnioski prawne, iż zachodzą okoliczności prawne dające podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 2 kpa i sformułowania jednoczesnego wytycznych dla organu I instancji jak ma zostać sporządzony operat szacunkowy - vide str. 19. Ponadto aby stało się zadość wymaganiom jakie stawia ustawodawca w zakresie wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, wskazał na naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Organ II instancji wskazał jedynie lakonicznie dlaczego nie mógł wydać decyzji w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 kpa. Mimo obszernego uzasadnienia decyzji organu II instancji nie można się z nią zgodzić i należało wnieść od niej sprzeciw, a wniesienie sprzeciwu w ocenie strony jest uzasadnione w świetle okoliczności związanych z niniejszą sprawą oraz samą zaskarżoną decyzją. Skarżący podkreśla, iż postępowanie w zakresie wypłacenia odszkodowania toczy się w niniejszej sprawie od połowy 2012 roku. Wszystkie wydane przez wojewodę decyzje łącznie z zaskarżoną decyzją oparte były na dyspozycji art. 138 § 2 kpa i od początku prowadzenia postępowania łącznie organ II instancji wydał ich trzy. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji był art. 138 § 2 kpa. W ocenie sprzeciwiającego się organ II instancji nadużył powyższego przepisu po raz kolejny wydając zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż decyzja oparta na art. 138 § 2 kpa jest to decyzja wydawana przez organ drugiej instancji w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem odwołania została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, s. 621 i n.; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks, s. 942; B. Dobkowska, B. Muzyczuk, Zasada dwuinstancyjności, s. 125; odmiennie: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks, s. 725-726). Pogląd o wyjątkowym charakterze rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa wyrażany jest również w orzeczeniach sądów administracyjnych ( np. wyr. NSA z 20.10.2016 r., II OSK 65/15, Legalis; wyr. NSA z 24.8.2016 r., II OSK 2958/14, Legalis; wyr. NSA z 13.5.2015 r., II GSK 859/14, niepubl.; wyr. WSA w Gdańsku z 14.9.2016 r., II SA/Gd 733/15, Legalis). Jednocześnie w doktrynie zwraca się uwagę na to, że uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadużycie art. 138 § 2 kpa godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższe instancji (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System, t. 9, s. 226). W kontekście decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa wskazuje się również, że ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Nie powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola decyzji wykonywana przez sądy (Z. Kmieciak, Zarys postępowania, s. 348). Ustawodawca wskazuje również przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z przepisu tego wynika mianowicie, że organ odwoławczy uchyli decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę przedstawione wywody wynikające z stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowego należy zauważyć, iż organ II instancji dokonał oceny materiału dowodowego w szczególności sporządzonego operatu szacunkowego w taki sposób jakby posiadał co najmniej uprawnienia zawodowe biegłego z zakresu szacowania nieruchomości bądź taką wiedzę specjalną jak organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W ocenie wnoszącego sprzeciw takie działanie organu II instancji rażąco narusza art. 154 ust. 1 UGN, który wyraźnie przecież stanowi: "1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych." Jak wynika z tego przepisu to na rzeczoznawcy majątkowym ciąży obowiązek wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Odnosząc ten przepis do realiów wydanej decyzji kasatoryjnej organ II instancji wkracza w rolę rzeczoznawcy majątkowego i wskazuje, iż autor operatu szacunkowego cyt: "...nieodpowiedni sposób obliczenia zmniejszenia wartości nieruchomości. ...", szeroko to argumentując od strony metodyki pracy rzeczoznawcy majątkowego vide str. 11 uzasadnienia. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji dokonuje oceny metodyki rzeczoznawcy majątkowego poprzez używanie chociażby takich stwierdzeń jak cyt: "Takie założenie jest jednak już na pierwszy rzut oka błędne. ... Innymi słowy rzeczoznawca nie przedstawił żadnych logicznych i racjonalnych przesłanek, że sama realizacja spornej inwestycji wywołała spadek wartości nieruchomości. ... Oprócz tych generalnych zarzutów dyskwalifikuje wycenę z uwagi na pominięcie uwarunkowań normatywnych wypada wskazać niekonsekwencję autorki operatu szacunkowego z uwagi na przyjętą metodologię wyceny. ...". Strona wskazuje, iż większość uzasadnienia decyzji odnosi się wyłącznie do krytyki operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym miejscu wnoszący sprzeciw pragnie zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 917/15 (opublikowany w Legalis), w którym NSA wywodzi: " Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.)), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne". Dla wykazania w kontekście szczegółowej analiz oraz krytyki metody wyceny oraz właściwego podejścia dokonanej przez organ II instancji należy również przytoczyć obszerne fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia cyt: " (...) Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 GospNierU stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art. 157 GospNierU, przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem (...), że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 GospNierU wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust. 1 art. 157 GospNierU (...). Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14); "Przepis art. 157 GospNierU nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 GospNierU decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 GospNierU" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. (...)". Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia wyroku NSA, niezbicie i dobitnie w kontekście całości uzasadnienia wydanej decyzji wynika, iż organ II instancji dokonując oceny operatu szacunkowego samodzielnie naruszył w konsekwencji art. 154 ust. 1 UGN. Wnoszący sprzeciw twierdzi, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji dokonał oceny merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonując jej krytyki do czego nie miał prawa ani żadnych podstaw wynikających z obowiązującego prawa. Na prawidłowość takiego wnioskowania wskazuje np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14 (opublikowany w Legalis.pl), gdzie Sąd wywodzi: "Operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, zawiera bowiem wiadomości specjalne. Zatem, organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny". Skarżący zwraca uwagę na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 (opublikowany w legalis.pl), iż: "(...) 3. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa". W ocenie wnoszącego sprzeciw ewentualne podważenie wyceny w zakresie wiedzy specjalistycznej tj. przyjętych założeń metodologicznych mogłoby nastąpić wyłącznie na podstawie art. 157 ust. 1 UGN stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). Jak wynika z powyższego utrwalonego orzecznictwa sądowego, poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, czego nie zauważa organ II instancji, dokonując obszernej krytyki tego operatu nie posiadając jednocześnie wiedzy specjalistycznej. Co więcej, organ II instancji nie zwraca się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych mimo rozpatrywania odwołania od sierpnia 2016 r., o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jak również jeżeli organ II instancji posiadał wątpliwości co do sporządzonego operatu szacunkowego nie wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o dodatkowe wyjaśnienia czy sprostowania nieścisłości jeżeli występują. Reasumując organ II instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych jak również weryfikujących dowód biegłego rzeczoznawcy majątkowego przez ponad rok od dnia złożenia odwołania. W ocenie wnoszącego sprzeciw całkowicie niezrozumiałym jest więc podniesienie stwierdzenia przez organ II instancji, iż "Powyższe wskazuje więc na opracowanie operatu szacunkowego przez biegłego z naruszeniem art. 175 ust. 1 ugn ...". Brak jest wskazania w uzasadnieniu decyzji, jakie kompetencje zawodowe czy samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych posiadł organ II instancji, aby formułować takie stwierdzenia, ewentualnie czy rzeczoznawca majątkowy poniósł odpowiedzialność dyscyplinarną z powodu sporządzenia w ocenie organu II instancji niezgodnej z prawem opinii - operatu szacunkowego. Wszak przypomnieć należy, iż organ II instancji ani odwołując się spółka nie wystąpili w trybie art. 157 UGN o weryfikację sporządzonego operatu, a tym bardziej nic nie wiadomo, aby skierowano wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy majątkowego - biegłego w niniejszej sprawie. Dziwić może w ocenie wnoszącego sprzeciw stwierdzenie organu II instancji cyt. str. 18 uzasadnienia decyzji "Przy czym - co należy podkreślić - ocena wystąpienia ww. okoliczności na pewno nie wymaga sporządzenia oceny, o której mowa w art. 157 ugn czy sporządzenia kontroceny (por. uzasadnienie wydanego w analogicznej sprawie prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 280/17 a także wyroki WSA we Wrocławiu publ. http: / / orzeczenia.nsa.gov.pl)." Po pierwsze obowiązkiem organu II instancji jest uzasadnienie z jakich powodów zaniechał sporządzenia uzasadnienia co do zaniechania uruchomienia procedury z art. 157 UGN, po drugie o jakiej analogiczności jest mowa w tym wyroku w kontekście wydanej decyzji, po trzecie nie wskazanie czy wyrok ten, na który powołuje się organ II instancji jest prawomocny czy nieprawomocny, czym w ocenie wnoszącej sprzeciw organ II instancji naruszył art. 107 § 3 KPA w związku z art. 8 - zasada pogłębiania zaufania i art. 11 KPA - zasada wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kieruje się organ przy wydaniu decyzji. Ponadto pogląd cytowany z uzasadnienia decyzji w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej cytowanego może wskazywać, iż dorobek judykatury NSA organ II instancji nie bierze pod uwagę lub nie ma dla niego żadnego znaczenia, albo kieruje się sobie znanymi motywami wydania decyzji, które niestety nie zostały wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji. Ponadto nie jest w ocenie wnoszącego sprzeciw prawidłowym odesłanie przez organ II instancji do strony http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie prezentowane są orzeczenia WSA we Wrocławiu, bez ich wskazania (data, sygnatura, prawomocność), aby to strona dokonywała poszukiwania o jakie to wyroki może chodzić organowi II instancji i jaka to analogiczność - podobieństwa może hipotetycznie zachodzić pomiędzy wydaną decyzją organu II instancji, a bliżej nie sprecyzowanymi orzeczeniami WSA we Wrocławiu. W szczególności dziwi takie lakoniczne sporządzenie uzasadnienia decyzji organu II instancji w tym zakresie, przy tak obszernym sporządzeniu uzasadnienia w części dotyczącej oceny dowodu z operatu szacunkowego. Tak sporządzone uzasadnienie narusza w ocenie wnoszącego sprzeciw dyspozycję art. 107 § 3 kpa przez organ II instancji w świetle wymagań określonych dla decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Ponadto w ocenie wnoszącego sprzeciw organ II instancji zaniechał sporządzenia wbrew wymogom wynikającym z art. 138 § 2 kpa uzasadnienia z jakich przyczyn uznał, iż organ pierwszej instancji nie dochował ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w kontekście wymogów jakie wynikają z wydania decyzji kasatoryjnej. Tak sporządzone uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wypełnia dyspozycji art. 138 § 2 kpa. W szczególności organ II instancji nie wskazał w jakim zakresie organ I instancji naruszył zasadę ogólną z art. 7 kpa. Nie wskazał również w jakim zakresie mimo sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego naruszył art. 77 § 1 kpa, ponieważ dowodu tego organ II instancji nie mógł zweryfikować w zakresie wiedzy specjalistycznej. Brak możliwości samodzielnej oceny operatu szacunkowego w zakresie wiedzy specjalistycznej przy dowolnej jego ocenie przez organ II instancji z przekroczeniem posiadanych kompetencji w tym zakresie, nie może również prowadzić do wniosku, iż organ I instancji naruszył art. 80 kpa, a przynajmniej nie zostało to przez organ II instancji w żadnym zakresie uzasadnione, aby móc stwierdzić, iż organ II instancji kierując się zasadami określonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa, w związku z obwiązkami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa i art. 138 § 2 kpa wykazał, iż decyzja organu I instancji rzeczywiście narusza przepisy proceduralne. Niezależnie od powyższego odnosząc się do obszernego wywodu w zakresie wiedzy specjalistycznej organu II instancji wskazać należy na istotną niekonsekwencje organu II instancji w tym zakresie. Z jednej bowiem strony organ II instancji słusznie przyjmuje, że art. 36 § 1 PZP stanowi wyłączną i samodzielną instytucję prawa, niezależną od postępowania w trybie art. 128 ust 4 UGN, z drugiej zaś strony organ II instancji w istocie rzeczy poszukuje odpowiedzi na własne pytania w zakresie wpływu art. 36 § 1 PZP na niniejsze postępowanie, co więcej poszukuje odpowiedzi na pytania w jaki sposób zmniejszyła się wartość nieruchomości ze względu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z takim założeniem wnoszący sprzeciw nie może się zgodzić. Organ rozpoznający merytorycznie niniejszą sprawę ma obowiązek ustalić odszkodowanie nie za ustalenia w miejscowym planie, które stanowią jedynie o możliwości przeznaczenia terenu i o jego potencjalnym sposobie zagospodarowania w przyszłości zgodnie z art. 1 ust 3 PZP, ale za trwałe ograniczenie z nieruchomości wnoszącego sprzeciw, które jest następstwem decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...] i wybudowania napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej przez uczestnika postępowania. Nie można pomijać również treści § 43 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wyraźnie nakazuje uwzględnić m.in. trwale ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, które przecież nastąpiło dopiero po wybudowaniu napowietrznej przesyłowej infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości strony, nawet jeżeli organ II instancji ma własne wątpliwości co do stosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem nie mają prawa pomijać prawa. Ponadto strona nie może zgodzić się z zastrzeżeniami organu II instancji co do sposobu obliczenia trendu czasowego. W tym zakresie jest to również wiedza specjalistyczna, tym bardziej że przepisy w zakresie wyceny pozostawią ten problem wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu nie określając zasad liczenia wpływu czasu na wartość nieruchomości. Dziwi również zarzut rzekomego niezastosowania przez rzeczoznawcę § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro rzeczoznawców wykonał operat zgodnie ze sztuką oczywistym jest, że dokonał wyboru transakcji wyłącznie w oparciu o ten przepis. Jakiego jeszcze uzasadnienia poszukuje organ II instancji tego nie wskazano w zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie wywód organu II instancji w zakresie pożądanej metodologii wyceny w niniejszej sprawie pozostaje dla wnoszącego sprzeciw niezrozumiały. Organ administracyjny zdaniem wnoszącego sprzeciw nie ma prawa narzucenia i wyboru metody wyceny, nie ma prawa narzucenia i doboru materiału porównawczego, nie ma prawa narzucenia i określenia cech rynkowych i nie ma prawa narzucenia i przypisania określonych wag w ramach przyjętych uprzednio cech rynkowych. To jest wyłącznie wiedza specjalistyczna zastrzeżona dla biegłych. Organ nie ma prawa wpływać na proces szacowania, który zgodnie z art. 4 pkt 8) UGN obejmuje wszystkie czynności związane z określeniem wartości nieruchomości. W ocenie wnoszącego sprzeciw organ II instancji ma obowiązek załatwić sprawę jako organ II instancji, czyli dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie szukać pretekstów wyłącznie do wydania decyzji kasatoryjnej, która jest przecież wyjątkiem od ogólnych reguł postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy w związku z wadami postępowania organu II instancji wykazanymi powyżej, zdaniem wnoszącego sprzeciw organ nie miał podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 KPA, a co za tym idzie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie w całości.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga zatem oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, iż podstawowy i koronny w tym postępowaniu dowód, jakim jest operat szacunkowy jest na tyle wadliwy, że jego wnioski nie mogą stanowić bazy dla wydania przez kompetentne organy prawidłowej decyzji odszkodowawczej. Lektura obszernego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji wojewody wskazuje, że organ ten szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego (jego zdaniem) rozpoznania sprawy, a także omówił motywy, zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Godzi się tu dodać, że mimo dość szerokiego uzasadnienia swej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się w nim ani do poprzednich uwag, poczynionych w poprzedniej kasacyjnej decyzji wojewody, ani nie przywołał w sposób dostateczny operatu szacunkowego. Te motywy w przeważającej części skupiają się na opisie stanu sprawy. W konsekwencji zestawienia obu całości orzeczeń, zdaniem sądu, motywy zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego wyczerpują normę art. 138 § 2 K.p.a., dlatego winna ona pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Wbrew odmiennym zarzutom sprzeciwu uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając należne odszkodowanie. W rozpoznawanej sprawie jest nadto bardzo istotne, że organ odwoławczy, w argumentach do rozstrzygnięcia wyczerpał przesłankę normatywną do zastosowania przez wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Lektura uzasadnienia orzeczenia odwoławczego (które zostało dość wiernie przytoczone w części wstępnej uzasadnienia) wskazuje, że organ ten wykazał, że art. 138 § 2 K.p.a., mógł zastosować w niniejszej sprawie. Wojewoda trafnie naprowadził, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Dalej, organ odwoławczy, dokonując wykładni paragrafu 2 art. 138 kpa, podniósł, że zastosowanie tego unormowania ma miejsce wtedy, gdy wobec dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zagwarantowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji, naruszyłoby tę zasadę. W efekcie treść decyzji ustalającej odszkodowanie nie mogłaby być kwestionowana w administracyjnym toku instancji. Jak podkreśla wojewoda, w jego ocenie, poważna wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji wyklucza możliwość jej konwalidacji w ramach postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc wojewoda wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu, na obecnym etapie postępowania, istotne dla sprawy jest także, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczonego przez organ pierwszej instancji odszkodowania został sporządzony 5 listopada 2015 r. i został uaktualniony klauzulą na dzień 21 listopada 2016 r.Odnosząc się zatem do obowiązujących przepisów prawa trzeba pamiętać, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 UGN operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W efekcie, wobec upływu czasu, w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji ([...] r.) operat, znajdujący się w aktach już utracił swoją przydatność w toczącym się przed organami postępowaniu. Powoduje to (co do zasady) konieczność opracowania operatu na nowo. Ustawodawca przewidział możliwość wykorzystania operatu po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, jednakże wymaga to dodatkowo (między innymi) dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 UGN). Taka aktualizacja, choć (jak już wcześniej wskazano) w aktach się znajduje, ale na dzień wydawania decyzji przez organ drugiej instancji także utraciła ważność.

W tym stanie faktycznym i prawnym mamy więc do czynienia z konkurencją dwóch zasad postępowania: z jednej strony zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 kpa i z drugiej zasady dwuinstancyjności tego postępowania, wynikająca z art. 15 tej ustawy.

Suma zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, zdaniem sądu, spowodowała, że, najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli operat ten ponownie zleci i dowód przeprowadzi organ pierwszej instancji. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień stron w toku postępowania odszkodowawczego, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności, czyli z wykorzystaniem w pełni zasady, wynikającej z art. 15 kpa.

Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał przesłanki zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.

Marginalnie jedynie można dodać, że, zdaniem sądu, wprawdzie organ pierwszej instancji nie jest związany wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu organu drugiej instancji ("organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" – art. 138 § 2 zd. 2 kpa), ale winien je wziąć pod uwagę i odnieść się do nich w motywach swego rozstrzygnięcia. Nadto, wprawdzie istotnie stosownie do treści art. 154 ust. 1 UGN wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, ale nie zwalnia to ani tego rzeczoznawcy, ani następnie przy wydawaniu decyzji samego organu od zastosowania właściwych unormowań normatywnych, mających zastosowanie w oszacowaniu szkody, która wystąpiła w zw. z zaistniałym zdarzeniem prawnym. Inaczej mówią, szkoda winna wynikać (w tej sprawie z okoliczności objetych decyzją z dnia [...] r. Trzeba bowiem cały czas pamiętać, że gospodarzem postępowania jest organ, a nie rzeczoznawca i organ ten, wypowiadając się w orzeczeniu kształtuje stosunek administracyjno-prawny. Kontynuując uwagi o charakterze ogólnym można jeszcze dodać, że poza dyskusją pozostaje zasadność zarzutów sprzeciwu tak wobec nagannej długości postępowania jako całości, jak i nadmiernego i nieuzasadnionego w żaden sposób przedłużania się postępowania przed organem odwoławczym. Jednakże te tylko okoliczności nie mogą prowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia, a ustawodawca przewidział dla zaistnienia takich okoliczności odmienne środki prawne (zażalenie i skarga na przewlekłość i bezczynność organu).

Reasumując, wobec nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddalił sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).