Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 25/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1, art. 149a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 ust. 1, art. 109, art. 158  ust. 1 pkt 1, art. 169 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 87 ust. 3, art. 88 ust. 1 pkt 12, art. 88z ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1409
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6, art. 15zzs ust. 10, art. 17zzq ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. sumę pieniężną w wysokości 1500 ( jeden tysiąc pięćset ) złotych ; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2020 r. obywatel U., A. B., wystąpił do Wojewody o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 26 marca 2020 r. Wojewoda wystosował pismo, skierowane do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji , Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, występując do tych organów, w oparciu o art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35), z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 7 stycznia 2021 r. do Wojewody wpłynęło wniesione przez wnioskodawcę ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.".

Wojewoda zwrócił się pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. (data wysyłki 15 lutego 2021 r.), w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do Komendanta Placówki Straży Granicznej z prośbą o pomoc w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.

Z pisma Zastępcy Komendanta Oddziału Straży z dnia 25 stycznia 2021 r., znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że z uwagi na stan epidemiczny w kraju czynności weryfikacyjne podejmowane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, o których mowa w art. 11 ustawy o cudzoziemcach, zostały wstrzymane do odwołania.

Następnie pismem z dnia 23 marca 2021 r. Wojewoda, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawcę, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 30 kwietnia 2021 r.

W dniu 30 marca 2021 r. wpłynęła do Wojewody informacja z Placówki Straży Granicznej o przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wobec A. B.

W dniu 15 lutego 2021 r. ( data wysyłki ) Wojewoda pismem, datowanym na dzień 4 lutego 2021 r., wezwał wnioskodawcę oraz jego małżonkę S. B. do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma w celu przeprowadzenia rozmowy mającej na celu ustalenie, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia ustawy.

W dniu 25 lutego 2021 r. przesłuchano wnioskodawcę oraz S. B.

A. B. wniósł w dniu 9 lutego 2021 r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 lutego 2021 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że naruszenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nakazanie organowi wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej 4000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie przedstawił rozstrzygnięcia, nie poinformował strony o podjętych w sprawie działaniach mimo licznych telefonicznych prób uzyskania informacji, nie zawiadomił też strony o przedłużeniu postępowania ani nie wskazał terminu ostatecznego jej załatwienia.

W ocenie skarżącego zasadne jest przyznanie mu stosownego zadośćuczynienia rekompensującego negatywne przeżycia psychiczne (związane choćby z niemożnością podjęcia zatrudnienia) i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wnioskowana kwota posłuży nadto jako środek dyscyplinujący względem pozostającego w zwłoce organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter zawiły oraz wymaga przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień w postaci przesłuchania stron oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez Straż Graniczną. W związku z epidemią wszelkie czynności weryfikacyjne przez funkcjonariuszy Straży Granicznej zostały wstrzymane do odwołania. Strony postępowania zostały wezwane w pierwszym możliwym terminie do osobistego stawiennictwa w Oddziale Zamiejscowym. Dopiero skompletowanie pełnego materiału dowodowego umożliwia wydanie decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w związku z brakiem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie miał on możliwości podjęcia zatrudnienia, Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 87 ust. 3, art. 88 ust. 1 pkt 12 i art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409) oraz art. 17zzq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w przypadku realnego zainteresowania podjęciem zatrudnienia skarżący mógłby podjąć pracę nawet w terminie 7 dni od momentu znalezienia pracodawcy, aż do odwołania stanu epidemii oraz utrzymania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewoda, zwracając uwagę na skalę napływu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazał, że w 2019 r. wpłynęło 14799 wniosków, a w 2020 r. było to już 19701 wniosków. Dane te dotyczą jedynie wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, oprócz których występują wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, o zmianę zezwolenia czy o wymianę karty pobytu. Pracownicy merytoryczni prowadzą średnio po ponad 1500 spraw jednocześnie. Ponadto w związku z epidemią COVID-19 wnioski składane przez cudzoziemców są niekompletne. Cudzoziemcy składają masowo wnioski drogą pocztową, a tutejszy urząd nie posiada zasobów personalnych, aby na bieżąco wzywać do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braków formalnych. Organ nie otrzymał również od wnioskodawcy żadnej pisemnej prośby o udzielenie informacji o obecnym etapie rozpatrywania sprawy. Ponaglenie wniesione przez stronę zostało niezwłocznie przekazane przez Wojewodę do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Wojewoda z powyższych przyczyn wniósł o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OPS 5/19).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący skarżącej pismem, które wpłynęło do organu w dniu 7 stycznia 2021 r., wniósł wymagane prawem ponaglenie (k. 66-67 akt administracyjnych).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności jak też przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącego postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle przedstawionych przepisów prawa w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu pobytu z obywatelem RP) wpłynął do organu 10 stycznia 2020 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 10 marca 2020 r. (art. 57 § 1 i 3 k.p.a.). W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero zawiadomieniem z dnia 23 marca 2021 r., sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 30 kwietnia 2021 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o 3 miesiące.

W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił nadto, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Powyższa okoliczność nie była jednak ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło dnia 16 maja 2020 r.), czyli od dnia 24 maja 2020 r.

W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że organ nie tylko nie wydał decyzji przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania określonego w przepisach na załatwienie sprawy, ale w terminie tym nie zawiadomił również strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., albowiem do zawiadomienia takiego doszło dopiero 23 marca 2021 r., zaś decyzję organ wydał w dniu 31 marca 2021 r. W terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania organ nie wydał zatem decyzji w sprawie ani też nie zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania, a zatem pozostawał w bezczynności.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi organ w okresie od dnia otrzymania wniosku skarżącego (10 stycznia 2020 r.) do czasu obligatoryjnego zwrócenia się przez Wojewodę do innych organów stojących na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego w RP, czy pobyt skarżącego w Polsce nie zagraża tym wartościom (26 marca 2020 r.) minęły 2 miesiące i 16 dni, co nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Nadto organ w tym czasie nie podjął żadnej innej niezbędnej czynności wyjaśniającej w sprawie.

Mieć przy tym należy na uwadze, że w świetle art. 169 ust. 1 w zw. z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach niezbędnym elementem postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie było również dokonanie ustalenia, czy związek małżeński został zawarty przez skarżącego w celu obejścia przepisów określających zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego. Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach w celu dokonania ustaleń, o których mowa w ust. 1-3, organ prowadzący postępowanie może zwrócić się z wnioskiem do komendanta oddziału Straży Granicznej lub komendanta placówki Straży Granicznej, właściwego ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, o przeprowadzenie czynności, o których mowa w art. 11 ust. 1. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w toku postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy funkcjonariusze Straży Granicznej mogą: 1) przeprowadzać wywiad środowiskowy lub 2) ustalać miejsce pobytu małżonka lub innego członka rodziny cudzoziemca, a także osoby, z którą cudzoziemca łączą więzi o charakterze rodzinnym.

Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w zwróceniu się przez organ do komendanta właściwej jednostki Straży Granicznej o realizację wywiadu środowiskowego, niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego. Również po dniu 23 maja 2020 r., a więc po rozpoczęciu biegu terminów procesowych zawieszonych na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii na terenie kraju organ nie podjął niezwłocznie żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Stan ten trwał do 18 stycznia 2021 r., kiedy to organ skierował wniosek do komendanta właściwej jednostki Straży Granicznej o przeprowadzenie ze skarżącym wywiadu środowiskowego, przy czym czynności tej dokonano po wpłynięciu w dniu 7 stycznia 2021 r. ponaglenia wystosowanego przez skarżącego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ww. wniosek został wysłany dopiero w dniu 15 lutego 2021 r. ( zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 79 akt administracyjnych). Wynika z powyższego, że od dnia rozpoczęcia biegu terminów procesowych zawieszonych na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie przez okres przekraczający osiem miesięcy.

Również w dniu 15 lutego 2021 r. ( zwrotne potwierdzenia odbioru, k. 88 i 89 akt administracyjnych) organ pismem datowanym na 4 lutego 2021 r. wezwał skarżącego oraz jego małżonkę do osobistego stawiennictwa w celu przeprowadzenia rozmowy mającej na celu ustalenie, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia ustawy.

Ostatecznie czynność przesłuchania skarżącego i jego małżonki organ przeprowadził w dniu 25 lutego 2021 r., a następnie po otrzymaniu w dniu 30 marca 2021 r. informacji Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzonym wobec skarżącego wywiadzie środowiskowym, wydał w dniu 31 marca 2021 r. decyzję załatwiającą sprawę.

Analizując zasadność złożonej skargi, w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgnęły łącznie ponad ośmiu miesięcy, przy czym już w początkowym okresie postępowania organ potrzebował (poza analizą wniosku pod względem formalnym, przy czym wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi uniemożliwiającymi nadanie mu biegu) ponad dwóch miesięcy na podjęcie pierwszej, nieskomplikowanej czynności w sprawie, polegającej na zwróceniu się do właściwych organów z zapytaniem w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Kolejny okres spoczywania postępowania (po rozpoczęciu biegu terminów procesowych zawieszonych na czas trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii) trwał natomiast ponad osiem miesięcy, co więcej, organ czynności udokumentowane w aktach sprawy podejmował na skutek złożenia przez skarżącego ponaglenia oraz skargi. Oczywiste jest przy tym , że na brak wcześniejszego podjęcia tych czynności nie mógł mieć wpływu stan zagrożenia epidemicznego (gdyż ten zostały ogłoszony dopiero w dniu 13 marca 2020 r.) oraz następującego po nim stanu epidemii.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach strony skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie sprostał.

Poniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że załatwienie sprawy wymagało przeprowadzenia przesłuchania stron oraz wywiadu środowiskowego przez Straż Graniczną oraz że czynności weryfikacyjne funkcjonariuszy Straży Granicznej zostały wstrzymane do odwołania nie miały wpływu na stwierdzony stan bezczynności oraz nie mogły prowadzić do odmiennej oceny stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, od kiedy i na jaki okres czynności funkcjonariuszy SG zostały wstrzymane. Podkreślić należy, że pismo informujące o wstrzymaniu czynności weryfikacyjnych datowane jest na dzień 25 stycznia 2021 r., a zatem brak jest informacji, czy do tego czasu w toku przedmiotowego postępowania czynności weryfikacyjne Straży Granicznej, na zlecenie Wojewody, nie mogły zostać przeprowadzone. Również brak informacji o podjęciu na nowo czynności weryfikacyjnych przez jednostki SG wobec dokonania tychże czynności, tj. wywiadu środowiskowego wobec skarżącego w dniu 25 marca 2021 r., nie pozwala na uwzględnienie jako okoliczności wyłączającej stan przewlekłego prowadzenia postępowania faktu wstrzymania czynności weryfikacyjnych przez funkcjonariuszy SG. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.

W niniejszej sprawie organ wydał decyzję, czyli załatwił sprawę, po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania i przed wydaniem przez Sąd wyroku. W takim przypadku ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który to przepis normuje odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (patrz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek , str.648).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę nie tylko to, że postępowanie w sprawie trwało łącznie ponad rok, ale przede wszystkim to, że po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy, ani o powodach pozostawania przez organ w bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie. Zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w dniu 23 marca 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi. Po drugie, za rażąco naruszające prawo należy uznać działanie organu, który informując stronę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wcześniej przez blisko łącznie ponad 8 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, poza skierowaniem zapytania w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zaś po zastosowaniu przez skarżącego środków dyscyplinujących (ponaglenie) i następnie po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zdołał przeprowadzić niezbędne czynności wyjaśniające i zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji załatwiającej sprawę bez zbędnej zwłoki. Tego rodzaju rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach w ocenie Sądu w oczywisty sposób pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd , w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może), zdecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł (punkt 3. sentencji wyroku).

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a następnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącej od organu Sąd ocenił, żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Zdaniem Sądu przyznana skarżącemu od organu suma pieniężna w wysokości 1500 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec (bez względu na wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę możliwości uzyskania zatrudnienia na podstawie wpisu oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy o powierzeniu cudzoziemcowi wykonywania pracy do ewidencji oświadczeń) musi się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 4. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).