Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2411/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1, 2, 218
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1766/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 19 lutego 2016 r. [...] wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233 ze zm.) zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska objęta dawną księgą hipoteczną "[...] " (nr inw. [...]) została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) "w zakresie, w jakim działki budowlane powstałe w wyniku sporządzenia i zatwierdzenia planu parcelacji oraz planu zabudowy tej nieruchomości ziemskiej nie zostały sprzedane przez A. B. osobom trzecim".

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ stwierdził, że ww. nieruchomość z powodu rozparcelowania jej przed 1 września 1939 r. nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r.

W następstwie wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Wpis ten następuje na wniosek właściwego starosty (art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r.). Niemniej jednak zaświadczenie wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nie jest zaświadczeniem, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po II wojnie światowej obowiązujące wówczas przepisy regulowały sprawy dotyczące wydawania zaświadczeń w aktach o charakterze lex specialis. Nie istniała regulacja zawierająca ogóle zasady wydawania zaświadczeń w sprawach administracyjnych. Postępowanie o wydanie zaświadczenia zostało wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r., tj. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 4 poz. 8). Do kodeksu wpisano Dział III3 "Wydawanie zaświadczeń" obejmujący art. 15028 - 15031 k.p.a. Tryb ten nie był znany w procedurze postępowania administracyjnego uregulowanej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341). Przepisy dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej nie zawierają delegacji do zastosowania działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki, aby wydanie zaświadczenia stanowiącego tytuł do wpisu praw Skarbu Państwa do księgi było realizowane na wniosek a nie z urzędu. Ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa stanowi obowiązek o charakterze zbliżonym do obecnych kompetencji starosty, którego zadaniem jest reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie m. in. gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 j.t.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Kolegium podkreśliło, że dekret z 8 sierpnia 1946 r. nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Przepis ten nie przewiduje udziału żadnego wnioskodawcy w toku wystawiania przez starostę zaświadczenia. Jest to dokument stanowiący podstawę wpisu do księgi wieczystej, jednak nie ma charakteru orzeczenia przesądzającego o przejściu gruntu na własność Skarbu Państwa. O tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego orzeka właściwy wojewoda na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przypadku nieruchomości, o której jest mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, starosta dla potrzeb zmiany wpisu w księdze wieczystej może wydać zaświadczenie o ile została wydana uprzednio decyzja, z której wynika, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. To wojewoda orzekając na podstawie § 5 ww. rozporządzenia ma prawo zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Kolegium wywiodło, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Brak jest zatem podstaw do wydania zaświadczenia, którego osnowa zawierałaby w sobie elementy rozstrzygnięcia kształtującego prawa skarżącego. Urzędowe stwierdzenie, iż dana nieruchomość podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wkraczałoby w istocie w osnowę decyzji administracyjnej, czyli władczej prawnej formy działania administracji publicznej. Ponadto skoro kwestia czy przedmiotowa nieruchomość podlegała pod przepisy dekretu czy też nie jest sporna, to organ nie miał prawa wydawać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, ponieważ przeczyłoby to instytucji zaświadczenia. Jak wskazano wyżej organ w drodze zaświadczenie może jedynie na podstawie posiadanych danych potwierdzić określone fakty lub stan prawny, a nie może rozstrzygać czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej. W ocenie Kolegium, stan prawny nieruchomości, kompetencje Prezydenta m. st. Warszawy oraz charakter żądania strony nie dają podstaw do wydania stosownego zaświadczenia. Organ zwrócił też uwagę, że zaświadczenie, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej nie jest zaświadczeniem wydawanym w trybie art. 217-219 k.p.a. Jednakże postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się albo w ten sposób, że organ zaświadczenie wyda, albo że odmówi wydania zaświadczenia lub też odmówi wydania zaświadczenia żądanej treści, przy czym jedynie odmowa wydania zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie rozpatrywane zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności. Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, bowiem procedura wydania zaświadczenia nie ma na celu załatwienia żadnej sprawy administracyjnej ani o charakterze administracyjnym, gdyż zaświadczenie stwierdza określony stan rzeczy lub stan prawny (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 112/14. Z przedstawionych powodów zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji określonej w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego" Wydanie 11 Warszawa 2011 str.690). Wyjaśnił, że powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.

Drugą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia, jak dalej argumentował Sad pierwszej instancji, może być to, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i zastosowanie w nim znajdują ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Organ przed wydaniem zaświadczenia może zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

W przedmiotowej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych - organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani jak wcześniej wskazano, co do interesu prawnego skarżącego, ani co do możliwości wydania zaświadczenia o faktach wskazanych w ich wniosku. Zdaniem Sądu, skarżący takiego interesu prawnego nie wykazał. Jak wynika z treści wniosku swój interes prawny skarżący uzasadniał koniecznością uregulowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości przeznaczonych na funkcjonowanie lotniska komunikacyjnego krajowego oraz zagranicznego Okęcie w celu zapewnienia i zabezpieczenia realizacji zobowiązań prawno-międzynarodowych zaciągniętych przez Rzeczypospolitą Polską. Wskazywał, że jest to niezbędne z punktu widzenia obronności Państwa i jego bezpieczeństwa, a także ma na celu umożliwienie skarżącemu realizacji obowiązków wynikających z bezwzględnie wiążących przepisów prawa zarówno krajowego, jak i międzynarodowego.

Analizując zagadnienie odnoszące się do interesu prawnego skarżącej w żądaniu wydania zaświadczenia, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie ustawą z 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829 ze zm.) Agencja jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 2). Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji, Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa a zgodnie z art. 8 ust. 1 Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych oraz przepisów Europejskiej Organizacji Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej EUROCONTROL, zwanej dalej "EUROCONTROL", dotyczących systemu opłat nawigacyjnych w tym zasad ustalania i pobierania opłat oraz wystawiania faktur określonych przez komórkę organizacyjną EUROCONTROL - Centralne Biuro Opłat Trasowych (CRCO). Agencja pokrywa koszty prowadzenia swojej działalności z własnych przychodów (art. 9 ust.). Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że Agencja, posiadając jako państwowa osoba prawna pełną samodzielność nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesu prawnego Skarbu Państwa (statio fisci), a tylko w takiej sytuacji mogłaby żądać wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga. Tak więc to wyłącznie Skarb Państwa byłby uprawniony do żądania wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącego. Jak wynika zaś z akt administracyjnych, Skarb Państwa nie jest zainteresowany wydaniem takiego zaświadczenia akceptując fakt dokonania przed 1 września 1939 r. parcelacji i w związku z tym braku podstaw do wydania zaświadczenia o podpadaniu nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organy orzekające w niniejszej sprawie kwestią interesu prawnego wnioskodawcy w ogóle się nie zajmowały, odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści – organ I instancji z powodu oczywistości w jego ocenie, że w związku z przeprowadzoną parcelacją przedmiotowego terenu przed 1 września 1939r. działki objęte wnioskiem nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, organ II instancji z powodu braku podstaw do wydania zaświadczenia. Powyższe, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, stanowi niewątpliwie uchybienie organów orzekających, jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięć, w których prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie także gdyby przyjąć, że skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, to istniały podstawy do odmowy jego wydania. Wyjaśnił, że art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dokonane po dniu 1 września 1939 r. Dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego. Kwestię natomiast parcelacji nieruchomości na działki budowlane podnosił Trybunał Konstytucyjny w swojej uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89. Dekret natomiast nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. Oznacza to, iż pogląd Trybunału, że wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej jest tylko zaproponowaną wykładnią tego aktu. Dodać należy, że niewątpliwie autorytet oraz waga rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ dla władzy sądowniczej jest ogromna, jednakże uchwała Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciła swoją moc powszechnie obowiązującą. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym.

Sąd nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia przez organy art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią tego przepisu zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wśród przepisów tam wymienionych brak jest dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Ponadto dekret ten nie nakładał na Wojewódzkie Urzędy Ziemskie obowiązku wydawania zaświadczenia, a jedynie stanowił, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wydane przez Wojewódzki Urząd Ziemski.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, zamiast uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2016 r. wskutek uznania jakoby stronie skarżącej nie służył interes prawny do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, podczas gdy organa administracji obu instancji nie kwestionowały istnienia takiego interesu, zaś w przypadku zakwestionowania interesu prawnego [...] w ubieganiu się zaświadczenia na etapie postępowania przed organami administracji wykazano, by dowodami zaoferowanymi przy niniejszej skardze kasacyjnej, że dziedzice ostatniego przedwojennego właściciela dóbr wilanowskich wytoczyli powództwo o wydanie sąsiednich działek, także wchodzących w skład dawnego "[...]" oraz o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie, co sprawia że [...] oczywiście ma interes prawny w ubieganiu się o potwierdzenie, że nieruchomości przeszły na Skarb Państwa w ramach reformy rolnej;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez całkowicie dowolne stwierdzenie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być podstawą wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r., gdyż przepisy tego dekretu nie są wymienione w K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. nie wymienia w ogóle żadnych przepisów prawa materialnego lub proceduralnego poprzestając na ogólnym pojęciu "przepisu prawa", a więc odnosi się do każdego aktu normatywnego, który odsyła do konieczności uzyskania jakiegoś "zaświadczenia", co w oczywisty sposób uzasadniało uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż dekret z 8 sierpnia 1946 r. posługuje się legalnym pojęciem "zaświadczenia".

- na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ("dekret z 6 września 1944 r.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dekret z 8 sierpnia 1946 r. nie nakładał na Wojewódzkie Urzędy Ziemskie obowiązku wydawania zaświadczeń, a jedynie stanowił, że "podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przejętych jest zaświadczenie wydane przez Wojewódzkie Urzędy Ziemskie", co skutkuje całkowicie dowolnym i sprzecznym z logiką stwierdzeniem, że zaświadczenie powinno trafić wraz z wnioskiem o wpis właścicielski do sądu wieczystoksięgowego, ale uprzednio nie powinno zostać wydane;

2. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. poprzez niezastosowanie, pomimo niezainicjowania przez spadkobierców A. B. szczególnego postępowania administracyjnego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej o niepodleganiu przedmiotowej nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. poprzez niezastosowanie pomimo przejęcia terenów niedoszłego "[...]" na potrzeby transportu publicznego, co powinno skutkować wydaniem zaświadczenia o podleganiu nieruchomości przepisom o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o merytoryczne rozpatrzenie skargi uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skarg kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm

Nadto skarżąca wniosła na zasadzie art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 244 §1 i 245 K.p.c. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych w postaci:

a. kopii decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. na okoliczność oddania nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia we władanie [...];

b. kopii pozwu w sprawie o wydanie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne Nr [...] , dla których Sąd Rejonowy [...] prowadził w dacie zawiśnięcia sprawy księgę wieczystą Nr [...] i o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości;

c. kopii odpowiedzi na pozew w sprawie o wydanie nieruchomości i o zapłatę za bezumowne korzystanie z nieruchomości opisanych w lit. b) powyżej;

d. wniosku Prezydium Rady Narodowej w W. - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 14 sierpnia 1959 r. kierowanego do Sądu Rejonowego [...] w sprawie przepisania prawa własności nieruchomości rolnej pod nazwą "[...]" - na okoliczność władania przez [...] działkami ewidencyjnymi Nr [...] na podstawie decyzji Nr [...] z [...] marca 2007 r., wytoczenia przeciwko [...] powództwa o zapłatę oraz o wydanie nieruchomości położonych także na terenie pozostającym we władaniu i objętych tym samym planem parcelacji [...];

e. Planu [...] znajdującego się w zasobie Archiwum Państwowego w W. przechowywanego w kolekcji II map i planów pozawarszawskich pod sygnaturą [...];

f. uzupełniającej opinii biegłej z zakresu geodezji i katastru z 7 marca 2016 r. dopuszczonej i przeprowadzonej w postępowaniu zawisłym przed Sądem Okręgowym [...] - na okoliczność przeznaczenia gruntów znajdujących się z północno – zachodnim skraju terenu parcelowanego na działki rolno – sadownicze, tj. o przeznaczeniu wskazanym w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. oraz na okoliczność tożsamości terenów pozostających we władaniu [...] z terenami przeznaczonymi w planie [...] na użytki rolne i sadownicze.

Pismem z 23 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych w postaci:

a. wyroku Sądu Okręgowego [...] wydanego 30 listopada 2018 r. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem,

b. wyroku Sądu Apelacyjnego [...] wydanego 3 kwietnia 2020 r. (sygn. akt [...]),

c. postanowienia Sądu Apelacyjnego [...] wydanego 3 kwietnia 2020 r. (sygn. akt [...]),

d. wniosku o doręczenie wyroku Sądu Apelacyjnego z 3 kwietnia 2020 r. wraz z uzasadnieniem,

e. wniosku o doręczenie postanowienia Sądu Apelacyjnego z 3 kwietnia 2020 r. wraz z uzasadnieniem

- wszystkie www. dokumenty na okoliczność istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w ubieganiu się o potwierdzenie, że nieruchomości objęte skargą przeszły na Skarb Państwa w ramach reformy rolnej.

Pismami z 28 lipca 2020 r. i 10 sierpnia 2020 r. odpowiednio organ odwoławczy i strona skarżąca wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczonego wyżej, Sąd pierwszej instancji przyjął, że odmowę wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie uzasadniały dwie niezależne od siebie przyczyny tj. brak interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz brak przesłanek z art. 218 § 1 k.p.a. umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba powyższe zagadnienia Sąd pierwszej instancji ocenił właściwie. Dla oceny uprawnienia skarżącej do żądania wydania zaświadczenia nie mają znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności wykazane załączonymi do skargi dokumentami. Dowodzą one bowiem istnienia sporu cywilnego na tle korzystania przez skarżącą z nieruchomości i zgłoszonych wobec niej roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Strona skarżąca oczywiście trafnie wywodzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że pozyskanie żądanego zaświadczenia o przejściu prawa własności nieruchomości w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej umożliwiłoby jej odparcie żądań w procesach cywilnych tym niemniej niewłaściwie uznaje, że fakt tych postępowań przesądza o jej interesie prawnym. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi zawsze pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym i należy go na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. traktować szerzej (por. Przesłanka interesu prawnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Glosa do wyroku NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14, Katarzyna Zdun-Załęska, LEX/el. 2016). W jednym z komentarzy wskazuje się także: "W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może np. wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. też wyrok WSA w Krakowie z 13.05.2014 r., II SA/Kr 445/14, LEX nr 1467866)" - M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016. Z powyższym należy się zgodzić, co jednak nie oznacza akceptacji dla przyjęcia, że skarżąca spełnia warunek, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Z samej istoty zaświadczenia wynika bowiem, że celem jego uzyskania jest skorzystanie z mocy dowodowej dokumentu urzędowego dla przesądzenia określonych faktów lub stanu prawnego, najczęściej w innym postępowaniu. Nie oznacza to, że udział w takim postępowaniu sam w sobie kreuje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Byłoby to nadmierne uproszczenie. Nie bez przyczyny w powyższym cytacie mowa o zmianie wskutek wydania zaświadczenia jedynie sytuacji faktycznej wnioskodawcy, a nie prawnej, gdyż prawna sytuacja wskutek wydania zaświadczenia – co do zasady - nie może być zmieniona, lecz co najwyżej potwierdzona przed właściwym organem i sądem. O wydanie zaświadczenia wystąpić może jednak jedynie osoba zainteresowana, czyli ta której sytuacja faktyczna lub prawna wydanym zaświadczeniem mogłaby zostać potwierdzona. Nie bez przyczyny w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. mowa o "osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia "ze względu na swój interes prawny". Z powyższego wynika jednoznacznie, że ubiegając się o wydanie zaświadczenia należy legitymować się interesem znajdującym podstawę w normie prawa materialnego. Należy odróżnić cel dla którego żądający domaga się wydania zaświadczenia w postaci potwierdzenia określonego faktu lub stanu prawnego (przykładowo udział w innym postępowaniu) od interesu prawnego, który kreuje uprawnienie do żądania jego uzyskania. Zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nawiązał do przesłanki interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia, którą pominęły organy i właściwie ją scharakteryzował. W skardze kasacyjnej poza tym, że wskazano na toczące się postępowania cywilne ze spadkobiercami przedwojennych właścicieli nieruchomości nie podniesiono innych argumentów podważających stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku interesu prawnego skarżącej. Również powołany w zarzucie pierwszym art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poza tym, że wskazuje na konieczność posiadania interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia nie przesądza o jego istnieniu w odniesieniu do konkretnego podmiotu. Zarzut ten zatem, aby był skuteczny, powinien powoływać również prawną podstawę istnienia interesu skarżącej a nie jedynie nawiązywać do celu uzyskania zaświadczenia. W jego uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że jako strona pozwana w postępowaniach cywilnych podnosi w nich zarzut niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wskazując że dobra ziemskie (...) zostały znacjonalizowane mocą dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Samo zatem twierdzenie skarżącej, że celem zaświadczenia jest wykazanie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie mogło skutkować przyjęciem, że jest ona legitymowana do żądania wydania jej zaświadczenia potwierdzającego przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa. Skarga kasacyjna pomija też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że również gdyby założyć, że skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu żądania to i tak wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie byłoby możliwe z braku spełnienia przesłanek określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Sąd doszedł bowiem do wniosku, że w omawianym przypadku nie można było "potwierdzić stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Okoliczności tej skarga kasacyjna także nie podważa, koncentrując się w kolejnym zarzucie na przepisie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. co do którego Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie miał on zastosowania z tego względu, że "[w]śród przepisów tam wymienionych brak jest dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Ponadto dekret ten nie nakładał na Wojewódzkie Urzędy Ziemskie obowiązku wydania zaświadczenia, a jedynie stanowił, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przejętej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wydawane przez Wojewódzki Urząd Ziemski". Z tym ostatnim stanowiskiem polemizuje skarżąca, wywodząc, że po pierwsze, art. 217 § 2 pkt 1 w rzeczywistości nie wymienia ani przekładowo, ani enumeratywnie przepisów prawa wymagających urzędowego poświadczenia stanu prawnego lub faktycznego i po drugie, wbrew stanowisku Sądu, w przepisach prawa jest podstawa do wydania żądanego zaświadczenia – mianowicie art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Analizując powyższe, należy przyznać rację skarżącej, że w istocie Sąd pierwszej instancji w wyżej cytowanym fragmencie uzasadnienia użył niezrozumiałego sformułowania "wśród przepisów tam wymienionych". Artykuł 217 § 2 pkt 1 k.p.a. nie wymienia jakichkolwiek przepisów prawa wymagających urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Można się jedynie domyślać, że Sąd miał na uwadze odesłania do regulacji zawartych w innych ustawach na które wskazuje się w komentarzach czy elektronicznych systemach informacji prawnych np. Lex online. Wśród przepisów połączonych w systemie z art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. ("podpiętych" pod art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a.) rzeczywiście brak jest art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. co jednak nie może być miarodajne. Nie ma natomiast racji skarżąca, wywodząc, że skoro wskazała przepis prawa, który przewiduje możliwość wydania żądanego zaświadczenia to tym samym powinna była je uzyskać. Zawarte w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. sformułowanie, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oznacza odesłanie do innej - odrębnej od k.p.a. - regulacji określającej niekiedy nie tylko treść zaświadczenia, ale także tryb i sposób jego wydawania (na wniosek lub z urzędu), jak również przesłanki dla jego uzyskania [por. przykładowo – art. 47 ustawy z 13.02.2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami (Dz. U.2020.424) regulujący fitosanitarne świadectwo eksportowe będące zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a, czy art. 17 ustawy o żegludze śródlądowej (Dz. U. 2020.1863) przewidujący zaświadczenie o zdolności zawodowej i zaświadczenie o utracie tej zdolności, a także art. 62 ust. 3 ustawy z 29.06.1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. 2020.443) w którym mowa o zaświadczeniu o nadaniu numeru identyfikacyjnego REGON, czy art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2020.1910) regulujący zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego]. Trafnie wskazuje się przy tym w piśmiennictwie, że zawarte w art. 218 § 2 pkt 1 k.p.a. sformułowanie "wymaga przepis prawa" odnosi się nie tyle do uprawnienia strony uzyskania zaświadczenia ile do jej obowiązku wystąpienia o zaświadczenie przed wystąpieniem do innych organów o podjęcie innych działań (por. K. Klonowski [w] Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019). Odnosząc te teoretyczne rozważania do okoliczności sprawy należy wskazać, że przepisy dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej nie przewidują możliwości wydania zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej na wniosek osób trzecich. Tym samym skarżąca nie może domagać się jego wydania. Przewidziana w tym przepisie kompetencja starosty a poprzednio Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego mogła być realizowana jedynie z urzędu dla potrzeb wpisania Skarbu Państwa do księgi hipotecznej. Skarżąca nie reprezentuje Skarbu Państwa, co jest okolicznością bezsporną. Powyższe przesądza także o bezpodstawności podstaw materialnych skargi kasacyjnej. Akceptując odmowę wydania zaświadczenia przez organy administracji Sąd nie naruszył ani ww. art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r., ani tym bardziej art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia czy nieruchomość podlegała pod działanie tego ostatniego przepisu nie mogła być badana w ramach prowadzonego postępowania.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.