Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1856/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1497/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 grudnia 2012r. sygn. akt: VI SA/Wa 1497/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę G. T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę objętą odwołaniem skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z [...] grudnia 2011r. w zakresie wynikającym z art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów przedmiotem jego badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania i po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której to decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2012r., sygn. akt: II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w końcowej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego. Przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, która polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazanie świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenie wyniku konkursowego w postaci rankingu tej klasyfikacji zawierającej poszczególne oferty mieści w sobie porównanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Nie było podstaw do przyjęcia, przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji, i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia z jakich przyczyn każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej liczby punktów. Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie takie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć stosownie do art. 107§3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonej decyzji koncentrowano się jedynie na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji powinno przy tym poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne wskazanie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż wskutek naruszenia art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. decyzja była wadliwa.

Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się wprawdzie automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej to jednak powinny być przez organ do postępowania administracyjnego zgłoszone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Skoro bowiem organ ma obowiązek kontroli zgodności rozstrzygnięcia z zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi również skonfrontować oceny ofert dokonane przez komisję konkursową z samymi ofertami. Zatem oceny ofert jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Nie ma podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Fundusz art. 73-74 k.p.a. Skoro zatem skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie akt obejmujących oferty pozostałych uczestników postępowania to organ, czego nie uczynił winien wniosek ten rozpoznać w trybie określonym w tych przepisach.

W tych okolicznościach skarga została uwzględniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

- przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

- nie udostępnił skarżącej pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów,

- nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74§2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli, czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącą dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności

-podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącej nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a.,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącej nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy Funduszu nie prowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

-błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes Funduszu ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert;

II. naruszenie prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria,

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i, co do zasady, nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami prowadzania postępowania w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Ponadto teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 omawianej ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną, opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej, kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu wypada zauważyć, że nie budzi wątpliwości, że wskutek orzeczeń zapadających przed sądami administracyjnymi, w tym i przed NSA, ustawodawca w części zmienił, w części uściślił swoje stanowisko i z dniem 21 listopada 2013 r. wprowadził w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej istotne zmiany dotyczące przebiegu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy warto wskazać na dodany do art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ust. 6a, który stanowi, że stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wracając do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni, NSA stwierdza, że przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do art. 153 i art. 154 (w brzmieniu przed wskazanymi wyżej zmianami) tej ustawy o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z., środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności, nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się (o czym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), nie może być traktowany jako materialna przesłanka – warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego się będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

W istocie więc, określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 omawianej ustawy środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania brak, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane m.in. w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czy w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, ale co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Powyższe uwagi pozwalają odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wypowiedzi Sądu I instancji na temat zastosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., regulujących obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie, z chwilą wniesienia odwołania, aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być, przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zaprezentowane powyżej stanowisko NSA w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia obu decyzji administracyjnych i prawidłowo swoje rozstrzygnięcie uzasadnił. NSA całkowicie podziela ocenę tego Sądu, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Wbrew temu, co zarzuca organ wnoszący skargę kasacyjną, w uzasadnieniach decyzji administracyjnych uchylonych przez Sąd I instancji nie ma wyjaśnień dotyczących tych najistotniejszych kwestii.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że przepis ten statuuje uprawnienie komisji, a nie obowiązek. Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd I instancji nie dokonywał jego wykładni. Przyjął natomiast, że zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr 198/11 zostało wydane bez podstawy prawnej oraz, że odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym, oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut "nieuzasadnionego przyjęcia, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, a jej zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, co jest niezgodne z brzmieniem w/w przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie o obowiązku", błędnie odczytał wywód Sądu I instancji. Otóż, w pierwszej kolejności WSA wskazał, o czym już była mowa, że zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr 198/11 nie ma umocowania w prawie, bowiem powołane w jego podstawie przepisy art. 107 ust. 1 i ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowią, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz (ust. 1) oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5 pkt 8). A zatem żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w cytowanych przepisach, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego – wskutek wprowadzonych tym zarządzeniem odstępstw od stosowania "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" – znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Poglądu o braku podstaw do wydania zarządzenia o wskazanej treści nie zanegowano odpowiednim zarzutem skargi kasacyjnej.

Po wtóre, należy podkreślić, że czym innym jest nieskorzystanie z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli, a czym innym wyłączenie a priori możliwości przeprowadzenia takiej kontroli – mocą zarządzenia dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował faktu, że ze wskazanego §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r., wynika prawo, a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli. Wskazał jednak trafnie, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej w art. 149 ust. 1 pkt 2 wprost nakłada na komisję konkursową obowiązek odrzucenia ofert zawierających nieprawdziwe dane: "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje". Tym samym, WSA nie dokonał wykładni przepisów rozporządzenia, lecz wykładni przepisów ustawy, stwierdzając, że ani rozporządzenie, jako akt wykonawczy, nie może stać w sprzeczności z ustawą, ani zarządzenie – wydane bez podstawy prawnej – zwalniać z obowiązku jej stosowania.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.