Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 689/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 148 par. 1, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi J. i W. U. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie rurociągów na rowach melioracyjnych 1) oddala skargę. 2) przyznaje od Skarbu Państwa – na rzecz adwokata T. S. kwotę 331 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden zł) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]", działający z upoważnienia Starosty "[...], Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa (dalej jako Starosta, organ pierwszej instancji), powołując się m. in. na art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 2096 j.t, dalej jako: k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty "[...]" nr ‘[...]" z "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. i J. L. pozwolenia na wykonanie rurociągów DN 1000 i DN 800 na rowach melioracyjnych w "[...]", ul. ‘[...]" na działkach nr "[...]". Podał, że decyzja nr "[...]" z ‘[...]" J. i W. U. została doręczona "[...]", a w dniu "[...]" postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w w/w decyzji i że w trakcie postepowania zakończonego tą decyzją brali oni w nim udział, czego dowodem jest odebranie "[...]" zawiadomienia o jego wszczęciu. Przywołanej decyzji, ani postanowienia, nie kwestionowali w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego Starosta uznał, że wniosek J. i W. U. o wznowienie postepowania zakończonego decyzją nr "[...]" z "[...]" wpłynął bez zachowania 30 – dniowego terminu.

W zażaleniu J. i W. U. zwrócili uwagę na nieprawidłowości związane z wykonaniem inwestycji, której realizację dopuszczała decyzja Nr "[...]" Starosty "[...]" z "[...]", które – w ich ocenie – skutkują zalewaniem ich działki i podtopienia piwnicy.

Skarżonym postanowieniem z ‘[...]" Wojewoda (dalej jako Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., utrzymał w całości w mocy postanowienie Starosty "[...]" z "[...]". Podał, że J. i W. U. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]" złożyli "[...]", a następnie był on uzupełniany pismami z: "[...]". Wojewoda uznał, że analiza twierdzeń zawartych w powyższych pismach nie wskazuje, aby wynikały z nich okoliczności znamienne dla przesłanek wznowienia określnych w art. 145 § 1 pkt 1– 4 i 6-8 k.p.a. W jego ocenie opisywanie przez żalących się wady inwestycji, której inwestorem jest K. i J. L., dotyczą przede wszystkim fazy eksploatacji i realizacji tejże inwestycji, które następnie szczegółowo wyspecyfikował, by ostatecznie uznać, że nie stanowią one nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał. Podał, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza jedynie projekt zagospodarowania terenu, z pominięciem zastosowanym rozwiązań technicznych, za które to odpowiada projektant. W rezultacie powyższego niewłaściwy dobór średnicy rur, ich rozmieszczenie, czy rzędna posadowienia elementów odwodnienia, nie podlega kontroli wydającego pozwolenia na budowę i w konsekwencji nie stanowi nowej okoliczności faktycznej (nowego dowodu), w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodał, że występujący z wnioskiem nie wskazali precyzyjnie daty, w jakiej dowiedzieli się o okoliczności uzasadniającej wznowienie, a wskazaną przez nich datę, tj. "[...] poddał w wątpliwość kwestionując okoliczności faktyczne towarzyszące powzięciu tejże informacji. Nadmienił, że W. i J. U. brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem "[...]" przez Starostę "[...]" decyzji nr "[...]" , w toku którego nie składali zastrzeżeń, ani też nie wnosili środka odwoławczego. Wyraził niezrozumienie, że informacja o wydaniu w/w decyzji została już zawarta w piśmie z "[...]", skoro wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty "[...]" w dniu "[...]". W konsekwencji Wojewoda uznał, że ‘[..]" nie może być uznany za dzień dowiedzenia się o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania i że za takową datę należy uznać "[...]", w którym otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania, względnie nawet "[...]", w którym powzięli informacje pozwalającą na złożenie uwag i zastrzeżeń odnoście inwestycji.

W skardze J. i W. U. wskazali na okoliczności nieprawidłowej realizacji rurociągów na rowach melioracyjnych na działce nr "[...]" w "[...]".

Na rozprawie skarżący przedłożyli kserokopię ich pisma do Starostwa Powiatowego w "[...]" z dnia "[...]", z treści którego wynika, że zapoznali się z projektem przebudowy i zamiany na rurociąg rowu melioracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018, poz. 2017) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, a także kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego uznał, że zakwestionowane postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty "[...]" o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia ‘[...]" są zgodne z prawem i jako takie powinny pozostać w obrocie prawnym.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest to, czy skarżący zachowali ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 – która to przyczyna była w rozpoznawanej sprawie podana jako uzasadnienie wystąpienia o wznowienie postępowania – biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W celu wykazania czy skarżący dotrzymali ustawowego terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy przeanalizować akta administracyjne niniejszej sprawy. Wynika z nich, że wniosek K. i J. L. o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu DN 1000 i DN 800 na działkach nr "[...]" wpłynął do Starostwa Powiatowego w "[...]", a wraz z nim projekt budowalny oraz operat wodnoprawny, sporządzony w kwietniu 2013 r. Pismo informujące o wszczęciu postępowanie z "[...]" zostało doręczone J. i W. U. "[...]", zaś decyzję nr ‘[...]" z dnia "[...]", skarżący otrzymali "[...]" i tą datę należy uznać za dzień w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a., w którym skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o czym poniżej.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga do otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 39/10, a także w powołanych tam wyrokach tego Sądu z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133 i z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 931/07). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13 wskazując, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie podkreśla się, że biegu terminu określonego w art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od chwili kiedy strona dowiedziała się o przesłankach wznowieniowych, a nie od chwili kiedy zrozumiała ich znaczenie. Takie stanowisko prowadziłoby do nadużyć i podważenia pewności obrotu prawnego, gdyż nieweryfikowalne jest kiedy strona zrozumiała znaczenie faktów o których wcześniej się dowiedziała. W rezultacie nie byłoby obiektywnej możliwości ustalenia, czy dany wniosek wpłynął w terminie. Jak słusznie wskazano, nie jest istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 k.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2002 r., V SA 1460/01, ONSA 2003, Nr 2, poz. 61).

W świetle art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi zatem wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 148 § 1 k.p.a. w korelacji do przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna (nowy dowód) istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, który wydał decyzję. Innymi słowy okoliczności faktyczne (dowody) konstytuowane przez cechy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotność, nowość, ich egzystencja (istnienie) w dniu wydania decyzji - stanowiące przesłanki wznowienia postępowania – zawsze (bez wyjątku) odnoszą się do organu, który wydal decyzję i w tym znaczeniu są mu nieznane w rozumieniu analizowanego artykułu, gdyż właśnie wyszły na jaw. Powyższe jest konsekwencją – w kontekście przesłanki z art. 145 1 pkt 5 k.p.a. - nieprzeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego z zachowaniem reguł gromadzenia dowód, względnie pominięcia lub błędnej oceny tychże istotnych dla sprawy okoliczności w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego ustalenia relewantnego – z punktu widzenia mającej być zastosowaną materialnoprawnej normy – stanu faktycznego, a w konsekwencji do niewłaściwej subsumpcji tak "ustalonego" stanu faktycznego pod hipotezę rzeczone normy. Czyli, że świadomość (właściwie jej brak) rzeczonych okoliczności faktycznych (dowodów) jest skorelowana do piastuna organu (względnie osoby upoważnionej w jego imieniu do wydania decyzji), co wynika wprost ze zwrotu "nieznane organowi" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To zaś oznacza, że zdefiniowana powyższymi cechami okoliczność faktyczna (dowód), z istoty swej, nie odnosi się do stron danego postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem zaakceptować koncepcji dopuszczającej możliwość żądania wznowienia postępowania przez stronę, która będąc zawiadomiona o wszczęciu postępowania, z przyczyn zależnych tylko o niej, nie bierze w nim aktywnego udziału, a przeto faktycznie nie są jej znane okoliczności faktyczne (dowody) o cech wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zgromadzone w tymże postępowaniu Powyższe upoważnia do tezy, że okoliczności faktyczne (dowody) w znaczeniu nadanym przez art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odnoszą się do stany świadomości stron danego postępowania, czyli, że brak ich znajomości przez jakąkolwiek stronę tegoż postępowań nie stanowi podstawy do wznowienia postępowali z tejże przesłanki. W przeciwnym wypadku doszłoby do konkurencji - rozumianej jako dopuszczalność równoległego stosowania - zwykłego środka odwoławczego z instytucją wznowienia postępowania, która (z założenia) może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych, co wynika wprost z art. 145 § 1 k.p.a., a właściwie z istoty rzeczonej instytucji. Powyższe, do skutku, podważałoby ratio legis instytucji zwykłego środka zaskarżenia z właściwym dla niego terminami kwestionowania nieostatecznych decyzji, skoro taki sam efekt można by było uzyskać z wykorzystaniem nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Reasumując, brak wiedzy o okoliczności faktycznej (dowodzie), o cechach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez stronę postępowania nie upoważnia jej do skutecznego żądania wznowienia postępowania w oparciu o rzeczoną przesłankę, gdyż owa nieświadomość (nieznanie) jest skorelowana tylko i wyłącznie do organu wydającego decyzję.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd nie podziela poglądu Wojewody, że dniem, w którym skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a., jest "[...]", czy też "[...]", gdyż nie sposób żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przed jego wszczęciem, względnie przed jego zakończeniem. W wytworzonej sytuacji za dzień, w którym skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowań, jest data wydania decyzji Nr ‘[...]" z dnia ‘[...]", a właściwie data jej doręczenia obydwu skarżącym, tj. ‘[...]". Najpóźniej z tą datą uzyskali bowiem możność zapoznania się z dowodami w sprawie i w rezultacie tą datę należy uznać - w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. - za dzień, w którym J. i W. U. dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W realiach przedmiotowej sprawy ową okolicznością jest projekt budowlany będący integralną częścią decyzji nr "[...]" Starosty z "[...]", a o jego istnieniu skarżący byli świadomi, co potwierdza złożone przez nich na rozprawie pismo z 5 lipca 2013 r. W tej sytuacji wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr "[...]" Starosty z "[...]" dopiero wnioskiem z dnia "[...]" nastąpiło z oczywistym naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co uzasadniało odmowę wznowienia przedmiotowego postpowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wobec powyższego twierdzenie W. i J. U. zawarte w ich piśmie z 9 lipca 2018 r., że dopiero ‘[...]" dowiedzieli (ujrzeli, jak podali) się o projekcie zagospodarowania terenu nie wytrzymuje próby dowodowej z ich oświadczeniem zawartym w przedłożonym na rozprawie pismem z 5 lipca 2013 r. Po wtóre, fakt realnego zapoznania się z rzeczonym dowodem nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszej sprawy w kontekście oceny zasadności wznowienia postepowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż istotny dla sprawy, nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji ma być nieznany organowi, gdyż wyszedł na jaw, a nie tylko "nieznany" stronie tegoż postępowania. Przyczyny takiego stanu rzeczy, tj. brak wiedzy o zgromadzonych w postepowaniu dowodach, nie ma z punktu widzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., żadnego znaczenia, gdyż, jeśli jest wywołany okolicznościami całkowicie niezależnymi od strony, to zasadniczo może ona skutecznie domagać się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w istocie rzeczy świadomie nie brała udziału (nie miała możności) w postępowaniu (jego istotnej części).

Reasumując, stwierdzić zatem należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje rozstrzygnięcie. Jednocześnie podkreślić należy, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2043/12). Zatem, pomimo błędnego przyjęcia daty dowiedzenia się przez skarżących o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, nie ulega wątpliwości, że składając takowy wniosek "[...]" uczynili to z niedochowaniem terminowi jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Jednocześnie, na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Sąd przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata kwotę 331 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.