Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 729/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1,2; art. 19 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej: "spółka"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zwana dalej: "płatność OB") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem spółki złożonym w dniu [...] maja 2012 r. (data nadania), w którym wniosła ona o przyznanie płatności OB na rok 2012 do gruntów rolnych o powierzchni łącznej wynoszącej [...] ha.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: "ustawą OB"), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej rozporządzeniem nr 73/2009) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności OB na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

Organ odwoławczy wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest spółka utworzona przez dwóch wspólników - [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D. M. Fakt powołania dwóch spółek przez te same osoby stanowi podstawę do twierdzenia, że D. M. i P. M. dokonali multiplikacji spółek w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia i ominięcia przepisów modulacyjnych. Założenie kolejnej spółki - [...] przez spółki [...] i [...], potwierdza fakt tworzenia kolejnej spółki przez tą samą grupę osób jako kolejnego z pozoru niezależnego i odrębnego podmiotu. Zależność spółki od ww. osób jest zdaniem organu odwoławczego oczywista i niezaprzeczalna.

Organ podał, że z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są ww. osoby. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji P. M. występuje jako: wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek, ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Wyjaśnił dalej, że począwszy od 2013 r., struktura właścicielska uległa zmianie w taki sposób aby osoba P. M. nie była obecna w strukturach własnościowych lub jako członka zarządu i nie była widoczna w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są osoby współpracujące dotychczas z P. M. (M. D., M. P., K. R.).

Co istotne jak podniósł organ działalność wszystkich spółek, w których P. M. lub jego syn D. pełnili istotne funkcje lub byli wspólnikami (założycielami) jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR), ubieganie się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym ([...] lub/i [...]).

Ponadto podmioty ubiegające się o płatności w 2012 r., w tym spółka, w większości podawały jako adres siedziby: ul. Ż. [...] w B., względnie ul. K. [...] w B., będący adresem zamieszkania lub korespondencyjnym P. M., lub F. [...], [...]. Od 2013 r. kolejny adres siedziby spółek to G. [...], gmina Ł. Z kolei w 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku o nr [...] należące do P. M. i D. M. Taki numer konta został podany jako obowiązujący także w przypadku spółki.

Dyrektor ARiMR podał, iż wbrew argumentom odwołania, z wypisu KRS nie wynika data, od jakiej P. M. lub D. M. przestali (o ile w ogóle) być wspólnikami tych spółek. W aktualnie dostępnym wypisie KRS wspólnicy spółek [...] i [...] nie są wymienieni. Taką możliwość dopuszczają przepisy regulujące KRS w przypadku gdy żaden ze wspólników nie posiada ilości udziałów przekraczających 10% wszystkich udziałów. Spółka nie przedstawiła zaś dowodu potwierdzającego zbycie przez ww. udziałów w spółkach [...] i [...] tworzących spółkę w 2012 r. Z danych KRS wynika, że P. M. sprawuje obecnie funkcję prezesa zarządu w [...], zaś M. M. (córka P. M.) jest Prezesem Zarządu [...] sp. z o.o.

Także organizacyjnie podmioty te nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie [...], której głównym i jedynym założycielem jest P. M. oraz spółce [...] sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu, a wspólnikami są inne powiązane z nim spółki. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek za lata 2010 – 2012 wynika, że osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest P. M. To on decydował o zatrudnianiu pracowników; zbiorach i czynnościach na gruncie; zlecaniu prac; udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR; reprezentował spółki - zawierał umowy dzierżawy z ANR; podpisywał protokoły zdawczo odbiorcze.

Według oceny organu, z przedstawionych przez spółkę dowodów (faktury VAT za usługi) wynika, że prace polowe na zgłoszonych do płatności działkach w 2012 r. nie były wykonywane przez spółkę, która nie miała ku temu technicznych możliwości. Prace te zlecane były podmiotom zewnętrznym, np. [...] i [...] sp. z o.o. W niniejszej sprawie prace polowe wykonywane były również przez niezależny podmiot zewnętrzny - Gospodarstwo Rolne S. K. z/s M.

Jedynym celem funkcjonowania spółki było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominiecie przepisów modulacyjnych. Założenie spółki miało umożliwić jedynie uzyskanie płatności (stworzenie kolejnego podmiotu i obejście przepisów modulacyjnych), nie zaś prowadzenie odrębnej działalności rolniczej, bowiem tą mógł na tej samej zasadzie wykonać np. [...] wynajmując sprzęt (tak jak czyniły to spółki) oraz zatrudniając pracowników obsługujących ten sprzęt. Występowanie jednak z jedynym wnioskiem o przyznanie płatności skutkowałoby jednak znacznym zmniejszeniem kwoty płatności. Dlatego też powoływane były kolejne spółki. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, iż w 2012 r. P. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności jako osoba fizyczna, a także jako wspólnik wykazanych w decyzji spółek żądając w sumie przyznania płatności ONW do powierzchni [...] ha, zaś płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni [...] ha w pakiecie 2 i [...] ha w pakiecie 3. Zadeklarowana powierzchnia działek rolnych w znaczącym stopniu, bo przeszło jedenastokrotnie przekracza 300 ha, tj. limit powierzchni do której przyznawana jest płatność ONW. Składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności do powierzchni [...] ha, wnioskodawca otrzymałby płatność ONW (w strefie nizinnej I) na kwotę maksymalnie [...] zł. Dokonując podziału i deklarując powierzchnię [...] ha w ramach wielu wniosków, kwota przyznanej płatności ONW mogłaby wynieść nawet [...] zł. Dochód uzyskany w wyniku podziału powierzchni [...] ha, uwzględniając jedynie płatność ONW sięgałby zatem kwoty ponad [...] zł.

Organ odwoławczy wywiódł, że w 2012 r. spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była i jest nadal organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M.; stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB, bowiem jak wynika z regulacji art. 2 litera "a" i "c" rozporządzenia 73/2009 jedynym rolnikiem jest P. M.

Posiadanie w świetle ustawy OB należy rozumieć szerzej niż tylko przez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. Faktyczne władztwo nad rzeczą w przypadku gruntu rolnego obejmuje swobodę w podejmowaniu istotnych decyzji, np. co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, czy też w miarę możliwości wykonać je samodzielnie, kiedy zbierać plony oraz komu, gdzie je sprzedawać lub wykorzystać w inny sposób, jak również swobodę decyzji co do występowania o konkretne dotacje ze środków unijnych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności OB w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy OB w związku z art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił,

że zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy OB, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym, uznać należy, że organy ARiMR orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (jako następca prawny [...] sp. z o.o.; zwana dalej: "skarżąca", "beneficjent") wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy oceny materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w sprawach niniejszych.

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podkreślił, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych, było niezbędne. Nie włączono pomimo zadania strony do akt sprawy będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odnoszą się w ogóle do dowodów z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W świetle dokonanej przez Trybunał europejski ETS w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę, a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, wystąpienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

W sprawie niniejszej działalność wnioskodawcy, co w ogóle pominęły organy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, iż wyklucza zastosowanie omawianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji. Ponadto systemy wsparcia bezpośredniego w ogóle nie przewidywały ówcześnie modulacji płatności. Płatność bezpośrednia stanowiła wprost proporcjonalną funkcję powierzchni gospodarstwa. Nie ma w sprawie żadnych przesłanek aby stosować art. 30 rozporządzenia 73/2009. Wysokość płatności nie zależy bowiem od powierzchni gospodarstwa.

Organ zarzuca stworzenie sztucznych warunków poprzez sztuczność samego podmiotu - beneficjenta i rolnika. Wywiódł, iż zawarte w przepisach unijnych zwroty w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia" zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że "ich interpretacja orzecznicza będzie rzeczywiście jednolita i ścisła" oraz, że "z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących". Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez spółkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności OB na rok 2012. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ustawy OB w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych.

Zgodnie z art. 7 ustawy OB, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne, które są utrzymywane przez cały rok kalendarzowy zgodnie z normami oraz posiada nadany mu numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.

Z kolei z treści art. 30 rozporządzenia 73/2009, na który powołały się organy w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organów, przepis ten dotyczy również płatności OB.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej art. 30 rozporządzenia 73/2009, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu, w czynnościach organów podejmowanych w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktów, będących podstawą odmowy przyznania żądanej płatności, zabrakło przekonujących dowodów, dających się zweryfikować przez Sąd orzekający. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Istotne jest również, że każde ustalenie organu, w tym wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., obowiązuje zarówno

w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki, o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Uzasadnienie odmowy przyznania płatności OB w przedmiotowej sprawie jest nieprecyzyjne, ponieważ organy w tym zakresie wskazały niejako na dwie przyczyny takiej odmowy. Z jednej strony jest to niespełnienie warunków z art. 7 ustawy OB (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego), a z drugiej stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu, wykazanie po stronie występującego o płatności benficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. Jeśli więc organy uznały brak przesłanek z art. 7 ustawy OB, to zbędne było wówczas wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W tym miejscu należy wskazać, że przepisy o płatnościach OB nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, zwany dalej "k.c."), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych

i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się

z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności OB z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt. Poza tym w przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest również psychiczny element posiadania. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, których świadomość i wola musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie.

Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również można brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy, czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów.

Powyższe wywody Sądu organy ARiMR powinny mieć na uwadze przy ustalaniu, czy podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie jest posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych.

Na organach administracyjnych spoczywa również obowiązek wykazania przez beneficjenta stworzenia sztucznych warunków. Muszą wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Taką wykładnię terminu "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011"), wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Ze względu na podobieństwo regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 z art. 30 rozporządzenia 73/2009 wyrok ten odnieść można także do tego przepisu.

Płatności obszarowe nie są objęte modulacją, tak jak to w przypadku płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych. Dlatego organy administracji powinny precyzyjnie

i przekonywująco wykazać, mając na uwadze ww. wyrok TSUE, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Podkreślić należy, że sprzeczność z celami wsparcia należy rozpatrywać tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie innych, odrębnych systemów wsparcia, jak na przykład z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy OB, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Z kolei art. 3 ust. 3 ww. stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu.

Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na podmiocie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżąca zgłaszała wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Tymczasem organy administracji orzekające w tej sprawie arbitralnie uznały, że skarżąca w dacie składania przedmiotowego wniosku nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P. M., on je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Natomiast spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności. Powyższych ustaleń organy dokonały na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż

w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie,

w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane

z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Zauważyć również należy, że niniejsza sprawa dotyczy płatności bezpośrednich na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez skarżącą "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009, organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS.

Organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ustawy

OB. W tym zakresie nie poczyniono przekonujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M. (w różnych rolach: wspólnika lub prezesa zarządu). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie są nieobiektywne, gdy zaprzeczają, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając skarżącej spółce na wypowiedzenie się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. (wspólnik spółki) jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Organy ustaliły, że na 90 spółek, funkcjonujących w 2012 r., w 87 wskazano jedno konto bankowe w [...] Banku, w których jako właściciela konta wskazano P. M. i jego syna D. M. Zatem, w ocenie organów, środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe. Takie ogólne ustalenia nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia; nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Ponadto z ustaleń organów wynika, że w 2013 r. skarżąca była właścicielem swojego konta bankowego.

Aby ustalić brak przesłanki posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, nie wystarczy powołanie się na dane ZSZiK oraz analiza osobowa wymienionych w tabelach podmiotów. Dowolne przy takim uzasadnieniu są również ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej, organy winny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez skarżącą.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie

i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).

Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust.

1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu,

a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.