Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 162/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 1, 6, art. 148 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, 3, 4, 6, 6a, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi na rzecz "A" Spółki Jawnej z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, oraz art. 154 ust. 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938), zwanej dalej zwanej dalej u.ś.o.z., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. nr [...] o oddaleniu w całości odwołania A Spółka jawna z siedzibą w W. od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia o kodzie postępowania nr [...] w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: C. ([...]), I. ([...]), L. ([...]), R. ([...]), T. ([...]), Ż. ([...]) i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: Rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze: C. ([...]), I. ([...]), L. ([...]), R.( [...]), T.( [...]), Ż.( [...]) na okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2021 r. W ogłoszeniu konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż 140 087,00 zł. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 4. W postępowaniu złożono 4 oferty. 1 września 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania.

Spółka A wniosła odwołanie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] r. nr [...] oddalił odwołanie w całości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy, w której zapadła decyzja i podjęcie z nią rokowań w przedmiocie ponownego ustalenia liczby punktów uwzględniającą prawidłową ocenę jej oferty.

Organ administracji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że stan faktyczny sprawy w I instancji został ustalony prawidłowo. Komisja konkursowa na podstawie § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.) przeprowadziła wszelkie niezbędne czynności mające na celu stwierdzenie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonych ofertach, w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagań zawartych w ogłoszeniu. 23 sierpnia 2017 r. do Delegatury [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. wpłynął protest spółki A na czynność podjętą przez komisję konkursową polegającą na zmianie odpowiedzi ankietowej w ofercie na pytanie nr 1.1.1.1 "REH_2 Oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej" z odpowiedzi pozytywnej na negatywną. Komisja konkursowa w piśmie z 30 sierpnia 2017 r. podtrzymała czynność polegającą na zmianie odpowiedzi ankietowej. Do dalszego postępowania przyjęto 4 oferty: skarżącej spółki, B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, J. K., S. M.. Wszystkie oferty, w tym ofertę skarżącej spółki, oceniono według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2016 r., tj.: jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej; zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, rozumianej jako możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującej wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji; ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów; dostępności do świadczeń; ceny świadczeń opieki zdrowotnej ocenianej poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Funduszu Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy; inne – współpraca z Agencją Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, realizacja umowy, o której mowa w art. 311c ust. 4 u.ś.o.z. w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o wskazane kryteria na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych (tj. odpowiedzi udzielonych przez oferentów na pytania zawarte w formularzach ofertowych i ankietach). Na tej podstawie sporządzono ranking otwarcia, a następnie ranking końcowy. W rozstrzygnięciu postępowania komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, które uzyskały najwięcej punktów rankingujących. W rankingu otwarcia oferta złożona przez skarżącą spółkę uzyskała 66,000 pkt i zajęła 2 miejsce. W rankingu końcowym także otrzymała 66,000 pkt i zajęła 2 miejsce. W rankingu końcowym, oferta która zajęła 1 pozycję i została wybrana w rozstrzygnięciu postępowania uzyskała 68,000 pkt. W rozstrzygnięciu postępowania komisja konkursowa dokonała wyboru wszystkich oferentów, którzy brali udział w postępowaniu konkursowym. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania ukazało się 1 września 2017 r. Oferta skarżącej spółki znalazła się w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert. Zdaniem organu administracji, komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Przedmiot zamówienia został opisany przez zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Określenie przedmiotu zamówienia było zgodne z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i art. 141 u.ś.o.z.. Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Dostępne były na tablicach ogłoszeń u zamawiającego (w siedzibie Oddziału) oraz na stronach internetowych Oddziału. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Skarżąca spółka realizuje umowę nr [...] w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej na terenie gminy B. oraz umowę nr [...] w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej na terenie gminy W. Postępowanie konkursowe zostało ogłoszone na następujący obszar: [...] – C., [...] – I., [...] – L., [...] – R., [...]– T., [...] – Ż. W ocenie organu administracji, zmiana przez komisję konkursową odpowiedzi ankietowej na pytanie 1.1.1.1: "REH_2 Oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej" na "Nie" była w pełni zasadna. Zmiana punktacji spowodowałaby przesunięcie się skarżącej spółki w rankingu na 1 pozycję, jednakże nie miała by ona wpływu na wynik negocjacji prowadzonych przez komisję konkursową oraz na rozstrzygnięcie postępowania. Komisja konkursowa proponując w procesie negocjacji określoną liczbę świadczeń brała pod uwagę strukturę terytorialną obszaru, na które zostało ogłoszone postępowanie, liczbę ludności, wykonanie wynikające z realizowanych do tej pory umów oraz potencjał wskazany w ofercie. Zamiarem komisji było takie rozlokowanie środków, aby zabezpieczyć świadczenia u wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, umożliwiając pacjentom z rozległych terenów dostęp do świadczeń możliwie najbliżej miejsca zamieszkania. Pierwotne propozycje przedstawione przez komisję w trakcie negocjacji zostały opracowane na podstawie liczby ludności w poszczególnych gminach, a także struktury terytorialnej obszaru, na który ogłoszono postępowanie. W szczególności wzięto pod uwagę odległość poszczególnych gmin od T.. Oferentowi z największej gminy pod względem ludności z biorących udział w postępowaniu konkursowym, tj. L. (liczba ludności: 7 198, odległość od T.10 km) zaproponowała pierwotnie 36 000 pkt. Kolejnemu oferentowi z gminy R. (liczba ludności: 4 674, odległość od T. 26 km) zaproponowała również 36 000 pkt, gdyż jest to gmina najbardziej oddalona od T. i sąsiaduje z gminami, w których nie zgłosili się oferenci, tj. C. i I. Oferentowi z gminy Ż. (liczba ludności: 3 331, odległość od T.26 km) komisja zaproponowała 30 000 pkt. Pomimo faktu, iż gmina ta jest również oddalona od T.o 26 km podobnie jak R., komisja nie znalazła podstaw do zaproponowania większej liczby punktów, bowiem gmina Ż. leży w bezpośrednim sąsiedztwie gminy L. Oferentowi z miejscowości S. komisja zaproponowała 21 000 pkt. Miejscowość S. leży na terenie gminy wiejskiej T., której liczba ludności wynosi 10 945, jednakże gmina ta otacza gminę miejską T.. Miejscowość S. leży w południowej części gminy wiejskiej T. i jest położona w odległości 7 km od miasta T.. Komisja przedstawiając propozycję dla oferenta nie mogła wziąć pod uwagę liczby ludności z całego terenu gminy wiejskiej T., bowiem trudno zakładać, że świadczeniobiorcy mieszkający w części wschodniej, zachodniej a w szczególności północnej gminy wiejskiej T. będą korzystać ze świadczeń w S. mając bliżej położone placówki realizujące świadczenia fizjoterapii ambulatoryjnej w mieście T. Tym samym Komisja przedstawiając pierwotną propozycję wzięła pod uwagę populację zamieszkałą w okolicy realizacji świadczeń przez wnioskującego, tj. S. Populacja wykazana na stronie internetowej gminy T. na 31 grudnia 2014 r. to 1 887 osób. Nie bez znaczenia pozostawał tutaj również fakt, że liczba mieszkańców objętych opieką przez spółkę B jest o 60% wyższa od populacji, którą obejmuje opieką skarżąca spółka. Liczba mieszkańców objętych opieka przez J. K. jest o 74% wyższa od populacji, którą obejmuje opieką skarżąca spółka. Liczba mieszkańców objętych opieką przez S. M. jest o 43% wyższa od populacji, którą obejmuje opieką skarżąca spółka. Zdaniem organu administracji, kryteria oceny ofert w postępowaniu konkursowym były przez komisję stosowane w sposób jednolity, wobec czego nie ma podstaw do stwierdzenia, że został naruszony art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.. Skarżąca spółka nie wykazała, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w przepisach, obowiązujących w postępowaniu. Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Oferenci, w tym skarżąca spółka, wynegocjowane propozycje finansowe z Funduszem, potwierdzili złożonymi na protokołach własnoręcznymi podpisami. Komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji wszystkich oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania: skarżącą spółkę, spółkę B, J. K., S.M. Komisja konkursowa proponując w procesie negocjacji określoną liczbę świadczeń brała pod uwagę strukturę terytorialną obszaru, na które zostało ogłoszone postępowanie, liczbę ludności, wykonanie wynikające z realizowanych umów oraz potencjał wskazany w ofercie. W rankingu otwarcia spółka B zaproponowała 77 830 pkt. Skarżąca spółka zaproponowała 155 652 pkt (całość wartości postępowania). Zamiarem komisji konkursowej było takie rozlokowanie środków, aby umożliwić pacjentom z rozległych terenów dostęp do świadczeń możliwie najbliżej miejsca zamieszkania. Na zakończenie negocjacji poszczególni oferenci wynegocjowali następujące ilości punktów: skarżąca spółka 30 000 pkt, spółka B 36 000 pkt, J. K. 36 000 pkt, S. M. 30 000 pkt. Świadczeniodawcy, którzy realizowali do tej pory umowy (oprócz skarżącej spółki – nowy podmiot w tym miejscu realizacji świadczeń), wykazali wystarczający potencjał do realizacji świadczeń. Zaoferowana przez komisję pierwotna wartość świadczeń została w jednym spotkaniu negocjacyjnym podwyższona. Sytuacja ta dotyczyła skarżącej spółki. Komisja konkursowa podpisała ze skarżącą spółką zbieżny protokół końcowy z negocjacji o wartości punktowej wyższej niż początkowo zaproponowana przez komisję, co w sposób jednoznaczny potwierdza prawidłowe działanie komisji konkursowej. Skarżąca spółka 22 sierpnia 2017 r. podpisała "protokół końcowy z negocjacji", w którym została zawarta informacja, że "protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do liczby i ceny". Zdaniem organu administracji, powyższy dokument wskazuje, że obie strony negocjacji doszły do porozumienia. Wartość punktowa wskazana po stronie "propozycje oferenta" jest tożsama zwartością wskazaną po stronie "propozycje NFZ". Komisja konkursowa proponując w procesie negocjacji określoną liczbę świadczeń bierze pod uwagę nie tylko potencjał wskazany w ofercie, a także strukturę terytorialną obszaru, na które zostało ogłoszone postępowanie, liczbę ludności oraz wykonanie wynikające z realizowanych do tej pory umów. Podstawowym celem komisji konkursowej jest prowadzenie postępowania w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, aby w możliwie najpełniejszym zakresie zabezpieczyć świadczenia dla jak najszerszego grona świadczeniobiorców. Dostępność do świadczeń dla pacjentów zamieszkałych w szczególności w najbliższym otoczeniu przychodni w S. wzrośnie o 100%, bowiem świadczenia na tym obszarze nie były realizowane, a teraz będą w wysokości 10 000 pkt miesięcznie. Przepisy k.c. znajdą zastosowanie do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tylko w zakresie nieuregulowanym w u.ś.o.z.. Z postanowień tej ustawy wynika jednoznacznie, że podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert, który stanowi szczególnego rodzaju odmianę przetargu, składającego się z dwóch części –jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1). W ramach części niejawnej konkursu ofert, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami. Negocjacje te – stosownie do wyraźnego i jednoznacznego brzmienia art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. prowadzone są w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest tak, że bezpośrednim celem prowadzonych negocjacji, zwłaszcza zaś ich rezultatem, jest zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Celem negocjacji nie jest bowiem ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej spośród złożonych ofert, której wyboru ostatecznie dokonuje komisja. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zawarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Z uwagi na to, że ważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zależy od spełnienia formy szczególnej, a mianowicie – zgodnie z art. 155 ust. 4 u.ś.o.z. – formy pisemnej pod rygorem nieważności, przyjęcie najkorzystniejszej oferty również nie powoduje zawarcia umowy definitywnej (finalnej), lecz tylko kreuje, po stronie Funduszu i świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana, prawny obowiązek jej zawarcia. W ocenie organu administracji, pismo skarżącej spółki z 25 października 2017 r. nie może stanowić uchylenia się od warunków zawartej umowy. Wręcz przeciwnie stanowi potwierdzenie, iż skarżąca spółka realizuje umowę na warunkach uzgodnionych przez strony.

W skardze na powyższą decyzję spółka A wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją nr [...] oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego na podstawie norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy – załącznika nr 5 Tabela nr 1 Rubryka 2, Lp. II Kompleksowość, Kategoria 1 Sposób wykonania umowy, pkt 1.1 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na rozszerzeniu przesłanek warunkujących spełnienie kryterium o tożsamość obszaru zabezpieczenia, na którym realizowane są świadczenia z obszarem zabezpieczenia, którego dotyczy konkurs i uznanie, że skarżąca spółka nie spełnia kryterium kompleksowości, a wskutek tego nieprzyznanie skarżącej spółce punktów rankingujących należnych z tytułu spełnienia warunku określonego jako realizowanie na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej pomimo, iż realizuje na obszarze działania [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kilka umów w tym zakresie, co spowodowało niewłaściwe ustalenie wartości punktowej oferty skarżącej spółki i naruszyło jej interes prawny do właściwego ustalenia kwoty zobowiązania płatnika do finansowania świadczeń, uwzględniającej złożoną ofertę;

2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. oraz § 9 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oferowanych jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń;

b) art. 138 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nr [...], podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż prowadzenie negocjacji w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej w toku postępowania zostało przeprowadzone w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji poprzez arbitralne i jednostronne narzucanie przez komisję konkursową liczby świadczeń oferowanych przez oferenta, co w konsekwencji przekłada się na kwotę zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wybranego w wyniku postępowania oraz nieproporcjonalny podział środków pomiędzy wyłonionych świadczeniodawców.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że w załączniku nr 5 Tabela nr 1, Rubryka 2, Lp. II Kompleksowość, Kategoria 1 Sposób wykonania umowy, pkt 1.1 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. nie umieszczono wzmianki o miejscu udzielania świadczeń, zatem na spełnienie określonego w nim warunku nie ma wpływu fakt miejsca udzielania świadczeń, o ile znajduje się ono na obszarze działania danego oddziału wojewódzkiego NFZ (tj. na terenie województwa [...]). Skarżąca spółka realizuje na podstawie umów nr [...], [...] i [...] świadczenia w rodzaju rehabilitacja lecznicza z zakresu lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej. W ramach umowy nr [...] skarżąca spółka udziela świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresach: fizjoterapia ambulatoryjna oraz lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna. Zdaniem skarżącej spółki, z treści rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. wynika, że wszystkie elementy determinujące spełnienie owego kryterium dotyczą realizacji procesu leczenia w zakresie przedmiotowo tożsamym z zakresem, którego dotyczy postępowanie, a realizowanie tych świadczeń odbywa się na podstawie umowy z Funduszem. Nigdzie nie zastrzeżono konieczności realizacji tych świadczeń na obszarze zabezpieczenia tożsamym z obszarem, na który rozpisano postępowanie. Zgodnie z § 2 pkt 14 zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez oferenta rozumie się świadczeniodawcę, który ubiega się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lub pełnomocnika. Na gruncie u.ś.o.z. świadczeniodawcą jest podmiot leczniczy, a nie pojedynczy zakład leczniczy czy nawet jednostka organizacyjna podmiotu. Wobec uzależnienia spełnienia warunku od okoliczności odnoszących się do "oferenta", należy mieć na uwadze autora oferty – podmiot leczniczy jako całość, niezależnie od tego w jakim zakładzie, komórce czy jednostce organizacyjnej ma miejsce udzielanie świadczeń. Z uwagi na to, że realizacja świadczeń z zakresu lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej odbywa się w ramach kilku jednostek organizacyjnych podmiotu, na podstawie różnych umów z [...]OW NFZ, całkowicie zasadne jest stwierdzenie, iż skarżąca spółka udziela świadczeń w wyżej wymienionym zakresie. Zatem odpowiedź twierdząca udzielona w formularzu ankietowym w odniesieniu do warunku, o którym mowa w załączniku nr 5 Tabela nr 1, Rubryka 2, Lp. II Kompleksowość, Kategoria 1 Sposób wykonania umowy, pkt 1.1 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r., była właściwą. Treść zarządzenia odnosząca się do innego kryterium (ciągłości) jednoznacznie precyzuje, że zaistnienie okoliczności uwzględnianych w ramach tego warunku (realizowanie procesu leczenia świadczeniobiorców w określonym okresie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie nowej umowy) ma być oceniane w kontekście potencjału oferenta "w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie". Zdaniem skarżącej spółki, skoro zatem ustawodawca zdecydował się na szczegółowe unormowanie przypadków, w których oceniany warunek ma być weryfikowalny w ramach obszaru zabezpieczenia wskazanego w ogłoszeniu konkursu – poprzez jednoznaczne, literalne ujęcie w treści wykazu kryteriów wyboru, a wskazanego warunku oceny ofert w załączniku nr 5 Tabela nr 1, Rubryka 2, Lp. II Kompleksowość, Kategoria 1 Sposób wykonania umowy, pkt 1.1 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. nie uszczegółowił, jakoby miało chodzić o realizację świadczeń w ramach obszaru objętego postępowaniem, to nie wolno przesądzić o fakcie spełniania bądź niespełnienia warunku jedynie w kontekście potencjału świadczeniodawcy na tym obszarze. Powyższa interpretacja została potwierdzona przez Ministerstwo Zdrowia w piśmie z 3 października 2017 r. skierowanym do skarżącej spółki. Zdaniem skarżącej spółki, ocena jej oferty winna uwzględniać dwa dodatkowe punkty rankingujące w zakresie kryterium kompleksowości. Gdyby oferta skarżącej spółki została oceniona zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, uzyskałaby łączą liczbę punktów w takiej samej wysokości, co spółka B. Ten fakt z pewnością przełożyłby się również na podział środków na poczet realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Bezpośrednią konsekwencją działania komisji konkursowej zaaprobowanego przez organ w zaskarżonej decyzji było dokonanie niesprawiedliwej, godzącej w zasadę równości uczestników postępowania, oceny oferty skarżącej spółki i podziału środków pomiędzy zakwalifikowanych oferentów. Oferta skarżącej spółki wypada lepiej pod względem kryterium kompleksowości – aż o 2 punkty. W myśl zasady wyrażonej w § 9 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r., oferta świadczeniodawcy winna znaleźć się na pierwszym miejscu rankingu końcowego. Powołany przepis stanowi o wadze poszczególnych kryteriów w sytuacji uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów. Kryterium różnicującym oferty jest wówczas ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów, jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. Oferta skarżącej wygrałaby wówczas z ofertą spółki B pod względem drugiego co do ważności kryterium: kompleksowość, a to oznacza że powinna być uwzględniona na pierwszym miejscu w rankingu. Uzasadniając zarzut nierównego traktowania oferentów przez komisję konkursową przy podziale środków skarżąca spółka podniosła, że ustalona wartość świadczeń została rażąco zaniżona w stosunku do wartości ustalonej dla pozostałych uczestników postępowania. Wartość świadczeń ustalona dla spółki B przedstawia się na poziomie o ponad 21% wyższym, mimo iż jego oferta przedstawia tę samą wartość punktową, ale jest gorsza pod względem kryterium kompleksowości. Wartość świadczeń ustalona dla J.K. przedstawia się na poziomie o niemal 21% wyższym, mimo iż jej oferta została oceniona aż o 24,000 pkt niżej aniżeli oferta skarżącej spółki (jest więc o ok 35% słabsza). Wartość świadczeń ustalona dla S. M. przedstawia się na tym samym poziomie, mimo iż jego oferta została oceniona aż o 30,000 punktów niżej aniżeli oferta skarżącej spółki (jest więc prawie aż o 50% słabsza). Z § 9 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. można wywieść zasadę, że środki finansowe powinny być przyznawane w pierwszej kolejności tym podmiotom, które uzyskały wyższą wartość punktowa oferty, w szczególności w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. Wobec tego nawet na tym etapie postępowania, na którym organ stoi przy stanowisku, że skarżącej spółce nie należy przyznać dodatkowych dwóch punktów rankingujących w ramach kryterium kompleksowości, winien zastosować zasadę płynącą z § 9 rozporządzenia kryterialnego. Tymczasem limitowanie przez komisję konkursową oferty uczestników co do oferowanej liczby świadczeń zaburza powyższą hierarchię i doprowadziło do sytuacji, w której podmioty takie jak J. K. czy S. M. oferujący najniższą jakość świadczeń i uplasowani na dalszych pozycjach w rankingu uzyskają wyższe lub takie samo finansowanie jak podmiot o najwyższej jakości i najwyżej oceniony. W toku negocjacji to komisja przedstawiła skarżącej spółce ostateczny limit finansowania. Komisja konkursowa potraktowała poszczególnych oferentów w sposób nierówny. Komisja ostatecznie podjęła decyzję w zakresie oferowanej liczby świadczeń. Określiła z góry w toku rozmów negocjacyjnych limit świadczeń, jakie ewentualnie Fundusz zakupi u oferenta (liczba ta stanowi zaś mnożnik do ustalenia kwoty kontraktu) i niejako "wymusiła" na nim podpisanie protokołu negocjacji pod rygorem odrzucenia oferty. Podpisanie przez skarżącą spółkę protokołu z negocjacji zawierającego warunki zaproponowane w sposób arbitralny przez NFZ nastąpiło z uwagi na silną wolę zawarcia kontraktu z Funduszem dla dobra pacjentów oczekujących na rehabilitację. Zdaniem skarżącej spółki, brak reakcji organu na zachowanie komisji konkursowej stanowi naruszenie jej interesu, a utrzymanie w mocy decyzji nr [...] stanowi złamanie zasad wynikających z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r. w sprawie oddalenia w całości odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze: C., I., L., R., T.i Ż..

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017r. poz.1938 ze zm.), dalej u.ś.o.z.

Zgodnie z treścią art.132 ust.1 wymienionej ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4.

W myśl art.132 ust.2 u.ś.o.z. umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale.

Zgodnie z treścią art.134 ust.1 u.ś.o.z. .fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W myśl art.139 ust.1 u.ś.o.z. zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie:

1) konkursu ofert albo

2) rokowań.

Zgodnie z treścią art.142 ust.1 wymienionej ustawy konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

W myśl art.142 ust.6 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Zgodnie z treścią art.148 ust.1 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert:

1) jakości,

2) kompleksowości,

3) dostępności,

4) ciągłości,

5) ceny

- udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art.151 ust.1 u.ś.o.z. jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania.

Zgodnie z treścią art.154 ust.1 u.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

W myśl art.154 ust.3 u.ś.o.z. po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z treścią art.154 ust.4 u.ś.o.z. od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art.154 ust.6 u.ś.o.z. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Zgodnie z treścią art.154 ust.6a u.ś.o.z. stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art.155 ust.1 u.ś.o.z. do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze gmin: C., I., L., R., T. i Ż. na okres od 1 września 2017r. do 31 grudnia 2021r. Jako ogólną wartość zamówienia wskazano kwotę nie większą niż 140 087 zł. W postępowaniu złożono 4 oferty. W dniu 1 września 2017r. rozstrzygnięto postępowanie wybierając wszystkich czterech oferentów a mianowicie:

1.) A spółka z o.o. w W. – liczba punktów rankingowych 68, łączna wartość świadczeń 32400 zł

2.) B spółka jawna w W. – liczba punktów rankingowych – 66, łączna wartość świadczeń – 27000 zł

3.) C Niepubliczny ZOZ w L. – liczba punktów rankingowych 44, łączna wartość świadczeń – 32400 zł

4.) D Niepubliczny ZOZ w Ż. – liczba punktów rankingowych -38, łączna wartość świadczeń 27000 zł.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, organ dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła organowi dwa następujące naruszenia przepisów:

1.) zaniżenie liczby punktów o 2 za kryterium – kompleksowość, kategoria – sposób wykonania umowy. Za to kryterium stronie winny być przyznane 2 punkty zamiast 0 zaś łączna ilość otrzymanych punktów winna wynieść 68 zamiast 66.

2.) naruszenie zasady równości i uczciwej konkurencji poprzez zaniżenie wartości przyznanych świadczeń w stosunku do pozostałych uczestników postępowania.

Ad 1)

Zgodnie z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016r. poz. 1372 ze zm.) tabela nr 1 rubryka 2 lp. II Kompleksowość, kategoria 1 – sposób wykonania umowy określono warunek 1.1. następującej treści: "oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej". Za spełnienie tego warunku przewidziano 2 punkty.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca udzieliła pozytywnej odpowiedzi na wymieniony warunek w ankiecie konkursowej co skutkowało przyznaniem jej dwóch punktów zaś komisja konkursowa zmieniła odpowiedź na negatywną co skutkowało przyznaniem stronie zero punktów. Na czynność komisji strona skarżąca złożyła protest, który pismem z dnia 30 sierpnia 2017r. komisja konkursowa nie uwzględniła.

Spór dotyczący przyznania punktów za to kryterium sprowadza się do tego czy proces leczenia świadczeniobiorców w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej musi być realizowany na terenie danego oddziału wojewódzkiego NFZ czy też na obszarze, którego dotyczy postępowanie konkursowe. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że wystarczy aby proces leczenia był realizowany na terenie oddziału wojewódzkiego NFZ (tj. na terenie województwa [...]) natomiast organ administracji uważa, że proces leczenia musi być realizowany na obszarze objętym postępowaniem konkursowym.

Sąd w obecnym składzie za uzasadnione uznał stanowisko strony skarżącej.

Należy zaznaczyć, że spółka B na podstawie czterech umów zawartych z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ realizuje świadczenia lecznicze przy czym trzy umowy dotyczą świadczeń w rodzaju rehabilitacji leczniczej z zakresu ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej zaś jedna umowa dotyczy świadczeń w rodzaju rehabilitacji leczniczej w zakresach: fizjoterapia ambulatoryjna . Wszystkie świadczenia są realizowane na terenie gmin B. i W. czyli na obszarze działania [...] Oddziału NFZ.

Podkreślić należy, iż w spornym kryterium (lp. II kompleksowość, kategoria 1 – sposób wykonania umowy, warunek 1.1.) nie ma mowy aby proces leczenia świadczeniobiorców był realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie konkursowe. W kryterium tym nie określono takiego wymogu. W tym samym załączniku nr 5 do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016r. w kryterium "ciągłość udzielania świadczeń" w pytaniach 1,2 i 3 wyraźnie określono, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie (tabela nr 2 l.p. IV warunek 1,2 i 3). Przy kryterium "ciągłości" wyraźnie zatem wskazano na jakim obszarze musi być realizowany proces leczenia. Takiego sformułowania jak w kryterium "ciągłości udzielania świadczeń" nie ma natomiast w kryterium "kompleksowości". Nie ulega wątpliwości, że gdyby prawodawca chciał aby przy kryterium kompleksowości wprowadzić wymóg realizacji procesu leczenia na obszarze którego dotyczy postępowanie to inaczej sformułowałby to kryterium a mianowicie wyraźnie by to określił, tak jak uczynił to przy kryterium "ciągłości udzielania świadczeń". Skoro jednak przy kryterium "kompleksowości" brak jest sformułowania, że proces leczenia musi być realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie (odmiennie niż przy kryterium "ciągłości udzielania świadczeń") to oznacza, że nie ma takiego wymogu przy tym kryterium. W ocenie sądu istnienie takiego wymogu nie można domniemywać w sytuacji gdy nie został on określony w samej treści kryterium.

Podobny pogląd został wyrażony w piśmie Dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego Ministerstwa Zdrowia z 3 października 2017r. ( w aktach administracyjnych). Pismo to stanowi odpowiedź na zapytanie skierowane do ministerstwa przez stronę skarżącą. Z treści tego pisma wynika, że "...podmioty lecznicze przystępujące do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej, mogą ubiegać się o przyznanie dodatkowych punktów za realizację umowy w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej....gdy realizacja ww. świadczenia odbywa się na terenie województwa, którego dotyczy postępowanie. Zawężenie wymogu udzielania świadczeń do obszaru kontraktowania musi wynikać bezpośrednio z treści ocenianego warunku".

Treść wymienionego pisma potwierdza stanowisko strony skarżącej co do przedstawionej przez nią interpretacji kryterium "kompleksowości". Podnieść należy, że to Minister Zdrowia jest autorem rozporządzenia z 5 sierpnia 2016r. a więc stanowisko przedstawione w piśmie z 3 października 2017r. jest niejako interpretacją twórcy tego rozporządzenia. Pismo to wskazuje zatem jak prawodawca rozumie treść poszczególnych kryteriów w sporządzonym przez siebie akcie prawnym.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez organ administracji, że w kryterium "kompleksowości" chodzi o realizację procesu leczenia wyłącznie na obszarze objętym postępowaniem. W zaskarżonej decyzji brak jest szerszych rozważań w tym zakresie zaś analiza pisma komisji konkursowej z 30 sierpnia 2017r., będącego odpowiedzią na protest, wskazuje, że komisja przy tym kryterium tworzy nowy wymóg jego spełnienia, który nie wynika z treści tego kryterium. Jak już była mowa o tym we wcześniejszych rozważaniach w sytuacji gdy w treści kryterium "kompleksowości" nie ma wymogu aby proces leczenia był realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie (tak jak przewidziano to przy kryterium "ciągłości udzielanych świadczeń") to nie można domniemywać istnienia takiego wymogu. Organ administracji nie przedstawił żadnych logicznych i racjonalnych argumentów na poparcie swojego stanowiska w tej kwestii.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że stronie skarżącej błędnie przyznano za kryterium "kompleksowość" zero punktów zamiast dwóch punktów. Spółka B na podstawie czterech umów realizuje leczenie na terenie działania [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (tj. na terenie województwa [...]). Skoro w treści kryterium "kompleksowości" nie ma wymogu aby proces leczenia był wykonywany na obszarze objętym postępowaniem konkursowym to stronie skarżącej za to kryterium winny być przyznane dwa punkty a nie zero punktów. Tym samym łączna ilość punktów jaką winna otrzymać spółka powinna wynieść 68 a nie 66.

Organ administracji naruszył zatem przepis prawa materialnego a mianowicie załącznik nr 5 do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016r. tabela 1, rubryka 2, l.p. II kompleksowość kategoria 1 – sposób wykonania umowy punkt 1.1.).

Ad 2)

Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że stronie skarżącej przyznano 66 punktów rankingowych i zajęła ona drugie miejsce na liście rankingowej za spółką A, która otrzymała 68 punktów.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań spółce B zaniżono punktację o 2 punkty. Faktycznie strona skarżąca winna otrzymać 68 punktów zamiast 66. Zrównałaby się tym samym w liczbie punktów ze spółką A (oba podmioty miałyby po 68 punktów). W takim przypadku o kolejności na liście rankingowej decydowałyby zasady określone w § 9 rozporządzenia z 5 sierpnia 2016r. czyli ocena według kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. Ponieważ oba podmioty (tzn. spółki A i B) otrzymały taką samą ilość punktów za jakość zaś za kryterium kompleksowość większą ilość punktów osiągnęła strona skarżąca to spółka B zajęłaby pierwsze miejsce na liście rankingowej przed spółką A. Oznacza to, że nastąpiłaby zmiana kolejności miejsc na tej liście odnośnie pozycji 1 i 2.

Zajęcie przez stronę skarżącą pierwszego miejsca na liście rankingowej oznaczałoby mocniejszą pozycję spółki w negocjacjach prowadzonych z organem administracji co do liczby i ceny świadczeń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot który zajął pierwsze miejsce na liście rankingowej wszystkich oferentów miałby lepszą pozycję negocjacyjną od podmiotu, który był drugi na tej liście. Zajęcie pierwszego miejsca na tej liście oznacza, że podmiot ten okazał się najlepszy spośród wszystkich oferentów w zakresie takich kryteriów jak jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość czy cena. Innymi słowy podmiot taki osiągnął najwyższy standard świadczeń (najwyższy poziom) wśród wszystkich uczestników postępowania konkursowego. Winno to mieć przełożenie na przebieg procesu negocjacyjnego prowadzonego z oddziałem NFZ.

W niniejszej sprawie gdyby stronie skarżącej nie zniżono ilości punktów o 2 to zajęłaby ona pierwsze miejsce na liście rankingowej wszystkich oferentów i jej pozycja w prowadzonych negocjacjach byłaby silniejsza. Mogłaby zatem osiągnąć lepszy wynik negocjacyjny co do liczby i cen świadczeń od tego jaki w rzeczywistości osiągnęła. Zaniżenie punktów spółce B pozbawiło ją jednak możliwości osiągnięcia lepszych rezultatów w procesie negocjacji. W ocenie sądu zaniżenie punktów rankingowych rzutowało na przebieg negocjacji z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ oraz na ostateczny rezultat tych negocjacji.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że nawet gdyby strona skarżąca zajęła pierwsze miejsce na liście rankingowej oferentów to nie miałoby to wpływu na wynik negocjacji oraz rozstrzygnięcie postępowania. W ocenie organu komisja konkursowa w procesie negocjacji brała bowiem pod uwagę strukturę terytorialną obszaru, którego dotyczyło postępowanie oraz kierowała się tym aby umożliwić pacjentom, jak najlepszy dostęp do świadczeń (możliwie najbliżej ich miejsca zamieszkania). W związku z czym, zdaniem organu, wynik negocjacji oraz rozstrzygnięcie postępowania byłyby takie same nawet gdyby spółka B zajęła pierwsze miejsce na liście rankingowej.

Z takim poglądem nie można się zgodzić. W sytuacji gdyby przyjąć pogląd organu to oznaczałoby to, że nie miałoby żadnego znaczenia przyznawanie punktów uczestnikom konkursu za poszczególne kryteria, ich sumowanie i układanie listy rankingowej oferentów według liczby otrzymanych punktów. W takim przypadku wystarczyłoby aby komisja konkursowa oceniła czy oferent spełnił poszczególne kryteria a w razie ich spełnienia winno się przystąpić do negocjacji kierując się wyłącznie strukturą terytorialną obszaru, którego dotyczyło postępowanie. Mogłoby wówczas dojść do sytuacji, że uczestnik, który oferował świadczenia o najniższym standardzie spośród wszystkich uczestników konkursu mógłby otrzymać o wiele większą ilość świadczeń od uczestnika oferującego świadczenia na wyższym poziomie w zakresie wszystkich ocenianych kryteriach. Doszłoby wówczas do rażącej dyskryminacji tych ostatnich oferentów a tym samym do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zachowania uczciwej konkurencji.

Sąd w obecnym składzie nie kwestionuje faktu, że komisja konkursowa winna tak rozlokować środki aby umożliwić pacjentom dostęp do świadczeń jak najbliżej ich miejsca zamieszkania. W ocenie sądu ilość i wartość przyznanych świadczeń winna być jednak powiązana z liczbą punktów rankingowych osiągniętych przez poszczególnych oferentów. Winna być zachowana odpowiednia proporcja pomiędzy ilością punktów rankingowych a ilością i wartością przyznanych świadczeń. W przekonaniu sądu nie może być tak, że oferent zajmujący ostatnie miejsce na liście rankingowej (tzn. oferujący świadczenia na najniższym poziomie we wszystkich ocenianych kryteriach) otrzymuje większą ilość świadczeń od zwycięzcy listy rankingowej (tzn. oferującemu świadczenia o najwyższym standardzie) a jeżeli już doszłoby do takiej sytuacji to musiałyby za tym przemawiać zupełnie wyjątkowe okoliczności. W przeciwnym przypadku miałaby miejsce dyskryminacja uczestników postepowania konkursowego.

W niniejszej sprawie jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, strona skarżąca winna potrzymać 68 punktów i zająć pierwsze miejsce na liście rankingowej. Mimo osiągnięcia najwyższego miejsca na tej liście spółka B otrzymała nieproporcjonalnie niską ilość punktów negocjacyjnych oraz wartość świadczeń. Wynoszą one tyle samo co otrzymał inny uczestnik postępowania – S. M. (tzn. 30000 pkt negocjacyjnych i 27000 zł wartości świadczeń), który zajął ostanie miejsce na liście rankingowej (38 punktów rankingowych). Oferta S.M. została najniżej oceniona ze wszystkich uczestników postępowania. Liczba punktów rankingowych przyznanych stronie skarżącej była prawie o 80% wyższa od ilości punktów otrzymanych przez S.M. (przyjmując 38 pkt. za 100%). Mimo to wartość świadczeń przyznanych obu podmiotom (tzn. B i S.M.) jest taka sama. Wysokość punktów negocjacyjnych oraz wartość świadczeń spółki B jest także niższa do innego uczestnika postępowania – J. K. (36000 pkt. i 32400 zł), która osiągnęła 44 punkty rankingowe. Liczba punktów rankingowych przyznanych spółce B była o prawie 55% wyższa od ilość punktów otrzymanych przez J. K. (przyjmując 44 pkt. za 100%) a mimo to strona skarżąca osiągnęła niższą ilość punktów negocjacyjnych oraz niższą wartość świadczeń. W ocenie sądu nie może być tak, że podmiot, który zajmuje pierwsze miejsce na liście rankingowej wszystkich oferentów (B) otrzymuje tyle samo świadczeń co ostatni uczestnik postępowania na tej liście (S.M.) oraz mniej od oferenta zajmującego przedostatnie miejsce na tej liście (J.K.). Jest to bowiem dyskryminujące dla strony skarżącej i stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji.

W zaskarżonej decyzji podniesiono, że komisja konkursowa przy negocjacjach brała pod uwagę liczbę ludności w gminach, w których miał siedzibę oferent oraz odległość tej gminy od T. zaś jej zamiarem było rozlokowanie środków umożliwiające pacjentom dostęp do świadczeń jak najbliżej ich miejsca zamieszkania. Komisja przyjęła, że gmina L. (pracownia fizjoterapii J.K.) ma 7198 mieszkańców zaś jej odległość od T. wynosi 10 km, gmina R. (pracownia fizjoterapii spółki A) ma 4674 mieszkańców i 26 km od T. zaś gmina Ż. (pracownia fizjoterapii S.M.) ma 3331 mieszkańców oraz 26 km od T. W przypadku strony skarżącej to posiada ona pracownię fizjoterapii w S. położonych na terenie gminy wiejskiej T. (10 945 mieszkańców) otaczającej gminę miejską T. Ponieważ osoby mieszkające w części północnej, wschodniej i zachodniej gminy wiejskiej T.mają bliżej do placówek medycznych w T. niż w S. to uwzględniono jedynie populację świadczeniobiorców w okolicach S. (1887 mieszkańców). Populacje wymienionych gmin komisja konkursowa brała pod uwagę przy określeniu liczby świadczeń.

W przypadku strony skarżącej nie została dokładnie wyjaśniona kwestia z jakiego konkretnie obszaru gminy wiejskiej T. uwzględniono liczbę ludności. W zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę podniesiono, że wzięto pod uwagę "okolice S." co wskazywałoby, że uwzględniono populację zarówno miejscowości S. jak i okolicznych wsi lecz nie wiadomo o jakie wsi chodzi i dlaczego akurat te wsie uwzględniono a nie inne. Ustalenie wielkości populacji gminy (w przypadku strony skarżącej 1887 mieszkańców) ma zasadnicze znaczenie gdyż decydowało o liczbie negocjowanych świadczeń. Kwestia ta winna być zatem dokładnie wyjaśniona a tego nie uczyniono w stosunku do spółki B. Należy podkreślić, że w przypadku trzech pozostałych oferentów (tzn. spółki A, J.K. i S.M.) uwzględniono liczbę ludności całej gminy, w której znajdowało pracownia fizjoterapii (tzn. R., L. i Ż.) zaś odnośnie strony skarżącej tylko część ludności gminy wiejskiej T. M. lecz nie zostało wyjaśnione dokładnie jaka to była część i dlaczego taka. Wszelkie porównania liczby ludności w poszczególnych gminach odnoszono do wielkości 1887 mieszkańców (część gminy wiejskiej T.) a więc wyjaśnienie kwestii jaka to była część gminy i dlaczego akurat taką wielkość przyjęto było konieczne dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestia ta nie została jednak dokładnie wyjaśniona a więc nie można ustalić czy wartość świadczeń określonych przez komisję konkursową dla strony skarżącej nie była dyskryminująca. Stanowi to naruszenie art.7,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że stronie skarżącej w sposób nieuzasadniony zaniżono liczbę punktów o 2 na liście rankingowej uczestników postępowania pozbawiając ją pierwszego miejsca na tej liście. Tym samym osłabiło to pozycję spółki w negocjacjach dotyczących liczby i ceny świadczeń co rzutowało na ostateczny rezultat negocjacji. Nadto nie została dokładnie wyjaśniona kwestia liczby ludności części gminy wiejskiej T. jaką przyjęto przy określeniu liczby świadczeń dla strony skarżącej. Organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego a mianowicie załącznik nr 5 do rozporządzenia z 5 sierpnia 2016r. rubryka 2 l.p. II kompleksowość kategoria 1 pkt. 1.1 oraz art.134 ust.1 u.ś.o.z. a także przepisy postępowania tj. art.7, 77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a.. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Ł. z dnia [...] r.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 200 zł – wpis sądowy, 480 zł- wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Uwzględniając te rozważania należy ponownie rozpoznać sprawę odnosząc się do zarzutów spółki B podniesionych w odwołaniu i w skardze do sądu administracyjnego.

dcz