Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi W G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2366/16

Uzasadnienie

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.; dalej jako "Prawo budowlane") przeniósł na W G decyzję z dnia [...] września 1989 r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku garażowo – gospodarczego realizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] wydaną na rzecz K E.

Decyzją z dnia [...] kwietnia nr [...] znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność wyżej wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 ustawy Prawo budowlane, jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że W G nie przedstawił zgody adresata (K E) na przeniesienie pierwotnej decyzji (pozwolenia na budowę). Zdaniem organu stanowi to rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji W G wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że K E przeniosła na odwołującego się, na podstawie umowy darowizny w drodze aktu notarialnego, prawo własności nieruchomości, i w konsekwencji przeniosła ogół praw i obowiązków związanych z tą nieruchomością. Zdaniem W G zgoda na przeniesienie decyzji administracyjnej wynikała z faktu przeniesienia własności nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 ustawy prawo budowlane jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Jak wskazał organ, przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane nie prowadzi do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Powoduje ono jedynie zmianę adresata decyzji. Właściwy organ nie może odmówić przeniesienia decyzji jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. osoba, na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strona, na rzecz której pozwolenie zostało wydane, wyrazi zgodę na przeniesienie tej decyzji.

Jak dalej wskazał organ, W G wraz z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2011 r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działki o numerze ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], a także oświadczenie o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989 r. nr. [...] nr [...] znak: [...], wydanej przez Architekta Dzielnicowego Dzielnicy [...]. Przedłożona została również kopia aktu notarialnego, z której wynika, że Pani K E przekazuje, w drodze umowy darowizny, prawo własności wyżej wskazanej nieruchomości. Zdaniem organu, z dokumentów tych nie wynika jednak aby K E wyrażała zgodę na przeniesienie na W G decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak dalej wskazał organ, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać takie naruszenia prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wskazano, iż dyspozycja art. 40 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości co do rozumienia przesłanki "zgody strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgoda taka powinna być wyraźna tj. wskazywać nie tylko stronę, na rzecz której decyzja została wydana oraz stronę, na rzecz której decyzja ma zostać przeniesiona, ale przede wszystkim oświadczenie woli, z którego wyraźnie wynika, że strona, na rzecz której decyzja została wydana, zgadza się na przeniesienie uprawnień wynikających z tej konkretnej decyzji na rzecz innego podmiotu. W żadnym razie zgody takiej nie można domniemywać, ani przyjmować innej, zastępczej formy takiej zgody. jak chociażby uznanie, że zgoda taka wynika z samego faktu zawarcia umowy darowizny nieruchomości, będącej przedmiotem procesu inwestycyjnego.

Jak już wcześniej zauważono, W G nie przedłożył zgody strony, na rzecz której wydano decyzję, na przeniesienie tej decyzji. Przedłożona została tylko kopia aktu notarialnego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sam fakt przeniesienia własności nieruchomości nie jest tożsamy ze zgodą, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane W związku z tym należy uznać, że w niniejszej sprawie sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], a przepisem art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest wyraźna. Powołany przepis w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest jednoznaczny i niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych.

W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli zaś jakaś czynność zdziałana przez poprzednika ma charakter odwołalny, to zgodnie z zasadą dyspozycyjności następca prawny może ją zmienić lub odwołać na takich samych zasadach jak strona postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1121/11). Art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjno-prawnych, a jedynie umożliwia kontynuowanie postępowania, gdy wskutek zbycia lub dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1373/96).

K E zmarła [...] lutego 1997 r. (odpis aktu zgonu z dnia [...] listopada 2014r.), natomiast spadek po zmarłej, na podstawie ustawy nabyli L G, G Z E-M oraz J J E. W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydent [...] wydając decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], powinien dysponować zgodą spadkobierców K E, na przeniesienie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zauważyć należy, że w piśmie z [...] maja 2016 r. G Z E-M oraz J J El, stwierdzili, że jako prawowici spadkobiercy nie wyrażali i obecnie nie wyrażają zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz W G. Tym samym, mając na względzie powołane wyżej orzecznictwo, uznać należało, że następcy prawni po zmarłej K E, nie wyrazili zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na W G.

Powyższe sprawia, że stwierdzone uchybienie nie może być akceptowane w świetle zasad praworządnego państwa z uwagi na wywierane skutki społeczno-gospodarcze. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz W G nastąpiło nie tylko pomimo niespełnienia jednego z podstawowych wymogów, jakim jest uzyskanie zgody strony, na rzecz której pierwotna decyzja została wydana, ale również wbrew woli osób uprawnionych do wyrażenia takiej decyzji. Tym samym należało uznać, że stwierdzone uchybienie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W G złożył skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Skarżący wskazał, że wymaganą zgodę przedłożył przy odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Przyznał, że wcześniej w aktach sprawy wspomnianego oświadczenia nie było gdyż nikt nie wymagał jego okazania. Skarżący podkreślił, że skoro K E przeniosła na Skarżącego prawo własności nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, to w konsekwencji przeniosła również ogół praw i obowiązków związanych z tą nieruchomością, w szczególności w zakresie prawa zabudowy tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji legalnej wyrażenia "rażące naruszenie prawa". W orzecznictwie sądów administracyjnych można jednak odnaleźć obszerną analizę przesłanek jakie muszą być spełnione by uznać daną decyzję za rażąco naruszającą prawo i w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. OSK 1134/04 o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 listopada 2007 r. o sygn. akt II OSK 289/07 zostało wskazane, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA/876/99, LEX nr 50137 oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., NSA V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymagane do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd podziela stanowisko, przedstawione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż dyspozycja art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasadniczo nie budzi wątpliwości interpretacyjnych co do obowiązku przedstawienia "zgody strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu". Niewątpliwe zgoda inwestora nie została udzielona. Zgody takiej nie udzielili również następcy prawni inwestora. Rację ma również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nie została jednak spełniona trzecia z przesłanek uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Do uznania powyższego, niezbędne jest ustalenie, że decyzja wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w całości pominął jednakże ocenę decyzji w tym aspekcie. Nie można bowiem uznać za taką ocenę wskazania, że spadkobiercy inwestorki nie wyrazili zgody na przeniesienie. Z tych tylko przyczyn decyzja organu podlegałaby uchyleniu na mocy art. 7 i 77 K.p.a.

Mając jednakże na uwadze art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. Sąd uznał, że dla rozpoznania sprawy niezbędne jest przedstawienie stanowiska Sądu również w tym przedmiocie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, mając na uwadze skutki społeczne i gospodarcze kontrolowanej i ocenianej przez organy nadzoru budowlanego decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., że decyzja o pozwoleniu na budowę była wykonywana przez właściciela nieruchomości za zgodą inwestorki. W aktach sprawy znajduje się zgoda udzielona W Gr przez K E. Budynek według oświadczenia pełnomocnika skarżącego na rozprawie został już wybudowany. Zatem faktycznym inwestorem, wprawdzie bez formalnego przeniesienia pozwolenia na budowę, był W G.

Zauważyć też trzeba, że do przeniesienia pozwolenia na budowę konieczne było, poza zgodą inwestora, złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie, zgodnie z aktualnym stanem prawnym nieruchomości mógł złożyć jedynie sam skarżący. Z akt nie wynika, aby udzielał on takiej zgody innym osobom, w szczególności G E-M czy J E. Również sami spadkobiercy nie wykazali swoich uprawnień w tym zakresie. Jedyną osobą, która mogła kontynuować budowę rozpoczętą jeszcze za życia inwestorki mógł być tylko W G. Przy czym rodzaj inwestycji – budynek garażowo – gospodarczy nie ma takich cech, że możliwość jego budowy wiązałaby się z osobistymi przymiotami pierwotnego inwestora. Nie było w związku z tym przeszkód by sam W G takie pozwolenie na budowę uzyskał.

Przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz skarżącego nie spowodowało również pozbawienia spadkobierców praw wynikających z pozwolenia na budowę. Spadkobiercy K E (przyjmując koncepcję dziedziczności pozwolenia na budowę) nie mogliby z tego pozwolenia skorzystać, ponieważ nie przysługuje im prawo własności nieruchomości. Jak wcześniej wspomniano, nie wykazali innych praw, z których wywodzić można by ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeniesienie uprawnień z decyzji o pozwoleniu na budowę na G E-M i J E byłoby niemożliwe po [...] października 1990 r., nawet za życia inwestorki, ponieważ nie mogli oni wykazać prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane czy, po zmianie ustawy, skutecznie złożyć oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne zaś roszczenia cywilnoprawne wynikające z oddziedziczonego pozwolenia na budowę mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Roszczenia te nie mają jednak wpływu na ocenę braku rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji niezasadne było zdaniem Sądu uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, i tym samym organ stwierdzając nieważność decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t. ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach sądowych nie orzeczono z uwagi na brak wniosku o ich zwrot zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a.