Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 168/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] lutego 2006 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Ministra Polityki Społecznej z [...] września 2005 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 21 sierpnia 2006 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. Spółka z o.o. z siedzibą w S., jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych:

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 10 listopada 2004 r. S. Spółka z o.o. z siedzibą w S. wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres wrzesień – październik 2004 r. Wniosek został przekazany za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (dalej: SOD).

Decyzją z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 3a i art. 26a ust. 8 oraz art. 26c ust. 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), odmówił wnioskującej Spółce wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień i październik 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że wobec złożenia korekty dokumentu Wn-D za okres sprawozdawczy lipiec/sierpień 2004 r., w dniu 19 listopada 2004 r. w systemie SOD została ponownie określona i zaprezentowana Spółce wysokość należnego dofinansowania, która wykazała istnienie zaległości wobec Funduszu w kwocie [...] zł. Zauważył, że w dniu 10 listopada 2004 r. Spółka złożyła wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres wrzesień – październik 2004 r. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji (...), miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Na dzień złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres wrzesień/październik 2004 r. firma [...] warunku takiego nie spełniła. Zaległość w zobowiązaniach pracodawcy wobec Funduszu nie została spłacona w terminie wynikającym z treści art. 26c ust 4a ustawy o rehabilitacji, tj. do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za ww. okres. Nie spełnienie tego warunku uniemożliwia - zdaniem organu - przedstawienie przez Fundusz pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu za okres wrzesień/październik 2004 r. - w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.), lub też przeprowadzenie procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania za powyższy okres, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, gdy kwota podana we wniosku przez pracodawcę nie jest równa kwocie wyliczonej przez Fundusz.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, w odwołaniu od ww. decyzji z [...] maja 2005 r., [...] Sp. z o.o. wniosła o przyznanie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy wrzesień/październik 2004 r.

Decyzją z [...] czerwca 2005 r., nr [...], Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 58 i 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także w zw. z art. 26c ust. 1 pkt 1 i art. 66 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji wydanej w I instancji. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Skoro zatem strona posiadała zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, w konsekwencji utraciła prawo do otrzymania dofinansowania, a Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych słusznie odmówił wypłaty dofinansowania za ww. okres sprawozdawczy.

Na powyższą decyzję Ministra Polityki Społecznej z [...] czerwca 2005 r. [...] Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniosła, że wskazana w uzasadnieniu zaległość wynikająca ze złożonej korekty w żadnym wypadku nie może stanowić podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania. Wniosek o wypłatę dofinansowania został złożony 10 listopada 2004 r. Natomiast system SOD wygenerował wezwanie do zwrotu zaległości 19 listopada 2004 r., zakreślając przy tym 14-dniowy termin, który upływał 3 grudnia 2004 r. Zaległość - zdaniem Skarżącej - powstała zatem już po terminie, w którym Wnioskująca powinna otrzymać dofinansowanie.

Decyzją z [...] września 2005 r. nr [...], Minister Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka z o.o. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Polityki Społecznej z [...]czerwca 2005 r. oraz decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż podziela pogląd organu I instancji odnośnie konieczności uregulowania zobowiązań wobec Funduszu do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Niemniej, jak zauważył, w sytuacji istnienia zaległości we wpłatach na Fundusz, zastosowanie winien mieć § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.), regulujący procedurę uzgadniania salda. Organ wskazał nadto, że do nieuzgodnienia salda dojdzie w sytuacji, gdy pracodawca uznaje, że przysługuje mu dofinansowanie w wysokości wskazanej przez niego we wniosku, a Fundusz ustali, iż dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy w ogóle. Może to mieć miejsce zarówno wtedy, gdy w stosunku do wszystkich zgłoszonych pracowników pracodawca okaże się kolejnym zatrudniającym, wyłączonym na podstawie art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, jak i wtedy, gdy pracodawca ma zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu – art. 26a ust. 8 ww. ustawy. Podkreślił przy tym, że żaden przepis ustawy ani rozporządzenia w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych nie wyłącza z pojęcia "nieuzgodnienia salda" sytuacji, w której pracodawca żąda wypłaty dofinansowania we wnioskowanej wysokości, a Fundusz ustala, że dofinansowanie w ogóle nie przysługuje, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej – istnienia po stronie pracodawcy zaległości. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, iż powyższe zagadnienie organ I instancji pominął całkowicie. Mając więc na uwadze, że Fundusz nie zastosował w sprawie § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. nie poinformował pracodawcy o dokonanym przez siebie ustaleniu, iż saldo dofinansowania nie wykazuje kwoty należnej wraz ze wskazaniem zaległości istniejącej w zobowiązaniach pracodawcy – wykluczającej przyznanie wnioskowanej kwoty dofinansowania, Minister za zasadne uznał orzec jak w sentencji. Na koniec zaznaczył, iż za zasadne uznał zarzuty strony przedstawione w skardze i znalazł podstawy do uwzględnienia w całości jej żądania uchylenia zaskarżonego postępowania.

Decyzją z [...] lutego 2006 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 3a i art. 26a ust. 8 oraz art. 26c ust. 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień/październik 2004 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Na dzień złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres wrzesień/październik 2004 r. firma [...] warunku takiego nie spełniła. Zaległość w zobowiązaniach pracodawcy wobec Funduszu nie została również spłacona w terminie wynikającym z treści art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...), tj. do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za ww. okres. Uznając zaś zastrzeżenia zawarte w decyzji Ministra Polityki Społecznej z [...] września 2005 r., organ wyjaśnił, iż pismem z 14 października 2005 r. poinformował pracodawcę, iż saldo przysługującego dofinansowania za okres wrzesień/październik 2004 r. nie wykazuje kwoty należnej (jest zerowe), jednocześnie uzasadniając, iż sytuacja taka spowodowana jest faktem zaistnienia zaległości w kwocie [...] zł z tytułu nienależnie pobranych dofinansowań, o których mowa w art. 26 a-c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W odwołaniu z 6 marca 2006 r. od powyższej decyzji Funduszu, [...] Spółka z o.o. wniosła o jej uchylenie i przyznanie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień/październik 2004. Skarżąca podkreśliła, że pismo Funduszu z 14 października 2005 r. nie spełnia warunków, jakie określa § 4 ww. rozporządzenia. Nie może bowiem wskazywać na istnienie zaległości jako powodu, dla którego saldo należnego dofinansowania jest zerowe, ponieważ zaległość została spłacona już 26 stycznia 2005 r. Zatem w momencie ponownego rozpatrywania sprawy pracodawca nie posiadał zaległości wobec Funduszu. Nadto zauważył, iż interpretacja, zgodnie z którą informacja o niezgodności salda może powoływać się na stan z 30 listopada 2005 r. oznaczałaby, że organy administracji mogłyby dowolnie ignorować nakładane na nie przepisami prawa obowiązki, skoro wydana z naruszeniem prawa decyzja może podlegać sanacji poprzez późniejsze przesłanie informacji bez zapewnienia stronie jednoczesnego skorzystania z przysługujących jej uprawnień.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także w związku z art. 26a ust. 8 oraz art. 26c ust. 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji wynika, że strona nie uregulowała zobowiązań wobec Funduszu w terminie umożliwiającym uzgodnienie salda, tj. do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Następnie, organ odwoławczy stwierdził, iż podziela pogląd organu I instancji odnośnie konieczności uregulowania zobowiązań wobec Funduszu do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sekretarza Stanu - Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z 14 kwietnia 2005 r. (BON-III-02936-47-MZ/05), na mocy art. 26a ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Powyższe prowadzi do wniosku, że pracodawca nie może mieć zaległości w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania. Dniem zaś faktycznego rozstrzygnięcia, zgodnie z obowiązującą procedurą prawną, jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o uzgodnieniu salda przysługującego dofinansowania. Ta bowiem czynność "uzgodnienia" jest podstawą przekazania uzgodnionej kwoty na rachunek bankowy pracodawcy, o czym przesądza § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.). Natomiast, jeżeli pracodawca ma zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, zastosowanie ma § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zatem Fundusz na podstawie wskazanego przepisu, informuje pracodawcę o dokonanym przez siebie ustaleniu, iż saldo dofinansowania nie wykazuje kwoty należnej (jest zerowe) wraz ze wskazaniem zaległości istniejącej w zobowiązaniach pracodawcy - wykluczającej przyznanie wnioskowanej kwoty dofinansowania. Ponadto na mocy art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...), procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. Zgodnie z powołanym przepisem nieuzgodnienie salda, w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, skutkuje wydaniem przez Fundusz decyzji o odmowie wypłaty tego dofinansowania (także wtedy, gdy przyczyną nieuzgodnienia jest istnienie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu). Zatem ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest ostatnim dniem, w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Jeżeli natomiast w ostatnim dniu miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku nadal istnieje zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu (a zatem nie doszło do uzgodnienia, że wnioskowana przez pracodawcę kwota dofinansowania jest prawidłowa i należna, tj. do uzgodnienia salda, a w dalszej kolejności nie doszło do jej wypłaty), organ winien wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania. Ewentualne późniejsze uiszczenie zaległości przez pracodawcę nie wpłynie na prawidłowość wydanej decyzji. Może skutkować natomiast na prawo do uzyskania dofinansowania za dalsze okresy.

Końcowo organ zauważył, iż - jakkolwiek w odwołaniu strona informuje, że zaległość wobec Funduszu została spłacona - nie zmienia to faktu, że [...] Spółka z o.o. posiadała wymagalne zobowiązania zarówno na dzień złożenia wniosku za wrzesień/październik 2004 r., jak i na dzień ustalenia salda przysługującego dofinansowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2006 r. [...] Spółka z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisując przebieg sprawy, zaznaczono, iż w dniu 13 października 2005 r. Fundusz wystosował do pracodawcy pismo, informując na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, że saldo dofinansowania jest zerowe z powodu zaistnienia zaległości wobec Funduszu. Wskazano tę samą zaległość, jaka była pierwotną przyczyną odmowy wypłaty dofinansowania. W piśmie z 28 października 2005 r. pracodawca wskazał, iż nie ma podstaw do odmowy dofinansowania, ponieważ przedmiotowa zaległość została uregulowana, a czasie ponownego rozpatrywania sprawy, żadne zaległości wobec Funduszu nie występowały. Fundusz wyjaśnień nie uwzględnił i przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny z grudnia 2004 r., decyzją z [...] lutego 2006 r. ponownie odmówił wypłaty dofinansowania. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, iż Fundusz – przy tym samym stanie faktycznym i prawnym – ponownie wydał decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania, mimo, że wcześniejsza taka decyzja została prawomocnie uchylona. Wprawdzie Fundusz wykonał dyspozycję § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie dofinansowania (...), jednakże za podstawę rozstrzygnięcia przyjął nieaktualny stan faktyczny. Skarżąca wskazała, że tego rodzaju wypełnianie przez organ administracji publicznej nałożonych przepisami prawa obowiązków, nie może skutkować sanacją decyzji, która wcześniej była wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej tego rodzaju interpretacja czyniłaby postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. Nadto podkreślono, iż Minister Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję opierając rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie o treść art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...) pomijając pozostałe aspekty sprawy, zwłaszcza dotyczące § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie dofinansowania (...). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do argumentów Skarżącej. W świetle powyższego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione.

Badając prawidłowość decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie pod względem ich zgodności z aktami prawnymi znajdującymi tu zastosowanie, Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] lutego 2006 r., wydane zostały na skutek decyzji Ministra Polityki Społecznej z [...] września 2005 r. podjętej w trybie autokontroli przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzja ta, jak wynika z akt administracyjnych oraz pisma organu odwoławczego z 5 grudnia 2007 r., stanowiącego odpowiedź na zapytanie Sądu (k. 103 akt sądowych), nie została przekazana do Sądu wraz ze skargą i aktami administracyjnymi w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie mogła być zatem przedmiotem oceny Sądu co do jej legalności.

Powyższa decyzja - zdaniem Sądu - nie uwzględnia w całości skargi Strony skarżącej z 13 lipca 2005 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Polityki Społecznej z [...] czerwca 2005 r., a tym samym została wydana z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści wymienionego przepisu, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (autokontrola). Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej przewidzianym nie w przepisach postępowania administracyjnego, a w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia on organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację własnego rozstrzygnięcia bez angażowania w sprawę sądu administracyjnego. Instrument ten realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną.

Zgodnie z omawianą regulacją prawną, organ odwoławczy ma prawo - po wniesieniu przez stronę skargi - skorzystać z autokontroli, jednak może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy znajduje on podstawy do uwzględnienia skargi w całości. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ocena czy wskazana przesłanka została spełniona powinna nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze, przy czym zaznacza się, że w zasadzie przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie (v. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 106). W wyroku z 18 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt III SA 1804/02, ONSAiWSA 2005/1/9), przyjął, iż organ administracyjny orzekając w trybie autokontroli jest związany treścią skargi i nie ma możliwości jej wybiórczego uwzględnienia.

Kierując się powyższym Sąd zauważa, iż w skardze z 13 lipca 2005 r., uwzględnionej przez organ odwoławczy, a znajdującej się w aktach sądowych kontrolowanej sprawy (k. 104 – 106 akt sądowych), [...] Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W treści skargi ponowiła argumenty podniesione w toku postępowania administracyjnego wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym powstania, ustalania i przekazania wnioskodawcy informacji o zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, skutkujące naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a.. Jednocześnie zakwestionowała dokonaną przez Fundusz interpretację przepisu art. 26c ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skarżąca podniosła, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zaległość wynikająca ze złożonej korekty za okres lipiec/sierpień 2004 r., nie może stanowić podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania za wnioskowany okres. Wniosek o wypłatę dofinansowania za okres wrzesień/październik 2004 r. został złożony 10 listopada 2004 r., natomiast System Obsługi Dofinansowań wygenerował wezwanie do zwrotu zaległości 19 listopada 2004 r., zakreślając przy tym 14-dniowy termin, który upływał z dniem 3 grudnia 2004 r. Zaległość - zdaniem Skarżącej - powstała już po terminie, w którym Wnioskująca powinna otrzymać dofinansowanie. Nadto zaznaczyła, iż przepis art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji (...) nie dotyczy kwestii spłaty zaległości wobec Funduszu. Użyte tam sformułowanie "uzgodnienie salda" dotyczy ustalenia wysokości wzajemnych należności. Podkreśliła, że saldo nie było przez Skarżącą kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Zdaniem Skarżącej, "wykorzystywanie tego przepisu do zakreślenia terminu spłaty zaległości jest nieporozumieniem. (...) Uzgodnienie salda i spłata zaległości to dwa różne terminy (...) nie mające części wspólnych".

Zdaniem Sądu, z treści omawianej skargi nie wynika, aby skarżąca Spółka żądała przeprowadzenia raz jeszcze postępowania wyjaśniającego w sprawie z zastosowaniem przepisów prawa materialnego pominiętych - jak wskazał organ odwoławczy - przez Fundusz (zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżąca kwestionuje dokonaną przez organ I instancji interpretację odnośnych przepisów) i w tym celu uchylenia dwóch decyzji wydanych w tej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarga [...] Spółki z o.o. sprowadza się w istocie do żądania uznania jej prawa do wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany okres: wrzesień/październik 2004 r. W jej treści zaznaczono bowiem, iż uchybienia organu w postępowaniu dotyczącym zobowiązań wobec Funduszu, nie mogą obciążać Strony w sposób prowadzący do utraty prawa, w szczególności godzić w zasady sprawiedliwej i rzetelnej procedury administracyjnej (art. 8 i 9 k.p.a.).

Dlatego też, zdaniem Sądu, aby uznać, że skarga została w niniejszej sprawie w całości uwzględniona przez organ, uchyliwszy decyzje negatywne, Minister Polityki Społecznej winien orzec po pierwsze - co do istoty, po drugie - w sposób pozytywny dla Skarżącej, tj. orzec o przysługującym jej miesięcznym dofinansowaniu za wnioskowany okres.

Minister natomiast, orzekając w dniu [...] września 2005 r., nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z zastosowaniem trybu dotyczącego uzgadniania salda miesięcznego dofinansowania, określonego w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.). W uzasadnieniu tego orzeczenia podzielił stanowisko organu I instancji zajęte w tej sprawie, co do konieczności spłaty zadłużenia przez stronę w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku, a więc niejako z góry przesądzając wynik tego postępowania.

Rozstrzygnięcie to tylko pozornie jest zatem korzystne dla Strony skarżącej, a co więcej - nie załatwia sprawy co do istoty, zgodnie z jej żądaniem zawartym w skardze. Decyzją z [...] września 2005 r. Minister "cofnął" bowiem sprawę do postępowania pierwszoinstancyjnego w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie -zdaniem Sądu - w decyzji wydanej w trybie autokontroli budzi uzasadnione wątpliwości i jest kwestionowane szeroko w orzecznictwie, zwłaszcza w sytuacji gdy – jak w sprawie niniejszej - Skarżąca o to w sposób wyraźny nie wnosiła.

Ponadto, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, autokontrola powinna kończyć się wiążącą konkluzją co do meritum, tj. merytorycznym orzeczeniem. Ograniczenie się przez organ administracyjny do wydania orzeczenia kasatoryjnego wobec decyzji organów obu instancji, bez merytorycznego przesądzenia meritum sprawy, działa na niekorzyść Skarżącej, którą ponownie odsyła się na drogę postępowania administracyjnego, podczas gdy mogła ona liczyć na przesądzenie sprawy przez sąd administracyjny. Decyzja wydana w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynosić skutku w postaci powrotu do sprawy na drogę administracyjną (por. wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 4/01, Lex nr 109308; wyrok NSA z 1 marca 2002 r., sygn. akt V SA 7/01, Lex nr 109316). W wyroku z 10 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1713/98 (Lex nr 53369), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja wydana w trybie autokontroli "(...) może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W toku postępowania autokontrolnego nie może - w skutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok postępowania administracyjnego w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją." Nie jest więc możliwe, jak wskazał NSA (orzekając na gruncie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. z 1995 r., nr 74, poz. 368), wydanie w trybie autokontroli decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko, a także treść skargi i zawarte w niej żądanie, Sąd uznał, iż Minister Polityki Społecznej niewłaściwie zastosował art. 54 § 3 p.p.s.a. ograniczając się wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tj. uchylenia decyzji wydanej w trybie odwoławczym oraz decyzji organu I instancji i - w konsekwencji - przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając zaskarżone orzeczenie winien bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w sprawie.

Z tych powodów Sąd stwierdza, iż decyzja Ministra wydana w trybie autokontroli jest wadliwa, albowiem nie uwzględnia skargi w całości, a tym samym narusza ww. przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jak również art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zasadne było uchylenie decyzji zapadłych po tym rozstrzygnięciu, tj. zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Sprawa "wróci" zatem do organu odwoławczego na etapie skargi Strony z 13 lipca 2005 r., która winna być przedmiotem ponownej analizy organu pod kątem treści art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku uznania przez organ orzekający, iż żądanie Strony zawarte w skardze nie może być spełnione, skarga powinna być przekazana wraz z aktami administracyjnymi sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nawet w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji uwzględniającej w całości żądanie Strony zawarte w skardze, organ jest obowiązany - na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. - przekazać całość akt sprawy wraz z decyzją wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. do sądu administracyjnego, który dokonuje oceny przeprowadzonego postępowania autokontrolnego i bada przedmiotową decyzję pod kątem rzeczywistego uwzględnienia skargi przez organ.

Z uwagi na dostrzeżone wadliwości proceduralne w sprawie, przedwczesnym było rozpatrywanie merytorycznych zarzutów skargi. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.