Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2009/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 116 poz 975
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym.
article: art. 30, art. 31 ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 31 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 27 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 24 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1006/14 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1006/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2013 r. wpłynął do organu wniosek L. W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał skarżącemu płatność w łącznej wysokości 8.659,80 zł, w tym:

- rolnictwo ekologiczne, wariant uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości 3191,60 zł;

- rolnictwo ekologiczne, wariant uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 2.972,00 zł;

- rolnictwo ekologiczne, wariant pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 1.287,00 zł;

- rolnictwo ekologiczne, wariant trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 234,00 zł;

- rolnictwo ekologiczne, wariant uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) w wysokości 975,00 zł;

W dniu [...] stycznia 2014 r. do organu wpłynęło pismo Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, z dołączonym wykazem producentów, u których jednostki certyfikujące stwierdziły nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw i trwałych użytków zielonych.

W związku z powyższym organ wezwał skarżącego do nadesłania protokołu kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą Ekogwarancja w roku 2013. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał protokół kontroli wyrywkowej oraz protokół kontroli obligatoryjnej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wznowił postępowanie z urzędu, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję dotychczasową i przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości – 6.349,80 zł.

W wyniku wniesionego odwołania, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w protokole kontroli obligatoryjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. stwierdzono zbyt duże zachwaszczenie dotyczące uprawy malin na powierzchni 1,50 ha.

Pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana jest w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173 z późn. zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy".

Organ podniósł, że zgodnie z § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z 13 marca 2013 r.", jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia, w części działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono uchybienie. W przypadku prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, zmniejszenie wynosi 100 %.

Zgodnie zaś z treścią § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe obowiązany jest do przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi te zostały określone w załączniku nr 3 do wymienionego rozporządzenia. W odniesieniu do wariantu 2.9 wymagane jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Zdaniem organu skarżący nie spełnił tego wymogu, zatem zaistniała podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. W. zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 267), dalej: "K.p.a." w związku z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 1006/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo przyjęły, że zachwaszczenie uprawy malin stwierdzone w protokole kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą A. Spółka z o.o. w roku 2013, stanowiło naruszenie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i uchylenie decyzji dotychczasowej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie organu jest to nowa, istotna dla sprawy okoliczność, która nie była organowi znana w dniu wydania decyzji, istniała jednak w dacie przyznania płatności.

Sąd stwierdził, że przyznanie płatności nastąpiło w dniu [...] listopada 2013 r., w czasie gdy organowi nie był znany fakt przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] maja 2013 r. O wyniku kontroli organ został zawiadomiony już po wydaniu decyzji, natomiast protokół kontroli stwierdzający naruszenie wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, został doręczony organowi dopiero w 2014 r. Zdaniem Sądu protokół kontroli stwierdzający prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz naruszenie wymogów w zakresie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby poprzez dopuszczenie do nadmiernego zachwaszczenia plantacji malin, dawał organowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący co do zasady nie kwestionuje dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego w zakresie zachwaszczenia uprawy malin, dlatego okoliczności te należy uznać za bezsporne. W ocenie skarżącego organ nie miał natomiast podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na protokole kontroli stwierdzającym w dniu [...] maja 2013 r. zachwaszczenie plantacji malin na powierzchni 1,50 ha, bowiem dokumentem wskazującym na spełnienie przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji ekologicznej jest wykaz sporządzany przez jednostkę certyfikującą, mający moc dokumentu urzędowego.

W ocenie WSA w Lublinie ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Podstawą prawną określającą szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 jest - w przypadku rolników, którzy podjęli zobowiązania rolnośrodowiskowe zgodnie z § 50 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z 26 lutego 2009 r.".

Sąd wskazał, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych, grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować m.in. chwasty. Występowanie tego rodzaju roślinności na działce dyskwalifikuje ją z możliwości przyznania płatności. Płatność rolnośrodowiskowa stanowi bowiem rekompensatę utraconego dochodu, poniesionych dodatkowych kosztów oraz ponoszonych kosztów transakcyjnych. W odniesieniu do pakietu rolnictwo ekologiczne dla upraw sadowniczych i jagodowych uwzględnia się bowiem m.in. wartość dodatkowych nakładów pracy w gospodarstwach ekologicznych oraz większe nakłady poczynione na ochronę przed chwastami.

Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu ekologicznego jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin (§ 7 pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r.).

Ustaleń w zakresie przestrzegania powyższych wymogów jednostki ARiMR dokonują w toku przeprowadzanych kontroli, obejmujących weryfikację powierzchni kwalifikujących się do dopłat oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu ARiMR przeprowadza kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, które stosownie do ust. 2 tego przepisu mogą być też powierzone innym podmiotom dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi.

W zakresie upraw ekologicznych, zgodnie z art. 27 ust. 4b rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, kontrole mogą być wykonywane przez jednostki certyfikujące upoważnione przez właściwy organ. Taką jednostką jest A. Spółka z o.o. z siedzibą w D., która w drodze decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została upoważniona do przeprowadzania kontroli oraz wydawania i cofania certyfikatów zgodności w zakresie rolnictwa ekologicznego (nr identyfikacyjny [...]).

Zgodnie z art. 7 ustawy o rolnictwie ekologicznym, jednostki certyfikujące działają w zakresie udzielonego im upoważnienia, w tym prowadzą kontrole w ramach systemów kontroli o którym mowa w art. 27 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, na zasadach i w sposób określony na podstawie tego artykułu i w przepisach wydanych na jego podstawie. Jednostka certyfikująca przekazuje ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, Głównemu Inspektorowi oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dnia 30 listopada każdego roku, wykaz producentów, o których mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu na dzień 15 listopada tego roku (art. 17 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, wykaz ten dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów K.p.a.

W niniejszej sprawie upoważniona jednostka przeprowadziła w dniu [...] maja 2013 r. kontrolę, która wykazała nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu uprawy malin na znacznej części deklarowanej do płatności powierzchni (1,50 ha). Z kontroli sporządzono stosowny protokół, zawierający wszystkie wymagane elementy. Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń. Protokół ten stanowił podstawę do wpisania skarżącego do wykazu producentów, u których jednostki certyfikujące stwierdziły nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw i trwałych użytków zielonych. Wykaz został przekazany Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który następnie przesłał go do Biura Powiatowego ARiMR w R. Sporządzony w efekcie kontroli i dostarczony na wezwanie organu przez skarżącego protokół jest dokumentem mającym walor urzędowy, któremu, podobnie jak przesłanemu wykazowi, przypisać należy przymiot wiarygodności.

Prawidłowo zatem stwierdził organ, że skarżący nie wywiązał się z obowiązków ciążących na nim przez cały pięcioletni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący nie spełnił wymogów wynikających z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r. oraz załącznika nr 3 do tego rozporządzenia w odniesieniu do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne. Nie ma przy tym znaczenia, że zachwaszczenie zostało w późniejszym czasie usunięte przez rolnika, o czym świadczy protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2013 r. Przesłanki przyznania wsparcia w ramach pomocy rolnośrodowiskowej charakteryzującej się wieloletnim zobowiązaniem powinny być spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który ta pomoc została przyznana.

Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zebrany został pełny i wiarygodny materiał dowodowy. Dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą było w pełni uzasadnione. Dokument ten nie podważa mocy dowodowej urzędowego wykazu producentów spełniających wymagania w zakresie rolnictwa ekologicznego, dotyczy bowiem tylko i wyłącznie stanu plantacji w dacie kontroli i stwierdza zgodność z obowiązującymi rolnika wymogami w zakresie rolnictwa ekologicznego w dacie kontroli. Protokół stwierdza określony stan faktyczny, który podlega ocenie organu. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo oceniły, że stwierdzone zachwaszczenie plantacji malin oznaczało naruszenie przez skarżącego wymagań określonych w rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2009 r. w zakresie prowadzenia produkcji rolnej i należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin oraz gleby, a w konsekwencji uzasadniało odmowę przyznania pomocy na podstawie powołanych wyżej i szczegółowo omówionych przepisów. Prawidłowe było zatem uchylenie decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy z uwzględnieniem nowych ustaleń faktycznych, powodujących konieczność zmniejszenia pomocy przyznanej skarżącemu, zgodnie z załącznikiem 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. (§ 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący podpisał protokół kontroli bez jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń. Także w późniejszym czasie nie złożył żadnych wyjaśnień, nie zgłosił zarzutów co do sposobu przeprowadzenia kontroli i nie zakwestionował jej wyników. Nie zawiadomił także organu o nadzwyczajnych okolicznościach uniemożliwiających realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie utrzymania plantacji malin w wymaganym stanie. Dopiero na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podniósł, że powodem zachwaszczenia plantacji malin były długotrwałe opady deszczu, nie wskazał jednak na tę okoliczność żadnych dowodów. Wobec powyższego Sąd zauważył, że to na rolniku - zobowiązanym do prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz zachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby - ciąży obowiązek powiadamiania organu o wszelkich okolicznościach uniemożliwiających prawidłową realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego z przyczyn niezależnych od rolnika. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący powoływał się na siłę wyższą lub inne nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w § 1 i 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Przeciwnie, z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że jedyną przyczyną zachwaszczenia 1,50 ha plantacji było to, że skarżący nie zdążył usunąć wszystkich chwastów do daty kontroli.

W skardze kasacyjnej L. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokół kontroli sporządzony przez jednostkę certyfikującą z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzający nieprawidłowości na działce rolnej FF plantacja maliny o pow. 1,50 ha polegające na jej nadmiernym zachwaszczeniu - nie podważając mocy dowodowej wykazu jednostki certyfikującej za rok 2013 - stanowi w postępowaniu wznowieniowym podstawę do przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w sytuacji gdy jednocześnie zgodnie z wykazem jednostki certyfikującej skarżący spełnił określone wymagania produkcji ekologicznej za rok 2013 ;

b) art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009) poprzez jego niezastosowanie, wskutek braku rozważenia możliwości niestosowania zmniejszenia płatności, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość , przypadek niezgodności może być uważany za drobny;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi wskutek błędnego przyjęcia podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2013 r., w oparciu o protokół kontroli jednostki certyfikującej A. sp. z o.o. w D. z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzający nieprawidłowości na działce rolnej FF plantacja maliny o pow. 1,50 ha ;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak rozważenia możliwości niestosowania zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do stanu plantacji maliny w kontekście przesłanek "drobnej niezgodności".

Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis ten w pkt. 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Zaczynając od przepisów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Okoliczności faktyczne lub dowody, które są "nowe" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5, muszą również być "istotne dla sprawy". Wznawiając postępowanie w tym trybie organ administracji państwowej zobowiązany jest wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy ujawnionymi nowymi dowodami lub okolicznościami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. Tak właśnie było w omawianej sprawie.

W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] listopada 2013 r. przyznająca skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe została oparta na danych wskazanych przez skarżącego we wniosku, który zawierał również oświadczenie wnioskodawcy, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej. W dniu wydania tej decyzji organ nie miał wiedzy na temat nieprawidłowości stwierdzonych przez Jednostkę Certyfikującą A. w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r.

Z zarzutem tym wiąże się kolejny, dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Skarżący powołuje się na wymieniony w tych przepisach wykaz producentów, o których mowa w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807 i 1419), którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu na dzień 15 listopada. Skarżący błędnie przyjmuje, że objęcie tym wykazem ma charakter niewzruszalny. Gdyby tak było, to po otrzymaniu decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe, wnioskodawca nie musiałby dochowywać już żadnych wymogów w tym zakresie, co nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 powołując się na rozporządzenie (WE) nr 882/2004, w art. 27 ust. 1 upoważnia państwa członkowskie do ustanowienia systemu kontroli i wyznaczenia jednego lub kilku właściwych organów odpowiedzialnych za kontrole wypełniania zobowiązań wynikających z tego rozporządzenia.

W Polsce podmioty uprawnione do przeprowadzenia kontroli na miejscu określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w art. 30, zaś w art. 31 wskazuje czynności dokonywane w ramach tych kontroli. Zgodnie z art. 31 ust. 8 tej ustawy w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli (raport) z [...] maja 2013 r. stwierdzający nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu plantacji malin na powierzchni 1,50 ha. Na ostatniej stronie tego protokołu wskazano, że osoba kontrolowana może wnieść uwagi do treści zawartej w protokole w ciągu 7 dni od daty podpisania protokołu.

Skoro zatem skarżący nie wniósł zastrzeżeń w przewidzianym terminie, ani nawet w okresie późniejszym toku postępowania przed organem administracji, nie może teraz skutecznie ich podnosić w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tym stwierdzeniem wiąże się ocena dotycząca niezasadności dwu ostatnich zarzutów dotyczących:

- przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak rozważenia możliwości niestosowania zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz

- prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie, wskutek braku rozważenia możliwości niestosowania zmniejszenia płatności, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem zd. 2 "W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny.".

W myśl § 42 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Natomiast art. 31 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164) wskazuje, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Skoro zatem raport (czyli inaczej mówiąc protokół) z czynności kontrolnych nie stwierdza drobnej niezgodności, a skarżący nie wniósł w tym zakresie zastrzeżeń w przewidzianym terminie, umożliwiając organowi zajęcie stanowiska w tej kwestii, to nie może teraz skutecznie podnosić takich zarzutów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.