Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 906/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 111a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.455.2020 w przedmiocie zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Żory w dniu 7 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr 261/XVII/20 w sprawie zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej. Zmiana ta polegała na tym, że w § 5 po ust. 3 dodano ust. 4 o następującym brzmieniu: "W strukturze Domu działa ośrodek wsparcia Dzienny Dom Senior+, który jest placówką wsparcia dla osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają wsparcia w zaspakajaniu niezbędnych potrzeb życiowych."

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2020 r., NPII.4131.1.455.2020, stwierdził nieważność tej uchwały w całości, jako sprzecznej z

art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j.. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 111a ust. 1 pkt 2 i art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "ustawy o pomocy społecznej") oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 869 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałą z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr 260/XVII/20 Rada Miasta Żory postanowiła o utworzeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom Senior+ oraz o włączeniu go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej. Natomiast na podstawie uchwały z tej samej daty nr 261/XVII/20 dokonano zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że Miejski Dom Pomocy Społecznej w Żorach jest domem pomocy społecznej o połączonych dwóch typach: tj. dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie, określonym w art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy, wobec czego nie może zostać połączony z ośrodkiem wsparcia na mocy art. 111a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W stosunku do uchwały nr 260/XVII/20 w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach zostało wszczęte postępowanie nadzorcze, a uchwała nr 261/XVII/20 w sprawie zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach jest ściśle powiązana z uchwałą w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Byt prawny uchwały w sprawie zmiany statutu uzależniony jest od legalności uchwały w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ i włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach.

W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, tj. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 111a ust. 1 pkt 2 i art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru zaakcentował przy tym, że na mocy art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy możliwe jest prowadzenie w jednym budynku domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych, jednakże przepis ustawy dot. możliwości połączenia domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia (art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy) pozwala jedynie na połączenie domu pomocy społecznej wymienionego w art. 56a ust.1 pkt 1 ustawy tj. domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych ustawy z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych. Dlatego przedmiotową uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem. Organ dodał przy tym, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Tym samym przedmiotowa uchwała została poddana badaniu tylko pod kątem zgodności z prawem, a nie celowości czy słuszności przewidzianych w niej rozwiązań.

W konkluzji uzasadnienia organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni koniecznym stwierdzenie jej nieważności.

W skardze z dnia 10 czerwca 2020 r. Gmina Żory (dalej: "skarżąca") zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe połączenie ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, który to dom jednocześnie jest również domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie; naruszenie art. 111a ust. 2 ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, że z uwagi na sprzeczność z prawem powyższego połączenia nie jest możliwe działanie ww. ośrodka wsparcia w strukturze domu pomocy społecznej.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, a więc nieważna.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 maja 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020 stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta Żory z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr 260/XVII/20 o utworzeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom Senior+ oraz włączeniu go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Rozstrzygnięcie z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020 zostało zaskarżone w skardze wniesionej do tutejszego Sądu. Ze względu na powiązanie pomiędzy uchwałą nr 260/XVII/20 o utworzeniu ośrodka wsparcia i jego włączeniu w strukturę domu pomocy społecznej z uchwałą nr 261/XVII/20 o zmianie statutu, skarżąca poddała pod rozwagę Sądu zawieszenie postępowania w sprawie obecnej skargi do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.450.2020

Natomiast w ramach merytorycznego uzasadnienia skargi podniesiono, że Miejski Dom Pomocy Społecznej w Żorach (działający pod adresem 44-240 Żory, Os. Powstańców Śląskich 20) jest domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i jednocześnie domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Co istotne, oba typy domu pomocy społecznej mogą działać jednocześnie w jednym budynku (art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy), jak też mogą działać również w strukturze jednego domu pomocy społecznej, ale w odrębnych budynkach (art. 56a ust. 2 ustawy). Przepis art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że gmina może połączyć dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Również z art. 111a ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku takiego połączenia ośrodek wsparcia działa w strukturze domu pomocy społecznej. Przepisy prawa nie różnicują sposobu i zasad funkcjonowania domów pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i domów pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. W szczególności takie same są, wynikające z przepisów prawa, standardy usług świadczonych w obu typach domów. Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 i 2 ustawy: "1. Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. 2. Ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu". W myśl przepisu art. 55 ust. 3 ustawy: "Dom pomocy społecznej może również świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim niezamieszkujących". Wynika stąd, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, które mogą być świadczone w ośrodku wsparcia, jak i w domu pomocy społecznej (i to niezależnie od typu danego domu), mogą być świadczone również osobom w danym domu niezamieszkującym.

Przepisy prawa nie różnicują standardów, jakie mają spełniać domy dla osób w podeszłym wieku i domy dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Nie przewidziano również różnic w zakresie niezbędnego wyposażenia budynku i pomieszczeń, jak również wymogów dotyczących osób świadczących usługi w przypadku obu typów domów pomocy społecznej. Przepisy ustawy wprost dopuszczają prowadzenie w jednym budynku domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (art. 56a pkt 3 ustawy), co świadczy o tym, że między domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie nie ma istotnych różnic. Jedynie w zakresie ilości zatrudnianych pracowników zespołu terapeutyczno-opiekuńczego w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy przepisy przewidują zróżnicowanie polegające na tym, że w przypadku domu dla osób niepełnosprawnych należy zatrudniać nieco więcej pracowników w porównaniu do domu dla osób w podeszłym wieku. Zatem każdy dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie będzie jednocześnie spełniał minimalne standardy określone dla domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Co istotne, pensjonariusze domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku zazwyczaj obarczeni są również niepełnosprawnością fizyczną z uwagi na swój wiek. Podobna zależność istnieje w przypadku osób korzystających z usług świadczonych przez Dzienny Dom Senior+. Aktualnie prawie wszyscy pensjonariusze Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach są jednocześnie osobami starszymi i niepełnosprawnymi fizycznie z uwagi na ograniczenia wynikające ze swojego wieku. W Miejskim Domu Pomocy Społecznej w Żorach przebywa aktualnie 26 osób, z czego 22 osoby zostały skierowane do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (w rzeczywistości są to często jednocześnie osoby niepełnosprawne fizycznie), a tylko 4 osoby zostały skierowane do domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie (w rzeczywistości 3 z 4 pensjonariuszy to osoby w podeszłym wieku). W Miejskim Domu Pomocy Społecznej w Żorach przebywa tylko jedna osoba, która jest niepełnosprawna fizycznie i która nie jest jednocześnie osobą w podeszłym wieku.

Skoro, przepisy ustawy zezwalają na funkcjonowanie w jednej strukturze organizacyjnej i w jednym budynku domu pomocy społecznej o dwóch typach - dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie, to w konsekwencji wykładnia przepisu art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że dopuszczalne jest również połączenie domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych, mimo, że ten dom pomocy społecznej stanowi jednocześnie dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Stanowisko odmienne utrudniałoby zorganizowanie systemu pomocy społecznej w Mieście Żory w sposób najkorzystniejszy dla osób wspieranych. Niezależnie od powyższego, Dzienny Dom Senior + ma działać w Żorach, przy ulicy [...], natomiast Dom Pomocy Społecznej dotychczas prowadzi działalność w innej lokalizacji - w budynku na [...]. Treść uchwały nie wyklucza, że działalność Domu Pomocy Społecznej w Żorach na rzecz osób niepełnosprawnych fizycznie będzie prowadzona w dotychczasowym miejscu, zaś działalność na rzecz osób w podeszłym wieku będzie prowadzona w tym samym budynku, w którym miał działać Dzienny Dom Senior +. W konsekwencji, gdyby dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie prowadził działalność w budynku na [...] , a dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku działał w tym samym budynku co Dzienny Dom Senior + przy ulicy [...], to jednocześnie każdy z domów prowadziłby usługi według odpowiedniego dla danego domu standardu i wówczas nie istniałyby żadne przeciwwskazania do podjęcia uchwały. W takim przypadku można by mówić o tym, że ośrodek wsparcia dla osób starszych został połączony z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i nie stałaby temu na przeszkodzie okoliczność, że w ramach struktury organizacyjnej Domu Pomocy Społecznej w Żorach, działałby w innym budynku dom pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Organ nadzoru nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie ani w konsekwencji nie przedstawił swojej oceny prawnej takiego sposobu wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Wykładnia prezentowana przez Wojewodę Śląskiego jest zbyt restrykcyjna i nieuprawniona, bowiem prowadzi do naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro nie jest sprzeczne z prawem połączenie Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom Senior +, to utworzenie ośrodka wsparcia nie wymagało nadania przez Radę Miasta Żory statutu, ani nie wymagało wyposażenia go w mienie, bowiem stałoby to w sprzeczności z tym, że tworzony ośrodek wsparcia ma działać w strukturze Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach, który posiada już statut i mienie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zaznaczył, że art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość połączenia domu pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia. Jednakże nie dotyczy ona dowolnego łączenia domów pomocy społecznej z różnymi ośrodkami wsparcia, a jedynie ustawodawca pozwala na połączenie domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Możliwe jest więc jedynie połączenie domu pomocy społecznej wymienionego w art. 56a ust. 1 pkt 1 ustawy z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych. Podkreślenia wymaga, iż Miejski Dom Pomocy Społecznej w Żorach działa na podstawie zezwolenia Wojewody Śląskiego nr PSU.-9015/2/04/05 z dnia 9 marca 2005 r., wydanego Gminie Miejskiej Żory (wraz z decyzją z dnia 20 października 2008 r. nr PS/11/9013/20/08 o zmianie nazwy Domu) i został wpisany do rejestru domów pomocy społecznej Wojewody Śląskiego pod nr PSII-9014/94/05, jako dom przeznaczony dla osób starszych i dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Kwestia celowości, czy słuszności proponowanego w uchwale rozwiązania połączenia Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach z ośrodkiem wsparcia dla osób starszych (przy powoływaniu się na jednakowe standardy usług w domach pomocy dla osób w podeszłym wieku i w domach pomocy dla osób niepełnosprawnych fizycznie), czy też ewentualnego prowadzenia działalności w dwóch lokalizacjach: osobnej dla ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ i osobnej dla Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach nie może być brana pod uwagę przez organ nadzoru, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości połączenia jednostek w sposób wskazany w uchwale Rady Miejskiej w Żorach. Organ nadzoru powyższe naruszenia przepisów Konstytucji RP i ustawy zakwalifikował do kategorii istotnych naruszeń prawa, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Organ nadzoru podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniu skarżącej kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie Miejskiej Żory w dniu 8 maja 2020 r., a organ nadzoru w załączeniu do odpowiedzi na skargę przedłożył to rozstrzygnięcie wraz z jego Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie w rozpoznawanej obecnie sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w konsekwencji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Żory z 7 kwietnia 2020 r. nr 260/XVII/20 w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach toczy się postępowanie ze skargi Gminy Żory na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020. Sprawa ta została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą akt II SA/Gl 854/20, a postępowanie w niej pozostaje w toku. W związku z tym Sąd uznał, że rozstrzygnięcie obecnie rozpatrywanej sprawy zależy od wyniku rozstrzygnięcia przez Sąd w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Żory w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił zawiesić prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt II SA/Gl 854/20.

Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020 w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia dziennego domu seniora oraz włączenia go w strukturę miejskiego ośrodka pomocy społecznej uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok ten stał się prawomocny. W związku z tym w dniu 7 stycznia 2021 r. tutejszy Sąd wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

W dniu 22 marca 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo skarżącej, w którym podtrzymano w całości skargę oraz wskazano, że wobec wydania wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020 należy uznać, że zmiana statutu Miejskiego Domu Pomocy Społeczne wynikająca z uchwały Rady Miasta Żory nr 261/XVII/20 nie naruszała przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jak dotychczas "u.s.g.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miasta Żory z dnia 7 kwietnia 2020 r. Nr 261/XVII/20 w sprawie zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej.

Mając na względzie powołane powyżej przepisy u.s.g. stwierdzić najpierw należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna uchwała Rady Miasta z dnia 7 kwietnia 2020 r. została doręczona Wojewodzie w dniu 9 kwietnia 2020 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane i doręczone w dniu 8 maja 2020 r.

Spełnione zostały również wymogi, dotyczące dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Ponadto w związku z jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż, w dniu 28 maja 2020 r. Rada Miasta Żory podjęła uchwałę nr 276/XVIII/20 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała ta została podjęta przed wniesieniem skargi.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodności z prawem samej uchwały, pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu, w jakim zostało ono wydane.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Z kolei ustawy samorządowe precyzują treść kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru. W rozpoznawanej obecnie sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała (lub zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać najpierw należy, że stanowiąca jego przedmiot uchwała w sprawie zmiany statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach jest ściśle powiązana z uchwałą w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ oraz włączenia go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Byt prawny uchwały w sprawie zmiany statutu uzależniony jest od legalności uchwały sprawie utworzenia ośrodka wsparcia Dziennego Domu Senior+ w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Z tego względu kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie nadzorcze pozostawało w ścisłym w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.450.2020, w którym organ ten stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta Żory z dnia 7 kwietnia 2020 r. nr 260/XVII/20 o utworzeniu ośrodka wsparcia dla osób starszych o nazwie Dzienny Dom Senior+ oraz włączeniu go w strukturę Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach. Jak już wcześniej wskazano rozstrzygnięcie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 854/20. Wydanie tego wyroku nie zwalnia jednak Sądu od dokonania, w ramach rozpoznawanej sprawy, kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 maja 2020 r., NPII.4131.1.455.2020, ani nie przesądza automatycznie wyników tej kontroli.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność przedmiotowej uchwały Rady Miasta z art. 111a ust. 1 pkt 2 w związku i art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawy o pomocy społecznej"). Ocenić zatem należy, czy zaskarżona uchwała narusza wskazane przez organ nadzoru przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy gmina może połączyć dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Dokonując oceny, czy przedmiotowa uchwała narusza ten przepis, za wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie II SA/Gl 854/20, przypomnieć należy, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 48, poz. 320) z dniem 1 kwietnia 2007 r. dodano art. 56a ustawy. Dopuszczono tym samym możliwość prowadzenia domów pomocy społecznej typu kombinowanego. Nie jest to żadnym odstępstwem od reguł typizacji tych domów, określonych w art. 56 pkt 1-6 ustawy, ale stanowi instytucjonalne ułatwienie dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej dla więcej niż jednego katalogu adresatów świadczeń wymienionych w art. 56 ustawy. Osoba ubiegająca się o zezwolenie na ich prowadzenie może uzyskać tytuł do prowadzenia jednego zakładu administracyjnego w jednym budynku dla więcej niż jednej kategorii osób wymienionych w art. 56 ustawy. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie jest w tym przypadku obowiązany do składania odrębnych wniosków i organizacyjnego wyodrębniania dwóch lub więcej domów pomocy społecznej z jednego zaplecza lokalowego, rzeczowego i kadrowego. Może w ramach jednej jednostki organizacyjnej zapewniać całodobowo usługi realizowane wobec różnych grup odbiorców (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 216). Inny sposób łączenia typów domów pomocy społecznej niż określony w art. 56a ust. 1 ustawy jest dopuszczalny pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. Art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy dopuszcza, połącznie przez gminę domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych. Przepis ten jednocześnie nie traktuje w sposób odmienny jednostek "kombinowanych", w ramach których w jednym budynku występuje prowadzony łącznie dom pomocy społecznej dla osób starszych oraz dla osób niepełnosprawnych. Odmienne rozumienie wskazanego przepisu byłoby nieracjonalne, mając na względzie art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy. Nie budzi wątpliwości to, że przeciętny dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku w praktyce będzie realizował taki sam standard usług jak przeciętny dom dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie, bowiem skoro przepisy prawa nie różnicują standardów w obu typach domów pomocy społecznej, to o zakresie usług świadczonych w konkretnym domu decydują wyłącznie indywidualne potrzeby mieszkańców umieszczonych w konkretnym domu. Skoro, ustawodawca uznał za możliwe połączenie ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, to brak racjonalnych podstaw do tego, aby przyjąć, że takie połączenie nie jest możliwe z domem pomocy społecznej dla osób starszych, który jednocześnie jest domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

Zwrócić również należy uwagę na ratio legis art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, i ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw: "Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest jedynie wówczas gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań zgodnie obowiązującymi standardami (chroniącymi osoby wymagające wsparcia), a co nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej." Jak słusznie zauważył Sąd w wyroku w sprawie II SA/Gl 854/20 połączenie ośrodka wsparcia dla osób starszych z domem pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, będącego jednocześnie domem pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie jest uzasadnione ekonomicznie i organizacyjnie, bo pozwala w pełni wykorzystać potencjał, który posiada dom pomocy społecznej, a jednocześnie nie skutkuje tym, że zadania połączonych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej nie będą realizowane zgodnie z obowiązującymi standardami i nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla osób korzystających z usług świadczonych przez łączone jednostki. Co istotne, ustawodawca uznał, że dom pomocy społecznej może świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (które mogą być świadczone w ośrodku wsparcia) również na rzecz osób niezamieszkujących w danym domu. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, że niedopuszczalne jest prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób starszych w ramach struktury domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i dla osób niepełnosprawnych fizycznie.

W kontekście dotychczasowych rozważań nie budzi wątpliwości, że dodanie ust. 4 do § 5 statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach nie narusza art. 111a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał także na naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym należy zauważyć, że art. 56 ustawy nie zawiera ustępów, a jedynie punkty. Wojewoda stwierdził zatem naruszenie przepisu ustawy, wskazując na nieistniejącą jednostkę redakcyjną ustawy o pomocy społecznej. Oznaczone w taki błędny sposób naruszenie przepisu ustawy o pomocy społecznej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że intencją organu nadzoru mogło być stwierdzenie nieważność przedmiotowej uchwały, ze względu na jej sprzeczność z art. 56a ust. 1 pkt 3 ustawy. Na mocy tego ostatniego przepisu dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie. Tymczasem zakwestionowana przez organ nadzoru zmiana statutu Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w Żorach dotyczy działania ośrodka wsparcia Dzienny Dom Senior+ w ramach struktury organizacyjnej, nie rozstrzygając w żaden sposób, czy będzie się to odbywało w ramach jednego budynku. Ponadto jak stwierdził tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Gl 854/20 Dzienny Dom Senior+ ma działać w Żorach, przy ulicy [...], natomiast Dom Pomocy Społecznej dotychczas prowadzi działalność w innej lokalizacji, tj. w budynku na Osiedlu Powstańców Śląskich 20. Przepisy ustawy o pomocy społecznej zezwalają natomiast na działanie w różnych budynkach różnych typów domów pomocy społecznej prowadzących działalność w ramach struktury jednej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 56a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym typy domów pomocy społecznej mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1, pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał także, że przedmiotowa uchwała narusza art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Jak natomiast, stanowi drugi ze wskazanych przez organ nadzoru przepisów tj. art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych: "Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd". Pomimo, że organ nadzoru stwierdził naruszenie przytoczonych tutaj przepisów, to tego stanowiska nie uzasadnił i nie wskazał, na czym naruszenie to miałoby polegać, a tym bardziej z jakich powodów naruszeniom tym należy przypisać istotny charakter. W ocenie Sądu ze względu na treść przytoczonych powyżej przepisów z góry należy wykluczyć, aby zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała mogła w ogóle naruszyć normy prawne wynikające z tych przepisów. Pierwszy z przepisów określa fundamentalną dla jednostki budżetowej, a zatem także dla Domu Pomocy Społecznej, zasadę działania na podstawie statutu i tym samym wskazuje na konieczność jego uchwalenia. Ponadto przepis ten wskazuje istotne elementy statutu i nie zawiera w tym zakresie wyczerpującego katalogu takich elementów. Wprowadzona przedmiotową uchwałą zmiana statutu w żaden sposób nie narusza tego przepisu. Podobnie, wbrew treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie stwierdził naruszenia, drugiego ze wskazanych przez Wojewodę przepisów ustawy o finansach publicznych tj. art. 12 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten statuuje normę kompetencyjną, a zarazem obowiązek nadania statutu przez organ tworzący jednostkę budżetową. Przedmiotowa zmiana statutu w żaden sposób tej kompetencji, jak i obowiązku, nie narusza.

W konsekwencji poczynionych rozważań, Sąd uznał, że w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby być istotne i uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania wypowiedziano się w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), które obejmują wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.