Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 284/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 2, art. 33 w zw. z art. 21 ust. 2a, art. 35, art. 8a,
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 4,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 22 maja 2019 r., Nr 59/2019 w przedmiocie obsługi praw dostępowych radnego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działającego na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.), dalej: u.s.p., jest uchwała nr 59/2019 Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie obsługi praw dostępowych radnego, dalej również jako "uchwała". Zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa wniósł Wojewoda o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 22 maja 2019 r. Zarząd Powiatu Brzeskiego powołując się na art. 33 w zw. art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym podjął uchwałę nr 59/2019 w sprawie obsługi praw dostępowych radnego. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru 13 lipca 2022 r. W jej § 1 wskazano, że uchwała ta określa szczegółowy tryb obsługi przez pracowników jednostek organizacyjnych Powiatu Brzeskiego i Starostwa Powiatowego w Brzegu - wykonywania prawa radnego Rady Powiatu Brzeskiego ("prawo dostępowe") do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały oraz wglądu w działalność tych jednostek i Starostwa. Uchwała ta w swej treści reguluje, że radny wnioskuje o prawa dostępowe w formie dokumentowej (§ 2 ust. 2 uchwały), wnioski są składane za pośrednictwem przewodniczącego lub biura rady, a następnie przekazywane bez zbędnej zwłoki do sekretariatu starosty celem dekretacji dla ustalenia właściwej jednostki lub komórki organizacyjnej (§ 2 ust. 3 uchwały). Uchwała normuje także, że wnioski centralnie rejestruje biuro rady, a wnioski złożone poza biurem rady podlegają przekazaniu tam w celu rejestracji (§ 2 ust. 4-5 uchwały). W § 2 ust. 6 uchwały zawarto, że starosta odrębnie zatwierdza formularz wniosku. Natomiast w § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 czerwca 2019 r., co wskazuje, że została ona przez Zarząd Powiatu Brzeskiego zakwalifikowana, jako akt kierownictwa wewnętrznego.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Powiatu Brzeskiego wskazał na potrzebę wprowadzenia wewnętrznych regulacji w zakresie obsługi praw dostępowych radnego z uwagi na fakt, że ustawa o samorządzie powiatowym nie reguluje trybu realizacji tego prawa oraz brak takich wytycznych za poprzedniej kadencji władz powiatu. Wyjaśnił również, że regulacja ta została wprowadzona w odpowiedzi na złożoną interpelację dotyczącą trybu realizacji prawa dostępowego radnych. Zarząd Powiatu Brzeskiego uzasadniał, że regulacja trybu obsługi tych praw jest potrzebna ze względu na konieczność koordynacji obiegu takich spraw oraz dla ujednolicenia trybu obsługi pomiędzy poszczególnymi jednostkami i komórkami, a także z uwagi na odpowiedzialność zarządu za wykonywanie zadań za pomocą starostwa i jednostek.

W skardze z 2 września 2022 r. wywiedzionej do tut. Sądu Wojewoda, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu opisał treść kwestionowanego aktu zaznaczając, że w jego ocenie uchwała ta istotnie narusza prawo z uwagi na brak upoważnienia ustawowego wyznaczającego zarządowi powiatu kompetencje prawotwórcze w tej materii. Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że opierając się na konstrukcji wad skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, do wad istotnych uchwały, których wystąpienie będzie prowadziło do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organu do podejmowania uchwał, brak podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: Naczelny Sąd Administracyjny oz. we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1798/99, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Tym samym zdaniem Wojewody uchwałą nr 59/2019 Zarządu Powiatu Brzeskiego z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie obsługi praw dostępowych radnego, naruszono art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie skarżącego nie istnieją podstawy prawne pozwalające zarządowi powiatu jako organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, na wprowadzenie regulacji prawnych normujących tryb obsługi praw dostępowych radnych. Powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 33 w zw. art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają w sobie legitymacji dla zarządu powiatu do wydania takiego aktu. Podniósł przy tym Wojewoda, że zgodnie z treścią przywołanego art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym, zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. W myśl zaś art. 21 ust. 2a ustawy, w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Podkreślił następnie Wojewoda, że żaden z zacytowanych przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały podjętej przez Zarząd nie zawiera w swej treści norm kompetencyjnych do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie tych konkretnych zagadnień. Zdaniem skarżącego art. 33 i art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowią podstawy prawnej do wydawania przepisów wykonawczych do ustawy. Dodał przy tym organ nadzoru, że ustawy szczególne - inne niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw. Upoważnienie zawarte w owych ustawach powinno określać organ właściwy do wydania danego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05).

W ocenie Wojewody obowiązki w zakresie realizacji prawa do informacji wynikają z art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi wprost, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Przy czym istotne jest, że uregulowania zawarte w statucie mogą jedynie odnosić się do kwestii stricte techniczno-porządkowych i nie mogą zawierać takich aspektów proceduralnych dostępu do informacji i materiałów przez radnego, które mogłyby wpływać na kształtowanie zakresu lub realizację przysługującego mu uprawnienia ustawowego.

Ponadto wskazał Wojewoda, że organy jednostek samorządu terytorialnego chociaż mogą stanowić przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne, to podstawą prawną ich wydawania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Co istotne, warunkiem wydawania takich przepisów jest nie objęcie danego zagadnienia - jego zakresu przedmiotowego - regulacją ustawową, bowiem uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Zdaniem skarżącego organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle wedle tego upoważnienia. Nie jest uprawniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia określonego w ustawie. nie posiadał kompetencji prawotwórczych do regulowania trybu obsługi praw dostępowych radnych bowiem brak jest upoważnienia ustawowego pozwalającego na podjęcie takiego aktu wewnętrznego. W konsekwencji stwierdził Wojewoda, że zaskarżony akt narusza prawo, ponieważ został wydany przez organ wykonawczy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do regulowania materii nim objętej.

Jednocześnie zauważył, że od podjęcia zaskarżonego aktu upłynął już ponad rok, co mocą art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyklucza dopuszczalność stwierdzenia jego nieważności. Zastrzeżony w ustawie jednoroczny termin jest terminem zawitym, powodującym "sanację błędu" poprzez uznanie, że po takim długim terminie powstały już swego rodzaju nieodwracalne skutki. Jeżeli jednak istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały to sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2 ustawy). Skarżący doszedł do przekonania, że Zarząd Powiatu Brzeskiego uchwalając kwestionowany akt dokonał niedopuszczalnej modyfikacji art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym wprowadzając regulacje, które nie posiadają żadnego umocowania w tymże przepisie ustawy. Nadto przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały Nr 59/2019 z dnia 22 maja 2019 r. nie przyznają Zarządowi Powiatu Brzeskiego kompetencji do stanowienia tego rodzaju regulacji.

Podsumowując stwierdził Wojewoda, że podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji braku wyraźnego umocowania ustawowego do jej uchwalenia przesądzać musi o istotnym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie i tym samym prowadzić do stwierdzenia, że uchwała ta jest niezgodna z prawem w rozumieniu art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym

Odpowiadając na skargę Zarząd Powiatu, wniósł o jej oddalenie kwestionując dokonaną przez Wojewodę interpretację zarzuconych skargą przepisów. Przede wszystkim uznał, że nie uwzględniono okoliczności i uwarunkowań prawnych, w jakich uchwała ta została podjęta. Zaznaczono w odpowiedzi, że zaskarżona uchwała "powstała wskutek załączonej interpelacji (...) od ówczesnego radnego". W interpelacji – jak podał autor odpowiedzi na skargę – radny wskazał, że prosi, aby na piśmie Starosta przekazał radnym, w jaki sposób będzie wraz z podwładnymi mu urzędnikami i pracownikami jednostek organizacyjnych realizował zapisy tego punktu ustawy, tj. art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym. Zaznaczył także autor odpowiedzi, że radny nadał temu charakter "interpelacji", czyli "sprawy o istotnym znaczeniu dla powiatu (art. 21 ust. 10 u.s.p.)".

W dalszych motywach zaznaczył autor odpowiedzi na skargę, że ustawodawca przy dodawaniu do ustawy praw dostępowych radnych (art. 21 ust. 2a u.s.p.) nie stworzył im żadnych norm o charakterze proceduralnym, mimo że uczynił to dla interpelacji i zapytań radnych (art. 21 ust. 12 u.s.p.). Wyjaśnił przy tym, że " nowe regulacje" zostały dodane przez art. 2 pkt 9 lit. a-b ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130, z późn. zm.). Regulacje te weszły w życie 31 stycznia 2018 r. i mają zastosowanie od kadencji organów wybranych 21 października 2018 r. (zgodnie z art. 15 ww. nowelizacji). W przypadku Powiatu Brzeskiego objęcie mandatów przez radnych i wybór nowego zarządu nowej kadencji nastąpiły 22 listopada 2018 r.

Dalej wyjaśnił, że w przypadku interpelacji i zapytań radnych, to sam radny zobowiązany jest złożyć je "na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie" staroście. Natomiast "starosta łub osoba przez niego wyznaczona jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania". Tymczasem – jak stwierdził – w przypadku praw dostępowych ustawodawca milczy, nie wskazuje żadnych podobnych rozwiązań, mimo że przyjęcie jakiegoś sposobu jest konieczne dla zapewnienia realizacji ustawy. Wyrazem tych wątpliwości była interpelacja radnego. W jego ocenie kompetencja Zarządu w podejmowaniu przedmiotowej uchwały mieści się w art. 33 u.s.p.

Jednocześnie autor skargi podniósł, że w przypadku organów powiatów ustawodawca jednoznacznie posłużył się inną metodą regulacji niż w przypadku organów gmin. W przypadku organów gmin istnieje domniemanie kompetencji rady gminy wyrażone w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. To rada gminy (miasta) może normować postępowanie urzędów gmin i gminnych jednostek organizacyjnych, chyba że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykaże przepis powierzający dane zadanie wójtowi. Takich przepisów jednak brak dla organów powiatów. W przypadku organów powiatów, katalog przepisów kompetencyjnych rady powiatu jest zamknięty. O ile rady powiatów nie mogą regulować zadań powiatowych na takich zasadach jak mogą to czynić rady gmin, o tyle brak analogicznego przepisu dla zarządów powiatów. Wręcz przeciwnie, katalog kompetencji zarządów powiatów jest otwarty (art. 32 ust. 2 u.s.p. w zdaniu wprowadzającym do wyliczenia in fine poprzez użycie wyrazów "w szczególności"), co nie oznacza oczywiście możliwości działania innego niż w granicach i na podstawie przepisów prawa. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała została wydana przez Zarząd Powiatu, a nie przez Radę Powiatu. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, związane jest to z wykonawczym charakterem czynności organów wykonawczych, mylnie odczytanych przez Wojewodę jak akt normatywny.

Ponadto w jego opinii art. 33 u.s.p. stanowi właściwą i wystarczającą podstawę prawną podjętej uchwały organu wykonawczego zmierzającej do zapewnienia realizacji zadań przez podległe jednostki organizacyjne. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił powyższego wywodu, Zarząd wniósł o uznanie, że nastąpiło nieistotne naruszenie prawa poprzez przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, bowiem kompetencję Zarządu do podjęcia przedmiotowej uchwały, prócz art. 33 u.s.p., wyraża art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 u.s.p.

Podsumowując uznał autor odpowiedzi, że zaskarżona uchwała nie reguluje (nie rozszerza ani nie ogranicza) uprawnień i obowiązków radnych powiatowych, wynikających wprost z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 76 ust. 1 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nadto wolą ustawodawcy wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Ustawodawca unormował w art. 81 ust. 1, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który następnie dokonuje jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Skarga taka stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Trzeba przy tym zaakcentować, iż zakres nadzoru obejmuje "uchwały organów powiatu". Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej - tak jak uczynił to w cytowanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., czy też w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przyznał prawo do zaskarżania tylko takich uchwał osobom, których interes prawny został naruszony.

W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu powiatu, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13).

Jak stanowi art. 82 ust. 1 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, jak wskazano powyżej.

Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że Wojewoda w trafny sposób zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, a to m. in. art. 33 w zw. z art. 21 ust. 2a u.s.p. Poza sporem jest, że ustawodawca wyposażając radnego w prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej, nie uregulował odmiennie – na zasadach – lex specialis procedury wykonania tego prawa. Jedynym ograniczeniem jest ażeby wykonując to prawo nie naruszano dóbr osobistych innych osób. Nie spornym jest także, że ustawodawca nie ustanowił normy kompetencyjnej dla organów powiatu do odrębnego uregulowania tej kwestii. Tym samym skoro przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają trybu ani formy realizacji prawa do uzyskiwania informacji i materiałów przez radnych, to należy przyjąć, że radny który chce skorzystać z przyznanych mu uprawnień zgłasza, czy też uzewnętrznia swoją wolę skorzystania z tego prawa. W ramach uprawnień informacyjnych z art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym radny nie ma zatem nieograniczonego dostępu do danych albowiem takim ograniczeniem są odmienne regulacje stanowiące dostęp do danych nimi regulowanych. Ta konstatacja wzmacnia uznanie, że zbytecznym i niecelowym jest tworzenie procedury praw dostępowych, skoro wynikają one z właściwych procedur obejmujących wnioskowane dane. I tak chociażby zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE.L nr 119, str. 1), dalej: RODO, przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1, w szczególności gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (art. 6 ust. 1 lit. c RODO). Wobec tego należy uznać, że możliwość dostępu rady i poszczególnych radnych (członków organu kolegialnego) do danych osobowych wynika z kontrolnej i stanowiącej funkcji rady powiatu. Przetwarzanie danych osobowych przez radnych będzie zatem dopuszczalne, jeśli jest ono niezbędne dla wykonania przez radę powiatu i radnych ustawowo nałożonych zadań. W tym zatem kontekście należy rozpatrywać np. przeglądanie przez radnego decyzji administracyjnych poszczególnych osób czy robienie odpisów, kserokopii, zdjęć dokumentacji zwierającej dane osobowe. W niektórych przypadkach żądanie ujawnienia danych osobowych będzie zasadne i znajdzie swoje oparcie o art. 6 ust. 1 lit. c RODO, a w innych nie – wszystko zależeć będzie od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku.

Przypomnieć należy, że ustawodawca mocą art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym wyposażył radnego w uprawnienia o charakterze informacyjnym i kontrolnym. Na uprawnienia te składa się prawo: uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, wglądu w działalność starostwa, samorządowych jednostek organizacyjnych oraz spółek z udziałem powiatu i spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych. Uprawnienia te, jak wskazano powyżej, nie mają nieograniczonego charakteru z kilku przyczyn. Po pierwsze radny nie jest uprawniony do otrzymania każdej informacji, a jedynie takich, które mają związek z zakresem właściwości rady oraz radnego. Radny może zatem korzystać z przysługujących mu uprawnień tylko i wyłącznie w zakresie mieszczącym się w obszarze zadań i kompetencji rady. Po drugie ograniczeniami w udostępnianiu informacji i materiałów radnym są dobra osobiste innych osób oraz przepisy o tajemnicy prawnie chronionej. Przykładowe wyliczenie dóbr osobistych zawiera art. 23 Kodeksu cywilnego zgodnie z którym są nimi: zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, a także twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska. Po trzecie realizując to prawo radny – jak notabene każdy uprawniony do uzyskania wnioskowanych danych – podlega wyłącznie reżimom ustanowionym dla tych danych. Przy czym, mając na uwadze argumenty Zarządu Powiatu Brzeskiego odnośnie do wątpliwości wykonania tego prawa przez podmioty zobowiązane do działania, wskazać należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, ażeby kwestie te ująć w regulaminie organizacyjnym, zgodnie z art. 35 u.s.p.

Podkreślenia, ale i powtórzenia wymaga, że ustawodawca nie ustanowił żadnego trybu wykonania przez radnego przydanego mu ustawa prawa, zatem żadne inne względy, czy też okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uszczegółowienia tej regulacji, czy kreowania powinności adresata. Zatem wskazanie, w jakiej formie i w jakim trybie – jak uczynił to prawodawca w § 2 zaskarżonej uchwały ma postąpić radny wykonując przynależne mu prawo wkracza w sferę kompetencji prawotwórczych. Podobnie należy ocenić powierzenie uchwały dla biura rady. Ocenę te wzmacnia treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908, ze zm.) stanowiącego, że podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; a także wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Mocą § 135 tego rozporządzenia w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Nadto nie można pominąć przy odkodowaniu prawa radnego do informacji i materiałów ustanowionego w art. 21 ust. 2a u.s.p. jego art. 8a, stanowiącego, że działalność organów powiatu jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Dostrzec przy tym należy, że w tym przypadku ustawodawca także nie uregulował odmiennego trybu dostępu a wyłącznie wskazał, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy, powiatu oraz sejmiku województwa i posiedzenia ich komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy, powiatu i województwa oraz komisji rad gminy, powiatu i sejmiku województwa. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określają statuty gminy, powiatu czy województwa. Regulacje te są realizacją konstytucyjnego powszechnego prawa do informacji. Konstytucja RP przyznała bowiem każdemu wolność wyrażania swoich poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1) oraz zagwarantowała obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Art. 61 Konstytucji RP określa podmioty zobowiązane do udzielenia obywatelowi informacji. Kryterium, na podstawie którego następuje wyodrębnienie tych podmiotów, to wykonywanie administracji publicznej, niezależnie od formy prawnej lub organizacyjnej działania. Kryterium pomocniczym jest gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji są zatem między innymi jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa samorządowe), działające poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze. Obowiązek udzielenia informacji (jako korelat prawa dostępu do informacji) oznacza przy tym konieczność przekazania jej w taki sposób, by była zrozumiała dla przeciętnego odbiorcy. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji, które obejmuje: 1) dostęp do dokumentów oraz 2) wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Nie jest to jednak katalog zamknięty.

Mając tym samym przedstawione dotychczas granice podmiotowe i przedmiotowe wskazywanych regulacji stanowiących o prawie do uzyskania informacji ale sprzężonego z nim obowiązki podmiotu do ich udzielenia jawi się konstatacja, że jeżeli ustawodawca nie przekazał kompetencji do uregulowania przydanego ex lege prawa to brak jest podstaw do stanowienia w tym pzredmiocie unormowań aktem niższego rzędu. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 4 Konstytucji RP władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Przepis ten jednoznacznie akcentuje ważną rolę, jaką wypełnia suweren, zatem także osoba przez niego wybrana w powszechnych wyborach do organów powołanych do realizacji przynależnych im zadań. Takim organem jest rada powiatu a tym samym radny jako jej członek. Podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych jest zatem każdy z radnych. Uprawnienia te mają charakter indywidualny i są niezależne od decyzji jakiegokolwiek organu danej jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności nie jest w tym zakresie wymagana uchwała organu stanowiącego. Istotnie odróżnia to indywidualne uprawnienia kontrolne od uprawnień kontrolnych komisji rady, w tym komisji rewizyjnej. Komisje te podlegają bowiem radzie i zobowiązane są do przedkładania jej planu swojej pracy. W konsekwencji to od decyzji organu stanowiącego zależy zakres czynności kontrolnych komisji. Oczywiście indywidualne uprawnienia kontrolne związane są z wykonywaniem mandatu radnego. Dotyczą one zatem działalności jednostki samorządu terytorialnego, w której radny sprawuje swój mandat oraz jej szeroko rozumianych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie w literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybór formy udostępnienia żądanych informacji zależy od wnioskodawcy, czyli radnego samorządowego. Jednakże, gdyby okazało się jednak, że żądana forma jest niemożliwa do realizacji, podmiot zobowiązany winien wskazać inną formę, w której dane informacje mogą zostać udostępnione.

W konsekwencji wskazać należy, że radni mogą korzystać równolegle z dwóch różnych trybów dostępu do informacji:

pierwszego – trybu ogólnego regulowanego przede wszystkim przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;

drugiego – trybu szczególnego regulowanego przepisami ustrojowych ustaw samorządowych.

Wybór jednego z tych trybów należy do radnego.

Wynika to nie tylko z przepisów prawa krajowego, ale także m.in. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która określana jest jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, oraz z przepisów art. 19 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Umowy te są częścią polskiego wewnętrznego i spójnego porządku prawnego, natomiast ich ustalenia stosuje się bezpośrednio, co wynika z regulacji art. 91 Konstytucji RP. Dostrzec przy tym należy, że analizując znaczenie prawa dostępu do informacji radnego, zwłaszcza jako członka organu kontrolno-stanowiącego, nie można uznać za legalny akt określający sposób realizacji tego prawa przez organ poddany jego kontroli.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w sentencji.