Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3555/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 70 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 138
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2685/19 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. (sygn.akt II SA/Wa 2685/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] czerwca 2019 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotyczącej odmowy przyznania nagrody rocznej za 2018 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że J. A., pełniąca służbę w Policji decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została z dniem 1 sierpnia 2018 r. przeniesiona do służby w Służbie Ochrony Państwa z zachowaniem ciągłości służby.

Wnioskiem z 30 maja 2019 r. J. A. zwróciła się do Komendanta Stołecznego Policji o przyznanie jej prawa do nagrody rocznej za rok 2018, za okres służby w Policji.

Komendant Stołeczny Policji w decyzji z [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdził, że nie jest uprawniony do przyznania skarżącej nagrody rocznej za okres służby pełnionej w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do służby w Służbie Ochrony Państwa, tj. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r.

Na skutek wniesienia przez J. A. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec policjanta prawo do nagrody rocznej materializuje się z upływem roku, za który ta nagroda przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do Służby Ochrony Państwa w chwili, w której nie jest on już policjantem. Skoro J. A. nie jest już policjantką lecz jest funkcjonariuszką Służby Ochrony Państwa, która w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowała ciągłość służby, to jej służba w Policji jest równoważna ze służbą w Służbie Ochrony Państwa, a co za tym idzie przysługuje jej uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w Służbie Ochrony Państwa za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w Służbie Ochrony Państwa.

Tym samym – wbrew twierdzeniu odwołującej – brak jest podstaw do przyjęcia, że ma ona wobec Komendanta Stołecznego Policji roszczenie o przyznanie prawa do nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło jej przeniesienie ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa, tj. za 2018 rok. J. A. w dniu, w którym zmaterializowało się prawo do nagrody rocznej nie była już policjantką, lecz funkcjonariuszką Służby Ochrony Państwa. W Policji nie miała już przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), gdyż od dnia przeniesienia, tj. od dnia 1 sierpnia 2018 r., takim przełożonym był Komendant Służby Ochrony Państwa.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji , w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a tym samym naruszenia zasady ochrony praw nabytych, gdyż w omawianym stanie faktycznym i prawnym sprawy ta zasada nie znajdowała zastosowania. J. A. nie nabyła prawa do nagrody rocznej, pełniąc służbę w Policji, w roku w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa, gdyż nabycie tego prawa było możliwe najwcześniej z upływem roku kalendarzowego, w którym to przeniesienie nastąpiło, a wówczas nie była już policjantką (a funkcjonariuszką Służby Ochrony Państwa).

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP skutkuje zmianą warunków dotychczasowych stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zaznaczenia wymaga, że zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 u.p., w którym określono w sposób enumeratywny, wyczerpujący przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138 ze zm.; dalej: "ustawa o SOP"), który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, że w razie przeniesienia funkcjonariusza z Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym, zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji. W myśl art. 110 ust. 1 i 3 u.p., policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższych regulacji wynika, iż prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od przebiegu służby w tym roku kalendarzowym. Natomiast odrębną kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Jednakże wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować, czy też wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia. Wobec tego to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy w danym roku kalendarzowym funkcjonariusz Policji zmieni formację, czy też choćby zostanie z nim rozwiązany stosunek służbowy. Organ Policji jest obowiązany do realizacji uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby w tej formacji. Nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 12 u.p., bowiem – jak trafnie podniósł KGP - przepis ten dotyczy przypadku pełnienia przez policjanta w roku kalendarzowym służby w różnych jednostkach organizacyjnych Policji. Nie normuje zaś kwestii przeniesienia do innych służb mundurowych. Gdyby przyjąć za organem, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu w ciągu roku kalendarzowego do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć to skarżąca nabywa z mocy samego prawa w danym roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem, nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania, jeśli zważy się, iż art. 107 ust. 1 u.p. przyznaje policjantom trzyletni okres dochodzenia swych praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych. Trudno też zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. Dlatego w przedmiotowej sprawie kluczowym jest to, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia zanim została przeniesiona do służby w SOP (od 1 sierpnia 2018 r.). Tym samym prawo skarżącej do nagrody rocznej za pierwsze siedem miesięcy 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w terminie zakreślonym w art. 110 ust. 9 u.p. Według Sądu pierwszej instancji, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w SOP (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w SOP. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 111) wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać należności pieniężnych w części faktycznie otrzymanych w uprzedniej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu drugim powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej. Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej z tytułu służby w SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP.

Skoro prawodawca wprowadził zasadę proporcjonalności wypłacenia nagrody rocznej funkcjonariuszowi służb mundurowych przeniesionemu do służby SOP w trakcie roku kalendarzowego, to uprawnione jest stanowisko, iż nagroda roczna powinna być wypłacona skarżącej w stosownej części za okres jej faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP - przez Komendanta SOP.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Stołecznego Policji zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Organy przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z 30 maja 2019 r. o wypłacenie proporcjonalnej do okresu służby w Policji części nagrody rocznej za 2018 rok winny rozpatrzyć żądanie strony, mając na względzie powyższą ocenę prawną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy, tj. z pominięciem art. 110 ust. 8c ustawy o Policji, w kontekście treści art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4, art. 174 ust. 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa oraz art. 110 ust. 10 ustawy o Policji, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia mylnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało ustaleniem, że organ naruszył w/w ustępy art. 110 ustawy o Policji i w efekcie uchyleniem wskazanych decyzji, pomimo iż są one prawidłowe;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie, co Sąd pierwszej instancji rozumie pod pojęciem "należności pieniężne faktycznie otrzymane", jak tez niewyjaśnienie, co Sąd pierwszej instancji rozumie pod pojęciem "właściwy przełożony", co w świetle brzmienia art. 110 ust. 13 ustawy o Policji mogło mieć istotne znaczenie,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nierozważenie w przyjętej metodzie wykładni prawa materialnego treści przepisu art. 110 ust. 5, 7, 8 i 8a ustawy o Policji.

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9 ustawy o Policji, polegające na błędnym przyjęciu, iż w/w przepisy umożliwiają i dają podstawę do orzekania przez organ o przyznaniu prawa do nagrody rocznej policjantowi przeniesionemu do służby w Służbie Ochrony Państwa już po jego przeniesieniu, pomimo iż z treści art. 110 ust. 8c ustawy o Policji należy wywodzić konstytutywność takiej decyzji, a co za tym idzie również i to, że w dacie jej wydawania funkcjonariusz musi pozostawać pod władztwem personalnym przełożonych, o których mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, zaś art. 110 ust. 10 tej ustawy stanowi lex specialis wobec art. 110 ust. 9, a rozstrzygnięcie w zakresie nagrody rocznej dla policjanta zwalnianego ze służby organy Policji wydają jeszcze w trakcie trwania jego stosunku służbowego,

b) art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynika z niego domniemanie właściwości organów Policji w zakresie ustalenia prawa do nagrody rocznej policjantów przeniesionych do Służby Ochrony Państwa, którzy w dacie nabycia prawa do nagrody rocznej, tj. w dniu 31 grudnia danego roku kalendarzowego byli już funkcjonariuszami Służby Ochrony Państwa, pomimo iż przepis ten stoi w jawnej opozycji i sprzeczności do art. 110 ust. 8c i ust. 13 ustawy o Policji,

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia konkretnych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując – w ocenie autora skargi kasacyjnej - błędnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9 ustawy o Policji stwierdził ich naruszenie i uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, błędna była także wykładnia art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa. W konsekwencji w sprawie doszło również do naruszenia określonych przepisów postępowania.

Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję nieprawidłowej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wykładni przepisów prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należało rozważyć, który organ – Policji czy Służby Ochrony Państwa – jest właściwy do realizacji uprawnienia skarżącej do nagrody rocznej za 2018 r. za okres służby w Policji od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca 2018 r., w sytuacji, gdy została ona przeniesiona ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa z dniem 1 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa z zachowaniem ciągłości służby (art. 70 ust. 4 tej ustawy), w przypadku, gdy Szef Służby Ochrony Państwa wypłacił już wyżej wymienionej część nagrody rocznej za 2018 r. za okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., co jest bezsporne. W sprawie nie jest też kwestionowany fakt, że wyżej wymieniona funkcjonariuszka nabyła prawo do nagrody rocznej przewidzianej w ustawach pragmatycznych obu służb.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż pomimo tego, że stosunek służbowy w Służbie Ochrony Państwa jest stosunkiem służbowym w innej formacji odmiennym od stosunku służbowego w Policji, ustawodawca przeniesienia tego nie wiąże z ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego w Policji i nawiązaniem nowego stosunku służbowego w Służbie Ochrony Państwa. Potwierdza to treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym w sposób enumeratywny określono przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Powołany przepis nie przewiduje zwolnienia policjanta ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Oznacza to, że przeniesienia policjanta do Służby Ochrony Państwa nie wiąże ze zwolnieniem ze służby w Policji w znaczeniu ustawowym. Na trafność tego stwierdzenia wskazuje także treść art. 70 ust. 5 ustawy o Służbie Ochrony Państwa. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby. W świetle art. 110 ust. 10 ustawy o Policji jest nią nagroda roczna.

Ustawa o Policji uprawnienie policjanta do nagrody rocznej określa w art. 110. Zgodnie z art. 110 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymywanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy. Organ Policji jest zobowiązany do ustalenia określonego w art. 110 ust. 3 ustawy o Policji okresu pełnienia przez policjanta służby z uwzględnieniem sytuacji, które wyłączają konieczność spełnienia tego warunku z przyczyn wymienionych w art. 110 ust. 4 tej ustawy , a także do nieuwzględnienia okresów wskazanych w art. 110 ust. 3a omawianej ustawy, chyba że zaistnieją przesłanki podane w art. 110 ust. 3b cyt. ustawy. Ponadto organ ten jest zobowiązany zbadać, czy nie zaistniały przesłanki do obniżenia nagrody rocznej bądź odmowy jej przyznania, o których mowa w art. 110 ust. 5 i 7 ustawy o Policji.

Użyty w przepisach art. 110 ust. 1 i 3 tej ustawy zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna" oznacza, że policjant nabywa prawo do nagrody rocznej w roku kalendarzowym, w którym pełnił służbę. Z ostatnim dniem roku kalendarzowego policjant nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Wydanie decyzji o przyznaniu (obniżeniu lub odmowie przyznania) policjantowi nagrody rocznej jest dokonywane przez właściwego przełożonego najwcześniej z dniem 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. W świetle art. 110 ust. 9 tej ustawy, nagrodę roczną wypłaca się do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda.

Wyjątkiem od tej reguły jest przypadek policjanta zwalnianego ze służby w Policji, któremu zgodnie z art. 110 ust. 10 omawianej ustawy nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Przedmiotowa wypłata musi być jednak poprzedzona przyznaniem nagrody rocznej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż samo zwolnienie policjanta ze służby nie powoduje nabycia tego uprawnienia z mocy prawa, w przypadku, gdy zwalniany policjant nie pełnił służby w roku w którym następuje to zwolnienie, w wymiarze wymaganym przez art. 110 ust. 3 ustawy o Policji. W świetle art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, powyższego warunku nie stosuje się, jeśli zwolnienie policjanta ze służby następuje w związku z nabyciem przez niego uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy.

Niewątpliwie istnieje różnica pomiędzy czynnością wypłaty nagrody rocznej a jej przyznaniem. Wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialno – techniczną, która musi być poprzedzona decyzją o jej przyznaniu.

Z art. 110 ust. 8c powołanej ustawy wynika, że od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Przełożonych uprawnionych do przyznania nagrody rocznej określa art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, wskazując, że są nimi przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że policjant, aby nabyć prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym musi spełniać przedstawione wyżej wymogi, w tym być w służbie w tej formacji na dzień 31 grudnia (o ile nie został zwolniony). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż skarżąca na dzień 31 grudnia 2018 r. nie była policjantem i z tą formacją nie wiązał jej już stosunek służbowy. Z dniem 1 sierpnia 2018 r. została bowiem przeniesiona do służby w Służbie Ochrony Państwa i stała się funkcjonariuszem tej formacji.

W ustawie o Służbie Ochrony Państwa zagadnienie nagrody rocznej jest uregulowane w art. 172 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że nagroda roczna jest należnością pieniężną, a przede wszystkim w art. 174. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje (ust. 1). Nagrodę roczną wypłaca się w I kwartale roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (ust. 2).

Wyjątek stanowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdyż wówczas nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (ust. 2a).

Nagroda roczna przysługuje funkcjonariuszowi mianowanemu do służby w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, jeżeli pełnił służbę w roku mianowania przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych, w wysokości proporcjonalnej do liczby rozpoczętych miesięcy służby w danym roku (ust. 3).

Stosownie do treści art. 174 ust. 7 omawianej ustawy, nagrodę roczną przyznaje funkcjonariuszowi Komendant Służby Ochrony Państwa.

Skarżąca w związku z przeniesieniem ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa zachowała ciągłość służby (art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa) i przez Komendanta Służby Ochrony Państwa powinna być traktowana tak, jakby cały czas pełniła służbę w Służbie Ochrony Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu organu właściwego do realizacji uprawnienia skarżącej do nagrody rocznej za 2018 r. za okres służby w Policji niezbędne jest również przedstawienie regulacji zawartej w § 13 powołanego wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 70 ust. 6 ustawy o Służbie Ochrony Państwa). Przepis ten stanowi, że Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest zapobieżenie powtórnej wypłaty funkcjonariuszowi określonych w nim świadczeń.

Adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest Komendant Służby Ochrony Państwa, który posiada kompetencje do przyznania albo odmowy przyznania należności pieniężnych dla funkcjonariusza przeniesionego do Służby Ochrony Państwa, w tym należności powstałych w okresie służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Jak wyżej podano, okresy służby w Policji i Służbie Ochrony Państwa traktuje się jako okresy równorzędne (§ 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa). Możliwość uznania przez Komendanta Służby Ochrony Państwa określonych należności pieniężnych za okres służby pełnionej w Policji przed przeniesieniem do Służby Ochrony Państwa za zrealizowane jest uzależniona od stwierdzenia, czy funkcjonariusz te należności od Policji otrzymał. Skoro skarżącej nie przyznano należności z tytułu nagrody rocznej w Policji za rok kalendarzowy , w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa , bo zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o Służbie Ochrony Państwa nie mogła zostać przyznana, to Komendant Służby Ochrony Państwa nie mógł uznać tej należności za zrealizowaną.

Nie było również podstawy do odpowiedniego zmniejszenia nagrody rocznej za okres, za który funkcjonariuszka nabyła prawo do uposażenia z tytułu służby w Policji, a więc za okres, za który nagroda roczna w Policji zostałaby jej wypłacona, gdyby kontynuowała służbę w tej formacji albo została z niej zwolniona na zasadach ogólnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja norm wynikających z § 13 omawianego rozporządzenia przyjmująca, że funkcjonariuszowi za okres służby w Służbie Ochrony Państwa i za okres służby w Policji poprzedzający przeniesienie do Służby Ochrony Państwa powinny być przyznane odrębne nagrody roczne jest nieuprawniona. Norma prawna zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu dotyczy wszelkich należności pieniężnych o charakterze jednorazowym lub przysługujących za dany okres funkcjonariuszowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa, zaś norma zawarta w zdaniu drugim omawianego przepisu odnosi się wyłącznie do uposażenia funkcjonariusza z tytułu służby w Służbie Ochrony Państwa oraz nagrody rocznej. Uposażenie jak i nagroda roczna to należności pieniężne przysługujące za dany okres. Sam fakt, że funkcjonariusz Policji nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w Policji w dotychczasowej jednostce organizacyjnej Policji nie pozwala na przyjęcie, że nagroda roczna z tytułu służby w Służbie Ochrony Państwa, po przeniesieniu z Policji podlega odpowiedniemu zmniejszeniu za ten sam okres. Taka wykładnia przepisu mogłaby prowadzić do pozbawienia prawa do nagrody rocznej funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa za okres służby w Policji w roku kalendarzowym w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Stanowiłoby to odstępstwo od przyjętej reguły równorzędności służby w obu formacjach i byłoby sprzeczne z założeniem o zachowaniu ciągłości służby ( art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa ).

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w sytuacji przejścia skarżącej w trakcie roku kalendarzowego ze służby w Policji (z dniem 1 sierpnia 2018 r.) do służby w Służbie Ochrony Państwa, nagroda roczna byłaby jej wypłacana w stosownej części 7/12 za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy dla niej organ Policji, a w części związanej ze służbą w Służbie Ochrony Państwa przez Komendanta tej Służby. Oznacza to, że skarżącej - policjantce przeniesionej do Służby Ochrony Państwa przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w roku kalendarzowym w Służbie Ochrony Państwa, z uwzględnieniem okresu służby w Policji (służbie równorzędnej ze służbą w SOP), na zasadach określonych w art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Ochrony Państwa w zw. z art. 70 ust. 4, którą stosownie do treści art. 174 ust. 7 tej ustawy przyznaje Komendant Służby Ochrony Państwa. W dniu, w którym zmaterializowało się jej prawo do nagrody rocznej, nie była już policjantką, lecz funkcjonariuszką Służby Ochrony Państwa. Nie miała już wówczas w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, gdyż od dnia 1 sierpnia 2018 r. takim przełożonym jest Komendant Służby Ochrony Państwa. Przełożony, o którym mowa w tym przepisie, nie jest więc uprawniony do przyznania wyżej wymienionej nagrody rocznej za okres służby pełnionej w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Jest nim zatem Komendant Służby Ochrony Państwa.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, na skutek błędnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9 ustawy o Policji oraz art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 i art. 174 ust. 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa, przy uwzględnieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, nieprawidłowo przyjął, że skarżąca nabyła prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w Policji z mocy prawa zanim został przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa i jego uprawnienie w tym przedmiocie powinno być zrealizowane przez organ Policji w terminie określonym w art. 110 ust. 9 ustawy o Policji, a więc do dnia 31 marca 2019 r. Powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy dokonywaniu wykładni przepisów w sprawie określenia organu właściwego do przyznania nagrody rocznej na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w kontekście zawartej tam regulacji dotyczącej przedawnienia roszczeń, jest nieuzasadnione. Przyznanie nagrody rocznej przez organ właściwy jest związane z koniecznością wydania aktu indywidualnego. Przedawnienie roszczeń dotyczy natomiast możliwości dochodzenia roszczeń już wymagalnych (wynikających z istniejącego aktu administracyjnego lub wprost z ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie konsekwencją przedstawionego wyżej stwierdzenia co do prawidłowości stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, wskazującego, że organem właściwym do przyznania skarżącej nagrody rocznej za 2018 r. jest Komendant Służby Ochrony Państwa i zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz częściowo naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej z 30 maja 2019 r. o przyznanie nagrody rocznej za okres pełnienia służby w tej jednostce, w dniu 18 czerwca 2019 r., w oparciu m.in. o art. 110 ustawy o Policji, wydał merytoryczną decyzję (nr [...]), w której stwierdził, że nie jest uprawniony do przyznania nagrody rocznej za okres pełnionej służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do służby w Służbie Ochrony Państwa, tj. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r., bowiem organem właściwym jest Komendant Służby Ochrony Państwa. W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż przedmiotowa decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję została zatem również wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej przy zachowaniu jedynie podstaw właściwości instancyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ Policji pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że tożsamy pogląd co do właściwości Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za okres służby w Policji funkcjonariuszowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r. (III OSK 2904/21) i z 10 lutego 2021 r. (III OSK 3294/21 i III OSK 3284/21). W sprawach tych jednak oddalono skargi kasacyjne Komendanta Głównego Policji od wyroków sądów pierwszej instancji uchylających decyzje odmawiające przyznania nagrody rocznej, przyjmując że wyroki te mimo błędnego uzasadnienia odpowiadają prawu w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. a to z tego względu, że powinnością organu Policji było przekazanie wniosku funkcjonariusza właściwemu w sprawie Komendantowi Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. I o ile zalecenie co do konieczności przekazania podania organowi właściwemu jest w pełni prawidłowe, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można było przyjąć, że rozstrzygnięcia sądów pierwszej instancji uchylające decyzje odpowiadają prawu. Wobec zaistnienia wady nieważnościowej decyzje podlegały bowiem nie uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., lecz jak wyjaśniono wyżej, stwierdzeniu nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zauważyć też należy, że w omawianym przypadku nie miał zastosowania wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Nie dotyczy on bowiem przypadku naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też trzeba, że podstawą odmowy uwzględnienia żądania strony w formie decyzji administracyjnej – co do zasady – nie może być stanowisko organu co do swojej niewłaściwości i właściwości innego organu. Z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ rozstrzygnął sprawę co do istoty tj. odmówił żądaniu strony, ale z tego względu że nie jest właściwy. I chociaż ostatecznie organ miał rację co do braku swojej właściwości, to nie powinien był o tym rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej, lecz powinien był przekazać wniosek organowi właściwemu tj. Komendantowi Służby Ochrony Państwa stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. z jednoczesnym zawiadomieniem o przekazaniu skarżącej. Podobne stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organów Policji odmawiających wypłaty nagrody rocznej za okres służby w policji funkcjonariuszom przeniesionym do Służby Ochrony Państwa ze wskazaniem na właściwość Komendanta SOP wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2021 r. o sygn. akt III OSK 3474/21 (powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.