Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 354/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 ust.6, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 151, art. 154, art. 4 pkt 16,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy (wiejskiej) na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy (wiejskiej) kwotę 2111 (dwa tysiące sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina W. (wiejska) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy pkt 1 decyzji Starosty W. z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym oraz uchylono pkt 2 tej decyzji, jednocześnie orzekając w tym zakresie o zobowiązaniu Wójta Gminy W. do wpłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 25 września 2013 r. Starosta W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej łączącej drogę powiatową nr [...] z drogą gminną [...] w gminie W., pn. "Połączenie ulicy P. w . z ulicą S. w W.". Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...], której właścicielami byli małżonkowie M. i J. S.. Jak ustalono w toku postępowania spadek po zmarłej M. S. odziedziczyli: mąż J. S. w ¼ części oraz dzieci: J. S., L. S., T. S., Z. E., A. M. oraz J. S., każde w 3/24 części. Natomiast spadek po zmarłym J. S. odziedziczyły dzieci: J. S., L. S., T. S., Z. E., A. M. oraz J. S., każde w 1/6 części.

W związku z tym, że spadkobiercy zmarli oraz nie udało się ustalić całego kręgu spadkobierców po tych osobach, Starosta rozdzielił niniejsze postępowanie w taki sposób, że odrębnie prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę na rzecz jedynych ustalonych spadkobierców – K. S. oraz A. S., a odrębnie dla pozostałych, nieustalonych spadkobierców. Niniejsza sprawa obejmuje swoim zakresem odszkodowanie dla nieustalonych spadkobierców po L. S., T. S., Z. E. i A. M..

Na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2016 r. (o potwierdzonej aktualności klauzulą z dnia 21 marca 2017 r.), w którym rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności gruntu przedmiotowej działki na łączną kwotę 11.626 zł, Starosta W. decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r. w pkt 1 ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 7.750,64 zł za udział 4/6 w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 149 m2, na rzecz nieustalonych spadkobierców po L. S., T. S., Z. E. i A. M. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta pod realizację inwestycji drogowej; w pkt 2 zobowiązał Wójta Gminy W. do wpłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy W. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., kwestionując ustalony przez rzeczoznawcę zbiór nieruchomości podobnych, przyjmujący jedynie nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową.

Utrzymując na skutek rozpoznania odwołania decyzję organu pierwszej instancji w punkcie 1 Wojewoda w decyzji z dnia 21 marca 2018 r. stwierdził, że operat szacunkowy będący podstawą ustalonego odszkodowania został sporządzony prawidłowo.

W operacie tym rzeczoznawca ustalił przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia 30 lipca 2009 r., albowiem przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. W akcie tym przedmiot wyceny oznaczony był natomiast jako tereny zainwestowane o przewadze funkcji mieszkaniowej i tereny predysponowane do rozwoju mieszkalnictwa i funkcji usługowych.

Mając więc na uwadze zapisy § 36 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej od stycznia 2014 r. do dnia wyceny z terenu miejscowości G., jak i alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej od stycznia 2014 r. do dnia wyceny, z obszaru miejscowości G.. Ze względu zaś na niewielką liczbę odnotowanych transakcji na przestrzeni ostatnich dwóch lat rzeczoznawca nie określił trendu czasowego cen transakcyjnych, przyjmując ceny podane w aktach notarialnych.

W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i na podstawie stosownych wyliczeń wskazał cenę średnią za m2 przedmiotowej działki jako 84,67 zł/m2 według aktualnego sposobu użytkowania (mieszkaniowo-usługowy) oraz cenę średnią 37,28 zł/m2 według alternatywnego sposobu użytkowania (drogowego). Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadą korzyści do porównania przyjęto nieruchomości mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe, w konsekwencji czego ustalono wartość prawa własności w łącznej kwocie 11.626 zł. Wartość prawa własności 4/6 części przedmiotowej nieruchomości przysługująca nieustalonym spadkobiercom po L. S., T. S., Z. E. i A. M. wynosi zatem 7.750,64 zł

Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2016 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, zaś rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podeście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, w konsekwencji czego dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [...]. Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ pierwszej instancji w swojej decyzji odniósł się do całości zebranego w sprawie materiału, zaś subiektywne przekonanie strony o zawyżeniu wartości nieruchomości niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami nie może prowadzić do uznania, że wycena została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa.

W szczególności organ wyjaśnił, że wprawdzie przeznaczenie planistyczne ustala się wedle zapisów miejscowego planu zagospodarowania, lecz w przypadku jego braku przeznaczenie to ustala się na podstawie studium uwarunkowań lub decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto ustalone przez biegłą przeznaczenie zostało potwierdzone przez Wójta Gminy W. w zaświadczeniu z dnia 26 lipca 2016 r., który to dokument w ocenie organu stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jak wyjaśniła biegła "analizą rynku objęto wyłącznie sprzedaż działek położonych w miejscowości G., które położone były na terenie nie objętym aktualnym planem, a zapisy studium dla tych terenów były podobne jak dla terenu wycenianego – o przewadze funkcji mieszkaniowej i tereny predysponowane do rozwoju mieszkalnictwa (...). Rozszerzenie badanego rynku na drogi, chodniki, tereny zielone, tereny obsługi mieszkańców itp., byłoby niezgodne z prawidłową praktyką wyceny nieruchomości".

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo też Starosta uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, wskazane w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwanej dalej "specustawą drogową" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W tym zakresie organ wyjaśnił, że wprawdzie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, lecz w związku z niedoręczeniem zawiadomienia o wydaniu tej decyzji stronom, które nie żyły, termin na wydanie nieruchomości należało liczyć od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, co nastąpiło w dniu 6 listopada 2013 r. Termin ten minął z dniem 25 października 2013 r., zaś Urząd Gminy W. poinformował w dniu 26 kwietnia 2016 r., że do tej pory nie nastąpiło rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości – planowany termin rozpoczęcia prac został ustalony na maj 2013 r.

Z kolei w odniesieniu do pkt 2 kontrolowanej decyzji Wojewoda wskazał, że z uwagi na nieustalenie spadkobierców po zmarłych L. S., T. S., Z. E. i A. M., zgodnie z art. 133 u.g.n. konieczne było zobowiązanie Wójta Gminy W. do wpłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, jednakże organ pierwszej instancji nie określił czasu, na jaki wpłata ta powinna nastąpić. W związku z tym organ odwoławczy uchylił decyzję w tej części i zgodnie z art. 118a ust. 3 u.g.n. orzekł, że odszkodowanie winno być złożone do depozytu sądowego na okres 10 lat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina W. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., a art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zaś zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą.

Zdaniem skarżącej w toku postępowania organy nie dokonały samodzielnej oceny, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa, podczas gdy rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości o niedookreślonym położeniu i bez wskazania ich przeznaczenia – mieszkaniowe czy usługowe – oraz nie porównał i nie wyjaśnił proporcji między tymi funkcjami. Wskazanie tych cech jest natomiast w niniejszej sprawie pożądane o tyle, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie tzw. Z., tj. części wsi G. położonej poza jej centrum, w bardzo dużej odległości od szkoły, kościoła czy sklepów. Nie podano także, w jakiej odległości znajdują się nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, także ich powierzchnia jest różna od powierzchni podlegającej wycenie i waha się między 400 m2 a 1400 m2. Mając to na uwadze skarżąca stwierdziła, że niewątpliwie cena nieruchomości o tym samym przeznaczeniu w studium, ale położonych w innych częściach nawet tej samej miejscowości jest różna.

Odnosząc się dalej do kwestii przeznaczenia nieruchomości Gmina wskazała, że skoro przedmiotowe grunty w studium są przeznaczone także pod rozwój funkcji usługowych, to wycena winna również uwzględniać transakcje nieruchomościami o takim przeznaczeniu, zaś biegła przyjęła jedynie nieruchomości o kierunku zabudowy mieszkaniowej. Ponadto podkreśliła, że podobieństwo nieruchomości to nie tylko kwestia ich położenia w tej samej miejscowości, lecz także ich stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość gruntu.

W konsekwencji tych wątpliwości zasadnym jest zarzut, że operat został sporządzony w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający stronom jego ocenę, wobec czego nie sposób przyznać mu, jak czyni to organ, waloru wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ wskazał, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność, że sporządzony w sprawie operat jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, zatem zarzuty skargi w tym zakresie należy potraktować jako wyraz subiektywnej oceny tego dowodu. Organ podkreślił, że biegła szukała nieruchomości porównawczych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową na obszarze miejscowości G., a cechami jakie przyjęła w procesie wyceny były: lokalizacja szczegółowa, dostęp, stopień uzbrojenia w media i popyt ze względu na stan zagospodarowania/możliwości inwestycyjne. Natomiast stopień oddalenia od nieruchomości wycenianej i powierzchnia działki nie były brane pod uwagę jako cechy wpływające na jej wartość.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. reprezentujący gminę zawodowy pełnomocnik podtrzymał skargę, odnosząc się szczegółowo do stanowiska Wojewody zawartego w odpowiedzi na skargę, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie zgłoszonych zarzutów odnośnie do wadliwości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 21 marca 2018 r., utrzymująca w mocy pkt 1 decyzji Starosty W. z dnia 21 sierpnia 2017 r. oraz uchylającą tę decyzję w pkt 2, dotyczącym złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, precyzując w tym zakresie, że złożenie do depozytu ma nastąpić na okres 10 lat. Konstrukcja tego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty w zakresie ustalenia odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości przejętej pod budowę drogi powiatowej, na rzecz nieustalonych spadkobierców po L. S., T. S., Z. E., A. M. – spadkobiercach bo byłych właścicielach nieruchomości, M. i J. S.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n. takiej nieruchomości, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7 u.g.n.). Należy podkreślić, że oceny, czy nieruchomość ma uregulowany czy nieuregulowany stan prawny dokonuje się na moment wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (25 września 2013 r.) właścicielami działki nr [...] byli: J. S., L. S., T. S., Z. E., A. M. oraz J. S., każde w 1/6 części, przy czym osoby te zmarły. Jak ustalił organ, spadkobiercą po J. S. jest A. S., zaś po J. S.– K. S.. Organowi nie udało się jednak ustalić spadkobierców po L. S., T. S., Z. E. i A. M., w związku czym prawidłowo rozdzielił postępowania i wydał odrębne decyzje dotyczące udziałów w nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany. W konsekwencji zatem niniejsza sprawa obejmuje swoim zakresem nieustalonych spadkobierców po zmarłych L. S., T. S., Z. E. i A. M.. Przedmiotem sporu w kontrolowanej przez sąd sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi, w trybie przepisów powołanej wcześniej specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dalej przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4a i 4b). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ponadto, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają reguły procesowe wskazujące, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii.

W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Jak już to wyjaśniono ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa natomiast rozporządzenie w sprawie wyceny, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zawarta w ust. 2 regulacja przewiduje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Wskazana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Analiza powyższych regulacji w warunkach niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że przeznaczenie przejętej nieruchomości winno być określone na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty W. z dnia 25 września 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej, łączącej drogę powiatową nr [...] z drogą gminną nr [...], w Gminie W., na mocy której dokonano przejęcia działki nr [...], a mianowicie - jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia – na dzień 6 listopada 2013 r. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika też, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania, lecz zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. z dnia 30 lipca 2009 r., teren nieruchomości został oznaczony jako tereny zainwestowane o przewadze funkcji mieszkaniowej i tereny predysponowane do rozwoju mieszkalnictwa i funkcji usługowych. W związku z tym, że cel wywłaszczenia jest inny od przeznaczenia nieruchomości w studium, rzeczoznawca majątkowy winien był rozważyć, czy zastosowanie znajdzie zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n., czy też wartość nieruchomości dla celów odszkodowania należy określić według aktualnego sposobu jej użytkowania.

W tym celu rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek obrotu "nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację" oraz "nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę". W ramach zbioru nieruchomości przeznaczonych "pod zabudowę" biegły nie wyjaśnił jednak, które z przyjętych nieruchomości mają przeznaczenie mieszkaniowe, a które usługowe, czy też mieszane, co ma znaczenie w kontekście czynienia dalszych ustaleń dotyczących zasady korzyści. Niewątpliwe jest bowiem, że ceny za nieruchomości o ww. przeznaczeniach mogą być różne, zatem w odniesieniu do nieruchomości, której przeznaczenie obejmuje kilka funkcji, ważne jest także wykazanie w operacie ile z przyjętych do zbioru nieruchomości ma przeznaczenie usługowe, a ile mieszkaniowe. W zależności bowiem od tego, jaki jest stosunek między tymi ilościami różny będzie także przedział cenowy uzyskany w zbiorze nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Ewentualnie rzeczoznawca winien był wyjaśnić, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe były w analizowanym okresie takie same. Brak tego rozróżnienia rzutuje na uzyskane przedziały cen transakcji za nieruchomości o analizowanych przeznaczeniach, których porównanie posłużyło następnie to ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości czy też nie, a w konsekwencji także na ustalenie, według jakiego przeznaczenia należy dokonywać wyceny wartości rynkowej gruntu.

Wskazać też trzeba, że analizując rynek w kontekście możliwości zastosowania zasady korzyści rzeczoznawca ustalił wyłącznie przedziały cenowe transakcji zawieranych na poszczególnych rynkach. Tymczasem ocena, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, nie może sprowadzać się do prostego porównania przeciętnego poziomu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę i pod komunikację. Prawidłowa analiza w tym zakresie wymagała, zdaniem Sądu, dwukrotnego obliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomość: raz przy uwzględnieniu jej przeznaczenia pod zabudowę komunikacyjną, a następnie przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego ze studium, tj. zarówno pod zabudowę mieszkaniową jak i usługi.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza doprowadziła do wniosku, że ceny działek stanowiących drogi były niższe niż ceny działek, które zaliczono do zbioru nieruchomości podobnych, w związku z czym nie jest możliwe zastosowanie zasady korzyści, a wartość wycenianej nieruchomości należy ustalić w oparciu o jej przeznaczenie zgodne ze studium (str. 10 operatu). Działanie takie wprost odpowiada treści art. 134 ust. 3 u.g.n. Tymczasem organ drugiej instancji oceniając prawidłowość tego dokumentu stwierdził, że biegła prawidłowo, zgodnie z zasadą korzyści przyjęła do porównania nieruchomości mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe (str. 7 decyzji Wojewody), podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zastosowanie tej zasady polegałoby na przeprowadzeniu wyceny przy uwzględnieniu drogowego przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Istnieje zatem rozbieżność między treścią dowodu, a ustaleniami przyjętymi przez organ administracji podczas oceny tego dowodu, co w konsekwencji budzi wątpliwości co do prawidłowości tej oceny. Rozbieżność ta pozwala także kwestionować prawidłowość postępowania organu, albowiem jego wątpliwości nie wzbudziło, że biegła stosując – według organu – zasadę korzyści, dokonała wyceny wartości działki [...] w odniesieniu do jej przeznaczenia zgodnego ze studium (zabudowa mieszkaniowa i usługowa). Zdaniem sądu uzasadnione jest więc twierdzenie, że analiza materiału dowodowego jakim w niniejszej sprawie był operat szacunkowy nie była wnikliwa i kompleksowa.

W związku z błędnym odczytaniem wskazanych przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nie doszło do niewadliwej i niewątpliwej oceny, czy rzeczywiście przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości w porównaniu z jej przeznaczeniem wynikającym ze studium. W konsekwencji nie można uznać, jak uczyniły to organy, że przeprowadzona wycena jest prawidłowa. Oznacza to, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu prawidłowego, zgodnego z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz z § 36 ust. 1 rozporządzenia wyjaśnienia, czy rzeczywiście przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Naruszenie to, dotyczące art. 7 i 77 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania tzw. prawa korzyści, może spowodować zupełnie odmienne określenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, a przez to i wysokości odszkodowania za przejęte prawo własności tej nieruchomości, co było przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów strony skarżącej kwestionującej prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości sąd uznał, że są one uzasadnione.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dla wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zwiera art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W związku z tym rzeczoznawca przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości i szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne. Dlatego też konieczne jest opisanie nieruchomości uznanych za podobne w taki sposób, aby możliwe było ich zidentyfikowanie. W innym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem w sporządzonym operacie znajduje się jedynie opis cech nieruchomości szacowanej, brak jest jednak wskazania tych cech w odniesieniu do nieruchomości przyjętych jako obiektu porównawcze.

Wprawdzie przepisy tak ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwiających zidentyfikować nieruchomości podobnych, lecz w niniejszej sprawie biegły ograniczył się do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie obrębu, w jakim się znajdują, ulicy, powierzchni oraz ceny za 1 m2 uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem o stopniu podobieństwa decydują także inne właściwości, w szczególności stan prawny, która to cecha w świetle definicji legalnej "nieruchomości podobnej" stanowi bez wątpienia jeden z istotnych czynników oceny "podobieństwa" – a konkretniej: informacji, czy przedmiotem porównywanych transakcji było prawo własności wymienionych tam nieruchomości, czy może prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie inne prawo rzeczowe. W operacie mowa jest ogólnie o transakcjach i cenach transakcyjnych "nieruchomości", bez sprecyzowania, o jakie konkretnie prawo do nieruchomości w danym przypadku chodzi. Tymczasem, jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy więc wskazywać, jakie konkretnie prawo do nieruchomości jest przedmiotem wyceny lub porównania – w szczególności czy jest to prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego. W odniesieniu bowiem do każdej z wymienionych kategorii praw ich cena rynkowa może kształtować się w sposób odmienny. Wskazuje na to nie tylko doświadczenie życiowe, ale także szczegółowe unormowania rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określające sposób ustalania wartości prawa użytkowania wieczystego w relacji do wartości prawa własności danej nieruchomości (i na odwrót).

Ponadto jak już to wyjaśniono podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech.

W kwestionowanym operacie biegła stwierdziła, że do cech rynkowych, które mają wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć takie właściwości jak: lokalizacja szczegółowa i dostęp, stopień uzbrojenia w media, a także popyt ze względu na stan zagospodarowania/możliwości inwestycyjne (str. 13 operatu). W związku z tym należało więc przez pryzmat tych cech dokonać opisu wszystkich porównywanych nieruchomości, co pozwoliłoby natomiast zweryfikować istnienie – bądź nie – wymaganego podobieństwa między niemu a nieruchomością wycenianą. Tymczasem takiego opisu rzeczoznawca dokonał wyłącznie w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, a w ocenie sądu opis nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych jest zbyt ubogi, aby na jego podstawie móc odpowiednio wnioskować o podobieństwie porównywanych nieruchomości.

Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane braki kontrola prawidłowości zastosowanego podejścia porównawczego jest niemożliwa. Stworzony przez biegłą zbiór "nieruchomości podobnych" w rzeczywistości jest zbiorem pozornym. Należało zatem zgodzić się ze skarżącą Gminą, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, a także art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest dotknięty wadami, które pozbawiają ten dokument pełnej mocy dowodowej, i których to wad - przede wszystkim w zakresie doboru konkretnych nieruchomości do porównania, nie dostrzegły organy obu instancji. Za zasadny należy uznać więc także zarzut naruszenia przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (311 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) w wysokości 1.800 zł – łącznie 2.111 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winny uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i wskazania sądu. Przede wszystkim zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który będzie podlegał ocenie organów, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa.