Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 722/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 836, art. 842
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad motocyklem uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 102 § 2 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej w skrócie także jako "u.p.e.a.") oraz § 3 punkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U.

z 2012r., poz. 1137 ze zm.), art. 10, art. 11 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz., 1018) przyznał M. G. 5.713,32 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad motocyklem marki JAWA [...] o numerze rejestracyjnym [...] usuniętym z drogi w miejscowości N. w dniu 20 sierpnia 2005 r. i przechowywanym do dnia 24 lipca 2013r. włącznie.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał,

że strona w dniu 29 lipca 2015 r. złożyła wniosek w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowanie motocykla usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowy motocykl został usunięty z drogi dnia 20 sierpnia 2005 r. i przetransportowany na parking strzeżony prowadzony przez stronę, gdzie był przechowywany do dnia 24 lipca 2013r., czyli do momentu przekazania motocykla pracownikom starostwa powiatowego w [...]. W równoległym czasie, w wyniku czynności przewidzianych przepisami prawa dla organów Policji, powiadomiono ujawnionego właściciela motocykla o jego umieszczeniu na parkingu strzeżonym oraz o prawnych skutkach jego nieodebrania w ustawowym terminie.

Starosta wskazał ponadto, że w dniu 28 stycznia 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o orzeczenie przepadku przedmiotowego motocykla na rzecz powiatu, które nastąpiło na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I [...]. W ocenie organu okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10f ustawy – Prawo o ruchu drogowym do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta.

Wykonanie orzeczenia następuje z kolei w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Artykuł 102 § 2 tej ustawy stanowi, że dozorcy przysługuje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór, przy czym obie składowe przyznawane są na wniosek dozorcy. Tym samym złożony przez stronę w dniu 29 lipca 2015 r. wniosek w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu należało rozpatrzyć indywidualnie w stosunku do danego pojazdu w kategorii tych dwóch składowych. Każdy spośród dozorowanych pojazdów stanowi bowiem odrębny, indywidualny przedmiot dozoru, zabezpieczony w różnym czasie, w innych okolicznościach, a nade wszystko odmiennej tożsamości wynikającej z rodzaju pojazdu, determinującej różne warunki przechowywania oraz sposób zabezpieczenia, co w konsekwencji generuje różnej wysokości koszty przechowywania i nakłady finansowe z tym związane. Miejsca postojowego o proporcjonalnie większych rozmiarach wymaga bowiem pojazd samochodowy aniżeli motocykl, a tym bardziej motorower czy rower. W ocenie Starosty [...] wprost proporcjonalnie wyższe są również nakłady związane z należytym zabezpieczeniem tego rodzaju ruchomości, w przeciwieństwie do rowerów i motorowerów. Tym samym przyjęcie jednolitej stawki dla wszystkich rodzajów przechowywanych pojazdów jest całkowicie nieuzasadnione, ponieważ z racjonalnych względów musi ona zostać odpowiednio zróżnicowana.

Starosta wskazując na regulację zawartą w art. 856 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Powoduje to, że dozorca w rzeczywistości może domagać się wyrównania wydatków związanych wyłącznie bezpośrednio z zabezpieczeniem ruchomości przed zniszczeniem. Inne wydatki dozorca ponosi na własne ryzyko.

W świetle powyższych wyjaśnień, wykładnia językowa treści przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. pozwala wywnioskować, że przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nastąpić może w przypadku wykazania przez dozorcę koniecznych wydatków i wynagrodzenia, jakie poniesione zostały przez niego w stosunku do określonego przedmiotu dozoru. Na dozorcy ciąży bowiem obowiązek wykazania poniesionych przez niego kosztów. W przypadku nieprzedstawienia przez dozorcę dowodów, wskazujących na

wysokość poniesionych wydatków, w myśl art. 77 § 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego organ gromadzi materiały umożliwiające wyliczenie wysokości

koniecznych wydatków dozoru oraz stosownego wynagrodzenia za dozór. Przy czym

z całą stanowczością podkreślić należy, że strona postępowania nie może czuć się

zwolniona ze współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności gdy nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej w konsekwencji może generować niekorzystny dla strony rezultat. Co więcej, należy wyraźnie zaznaczyć, że organ egzekucyjny nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania określonych faktów, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów dozoru, w przypadku gdy strona zignorowała stosowne wezwanie w tym zakresie.

Mając na względzie powyższe, Starosta [...] pismem z dnia 31 lipca 2015 r. wezwał stronę do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. W odpowiedzi na wystosowane wezwanie, skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 6 sierpnia 2015 r., do organu pierwszej instancji wypłynęła korespondencja pełnomocnika wskazująca, że podtrzymuje on w całości swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym wnosi o naliczenie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie przedmiotowego pojazdu w oparciu o stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu [...]. W ocenie organu strona nie wniosła zatem żadnych nowych dowodów, mogących przyczynić się do ustalenia wysokości koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorowaniem przedmiotowego pojazdu oraz wysokości należnego jej z tego tytułu wynagrodzenia, a w konsekwencji rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym, należy uznać, że wyraziła swoją aprobatę dla działania organu egzekucyjnego z urzędu w zakresie wyliczenia kwot żądanych przez stronę należności oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w tymże zakresie.

Całkowicie niezrozumiałe dla Starosty [...] było żądanie pełnomocnika strony w kwestii naliczenia wynagrodzenia za dozór i przechowywanie ruchomości zgodnie ze stawkami wynikającymi z uchwał Rady Powiatu [...], z uwagi na fakt, iż są one stawkami rynkowymi. Zgodnie ze wskazaniem organu wyższej instancji w tożsamej sprawie nie istnieją podstawy do zastosowania stawek za przechowywanie pojazdów, wynikających z uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ponieważ ustalenie wysokości tej kwoty następuje na podstawie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem na przykład na podstawie wysokości wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego. Organ wskazał, że podziela ten pogląd, ponieważ stawki wynikające z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określają w zasadzie wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu, z uwzględnieniem konieczności sprawnej realizacji tych zadań, będących z mocy art. 130a ust. 5f ustawy zadaniem własnym powiatu. W efekcie stawki ustalone przez radę powiatu w drodze uchwały adresowane są do właściciela pojazdu usuniętego z drogi i w przypadku odbioru przez niego pojazdu z parkingu strzeżonego określają wysokość ciążącej na nim należności na rzecz powiatu. Stawki te nie mogą być zdaniem Starosty [...] stosowane względem dozorcy.

Ponadto, zauważyć należy, że z umowy zawartej pomiędzy stroną a Powiatem [...] w dniu 17 sierpnia 2011 r. w zakresie świadczenia usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wynika, że w przypadku przechowywania pojazdu przez okres trwający dłużej niż trzy miesiące i nieodebrania go przez prawidłowo powiadomionego właściciela z parkingu, po przejęciu pojazdu na rzecz powiatu, wykonawca otrzyma środki za dozór, ustalane na podstawie odrębnych przepisów. Okoliczności te powodują, że nie sposób przyznać i wyliczyć wysokości należnego stronie zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowanym dozorem oraz wynagrodzenia za dozór w sposób inny, aniżeli w oparciu o przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a.. Treść przepisu art. 102 § 2 tej ustawy nie precyzuje jednak wprost kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, przez co odsyła bezpośrednio do możliwości zastosowania art. 836 Kodeksu cywilnego, w myśl którego w przypadku nieokreślenia w umowie, bądź taryfie wysokości wynagrodzenia za przechowywanie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, z wyjątkiem gdy z umowy bądź okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

W konsekwencji, z racji nieprzedstawienia przez stronę dowodów wskazujących jakie faktycznie poniosła konieczne wydatki związane z dozorowaniem spornego motocykla, w ocenie organu pierwszej instancji zastosowanie znajduje art. 836 k.c. umożliwiający wyliczenie wynagrodzenia w wysokości w danych stosunkach przyjętego.

Starosta wskazał, że jak wynika z umów cywilno-prawnych zawartych ze stroną i innym podmiotem w przedmiocie wykonywania usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym na 2011, 2012, 2013 i 2014 rok ceny jednostkowe brutto za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym obejmowały wszystkie koszty związane z wykonaniem usługi. Istotą prowadzenia działalności gospodarczej jest zapewnienie dochodu przedsiębiorcy, wobec czego w zaproponowane ceny wkalkulowany został również dochód dla podmiotu wykonującego usługę. Tym samym, w ocenie organu, należy uznać, że stawka ta pokrywa poniesione przez przedsiębiorcę koszty, związane z należytą realizacją usługi, zapewniając jednocześnie dochód. Odnosząc się do koniecznych wydatków związanych w wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór należy stwierdzić, że kwota ta zaspokaja zatem obie składowe, ponieważ oprócz pokrycia kosztów dozoru zapewnia również dochód przedsiębiorcy, który stanowi wynagrodzenie za sprawowany dozór.

Starosta wskazał, ze stawki dobowe za przechowywanie motocykla usuniętego z drogi w trybie przepisów art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym obowiązujące w latach 2011, 2012, 2013 - 2014 wynosiły odpowiednio: 9,84 zł, 4,92 zł i 4,92 zł brutto. Przy czym należy zauważyć, że stawka 9,84 zł obowiązująca w 2011 r. na podstawie umowy zawartej ze stroną pozostaje nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do stawek obowiązujących na podstawie umów zawartych w latach następnych z innym przedsiębiorcą. Jej wysokość tym bardziej budzi wątpliwość, ponieważ niespełna kwartał później strona w złożonej przez siebie ofercie zaproponowała dobową stawkę w wysokości 2,46 zł brutto, natomiast rok później 1,23 zł brutto za wykonanie analogicznej usługi. Stawki te nie stały się jednak obowiązującymi w danych stosunkach, ponieważ powiat zawarł w tym okresie umowy z innym przedsiębiorcą. Powyższe porównanie pozwala jednak zaobserwować, że obowiązująca w 2011 r. stawka zaproponowana przez stronę dwukrotnie przewyższa stawki dobowe otrzymywane za wykonanie identycznej usługi przez innego przedsiębiorcę w kolejnych latach, a ponadto czterokrotnie stawkę zaproponowaną przez stronę w 2012 r., natomiast aż ośmiokrotnie zaproponowaną przez stroną w 2013 r. W ocenie organu jej niewspółmierna wysokość oraz fakt, że obowiązywała ona w stosunkowo krótkim okresie (zaledwie ok. 4 miesiące), dyskwalifikuje tę stawkę z możliwości ujęcia jej w procesie ustalania wysokości przeciętnego wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego. Ponadto, stawki zaproponowane przez stronę w kolejnych latach nie stały się obowiązujące na podstawie zawartych umów, w związku z czym nie przyczyniły się do kształtowania wysokości wynagrodzenia obowiązującego w tych stosunkach i z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie.

Należy jednocześnie zauważyć, że strona w zaproponowanych przez siebie w dwóch kolejnych latach ofertach stopniowo każdorazowo kilkakrotnie obniżała wysokość dobowej stawki należności za przechowywanie analogicznego rodzaju pojazdu. W ocenie organu całkowicie niewytłumaczalny jest fakt zaistnienia jakichkolwiek czynników przyczyniających się do tak diametralnego nagłego obniżenia kosztów wykonania tożsamej usługi przez tego przedsiębiorcę. Zatem, w obliczu nieumiejętności wskazania przez stronę wysokości poniesionych kosztów dozoru oraz tak dużej rozpiętości pomiędzy wysokością zaproponowanych przez stronę w kolejnych latach stawek należności za dobę przechowywania motocykla, w ocenie organu zasadnym jest odrzucenie stawki obowiązującej w końcówce 2011 r., ponieważ jej uwzględnienie rzutowałoby na zawyżenie wysokości przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Stawka obowiązująca w okresie zaledwie 4 miesięcy nie może mieć bowiem wpływu na kształtowanie wysokości przeciętnego wynagrodzenia obliczanej dla przedziału czasowego rzędu kilku lat.

Z niezrozumiałych organowi pierwszej instancji względów w 2013 r. drugi z przedsiębiorców utrzymał na dotychczasowym poziomie stawkę za przechowywanie motocykla w stosunku do roku 2012 (4,92 zł), ponieważ średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. wzrósł o 3,7%, zatem zasadne byłoby proporcjonalne podniesienie zaproponowanej przez przedsiębiorcę stawki. Obliczając średnią stawek dobowych za przechowywanie motocykla obowiązujących w latach 2012 - 2014 otrzymujemy wynik 4,92 zł brutto. W ocenie Starosty [...] wątpliwość budzi również uznanie wysokości tej stawki jako adekwatnej do wielkości poniesionych przez przedsiębiorcę kosztów związanych z wykonywaniem dozoru oraz wysokości wynagrodzenia za dozór tego rodzaju ruchomości. W wybranych na rok 2011, 2012, 2013 i 2014 ofertach stawki za dobę przechowywania pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony wynosiły bowiem odpowiednio: 14,76 zł, 6,00 zł, 4,92 zł brutto i stały się wiążące na podstawie umów cywilno-prawnych zawartych przez Powiat [...]ze stroną na okres od dnia 17 sierpnia 2011 r. do dnia 1 stycznia 2012 r. oraz innym przedsiębiorcą na okres od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. i od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., a zatem obowiązywały w danych stosunkach. Zauważyć należy zatem, że wysokość stawki za przechowywanie motocykla pozostaje niewspółmiernie wysoka w stosunku do stawki za przechowywanie pojazdu samochodowego.

Organ wskazał, że dozorowanie ruchomości w postaci motocykla z oczywistych względów generuje wprost proporcjonalnie niższe koszty w stosunku do pojazdu samochodowego. Wynika to choćby z samych gabarytów ruchomości, a w konsekwencji wielkości miejsca postojowego, niezbędnego do przechowywania przedmiotu i trudności w jego zabezpieczeniu. Motocykle rozmiarami zbliżone są w zasadzie bardziej do motorowerów niżeli do samochodów osobowych, w związku z czym wymagają podobnych sposobów zabezpieczenia. Co więcej, dozorowanie ruchomości o niskiej wartości, a z racji swoich gabarytów nie wymagającej jednocześnie szczególnego sposobu zabezpieczenia i nakładów z tego tytułu, nie może w istocie generować wysokich kosztów dozoru, niemalże analogicznych jak w przypadku pojazdu samochodowego. Większą ilość motocykli można bowiem zabezpieczyć w jednym miejscu (pomieszczeniu), przy czym nie zajmują one dużo przestrzeni, w przeciwieństwie do samochodów osobowych, a ich przechowywanie nie wymaga szczególnych nakładów finansowych ze strony dozorcy.

Reasumując, przechowywanie motocykla nie może rodzić identycznych kosztów, jak przechowywanie pojazdu samochodowego, co skutecznie uniemożliwia zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich dozorowanych pojazdów, niezależnie od ich tożsamości, rodzaju itp. - czynników stanowiących w świetle przepisów egzekucyjnych podstawę rozliczenia sprawowanego dozoru. W myśl przepisu § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) minimalne wymiary miejsca postojowego dla samochodu osobowego wynoszą 2,3 m szerokości i 5,0 m długości. Zatem uwzględniając maksymalną szerokość motocykla - 2,0 m, wynikającą z § 2 ust. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 305 z późn. zm.), można obliczyć, że na miejscu postojowym przeznaczonym dla samochodu osobowego o wymiarach 2,3 m x 5,0 m, można swobodnie przechowywać jednocześnie 2,5 motocykla, ustawiając je prostopadle do wzdłużnej krawędzi miejsca. Zatem powierzchnia dwóch miejsc postojowych dla samochodów osobowych pozwalają na swobodne przechowywanie 5 motocykli.

Z opisanych uprzednio względów, w ocenie organu jako bazową stawkę dla ustalenia wysokości zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w przypadku motocykla, należy przyjąć dobową stawkę pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, którą to kategorię w przeważającej części stanowią samochody osobowe. Należy jednak w tym miejscu wyjaśnić sposób ustalenia wysokości przeciętnego wynagrodzenia za dozór samochodu osobowego usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, dokonanego przez tutejszy organ.

Mianowicie, w złożonej przez siebie ofercie, strona zaproponowała stawkę dobową za przechowywanie pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony w wysokości 14,76 zł brutto, która stała się wiążąca w 2011 r. na podstawie zawartej umowy. Tym niemniej, niespełna kwartał później, ten sam przedsiębiorca w złożonej przez siebie ofercie zaproponował dobową stawkę w wysokości zaledwie 4,00 zł brutto, natomiast rok później w wysokości 3,69 zł brutto, za wykonanie analogicznej usługi, przy czym nie stały się one wiążące, ponieważ powiat zawarł wówczas umowy z innym podmiotem na świadczenie tego rodzaju usług. Pozwala to wywnioskować, że wartość 14,76 zł znacząco odbiega od stawek dobowych otrzymywanych za wykonywanie analogicznej usługi przez innego przedsiębiorcę. Co więcej, przewyższa ona znacząco również wartość średniej wyliczonej ze stawek dobowych, obowiązujących na podstawie umów zawartych w latach 2011 - 2014, wynoszącą 8,56 zł. W efekcie, w ocenie organu stawki tej nie można uwzględnić w procesie obliczania wysokości średniej stawki dobowej za przechowywanie danego pojazdu z racji jej niewspółmiernej wysokości względem innych stawek oraz faktu krótkotrwałego jej obowiązywania (ok. 4 miesięcy), a nawet stawek zaproponowanych przez stronę w ofercie złożonej na 2012 r. i 2013 - 2014 r. (6,00 zł i 4,92 zł brutto), które z kolei w ocenie organu należy pominąć z uwagi na fakt, że ostatecznie w wyniku niezawarcia umowy nie stały się one obowiązującymi w danych stosunkach prawnych.

W związku z niewskazaniem przez stronę wysokości poniesionych kosztów dozoru oraz dużej rozpiętości pomiędzy wysokością obowiązujących w kolejnych latach stawek należności za dobę przechowywania motocykla, w ocenie organu zasadnym było odrzucenie stawki obowiązującej w końcówce 2011 r. na podstawie umowy zawartej ze stroną, ponieważ jej uwzględnienie rzutowałoby na zawyżenie wysokości przeciętnego wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Stawka obowiązująca w okresie zaledwie 4 miesięcy nie może mieć bowiem wpływu na kształtowanie wysokości przeciętnego wynagrodzenia obliczanej dla przedziału czasowego rzędu kilku lat. W konsekwencji, w ocenie organu pierwszej instancji stawki obowiązujące w 2012, 2013 i 2014 r. najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania tego rodzaju pojazdów.

Pozwala to wysunąć wniosek, że ceny te odzwierciedlają sytuację w analogicznych stosunkach. Co więcej, odnoszą się do porównywalnych przedsiębiorców dysponujących zbliżonymi środkami technicznymi i miejscem zabezpieczania ruchomości, a w efekcie ponoszących wprost proporcjonalne koszty. Również same usługi wykonywane są na identycznym obszarze, determinowanym tymi samymi uwarunkowaniami gospodarczymi. Podkreślić należy jednocześnie, że proponując takiej wysokości cenę za wykonanie usługi przedsiębiorcy świadomi byli wysokości wynikających z należytego jej wykonania kosztów oraz zmuszeni byli zapewnić zysk przedsiębiorstwu.

Z niezrozumiałych organowi przyczyn w 2013 r. drugi z przedsiębiorców obniżył również dobową stawkę za przechowywanie pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony w stosunku do roku 2012, ponieważ wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. wzrósł o 3,7%, o czym wspomniano już we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego postanowienia. Tym samym zasadne byłoby proporcjonalne podniesienie zaproponowanej przez przedsiębiorcę stawki, nie zaś jej obniżenie. Z tych względów, w ocenie organu, należy uśrednić obowiązujące w 2012 r., 2013 r. i 2014 r. stawki i przyjąć je, jako bazową wartość do wyliczenia. Uśredniając powyższe stawki wynagrodzenia, otrzymujemy wynik 5,46 zł brutto za jedną dobę przechowywania tego rodzaju pojazdu na parkingu dozorowanym.

W świetle wcześniejszych wyjaśnień, minimalnych wymiarów miejsce postojowe przeznaczone dla samochodu osobowego, które w przeważającej większości stanowią grupę pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, pozwala na jednorazowe przechowywanie dwóch i pół motocykla, przy założeniu, że będą one przechowywane jednopoziomowo. Tym samym, dokonując wyliczenia dobowej stawki za przechowywanie jednego motocykla na tym miejscu postojowym, otrzymujemy iloczyn w wysokości 2,18 zł brutto. W ocenie organu kwota ta stanowi adekwatną dobową stawkę tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór ruchomości w postaci motocykla, ze szczególnym uwzględnieniem jego gabarytów, właściwości, niezbędnego do jego przechowywania miejsca, trudności w sposobie zabezpieczenia oraz jego wartości w stosunku do innych rodzajów ruchomości, co w konsekwencji przekłada się na wysokość nakładów niezbędnych dla jego należytego zabezpieczenia.

Wyliczając stawkę łączną zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w poszczególnych latach w okresie dozorowania przedmiotowej ruchomości, zdaniem organu, uwzględnić należy również zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, jako najpopularniejszej miary inflacji.

W reasumpcji organ pierwszej instancji przyjął:

- za rok 2005 stawkę 1,76 zł x 134 dób = 235,84 zł,

- za rok 2006 stawkę 1,78 zł x 365 dób = 649,70 zł,

- za rok 2007 stawkę 1,82 zł x 365 dób = 664,30 zł,

- za rok 2008 stawkę 1,90 zł x 366 dób = 695,40 zł,

- za rok 2009 stawkę 1,96 zł x 365 dób = 715,40 zł,

- za rok 2010 stawkę 2,02 zł x 365 dób = 737,30 zł,

- za rok 2011 stawkę 2,10 zł x 365 dób = 766,50 zł,

- za rok 2012 stawkę 2,18 zł x 366 dób = 797,88 zł,

- za rok 2013 stawkę 2,20 zł x 205 dób = 451 zł,

co sumarycznie, za dozór nad przedmiotowym motocyklem, sprawowanym od dnia 20 sierpnia 2005 r. do 24 lipca 2013r. (łącznie przez 2896 dób) dało kwotę 5.713,32 zł.

Reasumując organ pierwszej instancji wskazał, że podstawę do wyliczenia przyznanych należności stanowiły stawki dobowe za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiące wynagrodzenie przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi na rzecz Powiatu [...] na podstawie zawartych umów. W ocenie organu są to wartości odnoszące się precyzyjnie do wynagrodzenia obowiązującego w danych stosunkach o ściśle analogicznym przedmiocie i na identycznym terenie. Tak wyliczone należności pokrywają obie składowe kwoty należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. a zatem konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz należne za dozór wynagrodzenie. Organ wskazał również, że obliczając stawkę dokonał tego w trosce o interes społeczny ponieważ posiada świadomość, że ustalone na mocy niniejszego postanowienia koszty dozoru oraz należne dozorcy wynagrodzenie za dozór w przyszłości staną się elementem składowym decyzji o kosztach adresowanej do właściciela motocykla z chwili wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi.

W zażaleniu na wyżej wskazane postanowienie M. G. reprezentowany przez pełnomocnika wskazał, że wyliczenia organu pierwszej instancji są nielogiczne, sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zasadami prowadzenia działalności gospodarczej. W jego ocenie przyznane wynagrodzenie winno zostać ustalone w oparciu o stawki rynkowe, które powinny zostać przez organ uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu (co najmniej 6,56 zł za jeden dzień). W ocenie skarżącego stawką rynkową nie jest stawka wyszczególniona w przyjętej ofercie w ramach zamówienia publicznego. Nie ulega wątpliwości, że z reguły jest to najniższa zaproponowana stawka, co wcale nie oznacza, że jest to stawka rynkowa. W ocenie skarżącego organ powinien ustalić jakie były średnie ceny dziennego przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym i na takiej podstawie ustalić wynagrodzenie. Wynagrodzenie za przyjętą przez organ kwotę nie pozwoliłoby nawet na przechowywanie pojazdu na miejscu niestrzeżonym.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że niezrozumiałe są wywody organu odnoszące się do uwzględnienia interesu społecznego utożsamionego z interesem właściciela dozorowanej rzeczy.

Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przyznało dozorcy M. G. łączną kwotę: 18.997,76 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad wskazanym powyżej motocyklem.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że materialno -prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c. odnoszącym się do określenia wynagrodzenia należnego przechowawcy.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę [...] art. 856 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego nie uprawniał organu pierwszej instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem – motocyklem, w sposób całkowicie dowolny.

W pierwszej kolejności za niedopuszczalne uznać należy wykluczenie przez Starostę [...] z wyliczenia średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem - motocyklem, stawki znanej organowi i obowiązującej w 2011r. na poziomie 9,84 zł. Z takim działaniem oraz argumentacją Starosty [...], zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2015r. żadną miarą zgodzić się nie sposób. W ocenie Kolegium jest to subiektywne działanie organu pierwszej instancji, na którego nieracjonalność wskazuje fakt, iż sam organ na mocy umowy cywilno - prawnej zawartej z przedsiębiorcą w 2011 roku zaakceptował stawkę dobową za dozór sprawowany nad motocyklem na poziomie 9,84 zł.

Kolejnym działaniem, które nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawego, było przyjęcie przez organ pierwszej instancji do wyliczenia uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad motocyklem - uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony z lat 2012, 2013 i 2014 na poziomie 5,46 zł, podzielonej następnie przez 2,5, w efekcie czego dla wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem, przyjęto stawkę 2,18 zł za dobę, która dodatkowo została przez organ pierwszej instancji zróżnicowana (obniżona) w poszczególnych latach po uwzględnieniu średniorocznej wartości wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie działanie Starosty [...] w oczywisty sposób miało na celu maksymalne obniżenie stawki dobowej za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem, nie zaś wyliczenie rzeczywistej kwoty należnej przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad przedmiotową ruchomością.

W ocenie Kolegium przyjęcie przez Starostę [...] do wyliczenia należnego przedsiębiorcy wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem - motocyklem, stawek odnoszących się do pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, w sytuacji gdy znane są organowi pierwszej instancji stawki odnoszące się bezpośrednio do dozorowanej ruchomości - motocykla, jest sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym. Na akceptację nie zasługują także dalsze wyliczenia przeprowadzone przez organ, w trakcie których Starosta [...] odrzucał kolejne "zawyżające" wartości stawek dobowych, a następnie wyliczoną stawkę dobową na poziomie 2,18 zł skorygował (obniżył) w poszczególnych latach przy uwzględnieniu średniorocznej wartości wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad pojazdem - motocyklem znane z lat 2011 - 2013 wynoszące odpowiednio: 9,84 zł, 4,92 zł i 4,92 zł są wartościami rynkowymi, zaakceptowanymi przez Starostę [...] i wynikającymi bezpośrednio z umów cywilno-prawnych wiążących powiat [...]z przedsiębiorcami sprawującymi dozór nad pojazdami odholowanymi na parking strzeżony. Umowy ten zostały zawarte odpowiednio:

w dniu 17 sierpnia 2011r. nr 164/W/KT/11, [...] M. G., stawka dobowa za dozór nad motocyklem 9,84 zł brutto,

w dniu 29 grudnia 2011r. nr [...], M. G. [...] stawka dobowa za dozór nad motocyklem 4,92 zł,

w dniu 10 grudnia 2012r. nr [...], M. G. [...], stawka dobowa za dozór nad motocyklem 4,92 zł.

Z zacytowanych powyżej zapisów umów wnioskować należy, że wynagrodzenie przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem, który był przechowywany na parkingu strzeżonym nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy winno zostać ustalone w oparciu o stawki dobowe wynikające z umów zawartych przez powiat [...] z danym przedsiębiorcą. W przypadku przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przez okres dłuższy niż 3 miesiące (gdy właściciel pojazdu nie odbiera go pomimo prawidłowego powiadomienia), wynagrodzenie przedsiębiorcy zostanie ustalone w sposób odmienny, w oparciu o "odrębne przepisy", przy czym wskazać w tym miejscu należy, że w żadnej z umów przepisy te nie zostały wskazane. Karę umowną za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usługi stanowi kwota odpowiadająca 1% wartości umowy brutto tj. kwoty 30.000 zł brutto (§ 3 umów), zaś wszelkie spory mogące wynikać przy wykonywaniu umowy, strony poddają właściwości sądów powszechnych właściwych dla siedziby płatnika tj. Powiatu [...] (§ 12 umów).

W obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe jest przy uwzględnieniu dyspozycji zacytowanych wcześniej: art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 Kodeksu cywilnego.

Przepis art. 102 § 2 stanowi, że organ egzekucyjny przyznaje dozorcy jedynie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, nie określa natomiast sposobu w jaki wydatki te oraz wynagrodzenie winny zostać określone bądź wyliczone. Wobec powyższego zasadnym jest odwołanie się do dyspozycji art. 836 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że jeśli wynagrodzenie należne przechowawcy nie zostało określone w umowie, wówczas przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte.

W przedmiotowej sprawie pojazd - motocykl był przechowywany od dnia 20 sierpnia 2005r. do dnia 24 lipca 2013r. na parkingu strzeżonym, prowadzonym przez przedsiębiorcę. Wobec faktu, iż okres przechowywania przedmiotowego pojazdu przekracza termin 3 miesięcy określony w umowie nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011r. pomiędzy powiatem [...]m a przedsiębiorcą, wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem nie można dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011r. a 2013r. powiat [...] związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Z umów tych wynikają wartości stawek dobowych za usługę dozoru sprawowaną nad pojazdem - motocyklem, które są stawkami rynkowymi obowiązującymi w danym czasie na obszarze Powiatu [...]. Ponieważ dozór nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem sprawowany był również w okresie wcześniejszym , to jest przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad motocyklem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem.

Wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad pojazdem - motocyklem, Starosta [...] winien był w ocenie Kolegium wziąć pod uwagę tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad tą ruchomością tj. motocyklem, nie zaś stawki odnoszące się do pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, a ponadto dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem tj. z lat 2011 - 2013 i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia.

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem, należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 9,84 zł, 4,92 zł i 4,92 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymuje się wartość 19,68 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 6,56 zł. Przyjęcie średniej dobowej stawki z poszczególnych lat, w których dozór nad przedmiotowym pojazdem był sprawowany uzasadnia fakt, iż stosując tę wartość organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 9,84 zł), ani nieuzasadnionego jej zaniżenia (przyjmując za podstawę wyliczenia jedynie wartość 4,92 zł), co w konsekwencji rodziłoby wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego wyliczenia.

Wyliczona kwota jest ponad 3 - krotnie wyższa, niż wyliczona przez Starostę [...] w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2015r., niemniej jednak wskazać w tym miejscu należy, iż przeprowadzając swoje wyliczenie na poziomie 5.713,32 zł organ pierwszej instancji dokonał kilkukrotnego nieuzasadnionego obniżenia średnich stawek dobowych za dozór, a ponadto jako podstawę do swoich wyliczeń przyjął stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad pojazdem od dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony nie zaś stawki odnoszące się do przedmiotowego pojazdu tj. motocykla.

W skardze na wyżej wskazane postanowienie organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 punkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 836 k.c., polegające na ich błędnej interpretacji, wyrażającej się w uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015r. i przyznaniu M. G. , łącznej kwoty 18.997,76 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany na opisanym powyżej motocyklem i zastosowanie do wyliczenia koniecznych wydatków i zastosowanie do wyliczenia wydatków i wynagrodzenia stawek wynikających wprost z umowy o numerze [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na okres od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012r. pomiędzy Powiatem [...] a M. G. oraz oparcie się jedynie na stawkach wynikających z tego samego rodzaju umów nr [...] i [...] zawartych z innym przedsiębiorcą M. G., bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w sytuacji gdy, stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów nieodebranych przez właścicieli z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, co nie może być uznane za ustalenie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju;

– naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji - wyciągnięcie niewłaściwych wniosków, skutkujących wydaniem błędnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i przyznaniem M. G. łącznej kwoty 18.997,76 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad motocyklem Jawa [...] o numerze rejestracyjnym [...], który miał wartość złomu, przechowywanego w okresie od 20 sierpnia 2005r. do dnia 24 lipca 2013r., bez uwzględnienia zarówno słusznego interesu społecznego jak i strony, bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu i poprzez nie wskazanie jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków i jakie są to konieczne wydatki, ani jaka kwota tytułem wynagrodzenia za dozór składa się na przyznaną kwotę, utożsamiając te należności, a ponadto dopuszczenie się uchybień, sprzeczności i niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego, które miały wyraz w błędnym, wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia,

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, że nie uchylono postanowienia Starosty [...] i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ I instancji w postaci jednej umowy ze stroną postępowania M. G. i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G. mogą być uznane za ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2005 - 2013, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych podmiotów prowadzących ustaloną działalność, a zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia , co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ drugiej instancji prawidłowo wskazał przepisy będące podstawą wydanego postanowienia, ale dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez ich błędną interpretację.

W ocenie skarżącego Prokuratora błędna była jednakże interpretacja przepisów prawa materialnego polegająca na przyznaniu M. G. bez wykazania przez niego rzeczywistych kosztów dozoru, łącznej kwoty 18.997,76 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór i zastosowaniu do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z umowy [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem [...] a M. G. oraz oparciu się jedynie na stawkach wynikających z dwóch umów tego samego rodzaju stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, nawet spoza powiatu, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców - kiedy stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów przez właścicieli nieodebranych z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, a więc odnoszą się do art. 130 a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Organ odwoławczy nie wykazał ponadto, jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków (i jakie są to konieczne wydatki) ani jak kwota stanowi wynagrodzenie za dozór, przecz co należności te potraktowane jako tożsame.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Opierając się na zapisach umowy z dnia 17 sierpnia 2011r. wskazano, że z § 2 wynika, że wykonawca zobowiązuje się do świadczenia usług określonych w § 1 ust. 1 umowy na zasadach odpłatności, tj. według stawek określonych w ofercie z dnia 4 sierpnia 2011r. Gdy okres przechowywania pojazdu jest dłuższy niż 3 miesiące, a prawidłowo powiadomiony właściciel go nie odbiera, to po przejęciu pojazdu na rzecz Powiatu [...] wykonawca otrzymuje środki za dozór pojazdu. Wysokość tych środków określa się na podstawie odrębnych przepisów. Umowa ta zawarta była na okres od dnia 21 sierpnia 2011r. do dnia 1 stycznia 2012r. Oferta złożona przez M. G. z dnia 3 sierpnia 2011r, dotyczyła stawek dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W ofercie tej stawka za usunięcie motocykla wynosiła 9,84 zł za dobę.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że dowody w postaci jednej umowy ze stroną postępowania i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G., nie mogą być uznane za pozwalające na ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Starosta nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie, poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2005 - 2013, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju. Organ pierwszej instancji winien w tym zakresie zwrócić się do innych przedsiębiorców prowadzących taką działalność, w tym do tych spoza Powiatu [...].

Strona skarżąca wskazało ponadto, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie uchylono postanowienia starosty do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji mogą stanowić podstawę do ustalenia stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, szeroki zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Wskazano też na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, tj. nie ustalił stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu.

Ponadto uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy z jednej strony nakazuje stosować wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, a w rzeczywistości wskazuje na stawki wynikające wprost z umowy z dnia 17 sierpnia 2011r. i nadto stawki wynikające z dwóch tego samego rodzaju umów zawartych z M. G. Wiadomym jednak było, że stawki te odnoszą się do pojazdów które zostały odebrane przez właścicieli, a nie do takich, które nie zostały przez właścicieli odebrane z parkingu i które przeszły na własność starosty.

Zdaniem strony skarżącej w realiach rozpatrywanej sprawy doszło też do naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy powinien był ustalić jakie stawki są stosowane w danych stosunkach, czyli w sytuacji, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat. Ponieważ dowodu takiego nie przeprowadził, nie dopełnił obowiązku oparcia się na pełnym materiale dowodowym, co narusza treść art. 7 k.p.a. Organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na pełnym materiale, zgromadzonym i zbadanym w sposób wyczerpujący.

Dalej wyjaśniono, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi należy do zadań własnych powiatu. W przepisach dotyczących regulacji wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat, orzecznictwo sądowo - administracyjne wypracowało określony model postępowania, przyjmując, że opiera się on na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Wynika to z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden przepis regulujący kwestie przyznawania wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów dozoru pojazdu nie precyzuje sposobu ustalania tej należności. W orzecznictwie przyjęto zatem, że należy odpowiednio stosować art. 836 k.c. W przypadku, gdy przedsiębiorca prowadzący parking strzeżony na zlecenie organu państwa umieszcza na parkingu pojazdy usunięte z drogi, nie można uznać, że łączy go z tym organem typowa umowa przechowania. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilno-prawnego, a jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych i można go określić jako "dozór administracyjny". Strona skarżąca podała dalej, że okoliczność, iż przedsiębiorca prowadzący parking depozytowy został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim umowę cywilno - prawną, nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego przechowywania pojazdu, a jest to nadal stosunek administracyjno - prawny. Wyłączone jest w tym zakresie odpowiednie stosowanie art. 836 k.c., w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określone w umowie lub taryfie .

Niezasadnie zatem Kolegium wskazywało, że możliwe jest przyjęcie stawek wynikających z zawartej umowy z M. G. Błędne było także ustalanie należnego wynagrodzenia M. G. jako przyjętego w danych stosunkach poprzez odniesienie się tylko do dwóch tego typu umów zawartych z M. G.

Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji ustalając wysokość należnego wynagrodzenia nic mógł stosować stawek wynikających z umowy. Powinien był ustalić należność odpowiadającą rzeczywistym, koniecznym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Ustalanie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach nie może być potraktowane jako odwołanie się wyłącznie do dwóch umów zawartych z innym podmiotem prowadzącym parking M. G., zawartych w różnych okresach i przyjęcie na tej podstawie średniego wynagrodzenia.

Nieprawidłowe było zastosowanie stawki wynikającej z umowy oraz stawki wyższej za 2011r. a następnie w kolejnych latach 2012 - 2013 - niższej, bez odniesienia się do zmiany wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach. W tym miejscu nasuwa się bowiem wniosek, że stawka z roku 2011 była zawyżona i nie mogła stanowić podstawy obliczenia wynagrodzenia.

Istotnym jest również wskazanie, że M. G. na wezwanie organu pierwszej instancji nie przedstawił i nie wykazał na podstawie dokumentów, bądź wyliczeń, uzasadnionych i konkretnych kosztów, które poniósł. Wydatki te powinny być zaś relatywnie niższe w stosunku do stawki dobowej wynikającej z umów, gdy pojazd jest dozorowany przez okres powyżej 3 miesięcy, co ma miejsce w przypadku przejęcia go na rzecz powiatu, niż w przypadku kilkudniowego przechowania pojazdu, w sytuacji, gdy został on odebrany przez właściciela. Uzasadnione jest zatem stosowanie rożnych stawek co do właścicieli, którzy odebrali pojazd i w stosunku do powiatu, który przejął własność pojazdu usuniętego z drogi w trybie ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ochrony porządku. Pojazdy przedstawiają z reguły nieporównywalnie o wiele niższą wartość niż wartość dozoru lub przedstawiają jedynie wartość złomu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przechowywanie pojazdu o wartości złomowej wiąże się z niższym ryzykiem gospodarczym i wymaga mniejszych nakładów. Zatem przy ustalaniu wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków należy uwzględnić zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny, co nakazuje art. 7 k.p.a. Uzasadnione jest również stosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, ponieważ są to zwykle stawki niższe niż przy taryfach dobowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Zdaniem organu odwoławczego Prokurator w sposób błędny wywodzi, iż w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 września 2015r. Kolegium przyjęło wprost stawki dobowe wynikające z umów łączących powiat [...] z przedsiębiorcami świadczącymi na jego rzecz usługi dozoru nad pojazdami. Tymczasem z uzasadnienia podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia wynika jasno i precyzyjnie, że stawki dobowe z umów Kolegium uznało jako wartości wyjściowe, obowiązujące w czasookresie sprawowanego dozoru na terenie Powiatu [...], a więc stawki "w danych stosunkach przyjęte", które posłużyły do wyliczenia średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem - motocyklem w okresie od dnia 20 sierpnia 2005r. do dnia 24 lipca 2013r. włącznie. Wobec powyższego zarzut prokuratora o "wewnętrznej sprzeczności" zaskarżonego postanowienia uznać należy za całkowicie niezasadny.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, w przedmiotowej sprawie niezasadne jest szersze ustalanie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w szczególności spoza

Powiatu [...] bowiem, ustalone przez organ administracji wynagrodzenie za dozór ma odzwierciedlać wynagrodzenie i stawki obowiązujące na terenie konkretnego powiatu, a stawki wynikające z umów zawieranych przez Starostę [...] z przedsiębiorcami działającymi na terenie Powiatu [...] są wartościami realnymi i rzeczywistymi, mogącymi stanowić punkt wyjścia do wyliczenia należnego wynagrodzenia. Nadto niezasadnym jest dalsze ustalanie kosztów dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę będącego stroną niniejszego postępowania bowiem, na etapie wcześniejszych postępowań, mimo wezwań organu pierwszej instancji nie przedstawiał on żadnego szczegółowego wykazu kosztów jakie poniósł w związku z dozorem sprawowanym nad przedmiotowym pojazdem, wobec czego koniecznym stało się ustalenie należnego wynagrodzenia przez organ administracji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Wyliczając średnią stawkę dobową za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem, Kolegium wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, interes społeczny i słuszny interes strony, a także dokonało szerokiej analizy orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do spraw z zakresu dozoru nad pojazdami. W związku z tym wydane postanowienie uznać należy za prawidłowe.

Uczestnik postępowania M. G. reprezentowany przez pełnomocnika w piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że przyznanie wynagrodzenia w wysokości 6,56 zł znacznie odbiega od stawek przyjętych w uchwałach rady powiatu. Wysokość ta mieści się jednak w stosowanych stawkach rynkowych oraz nie jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego.

Na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 199 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie pełnomocnik uczestnika postępowania zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego czy stanowisko, że uczestnikowi postępowania wnoszącemu o oddalenie skargi nie przysługuje wynagrodzenie jest zgodne z art. 45 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że skarga Prokuratora Okręgowego w [...] wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a., w ustawowym sześciomiesięcznym terminie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2015 r. uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. i przyznające dozorcy M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] 18.997,76 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad motocyklem marki JAWA [...] o numerze rejestracyjnym [...] usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wskazanego przedsiębiorcę w okresie 20 sierpnia 2005 r. – 24 lipca 2013 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wskazany powyżej motocykl na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] został usunięty z drogi a następnie został umieszczony na parkingu prowadzonym przez M. G. Wobec nieodebrania pojazdu w okresie 6 miesięcy przez właściciela, postanowieniem z dnia 22 maja 2015 r. (sygn. akt I [...]), wydanym w następstwie wniosku Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] orzekł przepadek wskazanego motocykla na rzecz Powiatu [...].

Okoliczność powyższa stanowiła podstawę do wystąpienia przez M. G. w dniu 29 lipca 2015 r. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie motocykla.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu sprawowanego przez uczestnika dozoru.

Orzekając w oparciu o wyżej opisane zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Pierwszy ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatki poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio (subsydiarnie) przepisy ustawy – Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany jest nadto pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (zob. w tej materii: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji (zob. s. 7 postanowienia z dnia 24 sierpnia 2015 r.) próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Należy mieć również uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca mimo wezwania organu z dnia 31 lipca 2015 r. nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów.

Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wadliwe były również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie motocykla "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii przyjął bowiem jako bazową stawkę za dobę przechowywania pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony pomijając w swych rozważaniach stawkę z roku 2011 (wynikającą z umowy zawartej z dozorcą) z uwagi na jej niewspółmierną wysokość (na tle stawek zaproponowanych w latach kolejnych) oraz fakt, że stawka ta obowiązywała zaledwie przez około 4 miesiące. Ponadto organ pierwszej instancji uznał, że stawki obowiązujące w latach 2012, 2013 i 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania tego rodzaju pojazdów. Z kolei organ odwoławczy negując ustalenia poczynione przez Starostę [...] uznał, że wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad motocyklem. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał jednakże, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 9,84 zł, 4,92 zł i 4,92 zł.

Rację ma w ocenie Sądu strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji) czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem [...] a M. G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju zawartych w dniu 29 grudnia 2011 r. i 10 grudnia 2012 r. stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]).

Ustalając wysokość należnego M. G. wynagrodzenia za dozór pojazdu organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu [...].

Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu [...] strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu Powiatu [...] i to wyłącznie w latach 2011 – 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd akcentuje przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 20 sierpnia 2005 r. - 24 lipca 2013r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie a bazując na stawkach umownych z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazuje, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. wniosku o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 199 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wniosku o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego czy stanowisko, że uczestnikowi postępowania wnoszącemu o oddalenie skargi nie przysługuje wynagrodzenie jest zgodnie z art. 45 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP Sąd wskazuje, że w przepisach art. 200 - 202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw aby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności powyższych regulacji zawartych w p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Organ winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ pierwszej instancji winien

ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nierzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie Powiatu [...] oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie motocykla, jeżeli tak to jaka jest aktualna cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu oraz ile wynosiła cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2005 – 2013.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach 2005 - 2013.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.