Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2141/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania K. B. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którą ustalono na rzecz inwestora – B. L. warunki zabudowy na działce o nr. ew. [...], obręb [...], położnej przy ulicy [...] w [...], dla inwestycji polegającej na: - rozbiórce istniejącego budynku garażowego zlokalizowanego bezpośrednio przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, - nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ([...]) i zmianie jego sposobu użytkowania na budynek usługowy - hotel.

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w ustaleniach I. instancji. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 14 marca 2018 r. wezwał B. L. do uzupełnienia wniosku, poprzez określenie frontu planowanej inwestycji oraz uściślenie rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego i wskazanie: 1. które budynki podlegają inwestycji, 2. jakie roboty budowlane są planowane w przypadku każdego z budynków, 3. ile budynków ma powstać docelowo na działce w wyniku realizacji inwestycji, 4. podanie charakterystyki zabudowy dla każdego z budynków, jakie mają powstać w wyniku realizacji przedsięwzięcia - wysokości kalenic, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyki, wymiary rzutów (szerokości i długości), kształty dachów i ich geometrię. Wnioskodawczyni podała wymagane informacje dotyczące planowanej inwestycji i postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte.

Już na tym wczesnym etapie K. B. zgłosił sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji. Wskazał, że ulica [...] jest spokojna i cicha, zabudowana wyłącznie domkami jednorodzinnymi, nie nadaje się do skierowania na nią znacznego ruchu kołowego. Planowane prace związane z rozbudową i nadbudową budynku zakłócą spokój okolicy i będą uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich domów. Ponadto, zmiana użytkowania zabudowań na budynek o funkcji usługowej (hotel) nie wpisuje się w aktualny sposób zagospodarowania okolic ul. [...]. Ponadto, dla inwestycji przewidzianych jest 10 miejsc parkingowych, co w ocenie K. B. jest niewystarczające i spowoduje zablokowanie ulicy przez zaparkowane pojazdy gości hotelu.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalono na rzecz B. L. wskazane warunki zabudowy na działce o nr. ew. [...] obręb [...], położnej przy ulicy [...] w [...]. K. B. złożył odwołanie od wskazanej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. SKO odnosząc się do zarzutów odwołania uznało za niezasadny zarzut dotyczący nienależytego i niewystarczającego przeprowadzenia przez Organ I. instancji postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Organ ten prawidłowo przeprowadził bowiem wymagany w tego typu sprawach dowód z analizy urbanistycznej, który zawiera szczegółową analizę oraz wszystkie istotne parametry nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym. Poza tym zadaniem SKO, prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany dla inwestycji objętej wnioskiem. Mając na uwadze, że szerokość frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja od strony ul. [...] (główny wjazd na teren inwestycji) wynosi 28,5 m, granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 85 m od granic nieruchomości na której zlokalizowana ma zostać inwestycja. Za trafne SKO uznało również rozszerzenie granic obszaru analizowanego, celem włączenia do tego obszaru całości zabudowanych nieruchomości, przez które przechodzi granica obszaru analizowanego. Ustalony w niniejszej sprawie obszar obejmuje wszystkie działki zabudowane wokół terenu inwestycji, zaś nieruchomości włączone do analizy - tworzą ład przestrzenny. Z analizy dokonanej przez Organ I. instancji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju (zabudowa usługowa), która pozwala na ustalenie parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji - budynku usługowego - hotelu. Samorządowe Kolegium ustaliło, że wbrew twierdzeniom odwołania, w przedmiotowej sprawie Organ I. instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie linii zabudowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono: w odległości 5,2 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami [...] oraz 3,5 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami [...]. Stwierdziło, że nie ma zakazu ustalenia więcej niż jednej linii zabudowy. Zależy to od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, to nie tylko jest dopuszczalne, ale konieczne ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. Przy tym możliwe i prawidłowe było ustalenie linii zabudowy w nawiązaniu do linii zabudowy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Na sąsiednich działkach wzdłuż ul. [...] linia zabudowy przybiera odpowiednio wartości od 4,5 m, 4,7 m, 3,8 m , 3,5 m i 3,5 m. Stąd wzdłuż linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami [...], linia ta została prawidłowo wyznaczona w wartości 3,5 m, w nawiązaniu do linii zabudowy budynku na sąsiadującej bezpośrednio działce nr ew. [...], a także budynku znajdującego się na działce, na której planowana będzie inwestycja.

Natomiast wzdłuż ul. [...], budynki tworzące pierwszą linię zabudowy położne są w odległościach: 9,8 m, 7.8 m, 10,3 m, 5.2 m i 7,9 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Dlatego nieprzekraczalna linia zabudowy została prawidłowo wyznaczona w odległości 5,2 m od linii oznaczonej literami [...] i nawiązuje do linii zabudowy budynku na sąsiadującej bezpośrednio działce o nr. ew. [...].

Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu SKO zaznaczyło, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło jednak, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, a jego zdaniem analiza na to pozwalała. W obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w tym zakresie - od 0,04 do 0,40, natomiast średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,25. W przedmiotowej sprawie ustalono ten parametr w przedziale od 0,25 (w nawiązaniu do średniego wskaźnika na analizowanym terenie) do 0,38%, co nawiązuje do największego wskaźnika dla nieruchomości, na których prowadzi się działalność gospodarczą. Zdaniem SKO, przyjęte w tym zakresie wielkości zasadnie nawiązują do średniej oraz maksymalnej wartości tego wskaźnika, występującej na obszarze analizowanym. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczono w wartościach od 10,9 m do 16,4 m. Średnia szerokości elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 10,9 m, a minimalna 5,1 m, natomiast maksymalna 20,5 m. Z treści analizy wynika, że mając na uwadze treść wniosku, charakter inwestycji oraz parametry terenu objętego wnioskiem, zasadne było wyznaczenie tego parametru w wartościach od 10.9 m, nawiązującego do średniej wartości tego wskaźnika do 16,4 m, w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr [...]. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zdaniem SKO prawidłowo, w wielkości 11,5 m z tolerancją do -20%. Ustalony został bowiem w nawiązaniu do maksymalnej wartości tego parametru dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym. Geometrię dachu - dla planowanej inwestycji - określono jako: dach jedno-, dwu- lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą lub prostopadłą do elewacji frontowej (od strony południowo wschodniej), wysokość głównej kalenicy - 12,5 m z tolerancją do -20%, kąt nachylenia połaci od 15° do 35°. Minimalny kąt nachylenia dachów w obszarze analizowanym wynosi bowiem ok. 0-5°, do maksymalnie ok 45°, przy czym dominują kąty nachylenia połaci dachowych w zakresie od 15° do 35°. Dlatego przyjęcie zawartych w decyzji wartości – zdaniem SKO - wynika z wnioskowanego rodzaju inwestycji oraz przeprowadzonej analizy, nie przekracza skrajnej wartości tego parametru na obszarze analizowanym. W decyzji wprowadzono poza tym obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - minimalnie 15% powierzchni terenu inwestycji. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (droga [...]) oraz ul. [...] (droga gminna), przy czym główny wjazd i wejście na teren inwestycji odbywać się będą od strony ul. [...]. Organ I. instancji ustalił również wymaganą ilość miejsc postojowych: minimum 20 miejsc postojowych na 100 łóżek i 1 miejsce postojowe dla autokaru na 100 łóżek na terenie inwestycji. Również do tych ustaleń przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy SKO nie miało zastrzeżeń. Nadmieniono także, iż uzyskano też konieczne uzgodnienia i umowy zapewniające zaopatrzenie terenu objętego inwestycją w niezbędne do jej funkcjonowania media. We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił: 1) naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej u.p.z.p.) oraz art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. w stopniu rażącym poprzez niewskazanie w treści decyzji, którego budynku dotyczy ustalenie warunków zabudowy w zakresie nadbudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania na budynek usługowy – hotel (na żadnej z map budynki nie są ponumerowane) oraz niewyjaśnienie zakresu i sposobu realizacji planowanej inwestycji tj. kluczowych kwestii wpływających na treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I. instancji, co stanowi rażące naruszenie prawa i czyni decyzje niewykonalnymi, a jednocześnie stanowi przesłankę nieważności decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do

dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na działki sąsiednie oraz nieustalenie dokładnej lokalizacji i rozmiaru planowanej inwestycji, oraz poprzez nie wyczerpujące zebranie i nie rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie braku niezbędnych uzgodnień z Państwową Inspekcją Sanitarną,

b). art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez powierzchowną kontrolę decyzji Organu I. instancji, niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i zdawkowe odniesienie się do zarzutów odwołania, w szczególności do zarzutu naruszenia art 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1553 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co doprowadziło do jej nieuzasadnionego utrzymania w mocy, a nie uchylenia.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a). § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430 - dalej: rozporządzenie dot. dróg publicznych) poprzez ustalenie głównego wjazdu i wejścia na teren nieruchomości od strony ulicy [...], która jest drogą wojewódzką i zgodnie z § 9 pkt. 4 rozporządzenia wjazd na teren przedmiotowej nieruchomości powinien znajdować się od ulicy [...] tj. ulicy o niższej klasie;

b). art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1553 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 59) poprzez nieuzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z Państwową Inspekcją Sanitarną;

c). § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588 - dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego wykraczające poza minimum przewidziane tym paragrafem i niewyjaśnienie przyczyn poszerzenia granic obszaru analizowanego;

d). § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zakresie braku wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Organ przyjmując wartości inne niż średnie w zakresie ustalania wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Organu do całości zebranego materiału dowodowego tj. Analizy;

e). art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na

istniejące zagospodarowanie sąsiednich terenów nie powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich może być realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

f). art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo wskazanych uchybień i nieprawidłowości; jak również z naruszeniem tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa" i zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga niniejsza została oparta na uzasadnionych podstawach, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Materialoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Stosowanie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy pod względem zasad ładu przestrzennego zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu jest zgodny ze sposobem zagospodarowania na danym terenie. Pod pojęciem ładu przestrzennego rozumie się "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.). Przy czym inwestycja ma być realizowana w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (art. 61 § 1 cyt. ustawy). Wpływ planowanej inwestycji analizowany jest w senesie urbanistycznym.

Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co winno być przestrzegane, ale nie może też prowadzić do nadmiernego ograniczenia inicjatywy w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. W orzecznictwie akcentuje się więc, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy właściwy organ dokonuje zatem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść.

Przedstawiona w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna została przez Organy obu instancji oceniona pozytywnie, Sąd jednak co do wnikliwości tej oceny ma zasadnicze wątpliwości.

Na wstępie należy zgodzić się z ustaleniami Organów obu instancji, że na przedmiotowym terenie, na dwóch działkach, które znajdują się w odległości wyznaczonej przez trzykrotną szerokość frontu przedmiotowej działki występują usługi. Znajdują się one na dwóch terenach położonych w obrębie obszaru analizowanego (sprzedaż mebli i prywatne przedszkole). Co do zasady nie było więc przeszkód, by Inwestor uzyskał warunki dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy. Wątpliwości budzi natomiast sposób zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano następujące wartości dla:

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (od 0.25% (w nawiązaniu do średniego wskaźnika na analizowanym terenie) do 0.38% (co nawiązuje do największego wskaźnika dla nieruchomości, na których prowadzi się działalność gospodarczą),

- szerokości elewacji frontowej wyznaczonej w wartościach od 10,9 m do 16.4 m, zaś średnia szerokości elewacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 10,9 m, a minimalna 5,1 m. natomiast maksymalna 20.5 m,

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona została w wielkości 11.5 m z tolerancja do -20%. Podano, że analizowany parametr został ustalony w nawiązaniu do maksymalnej wartości tego parametru dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym.

Przyjęcie tych wartości w ujęciu widełkowym, gdzie minimum stanowi średnia otrzymana wartość, a maksimum maksymalna, niejednokrotnie jednorazowo występująca na obszarze analizowanym, zwłaszcza w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej - budzi zastrzeżenia. Przyjęto bowiem dla tego wskaźnika jako wartość maksymalną (16,4 m) otrzymaną na działce o nr. ew. [...], obręb [...], która to nie powinna się znaleźć w obszarze analizowanym. Można odnieść wrażenie, że rozszerzenie tego obszaru tylko od strony północnej, ponad ową trzykrotną szerokość frontu działki, miało służyć objęciu analizą zabudowy, pozwalającej na ustalenie jak największych parametrów planowanej rozbudowy i nadbudowy, zwłaszcza w zakresie owej szerokości elewacji frontowej. W realiach rozpatrywanej sprawy nie jest przekonująca wskazana przez Organ konieczność objęcia granicami obszaru analizowanego całej powierzchni zabudowanych działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego i z tej przyczyny rozszerzenia granic tego obszaru ponad trzykrotność frontu działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja. Prawidłowości tego przebiegu zwykłej trzykrotności nie można bowiem zweryfikować.

Nie zostało poza tym dostatecznie uzasadnione, z jakich przyczyn dopuszczono, aby poszczególne wskaźniki ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły osiągnąć najwyższe wartości, otrzymane w tak nieregularnie wyznaczonym obszarze analizowanym. Sporządzona zaś mapa, stanowiąca załącznik do warunków zabudowy i analizy, jest mało czytelna. Poza tym działka nr [...] obręb [...], przyjęta jako odniesienie dla ustalenia maksymalnej wysokości, położona jest na północy, już poza i tak rozszerzonym z tej strony obszarem analizowanym.

W ocenie Sądu – mimo wezwania Inwestora przez Organ I. instancji do wskazania, których budynków inwestycja ma dotyczyć - przede wszystkim nie zostało jednoznacznie ustalone jaka inwestycja ma zostać w rzeczywistości zrealizowana na tym terenie i utworzeniu budynku o jakich gabarytach mają służyć te warunki zabudowy. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że na terenie przewidzianym pod to zainwestowanie (działce o nr. ew. [...], obręb [...], położnej przy ulicy [...] w [...]) znajdują się już dwa budynki jednorodzinne, pomiędzy którymi usytuowany jest budynek garażowy przewidziany do rozbiórki. Nie są one położone względem siebie w dużej odległości. Ustalenie zatem, w ramach przyjętych widełek, jako dopuszczalnego maksymalnego parametru szerokości elewacji frontowej 16,4 m i to od strony południowo-wschodniej, przy pow. biologicznie czynnej 15 % i maksymalnym wskaźniku całej zabudowy na terenie inwestycji 0,38, może de facto prowadzić do połączenia tych budynków jednorodzinnych. Wówczas zaś należałoby rozważyć dopuszczalność realizacji na tym terenie realizacji zabudowy o zupełnie innych (znacznie większych parametrach), niż ujęto to w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, która mogłaby nie stanowić kontynuacji cech zabudowy na tym obszarze istniejącej.

Trafne są zatem wywody pełnomocnika Skarżącego, że z roboczego rysunku załączonego do pisma Inwestora z dnia 20 marca 2018 roku wprost wynika, iż planuje on połączyć oba budynki jednorodzinne istniejące w chwili obecnej na przedmiotowej działce, poprzez rozbudowę budynku stojącego w centralnej części nieruchomości. Pośrednio znajduje to również potwierdzenie w piśmie z dnia 5 marca 2018 roku (uzupełnienie wniosku), w którym to, w opisie planowanej inwestycji wskazano, że planowana jest również zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego parterowego z przeznaczeniem na budynek usługowy. Nieco później, w piśmie z dnia 20 marca 2018 roku Inwestor wskazał co prawda, że planowana inwestycja nie obejmuje istniejącego jednorodzinnego budynku parterowego. Jednak jak zasadnie wywodzi pełnomocnik Skarżącego, załączony rysunek roboczy planowanej inwestycji sugeruje, że koncepcja inwestora de facto nie uległa zmianie, a zmieniło się niejako podejście formalne, z uwagi na niedogodne usytuowanie jednorodzinnego budynku parterowego. Uzasadniona jest zatem obawa Skarżącego, że skoro wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy przechodzi przez środek jednorodzinnego budynku parterowego, to umożliwia taką rozbudowę budynku posadowionego w centralnej części nieruchomości przy zachowaniu parametrów wynikających z otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy, która doprowadzi do połączenia go z istniejącym budynkiem parterowym. Brak jednoznacznego wyjaśnienia powstałych wątpliwości, także przez Organ odwoławczy i zarazem przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy najwyższych możliwych wskaźników dla tej inwestycji, ten właśnie zamysł czyni możliwym. Wskazane uchybienia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. mają więc istotny wpływ na wynik sprawy, przez co bezpośrednio i znacząco wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zaś, choć w myśl art. 15 k.p.a. spoczywał na nim obowiązek ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, wymogom tym uchybił i nie rozważył dostatecznie zarzutów odwołania w tym zakresie, a także z urzędu kwestii tej dokładnie nie zbadał. Zaniechał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co winien uczynić dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Nie są natomiast słuszne zarzuty skargi, że teren inwestycji winien być skomunikowany od ul. [...]. Jeśli teren z obu stron przylega do dróg publicznych, to inwestor wskazuje gdzie jest front działki i od której strony będzie ona skomunikowana. Tu Inwestor wskazał ul. [...]. Powołane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odnoszą się do lokalizacji zjazdów na poszczególnych kategoriach dróg. Ta zaś kwestia będzie rozważana odrębnie.

Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 60 ust. u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z Państwową Inspekcją Sanitarną. Brak jest podstaw do badania spełnienia warunków sanitarnych wynikających z ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych na etapie uzyskiwania warunków zabudowy. Spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych dokumentuje się w zakresie wymagań sanitarnych - opinią właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ocena taka dokonywana jest jednak już po realizacji inwestycji w zakresie obiektu o charakterze hotelowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - orzekł jak w pkt. I sentencji.

O kosztach postępowania - w pkt. II sentencji wyroku - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w łącznej kwocie 997 zł składał się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz oplata skarbowa w kwocie 17 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku konieczne będzie przede wszystkim ustalenie czy realizacja tej inwestycji ma prowadzić do połączenia dwóch istniejących na terenie inwestycji budynków jednorodzinnych. Należy ponowne prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i sporządzić czytelny załącznik graficzny do decyzji, wskazujący obszar analizowany i przejrzyście opisujący istniejący sposób jego zagospodarowania, celem przesądzenia czy i o jakich parametrach zamierzona przez Inwestorów inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana na tym terenie. Ponownie rozpoznając sprawę Organy uwzględnią treść oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku i zastosują się do wskazań Sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a.