Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 228/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: Art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 228/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie NSA Krystyna Kutzner, WSA Dorota Dąbek (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r., sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego, na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia 30 marca 2011r. Nr 483/2011, w przedmiocie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r.

W dniu 30 marca 2011r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie Nr 483/2011 w sprawie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 24 załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006r. Nr CXIII/1142/06 w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w Krakowie.

Pismem z dnia 23 stycznia 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa domagając się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej załącznika do zarządzenia określającego opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych oznaczone l.p. o nr 3, 4, 5, 15, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 26, 30, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 87 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197 poz. 1172), ewentualnie naruszenia art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r. nr 118 poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2001r. nr 45 poz. 236).

Wątpliwości Wojewody Małopolskiego wzbudziło wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jako wystarczającej podstawy do stanowienia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznym, świadczone przez komunalną jednostkę organizacyjną. Zdaniem organu nadzoru rzeczywistą podstawę prawną uprawniającą do ustalania opłat, o których mowa w w/w zarządzeniu stanowić może co najwyżej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2001r. nr 45 poz. 236). Taką też podstawę prawną organ nadzoru przyjął na potrzeby oceny prawnej zaskarżonego zarządzenia, uznając iż niewskazanie w podstawie prawnej właściwego przepisu upoważniającego do podjęcia aktu normatywnego, w przypadku jego istnienia w porządku prawnym w dacie podjęcia aktu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla zakresu zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa Nr 483/2011 z dnia 30 marca 2011r. jest określenie jego charakteru prawnego tzn. ustalenie, czy jest ono aktem kierownictwa wewnętrznego, czy też aktem prawa miejscowego. W przypadku uznania zaskarżonego zarządzenia za akt kierownictwa wewnętrznego, normy w nim zawarte stanowić będą stosowne wytyczne co do wysokości cen i opłat za komunalne usługi użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, skierowane do kierownika gminnej jednostki organizacyjnej – Zarządu Cmentarzy Komunalnych. W rezultacie zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nie będzie stanowiło aktu prawa miejscowego, a jedynie wytyczne dla Dyrektora ZCK do ustalania konkretnej już wysokości ceny i opłat w zawieranych przez niego umowach cywilnoprawnych z zainteresowanymi podmiotami. Zdaniem skarżącego, tak określone ceny w ramach zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nie byłyby traktowane jako ceny urzędowe, a tym samym nie byłyby prawnie wiążące także dla potencjalnych zainteresowanych usługą podmiotów. Z kolei w przypadku uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a zatem normy prawne powszechnie obowiązujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, koniecznym będzie, zdaniem organu nadzoru, traktowanie wysokości ustalonych w nim cen i opłat za prawnie wiążące dla wszystkich podmiotów zainteresowanych skorzystaniem ze świadczonych przez ZCK w Krakowie usług.

W ocenie Wojewody Małopolskiego zasadne jest stanowisko, że zarówno uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jak i zarządzenia organów wykonawczych podjęte w wyniku wykonania upoważnienia organu stanowiącego gminy na podstawie art. 4 ust. 2 w/w ustawy stanowią akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Organ nadzoru wskazał, iż na gruncie przepisów art. 87 i art. 94 Konstytucji RP zostało przesądzone, że organy samorządu terytorialnego, a zatem nie tylko rada gminy, ale i wójt (burmistrz, prezydent) mogą stanowić akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Warunkiem sine qua non jest jednak to, aby akty prawne podejmowane przez te organy były wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski stwierdził zatem, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej tak rada gminy, jak i wójt (burmistrz, prezydent) są uprawnieni do stanowienia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała względnie zarządzenie podjęte w wykonaniu w/w upoważnienia ustawowego winna mieć, zdaniem organu nadzoru, charakter aktu prawa miejscowego.

Dodatkowo Wojewoda Małopolski wskazał, iż w działalności gminnych jednostek organizacyjnych świadczących usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w praktyce zauważa się, że jednostki te pobierają opłaty w wysokości sztywnie określonych cen przyjętych na mocy aktów normatywnych przez organy gminne. Tym samym traktowanie uchwał rad gmin podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jako aktu kierownictwa wewnętrznego, który dopiero na etapie zawierania umów cywilnoprawnych będzie stanowił podstawę do kreowania ceny za usługę nie znajduje oparcia w rzeczywistości. Powyższe potwierdza, zdaniem skarżącego, chociażby fakt, iż niejednokrotnie tak określone ceny i opłaty przyjmują formę cennika, który widnieje bądź w siedzibie jednostki organizacyjnej względnie na jej stronie internetowej.

Organ nadzoru zauważył również, iż częstokroć w orzecznictwie sądów pojawia się praktyka, że stwierdza się nieważność uchwały rady gminy, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, pomimo tego, iż w treści uzasadnienia wyroków argumentuje się, że art. 4 w/w ustawy nie stanowi podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Powyższe w ocenie organu nadzoru potwierdza tezę o konieczności zakwalifikowania aktów normatywnych podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej do aktów prawa miejscowego.

Wojewoda Małopolski stwierdził zatem, iż uznając zaskarżone zarządzenie za akt prawa miejscowego należy stwierdzić jego nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa, w tym m.in. wobec braku ogłoszenia niniejszego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Jak wynika bowiem z treści § 6 zarządzenia wchodzi ono w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 4 kwietnia 2011r. W ocenie organu nadzoru powyższe stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym w szczególności art. 87 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie, co wynika z art. 87 Konstytucji RP. Powyższe stanowi warunek obowiązywania aktu, tj. objęcie go domniemaniem powszechnej znajomości. Stosownie natomiast do brzmienia art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i w konsekwencji nie weszło w życie, nie stanowi ono źródła prawa obowiązującego na obszarze Miasta Krakowa i już tylko z tego powodu wniosek o stwierdzenie jego nieważności uznać należy za konieczny i uzasadniony.

Gdyby jednak Sąd doszedł do przekonania, iż przedmiotem postępowania jest zarządzenie stanowiące akt kierownictwa wewnętrznego Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej załącznika do zarządzenia określającego opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych oznaczone l.p. o nr 3, 4, 5, 15, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 26, 30. W ocenie organu nadzoru wymienione opłaty za korzystanie z cmentarzy zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą zarówno rodzajów świadczeń wykonywanych odpłatnie, jak i wysokości poszczególnych opłat.

Wojewoda Małopolski podniósł, iż w zakresie w jakim Prezydent Miasta Krakowa ustalił opłaty za użytkowanie gruntu pod grób murowany przez okres 50 lat, tj. l.p. 3, 4, 5 załącznika do zarządzenia, doszło do naruszenia art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 w/w ustawy grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat. Tym samym przepis ów stanowi jedynie o konieczności zapewnienia nienaruszalności grobu przez okres minimum 20 lat. Przy czym nienaruszalność ta winna dotyczyć tak grobów ziemnych, jak i murowanych, w tym zakresie ustawodawca bowiem nie poczynił w ustawie żadnego rozróżnienia. Regulacja ujęta w art. 7 ust. 4 w/w ustawy stanowi natomiast o możliwości zawierania umów pomiędzy administratorem cmentarza a jego użytkownikami na okres dłuższy niż 20 lat, niemniej jednak powyższe, zdaniem skarżącego, jest dopuszczalne jedynie na zasadach swobody umów. W ocenie organu nadzoru, ustalenie opłaty za użytkowanie grobu murowanego tylko i wyłącznie za okres 50 lat stoi ponadto w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Tak określony zakres korzystania z usługi powoduje, iż bez względu na rzeczywisty czasokres korzystania ze świadczenia dysponent grobu zmuszony będzie do ponoszenia pełnej wysokości opłaty, tj. za okres 50 lat.

Organ nadzoru podniósł również, iż ustalenie przez Prezydenta Miasta Krakowa opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych ustalone w załączniku do zarządzenia oznaczone l.p. o nr 15, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 26, 30 zostało z kolei podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a to z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie skarżącego, pojęcie usług świadczonych przez administratora na cmentarzu komunalnym oznacza tylko takie usługi, jakie świadczy administrator cmentarza komunalnego na rzecz osób trzecich, czyli korzystających z cmentarza. W pojęciu tym nie mieszczą się jednak te opłaty związane z prowadzeniem cmentarza komunalnego, których nałożenie nie pociąga za sobą jakichkolwiek usług administratora. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż opłaty związane z prowadzeniem cmentarza obejmują szerszy zakres niż opłaty związane z usługami świadczonymi przez administratora cmentarza na cmentarzu komunalnym. Tym samym organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W zaistniałej sytuacji nie znajduje się, zdaniem organu nadzoru, podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych wymienionych w załączniku do zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa i oznaczonych l.p. 15, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 26, 30.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia Prezydent Miasta Krakowa stanął na stanowisku, że nie stanowi ono aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w zdecydowanej większości przypadków sądy opowiadają się za wewnętrznym charakterem aktów wydawanych w oparciu o art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Na poparcie swoich twierdzeń Prezydent Miasta Krakowa przytoczył przykłady stosownych orzeczeń sądów administracyjnych. Stwierdził również, iż powyższe stanowisko znajduje także poparcie w doktrynie. Za chybioną z kolei Prezydent Miasta Krakowa uznał argumentację Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którą za uznaniem uchwał podjętych w wykonaniu upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej miałoby przemawiać powołane w skardze orzecznictwo. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż opłaty przewidziane w załączniku do zaskarżonego zarządzenia są niczym innym, jak tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę, a nie cenami urzędowymi ustalonymi mocą aktu prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego, który zawiera jedynie wytyczne co do wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym przypadku cmentarzy) skierowane do kierowników odpowiednich jednostek gminnych (w przedmiotowej sprawie – Dyrektora ZCK). W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż brak jest podstaw dla uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowiło akt prawa miejscowego i jako taki akt podlegało obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Wojewody Małopolskiego dotyczących pozycji l.p. o numerach 3, 4 i 5 załącznika do zarządzenia Prezydent Miasta Krakowa zauważył, że wprowadzenie przedmiotowych opłat, jak również ustalenie ich wysokości, nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a w szczególności w żadnej mierze nie naruszyło dyspozycji art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, z przepisu tego wynika, że ustawodawca przewidział dwudziestoletni okres tzw. nienaruszalności grobu, będący z reguły okresem wystarczającym dla zmineralizowania zwłok, ale wyłącznie w grobie ziemnym. Powyższe nie dotyczy grobu murowanego, w przypadku którego proces mineralizacji zwłok trwa znacznie dłużej. Z tej też przyczyny ustawodawca przewidział, że okres dwudziestoletni, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie znajduje zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby.

Prezydent Miasta Krakowa wskazał również, iż opłata, o której mowa w art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych immanentnie wiąże się z faktem pochowania zwłok. Jest tu m.in. mowa o "ponownym chowaniu" oraz o "uiszczeniu opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok". Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, czym innym jest zatem opłata za pochowanie (za pochówek) w grobie, o której mowa w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a czym innym jest prawo do korzystania z miejsca pod grób murowany na cmentarzu i związana z tym opłata, o której mowa w pkt 3, 4, i 5 załącznika do zaskarżonego zarządzenia. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzu nie zostało uregulowane w przepisach w/w ustawy, albowiem wynika ono z tzw. prawa do grobu, mającego charakter cywilnoprawny. W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa uważa, iż nieuzasadnione jest stanowisko Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym okres, na jaki można wykupić prawo do użytkowania gruntu pod grób murowany, winien być ściśle limitowany i nie może przekraczać dwudziestu lat, skoro powszechnie przyjmuje się, że prawo do grobu, jako uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym, nie jest ograniczone w czasie. Wobec powyższego przewidziany w załączniku do zaskarżonego zarządzenia okres pięćdziesięcioletni nie może zostać uznany za naruszający art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Odnośnie do pozostałych zaskarżonych opłat Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż są one związane z konkretnymi czynnościami (czynnym zachowaniem) ze strony administratora cmentarza względem osób korzystających z cmentarza. Wiążą się one z podjęciem określonych czynności przez ZCK, w tym wykonania określonej pracy przez pracowników ZCK oraz wywołuje konkretny skutek po stronie osoby żądającej wykonania danej czynności (tj. adresata świadczenia). To w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa potwierdza ekwiwalentny charakter czynności. Odnosząc się natomiast do stanowiska Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym dopuszczalne jest ustalenie jedynie takich opłat, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakichkolwiek opłat związanych z prowadzeniem cmentarza, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych dla przyjęcia słuszności tego stanowiska. Kompetencje organów gminy zostały bowiem określone w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej bardzo szeroko i brak jest przepisu szczególnego, który te kompetencje by ograniczał. W szczególności takim przepisem nie jest, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, nawet przyjmując słuszność takiego stanowiska nie sposób uznać, aby którakolwiek z opłat zakwestionowanych w skardze nie wiązała się, pośrednio lub bezpośrednio, z planowanym lub już dokonanym pochowaniem zwłok. Poza tym wykonanie każdej z tych czynności pociąga za sobą konieczność podjęcia przez administratora cmentarza konkretnych działań o charakterze faktycznym i – nierzadko – prawnym, co z kolei powoduje powstanie po jego stronie wymiernych kosztów.

Na rozprawie w dniu 27 września 2012r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podniósł, iż zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2011r. Nr 3128/2011, które w art. 7 przewidywało publikację w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, świadczy to o tym, że organ traktuje zarządzenie jako akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 23 stycznia 2012r., wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.).

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, podjęte na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 3 ust. 24 załącznika do uchwały Nr CXIII/1142/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w Krakowie.

Podstawowe zagadnienie, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to odpowiedź na pytanie o charakter prawny tego zarządzenia.

Zaskarżone zarządzenie zawiera katalog opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych oraz za usługi pogrzebowe i ekshumacyjne, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Prezydent Miasta Krakowa uregulował zatem jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości tych opłat, obciążając w ten sposób mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, należy ocenić, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to tylko swoista "oferta" skierowana do zainteresowanych mieszkańców, lecz w istocie zobligowanie mieszkańców do finansowej partycypacji, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od poniesienia przez nich stosownej opłaty. Nie można uznać, że ta partycypacja finansowa była dobrowolna. Ustalając jednolitą dla wszystkich mieszkańców wysokość tych opłat, w praktyce zarządzenie uzależniało realizację świadczeń od poniesienia opłat przez mieszkańców. Zaskarżone zarządzenie określające opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładało zatem w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat w wysokości określonej w zarządzeniu. Adresatem tego zarządzenia były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych i zarządzenie to w istocie, wbrew twierdzeniom organu, nakazywało im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w zarządzeniu opłaty. Adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r., II SA/Kr 932/09 orzekając o nieważności takiego aktu po upływie 1 roku od jego podjęcia Sąd przyjął, że ma on charakter aktu prawa miejscowego, co zostało uznane za zgodne z prawem przez NSA w wyroku z dnia z 7 lipca 2011r., II GSK 1022/10; podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 3 listopada 2004r., II SA/Wr 298/02, uchylonym wyrokiem NSA z dnia 20 października 2005r., II OSK 138/05, w którym stwierdzono, że ustalenie jaka jest wysokość opłaty za świadczenie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może być uznane za przepis aktu normatywnego, lecz ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego; por. także w odniesieniu do opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok SN w uchwale z 26 września 1995r., III AZP 22/95). Także w doktrynie prawa administracyjnego jest to zagadnienia sporne, część autorów stoi jednak na stanowisku, że ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego (por. C. Banasik, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2002, s. 56; także M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 307 i n.).

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu, że tego rodzaju akt wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Akt taki ma bowiem charakter powszechnie obowiązujący, jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu reguł prawnych (przepisów) obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni to zarządzenie aktem prawa miejscowego.

Przyjęcie poglądu, że zaskarżone zarządzenie zawiera w sobie normy o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc jest aktem prawa miejscowego, niesie za sobą konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym zwłaszcza ogłoszenia. Art. 88 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast ust. 2 stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172). Według treści art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5 .

Z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonego zarządzenia, winno ono być zatem opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co stanowiło warunek wejścia w życie tego zarządzenia. Wymóg ten nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, albowiem §6 zaskarżonego zarządzenia przewiduje, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą od dnia 4 kwietnia 2011r. Stanowi to istotne naruszenie w/w przepisu ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych (...), stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Trafny zatem okazał się zarzut skargi, że brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. W niniejszej sprawie wadę tę dostrzegł zresztą także sam organ, skoro w kolejnych zarządzeniach wydanych w miejsce zarządzenia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przewidziano ich publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. § 7 Zarządzenia Nr 3128/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, Dz.Urz. Wojew. Małop. z dnia 18 stycznia 2012r., poz. 238 oraz § 7 Zarządzenia Nr 411/2012 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 lutego 2012r. w sprawie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, Dz.Urz. Wojew. Małop. z dnia 27 marca 2012r., poz. 1341).

Należy też podkreślić, że okoliczność, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone przez Prezydenta Miasta Krakowa w całości (§ 6 Zarządzenia Nr 3128/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie opłat za usługi świadczone przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie, Dz.Urz. Wojew. Małop. z dnia 18 stycznia 2012r., poz. 238), nie uniemożliwia Sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Uchylenie go przez Prezydenta Miasta Krakowa wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołało zakwestionowane zarządzenie. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia organ gminy pobierał opłaty za korzystanie z cmentarzy, zaskarżone zarządzenie dotyczące ponoszenia opłat wywołało zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2004r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.