Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 163/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2018 r., nr [..], nakazującą J. P. rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę pełniącego funkcje kiosku piekarniczo – cukierniczego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął i prowadził z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy na działce nr [..], obr. [..], przy ul. D. w W. obiektu budowlanego stanowiącego kiosk uliczny piekarniczo - cukierniczy. W dniu 14 listopada 2017 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalił, że przy granicy z sąsiednią działką nr [..] znajduje się budynek handlowy - przyczepa kempingowa posadowiona na platformie przymocowanej do kół, o wymiarach około 3 m x 2 m, wyposażona w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Obiekt ten został wybudowany we wrześniu 2017 r. i pełni funkcję handlową do sprzedaży wyrobów cukierniczych. Ponadto, organ ustalił, że właścicielką nieruchomości jest K.P., a właścicielem ww. obiektu J.P. Podczas kolejnych oględzin w dniu 24 stycznia 2018 r. organ stwierdził, że obiekt został usunięty, lecz w dniu 25 stycznia 2018 r. ponownie został postawiony w tym samym miejscu. Podobnie podczas oględzin w dniu 8 marca 2018 r. organ stwierdził, że obiekt został usunięty, a kontrola w następnym dniu, tj. 9 marca 2018 r. potwierdziła, że ponownie obiekt posadowiono na działce nr [..].

W toku postępowania, w oparciu o informacje z Urzędu Miejskiego ustalono, że działka nr [..], z której powstały następnie działki nr [..] i [..], znajduje się na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków województwa pod numerem [..] (dawny numer rejestru [..]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., zmienioną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. Ponadto, Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że nie wydawał pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w przedmiotowej lokalizacji oraz nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał J. P. rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. kiosku ulicznego piekarniczo-cukierniczego na działce nr [..], przy ulicy D. w W.

W odwołaniu J. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia czy obiekt wykorzystywany jest stale czy tymczasowo do sprzedaży pieczywa, oraz błędne uznanie, że przedmiotowa przyczepa ma charakter obiektu budowlanego, a jej pozostawienie na gruncie stanowi budowę.

W toku postępowania odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek organu drugiej instancji, przeprowadził w dniu 20 lipca 2018 r. ponowne oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nadal znajduje się na działce nr [..] i prowadzona jest w nim działalność handlowa.

Na skutek rozpoznania odwołania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zaakceptował kwalifikację przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, przy czym zwrócił uwagę, że kwalifikacji tej nie zmienia fakt, iż dwukrotnie w dniu zaplanowanych oględzin, o których zawiadomiono właściciela obiektu, obiekt był usuwany z terenu posesji. Występująca jednodniowa przerwa w jego posadowieniu nie zmienia faktu, że jest to ten sam obiekt, który został wybudowany we wrześniu 2017 r. bez wymaganego pozwolenia. W ocenie organu odwoławczego ww. działania miały charakter czysto pozorny i nie mogą być uznane za realne usunięcie obiektu, jak również nie mogą stanowić podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Charakteru tego obiektu nie zmienia też fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu i zawarcia umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, a przeznaczeniem pojazdu jest użytek niemobilny.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym dla działki nr [..] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla łącznika drogowego od węzła integracyjnego w rejonie dworca [..] do ul. Ł. wraz z przyległymi obszarami, zatwierdzonego uchwałą nr VIIk/XXXVI/424/2017 Rady Miasta z dnia 12 września 2017 r. Zgodnie z planem działka ta znajduje się w jednostce oznaczonej B.4.M/U - teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Pomimo ogólnej zgodności funkcji lokalizacja przedmiotowego obiektu handlowego nie jest zgodna z ww. zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na położenie obiektu poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, zakaz w planie lokalizacji tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, ochronę obszaru zieleni do zachowania w formie przedogródka, wyznaczonego na rysunku planu oraz nie dostosowanie do zasady zharmonizowania pod względem zasad podziału i proporcji, a także detali i kolorystyki.

Ponadto, jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, obiekt ten znajduje się na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków województwa pod stosownym numerem, zaś inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ulicznego kiosku handlowego o funkcji piekarniczo-cukierniczej wydanego w uzgodnieniu z organem konserwatorskim.

W związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było możliwe wdrożenie procedury, w której mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ wydał decyzję o rozbiórce spornego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 oraz art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a także naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotowa przyczepa wykorzystywana jest do celów stacjonarnej sprzedaży pieczywa stale czy też tymczasowo. Zdaniem skarżącego organ naruszył także art. 10 i art. 140 k.p.a., albowiem nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1-3 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przyczepa stanowiąca pojazd w rozumieniu art. 2 ust. 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) stanowi obiekt budowlany, a jego pozostawienie na gruncie stanowi budowę i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego do pojazdu, nie będącego obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ ten nie odniósł się należycie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie wyjaśnił, dlaczego prezentowaną przez skarżącego wykładnię pojęcia "obiekt budowlany" uznał za nietrafną. Za wyczerpanie tego obowiązku nie można uznać odwołania się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie uznania przyczep kempingowych za obiekty budowlane.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że aby dokonać kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, w pierwszej kolejności należało ustalić, że czy ten obiekt w ogóle jest obiektem budowlanym. Z analizy art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że przyczepa – nawet funkcjonalnie wykorzystywana do sprzedaży czy świadczenia usług gastronomii, nie stanowi żadnego z obiektów wymienionych w tym przepisie, albowiem nie jest budynkiem, nie jest obiektem malej architektury, nie jest też budowlą. Już tylko z tego powodu nie może być więc uznana za tymczasowy obiekt budowlany.

Ponadto, skarżący nie zgodził się z tezą, że koła przyczepy służą tylko do jej przemieszczania, bowiem oznaczałoby to, iż każdy kiosk, do którego przemieszczania można użyć kół, może zostać zarejestrować jako pojazd. Za niezasadne skarżący uznał też stosowanie jako jedynego kryterium, kryterium funkcjonalnego, gdyż tak samo jak przyczepy z możliwością prowadzenia z nich sprzedaży należałoby oceniać samochody kempingowe, których podstawową funkcją jest funkcja mieszkalna, zaś solnik, kierowca i kola służą jedynie ich przemieszczaniu. Równie błędne jest także uznawanie, że zaparkowanie przyczepy w danym miejscu stanowi budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Kontroli legalności poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2018 r., mocą której nakazano skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego – kiosku ulicznego piekarniczo – cukierniczego na działce nr [..] w W.

Podejmując w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję organy zastosowały przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2018 r., poz. 650 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W toku postępowania wszczętego z urzędu, w następstwie sygnału przesłanego do organu nadzoru budowlanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, organ ustalił, że od września 2017 r. na działce nr [..] posadowiony jest obiekt, w którym prowadzona jest sprzedaż pieczywa i wyrobów cukierniczych. Ustalono również, że na posadowienie wskazanego obiektu budowlanego inwestor w osobie skarżącego nie uzyskał pozwolenia na budowę ani pozwolenia konserwatorskiego wymaganego ze względu na położenie wskazanej działki w obszarze ścisłej ochrony konserwatorskiej.

W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczące faktu wybudowania bez pozwolenia na budowę przez inwestora kiosku ulicznego piekarniczo-cukierniczego oraz niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr VIIK/XXXVI/424/2017 Rady Miasta z dnia 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla łącznika drogowego od węzła integracyjnego w rejonie dworca [..] do ul. Ł. wraz z przyległymi obszarami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały użytkowany przez skarżącego kiosk uliczny jako tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego ma charakter otwarty i odrębny od zdefiniowanego pojęcia "obiektu budowlanego". Z woli ustawodawcy oba te pojęcia doczekały się samodzielnych definicji, które należy interpretować odrębnie i ściśle. Błędem, który popełnił skarżący, jest interpretowanie pojęcia "tymczasowego obiektu budowlanego" poprzez zestawienie go z definicjami budynku, budowli czy obiektu małej architektury, które składają się na zakres pojęcia "obiektu budowlanego". Definicja z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektu za "tymczasowy obiekt budowlany". Pierwszą kategorię stanowią obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Natomiast drugą kategorię tworzą obiekty nietrwale połączone z gruntem takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Co istotne, wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy, co oznacza, że do tego typu obiektów będą się zaliczały także inne obiekty, posiadające podobne właściwości. Do tego rodzaju obiektów zalicza się kiosk uliczny umieszczony i wykorzystywany do celów handlowych przez skarżącego na działce nr [..] w W.

Z ustaleń poczynionych przez organy na działce nr [..] w dniach: 14 listopada 2017 r., 25 stycznia 2018 r., 9 marca 2018 r. i 20 lipca 2018 r., wynika, że w przyczepie kempingowej posadowionej na działce nr [..] na platformie przymocowanej do kół, podłączonej do instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, wyposażonej wewnątrz w półki na pieczywo i produkty cukiernicze, skarżący prowadzi stałą sprzedaż wskazanych wyrobów, co utrwalono w dokumentacji fotograficznej złożonej do akt sprawy. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyczepą jest pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.

W ocenie Sądu przyczepa przeznaczona i przynajmniej od września 2017 r. wykorzystywana na cele działalności handlowej, jako stacjonarny punkt sprzedaży pieczywa, spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany.

Sporna przyczepa jest faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności handlowej, do czego została przystosowana poprzez wykonanie daszku, zamontowanie półek na pieczywo i podłączenie do mediów. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że przyczepa jest wykorzystywana na cele działalności handlowej. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że przyczepa ma zamontowane koła, tablicę rejestracyjną oraz wykupione OC, przez co istnieje możliwość jej przemieszczenia poprzez przyłączenie do pojazdu samochodowego. Cechy te pozostają bowiem bez związku z funkcją, jaką pełni obiekt - stacjonarny punkt sprzedaży pieczywa. Wpływu na ocenę funkcji realizowanej we wskazanej przyczepie nie ma również fakt incydentalnego usunięcia przyczepy przez skarżącego z miejsca jej posadowienia na działce nr [..] w dniach, w których zaplanowano przeprowadzenie oględzin w trybie art. 85 k.p.a., o czym skarżący był wcześniej zawiadomiony zgodnie z wymogami art. 79 § 1 k.p.a. Istotnym jest bowiem cel, jakiemu służyło usunięcie przyczepy, którym nie było zaprzestanie działalności handlowej, ale uniknięcie konfrontacji z organem nadzoru budowlanego i uniknięcie odpowiedzialności za samowolę.

Innymi słowy cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas funkcjonowania tego obiektu, determinuje jego kwalifikację jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zatem przyczepa samochodowa o funkcji handlowej, z jaką mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym, stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2622/16, dostępy na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym fakt rejestracji przyczepy i jej ubezpieczenie w żaden sposób nie wpływa na realizację jej podstawowej funkcji, jaką jest działalność handlowa.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyraża on zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W dziedzinie prawa budowlanego, która normuje działalność objętą szczególnym ryzykiem spowodowania trudno odwracalnych szkód w dobrach podlegających ochronie prawnej, uzasadnione jest wykorzystywanie instytucji polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, w którego treści szczegółowo określone są prawa i obowiązki adresata tego pozwolenia. Pozwolenie na budowę określa wiele aspektów procesu budowlanego związanych z realizacją prawa do zabudowy. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego będącego wartością uniwersalną, którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Stanowi też istotną gwarancję ochrony nie tylko praw osób trzecich, lecz także interesu publicznego (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016).

W aktualnym stanie prawnym zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29, 29a i 30 Prawa budowlanego, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Wyjątki te, zgodnie z zasadami wykładni prawa, należy interpretować ściśle.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków.

W konsekwencji, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie samowolnego posadowienia przyczepy na działce nr [..], pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Jeżeli jednak obiekt budowlany jest użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) przez okres dłuższy niż 180 dni, bądź jest trwale związany z gruntem, to budowa takiego obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest elementów świadczących o jego tymczasowości.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przyczepa kempingowa posadowiona na działce nr [..] we wrześniu 2017 r. przez skarżącego jest przez niego nieprzerwanie użytkowana do celów handlowych, co potwierdzają notatki służbowe oraz dokumentacja zdjęciowa sporządzona z oględzin działki nr [..] w dniach 25 stycznia 2018 r., 9 marca 2018 r. i 20 lipca 2018 r. Tym ustaleniom nie sprzeciwiają się wyniki zaplanowanych w dniach 24 stycznia 2018 r. i 8 marca 2018 r. oględzin działki nr [..], w trakcie których stwierdzono, że na działce nie znajduje się przyczepa. Potwierdza to bowiem wyłącznie celowe działanie skarżącego nastawione na obejście przepisów Prawa budowlanego i uniknięcie odpowiedzialności za samowolne posadowienie na nieruchomości tymczasowego obiektu budowlanego, którego okres użytkowania uzasadniał uzyskanie pozwolenia na budowę. Celowe, incydentalne i krótkotrwałe usuwanie przyczepy na czas zaplanowanych oględzin nie zmienia jej charakteru jako tymczasowego obiektu budowlanego stale wykorzystywanego jako punkt sprzedaży pieczywa i wyrobów cukierniczych.

W takiej sytuacji legalizacja tymczasowego obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości powyżej 180 dni wymagała zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie weryfikacja całokształtu postanowień obowiązującego planu zarówno ogólnych, odnoszących się do całego terenu planu, jak i szczegółowych dla działki nr [..] objętej jednostką planistyczną oznaczoną symbolem B.4.M/U, prowadzi do wniosku, że lokalizacja kiosku ulicznego piekarniczo – cukierniczego nie jest zgodna z planem. Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu, że o ile regulacje odnoszące się bezpośrednio do strefy B.4.M/U, w której leży działka nr [..], nie wyłączają sytuowania obiektów usługowych o charakterze komercyjnym, o tyle postanowienia ogólne planu zawarte w § 2 ust. 12 pkt 2 wyraźnie zakazują lokalizacji na terenie objętym całym planem tymczasowych obiektów budowlanych nie związanych z placem budowy i zagospodarowaniem działki w zakresie małej architektury, z zastrzeżeniem § 30 pkt 12, który nie odnosi się do działki nr [..]. Również ze względu na brak spełnienia wymogów odnoszących się do strefy B.4.M/U w postaci położenia obiektu poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy oraz jego niezharmonizowania pod względem proporcji, detali, kolorystyki, zastosowanych materiałów z formami historycznej zabudowy śródmieścia oraz dworca kolejowego, lokalizacja kiosku handlowego na działce nr [..] nie jest zgodna z planem.

Stwierdzona niezgodność obiektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza już na etapie wstępnym możliwość jego legalizacji. Tylko wówczas, gdy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego może przejść do kolejnego etapu legalizacji i nałożyć na samowolnika obowiązki określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie z powodu niezgodności lokalizacji tymczasowego obiektu budowlanego z planem miejscowym nie było prawnej możliwości do dalszego procedowania o legalizacji, a organ zobowiązany był do orzeczenia jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co też prawidłowo uczynił.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego rozpoznając niniejszą sprawę dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, na ich podstawie ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Przy tym wyjaśnić należy, że sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie organy musiały dostosować do wyjątkowej postawy skarżącego, który w sposób celowy unikał aktywnego uczestnictwa w oględzinach i na czas ich przeprowadzania usuwał obiekt z działki nr [..] po to, ażeby dnia następnego ponownie go na niej posadowić w taki sam sposób i z takim samym przeznaczeniem, jak poprzednio. Stąd też dokumentowanie spostrzeżeń organu w terenie notatkami urzędowymi, w ocenie Sądu, nie stanowi uchybienia procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący skutecznie uniemożliwiał dokonanie oględzin, które można byłoby potwierdzić protokołem.

Nadto, o ile analiza akt organu odwoławczego potwierdza zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., o tyle naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju uchybienie mogłoby zagrozić bytowi prawnemu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia decyzji, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.