Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 460/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Prezydent M. [...] działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440), po rozpatrzeniu wniosku M. N. z dnia [...] października 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym ul. [...], działka [...], KM 43 banera reklamowego typu LED w okresie od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż wnioskodawca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. N., w dniu [...] października 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym ul. [...], działka [...] KM 43 banera reklamowego typu LED w okresie od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r.

Organ I instancji zauważył przy tym, że na wniosek złożony w dniu [...].12.2014 r. organ wydał decyzję dnia [...].11.2016 r., [...], w której zezwolił firmie [...] we [...], na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia reklamy - telebimu - nośnika elektronicznego na okres od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].12.2015 r., co pozwalało stwierdzić, iż wnioskodawca posiadał zezwolenie organu na zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa powyżej, do dnia [...].12.2015 r. Wnioskodawca wystąpił ponownie o zgodę na zajęcie pasa drogowego dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., co może oznaczać, że co najmniej do dnia złożenia wniosku, Pan M. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. N., zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po zebraniu materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr 230302C, ulicy [...], działka [...] KM 43 we [...], w celu ustawienia banera reklamowego typu LED wraz z podestem w okresie od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r., strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, a także możliwości złożenia końcowego oświadczenia.

W odpowiedzi na zawiadomienie M. N. złożył w dniu [...].11.2016 r. oświadczenie, w którym odniósł się do złożonego wniosku.

W związku z powyższym orzekający organ stwierdził, że reguły zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg uregulowane są przepisami art. 40 ust. 1-16 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a zgodnie z trwałym i jednoznacznym stanowiskiem doktryny prawa i judykatury, udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być skuteczne w terminie przed dniem złożenia wniosku o zajęcie pasa - tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/10, a także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 45/08.

Prezydent M. [...] zwrócił uwagę, iż wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 93/13, na który powołuje się strona został uchylony wyrokiem NSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1671/13, a zatem udzielenie zezwolenia M. N. na okres sprzed daty złożenia wniosku stanowiłoby rażące naruszenie prawa, naruszając przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na:

o niewyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnieniu przez zarządcę drogi, czy zajęciu pasa drogowego przez skarżącego można przypisać cechy samowolności; jak również nieuwzględnieniu przesłanek, podstaw prawnych oraz faktycznych przy wydaniu decyzji dotyczącej zajęcie pasa drogowego w okresie od [...].01.2016 r. do [...].08.2016 r.

2. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a., ze względu na:

o naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu, wkrótce po upływie ważności pozwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego do [...] grudnia 2015 r.;

o niepoinformowanie skarżącego o konieczności złożenia wniosku dotyczącego zajęcia pasa drogowego na kolejny okres, pomimo wcześniejszej długotrwałej współpracy pomiędzy stronami;

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że nie zachodzą podstawy prawne do wszczęcia postępowania, gdyż naruszałoby to postanowienia ww. przepisu dotyczące wymierzenia kar, w sytuacji, gdy zajmowanie pasa drogowego było i jest akceptowane przez zarządcę drogi i nie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary, lecz do wszczęcia postępowania i naliczenia opłat za ten okres.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].01.2017 r., sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], działka [...], KM 43 polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym banera reklamowego typu LED w okresie od dnia [...].01.2016r. do dnia [...].08.2016 r.

W ocenie Kolegium zarzuty odwołania co do zasady nie zasługują na uwzględnienie, jednak z uwagi na błędną sentencję rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zasadnym jest wycofanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do działań organu I instancji, Kolegium wskazało na niekonsekwencję podejmowanych przez organ I instancji działań, bowiem o ile organ doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, to winien podjąć rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w formie postanowienia (vide: art. 61 a k.p.a.) Nadto, w podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia, organ nie wskazał art. 61a k.p.a. stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania, a przepisy materialnoprawne ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust, 3 i ust. 6), co świadczy zdaniem organu odwoławczego o tym, że organ I instancji brał pod rozwagę nie tylko przepisy procedury administracyjnej, ale również przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę do skierowania przez stronę określonego żądania (w tym przypadku wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego). W rzeczywistości więc organ rozstrzygał w sprawie istnienia podstaw do wydania zezwolenia na żądany okres, przy czym błędnie sformułował sentencję rozstrzygnięcia, właściwą dla instytucji prawnej określonej w art. 61a .

Uzasadniając decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym, zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego.

W ocenie Kolegium na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest ustawowych podstaw do uwzględnienia żądania i wydania decyzji pozytywnej dla strony, bowiem żądanie zostało skierowane dopiero w dniu [...].10.2016 r. a zatem już po upływie okresu, na jaki żąda ona wyrażenia zgody przez organ (od. [...].01.2016 - [...].08.2016 r.). Powoływany w uzasadnieniu odwołania wyrok WSA we Wrocławiu sygn. III SA/Wr 93/13 w ocenie organu II instancji nie jest adekwatny dla niniejszego stanu faktycznego, albowiem dotyczył okresu, który nie upłynął w całości na dzień orzekania, a z treści wyroku wyraźnie wynika stwierdzenie, że zezwolenia nie można wydać na okres wsteczny przed datą złożenia wniosku. Dodatkowo wyrok ten uchylony został przez NSA.

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje również oparcia w przepisach oczekiwanie odwołującego się, iż w przypadku nawet wielokrotnego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie, bądź też, oczekiwanie, że organ podejmie czynności mające na celu "przypomnienie" o konieczności uzyskania zezwolenia na dalszy okres. Podobnie nieuzasadnione jest, a nadto niezgodne z przepisami, oczekiwanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia z urzędu (pkt 1.2 titet pierwsze odwołania).

W skardze do sądu M. N. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanym terminie oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie 1 miesiąca od doręczenia orzeczenia Sądu zezwolenia na zajęcie wyżej opisanego pasa drogowego za okres od [...].01.2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. i ustalenie opłaty za to zajęcie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji M. N. zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, polegające na nie wyczerpującej ocenie materiału dowodowego i nieuwzględnieniu okoliczności przemawiających za możliwością wszczęcia z urzędu postępowania i wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ I instancji, w trybie art. 61 § 2 kpa, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przemawiał za tym szczególnie ważny interes strony;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że nie zachodzą podstawy prawne do wszczęcia postępowania, gdyż naruszałoby to postanowienia ww. przepisu dotyczące wymierzenia kary, w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego było i jest akceptowane przez zarządcę drogi i nie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary, lecz do wszczęcia postępowania i naliczenia opłat za wnioskowany okres.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący podniósł, że poza sporem w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ administracyjny jest zobowiązany do każdorazowego badania, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Tym samym, podstawą decyzji o odmowie udzielenia zgody na zajmowanie pasa drogowego może być zmiana warunków zajmowania tegoż pasa, lub zmiana zajmowania pasa przez wnioskującego, lecz w niniejszej sprawie SKO nie wykazało, że po stronie M. N. nastąpiła zmiana w zajmowaniu pasa drogi i jest on zajmowany wbrew wymogom; organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania mimo, że takowe jest obligatoryjne.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że jest niezgodne z przepisami prawa wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wydania zezwolenia, gdyż na takie działania zezwala przepis art. 61 § 2 k.p.a. który jednoznacznie wskazuje iż "organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć". Organ administracyjny mając świadomość faktu, że M. N. prowadzi działalność w zakresie reklamy i zajmuje pas drogowy w tym celu od 2011 r. co roku występując o zgodę na zajmowanie tegoż pasa, mógł wszcząć postępowanie w tym zakresie z urzędu, realizując tym samym również zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Stanowiło to bowiem ważny interes strony - M. N., albowiem był on zainteresowany dalszym korzystaniem z pasa drogowego wykorzystując go w zakresie prowadzenia swojej działalności na dotychczasowych warunkach, a tym samym dalszą, bezproblemową współpracą z MZUKiD.

Skarżący zwrócił uwagę, że zajmując od 2011 r. ten sam pas drogowy poprzez umieszczenie w tym miejscu banera reklamowego typu LED, do 2016 r. uzyskiwał zezwolenie na jego zajmowanie. Również w chwili obecnej od [...].08.2016 r. posiada on zezwolenie na zajmowanie tego pasa drogowego. Stan ten jego zdaniem wskazuje, że spełniał i nadal spełnia warunki wymagane do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a brak było jedynie warunku formalnego w postaci wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...].01.2016r. do [...].08.2016 r., a zarządca dróg przez cały czas akceptował ten stan, nie podejmując żadnych działań mających na celu usunięcia przedmiotowego banera reklamowego z pasa drogowego i nadal akceptuje zajmowanie pasa drogowego przez skarżącego. Stąd niezrozumiała i nielogiczna zdaniem skarżącego wydaje się być zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa we wskazanym okresie.

Wniosek złożony przez skarżącego, jego zdaniem winien być wszechstronnie rozpatrzony zarówno z uwzględnieniem interesu strony jak i interesu publicznego. Ocena takiego stanu rzeczy nie może odbywać się bez uwzględnienia całokształtu konkretnej sytuacji. Przepisy postępowania m.in. mają za zadanie umożliwić właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i niejednokrotnie mają charakter elastyczny, co pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Należało więc zróżnicować sytuację gdy dany podmiot występuje do zarządcy dróg o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po raz pierwszy i jednorazowo, od sytuacji gdy zezwolenie jest wydawane corocznie bez przerwy. W takim wypadku gdy od wielu lat nieprzerwanie jest wydawane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, organ administracyjny mógł wszcząć postępowanie z urzędu, które w przypadku braku zgody strony, postępowanie to mógł umorzyć. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego tych elementów zabrakło, a zaniechanie działania organu. do którego był uprawniony na mocy przepisów k.p.a., skutkowało postawieniem w niekorzystnej sytuacji strony, a następnie uniemożliwiono jej sanowanie tej sytuacji poprzez finalną odmowę wydania zezwolenia.

Powyższe jego zdaniem niewątpliwie naruszyło również zasadę informowania stron, o której mowa w art. 9 kpa jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli zawartą w art. 8 kpa. Przepisy te nakazują organom należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu zobowiązany jest udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie skarżącego wydanie kolejnej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa przez organ I instancji konwalidowało w efekcie stan formalnego braku tego zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r., dlatego w sytuacji faktycznej aprobaty takiego stanu rzeczy - nie ma przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, a zarządca drogi powinien naliczyć za ww. okres opłatę tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie. Stąd zasadne jest uwzględnienie wniosku skarżącego i wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od [...].01.2016r. do [...] sierpnia 2016 r. i ustalenie opłaty za to zajęcie.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca zaskarżoną uprzednio decyzję organu I instancji w całości i odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], działka [...], KM 43 polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym banera reklamowego typu LED w okresie od dnia [...].01.2016r. do dnia [...].08.2016 r.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpatrywanej sprawie stanowił przepis art. 40 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2).

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż na wniosek skarżącego złożony w dniu [...].12.2014 r., organ I instancji wydał decyzję w dniu [...].11.2016 r., [...], na mocy której zezwolił firmie [...] we [...], na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia reklamy - telebimu - nośnika elektronicznego na okres od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].12.2015 r., co pozwalało stwierdzić, że wnioskodawca posiadał zezwolenie organu na zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa powyżej, do dnia [...].12.2015 r.

Chronologicznie, skarżący wystąpił ponownie o zgodę na zajęcie pasa drogowego dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., co jednoznacznie sugeruje, że co najmniej do dnia złożenia tego wniosku, M. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. N., zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył formalny wniosek o wydanie decyzji zezwalajacej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym ul. [...], działka [...] KM 43 banera reklamowego typu LED w okresie od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r., a więc z datą wsteczną, jednak Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że nie ma podstaw prawnych na wydanie takiego zezwolenia z datą wsteczną tj. od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r., ponieważ zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Okoliczność tę potwierdziła w istocie sama strona występując o wydanie zezwolenia od dnia [...].01.2016 r., czyli od dnia następnego po upływie terminu poprzedniego zezwolenia.

Prawidłowo odmówiono wydania zezwolenia na okres wsteczny, poprzedzajacy dzień złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż o zezwolenie można wystąpić jedynie na okres poprzedzający zajęcie, a nie za okres wsteczny oraz na okres przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie. Co do zasady Sąd podziela więc stanowisko organu, w części, w której odmówiono udzielenia zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od dnia [...].01.2016 r. do dnia [...].08.2016 r. Nie jest bowiem możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie (por. VI SA/Wa 2163/05, II GSK 45/08).

Wynika to także z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Nie jest więc możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Zezwolenie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wymiar czasowy, odnosi bowiem się do wskazanego w nim okresu (co wynika z art. 40 ust. 4, 5, 6 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – Dz. U. z 2004 roku, nr 140, poz. 148). Zezwolenie to ma charakter decyzji uznaniowej. Możliwość pozostawienia w pasie drogowym urządzenia objętego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego – po upływie określonego w nim terminu (który jest terminem prawa materialnego) – uzależnione jest od wydania kolejnego zezwolenia, a nie "przedłużenia zezwolenia". Ustawa o drogach publicznych nie zna bowiem instytucji "przedłużenia zezwolenia". W każdym wypadku upływu terminu określonego w zezwoleniu, na wniosek, wydaje się kolejne zezwolenie. Właściwy zarządca drogi musi bowiem ponownie zbadać, czy zajęcie pasa drogowego jest nadal dopuszczalne. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (np. stan w zakresie jakości dróg, liczby wypadków drogowych w danym miejscu, ilości użytkowników, rozmieszczenia znaków drogowych) są zmienne i winny być każdorazowo ustalane przy rozpoznawaniu nowego wniosku (por. II GSK 881/08, II GSK 910/08, II GSK 151/09).

Fakt posiadania przez skarżącego zezwolenia objętego decyzją z dnia [...].11.2016 r., [...] – w ocenie składu orzekającego nie miał wpływu na rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r., a w świetle wyżej przedstawionej argumentacji decyzję należy uznać za zgodną z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, wskazujące na nie wyczerpującą ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności przemawiających za możliwością wszczęcia z urzędu postępowania i wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez organ I instancji z urzędu, w trybie art. 61 § 2 kpa ze względu na szczególnie ważny interes strony.

Postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wszczynane jest na wniosek strony, przy czym istotne znaczenie ma dzień złożenia wniosku. Wobec treści art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, należy uznać, że organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia tego wniosku przy założeniu, że wniosek spełniał wymagane przepisami warunki formalne.

Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze podmiot już raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach każdorazowo określanych, gdyż zezwolenie dotyczy określonego czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu - nie może być interpretowane rozszerzająco.

Przepis art. 61 § 2 k.p.a. ma na celu ochronę interesów osób, które ze względu na różnorodne okoliczności nie mają należytego rozeznania o przysługujących im uprawnieniach i trybie ich dochodzenia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 135). Zastosowanie tego przepisu jest ograniczone istnieniem dwóch przesłanek, z których jedna, tj. szczególnie ważny interes strony, ma charakter przesłanki materialnej, druga zaś, tj. wyrażenie zgody - przesłanki procesowej. Pojęcie szczególnie ważnego interesu strony oznacza podwójnie kwalifikowany interes strony, tj. nie tylko ważny, ale szczególnie ważny interes strony, co wymaga starannej i wnikliwej oceny przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. W przypadku osoby profesjonalnie zajmującej się działalnością gospodarczą w zakresie reklamy, nie sposób przyjmować, iż nie posiadała wiedzy o konieczności złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego przed wystąpieniem tego zdarzenia, zważywszy, że uprzednio niejednokrotnie strona ta bez problemów korzystała z instytucji prawnej zajęcia pasa drogowego.

Jeżeli chodzi zaś o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że nie zachodzą podstawy prawne do wszczęcia postępowania, gdyż naruszałoby to postanowienia ww. przepisu dotyczące wymierzenia kary, w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego było i jest akceptowane przez zarządcę drogi i nie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary, lecz do wszczęcia postępowania i naliczenia opłat za wnioskowany okres, to zdaniem sadu nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż konstrukcja dorozumianej (milczącej) aprobaty zajęcia pasa drogowego i w związku z tym zwolnienie strony zajmującej pas drogowy od nałożenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., nie została ostatecznie przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/10, LEX nr 996262 oraz wskazane w nim orzeczenia). Wyrażany jest natomiast pogląd, że w prawie administracyjnym nie istnieje instytucja "dorozumianej zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 666/12, LEX nr 1326817), z którym Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – zgadza się. Należy bowiem podkreślić, że w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na potrzeby niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, wydanie – w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. - decyzji udzielającej zgody przez zarządcę drogi na takie zajęcie w sposób "dorozumiany", nie jest możliwe choćby z uwagi na wymóg równoczesnego ustalenia przez zarządcę drogi opłaty za takie zajęcie. Użyte w art. 40 ust. 3 u.d.p. sformułowanie "ustala się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, a ustalenie tej opłaty następuje zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 40 ust. 11 u.d.p., czyli wraz udzielaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obliguje zarządcę drogi do jednoczesnego naliczenia i wymierzenia opłaty za planowane zajęcie pasa drogowego, co - z uwagi na brzmienie art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 1 u.d.p. - należy przyjąć, że następuje tą samą decyzją zawierającą w sobie dwa rozstrzygnięcia, jedno o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (skonkretyzowanego co do miejsca, czasu, obszaru i przestrzeni zajmowanego pasa), a drugie o ustaleniu wysokości opłaty za zajęcie tego pasa, wyliczonej zgodnie z art. 40 ust. 3-6a u.d.p. Znajduje to także jednoznaczne potwierdzenie w § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, który wskazuje na treść (określone elementy) decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (w przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót decyzja taka zawiera dodatkowe elementy – zob. § 2 ust. 2 i ust. 3 tegoż rozporządzenia).

W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ orzekający nie naruszył też przepisów postępowania, słusznie kwestionując formę rozstrzygnięcia organu I instancji. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Dokonana przez organ ocena nie nosi nadto cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Wydana przez organ decyzja zawiera również wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.