Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2529/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody [...] oraz W. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1055/17 w sprawie ze skarg S. [...] w K. oraz S. [...] w K. na decyzję Wojewody ] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1055/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg S. [...] w K. oraz S. [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz stron skarżących S. [...] w K. oraz S. [...] w K. kwoty po 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 31, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) udzielił W. [...] w K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących rozbiórki dwóch istniejących budynków na dz. nr [...] obr. [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, prąd, teletechnika, wentylacja mechaniczna) z infrastrukturą techniczną, zjazdem, drogami wewnętrznymi i zielenią przy ul. A. [...] w K. na dz. nr [...], [...] obr. [...]".

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. B., K. P., S. [...], S. [...].

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z uwagi na tożsamość inwestora z właścicielem obiektów budowlanych, co do których wnosi się o rozbiórkę, wniosek o rozbiórkę jest jednocześnie zgodą właściciela obiektu, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dokumentacja w zakresie projektów rozbiórki jest kompletna. Zestawiając ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy z zaproponowanymi rozwiązaniami projektowymi organ odwoławczy stwierdził, że: linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy została prawidłowo uwzględniona w projekcie budowlanym planowanej inwestycji, prawidłowo ustalono również udział powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (28% (27,9%)), jak i udział powierzchni biologicznie czynnej (31%). Spełniono również wymagania dotyczące ograniczeń wysokości. Ilość miejsc postojowych jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jak i z § 18 ust. 1 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wyjaśnił, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działkami nr [...] obr. [...] na cele budowlane. Projektant legitymujący się stosownymi uprawnieniami załączył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. W odniesieniu do zarzutu odwołania, że organ I instancji winien wydać decyzję odmowną skoro inwestor nie zastosował się w terminie do wezwania do usunięcia nieprawidłowości projektu, organ II instancji wyjaśnił, że art. 35 ust. 3 ustawy ma charakter dyscyplinujący inwestora, który nie ma związku z interesem pozostałych stron postępowania. Organ nie stwierdził również naruszenia art. 10 k.p.a. W zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami warunków technicznych dotyczących obowiązku zapewnienia przez nową zabudowę oświetlenia i nasłonecznienia okien budynków istniejących, organ II instancji, odwołał się do sporządzonej analizy, z której wynika, że spełnione zostały wymogi § 13 i § 60 warunków technicznych przez planowaną inwestycję względem budynku mieszkalnego na działce nr [...] i nr [...]. Wojewoda nie dopatrzył się uchybień w przywołanych analizach, natomiast wskazał, że strony nie przedstawiły innych analiz, sporządzonych przez uprawnionych projektantów, potwierdzających niespełnienie przez omawianą inwestycję przywołanych przepisów. Organ I instancji prawidłowo określił obszar oddziaływania planowanej inwestycji, uwzględniając zarówno spółdzielnie mieszkaniowe, jak i właścicieli mieszkań, których nasłonecznienie i oświetlenie ulegnie zmianie. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odpowiedzi na zarzut dotyczący braku ekspertyzy geotechnicznej uwzględniającej sąsiedztwo zabudowy wysokiej, organ wyjaśnił, że do projektu budowlanego jest załączona kopia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Z tego dokumentu wynika, że badania geologiczne zostały przeprowadzone na terenie działek nr [...], ale z uwzględnieniem budowy geologicznej i struktury hydrogeologicznej całego obszaru, w którym znajdują się działki objęte inwestycją. Wykonano dwa otwory badawcze o głębokości 10 i 20 m oraz sondowano sondą ciężką przy granicy z działką nr [...], na której usytuowany jest wysoki budynek mieszkalny wielorodzinny. Dokumentacja ta została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...]. Jest to dokumentacja stanowiąca podstawę do sporządzenia zarówno projektu posadowienia planowanej inwestycji, jak i sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w części dotyczącej posadowienia. W ocenie organu odwoławczego, opisane opracowania są wystarczające w świetle przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dla planowanej inwestycji Wojewoda odwołał się do brzmienia art. 122 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015 r., poz. 469 ze zm.), wskazując, że w przypadku inwestycji budowlanych przesłanka cytowanego przepisu jest spełniona wyłącznie w przypadku projektów budowlanych, których realizacja powoduje długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej lub piętrzenie wody podziemnej wykraczające poza teren działki budowlanej. W dokumentacji geologiczno-inżynierskiej ustalono, że planowany obiekt budowlany będzie posadowiony w złożonych warunkach gruntowych. Ustalono dla niego drugą kategorię geotechniczną. Jednocześnie dla planowanej inwestycji, na podstawie przywołanej dokumentacji, wykonano odrębne opracowanie pt.: "Projekt obniżenia zwierciadła wód gruntowych w przypadku dopływu wody do wykopu od dołu z podaniem zakresu wykonania ścianki szczelnej dla budowy budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym przy ulicy [...]". Obliczenia zawarte w tym opracowaniu zostały uwzględnione i przywołane w projekcie posadowienia planowanych budynków, co oznacza, że projekt budowlany został sporządzony w taki sposób, że jego realizacja nie spowoduje naruszenia poziomu wód gruntowych, zatem nie wymaga decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły: S. [...] w K. i S. [...] w K.

S. [...] w K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., art. 35 ustawy Prawo budowlane, art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

S. [...] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej, wskazał, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem organy obu instancji były zobowiązane poddać przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany kompleksowej ocenie pod względem jego zgodności z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy wydanej na wniosek inwestora, utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r. Wskazana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje przedsięwzięcie określone jako: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, prąd, teletechnika, wentylacja mechaniczna) z infrastrukturą techniczną, zjazdem, drogami wewnętrznymi i zielenią przy ul. A. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...]". Następnie inwestor w oparciu o ww. decyzję o warunkach zabudowy wystąpił z wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. o wydanie pozwolenie na budowę przedsięwzięcia określonego jako: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz, prąd, teletechnika, wentylacja mechaniczna) z infrastrukturą techniczną, zjazdem, drogami wewnętrznymi i zielenią przy ul. A. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...]. Sąd stwierdził, mając na uwadze powyższe, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, jakkolwiek został zatytułowany w sposób odpowiadający treści ww. decyzji o warunkach zabudowy, to w swojej zawartości obejmuje budowę nie jednego, ale dwóch budynków wielomieszkaniowych z częścią usługową. Z przedstawionego w projekcie budowlanym opisu planu zagospodarowania działki jak również z rysunku planu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika bowiem, że zamiarem inwestora będzie budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach i fundamenty. W ocenie Sądu, fakt, iż oba budynki posiadają wspólny garaż podziemny nie ma znaczenia dla oceny, że projektowane przedsięwzięcie obejmuje budowę dwóch odrębnych budynków, a nie jednego jak ustalono w warunkach zabudowy dla terenu obejmującego działki nr [...] obr. [...]. Sąd zauważył, że oba budynki są oddalone od siebie od około 25 m do 36 m, wysokość elewacji frontowej budynku sytuowanego od ul. A. [...] ma 21,89 m, a budynku położonego w drugiej linii zabudowy wynosi 17,47 m. Z analizy ustaleń zawartych w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż na działkach nr [...] może być zrealizowany budynek wielomieszkaniowy z częścią usługową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (drogi wewnętrzne) oraz budową stacji trafo, przy czym ustalono, że: zabudowa zostanie obniżona od strony tylnej elewacji do wysokości 17,5 m na głębokości nie mniejszej niż 12 m tj. głębokości odpowiadającej w przybliżeniu głębokości traktu budynku na działce [...]. (s. 2-4 załącznika nr 1 do warunków zabudowy). Z ustaleń tych wynika także, iż warunki zabudowy zostały ustalone dla jednego budynku z tym, że jego tylna elewacja zostanie obniżana do 17,5 m, a zatem budynek ten będzie "budynkiem kaskadowym" o głębokości wynoszącej co najmniej 12 m, co odpowiada w przybliżeniu głębokości traktu budynku sytuowanego na działce nr [...]. W ocenie Sądu, nie ulegało zatem wątpliwości, że projekt dotyczy dwóch budynków wielomieszkaniowych podczas gdy warunki zabudowy dotyczą tylko jednego budynku, którego tylna elewacja zostanie obniżona. Na marginesie, Sąd zauważył, że inwestor wskazuje w zatwierdzonym projekcie oraz w pismach kierowanych do organu, że inwestycja obejmuje dwa budynki zwane przez niego budynkiem frontowym i oficynowym, frontem i oficyną (s. 6 projektu) częścią frontową i oficynową (s.11 projektu) lub dwoma segmentami. Poza wysokością tylnej ściany w ustaleniach brak jest innych parametrów urbanistycznych dla budynku oficynowego, w tym szerokości jego elewacji frontowej, czy linii zabudowy.

Konkludując, Sąd stwierdził, że inwestycja przedstawiona w projekcie nie jest tożsama z inwestycją, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy ani nie jest tożsama z nazwą przedsięwzięcia budowlanego uwidocznioną w tytule projektu budowlanego. Nie chodzi jedynie o samą nazwę projektu, która nie odpowiada zawartości projektu budowlanego, ale o istotną różnicę pomiędzy przedsięwzięciem, dla którego ustalone zostały warunki zabudowy (jeden budynek wielomieszkaniowy z usługami), a zatwierdzonym projektem budowlanym, który objął dwa budynki wielomieszkaniowe z usługami. Nazwanie dwóch budynków dwoma segmentami lub budynkiem oficynowym i frontowym nie ma znaczenia decydującego jakkolwiek naprowadza na istotną różnicę między projektem budowlanym a wiążącymi w tym zakresie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał, że organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunków zabudowy, co stanowi o naruszeniu przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także naruszeniu przepisów postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Wojewoda [...] oraz W. [...] w K., zaskarżając go w całości.

Wojewoda [...] zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie przez Sąd, że błędnie organ stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, który zdaniem Sądu dotyczy budowy dwóch odrębnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy obejmuje budowę wyłącznie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd I instancji w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w ocenie Sądu, organ zatwierdził projekt budowlany, który jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy oraz niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, podczas gdy:

- przeprowadzona przez organ analiza projektu budowlanego wskazuje na zgodność projektowanej inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, bowiem projektowany budynek jest obiektem składającym się z dwóch brył naziemnych i łączącej je części podziemnej, stanowiąc konstrukcyjnie i funkcjonalnie jeden obiekt budowlany, a tym samym obiekt spełniający warunki decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, co zostało szeroko przedstawione i wywiedzione w uzasadnieniu uchylonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wobec zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy;

c) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skarg.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skarg i ich oddalenie, w każdym z tych przepadków o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że z projektu budowlanego planowanego przedsięwzięcia tj. rysunków projektu architektoniczno-budowlanego, obejmującego przekroje budynku oraz rzut poziomy parkingu podziemnego wynika, że projektowana bryła budynku obejmuje: dwie części naziemne oraz część podziemną budynku, łączącą funkcjonalnie i konstrukcyjnie części naziemne. Projektowany obiekt w zakresie przestrzennym przewiduje dwie bryły (części naziemne), które z racji posadowienia na wspólnym fundamencie stanowią jeden budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, Sąd I instancji mylnie przyjął, że planistycznym desygnatem słowa budynek jest obiekt o jednej bryle naziemnej. Takie stanowisko uznać należy za niewłaściwe, bowiem nie mające odzwierciedlenia w przepisach prawa tj. w szczególności w definicji pojęcia "budynek" z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Projektowany obiekt niezależnie od swej wizualnej i widocznej, naziemnej części stanowi jeden obiekt budowlany, bowiem funkcjonalnie i konstrukcyjnie połączony jest podziemną częścią, stanowiącą garaż dla budynku. Kwalifikacji obiektu, jako jednego budynku, nie zmienia fakt, że widoczne części budynku (bryły naziemne) oddalone są od siebie o około 25 do 36 m. Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że ustawodawca w żadnym z aktów prawnych nie definiuje pojęcia bryły budynku, choć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) jest mowa o ustalaniu między innymi takich parametrów jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Dodał, że są to parametry istotne dla wnętrz urbanistycznych, ale pozostające bez znaczenia dla określenia artykulacji bryły budynku (dopuszczalnego podziału budynku za pomocą elementów architektonicznych). Skarżący organ nie zgodził się zatem ze stanowiskiem Sądu, że w sytuacji, gdy bryła obiektu obejmuje powiązane ze sobą konstrukcyjnie i funkcjonalnie części podziemne i nadziemne obiektu, każda z części naziemnych (widocznych) stanowi odrębny budynek.

W. [...] w K. zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na skutek uznania, iż organy obu instancji niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w efekcie rzekomo niewłaściwie zastosowały przepisy prawa materialnego wydając uchylone w zaskarżonym orzeczeniu decyzje, podczas gdy organy administracji wydające decyzje w niniejszej sprawie przeprowadziły wnikliwe postępowanie dowodowe i w oparciu o jednoznaczne wnioski płynące ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów, orzekły o zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z prawem, wobec czego nie miały możliwości wydania decyzji o treści innej, niż te, które stanowiły przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności, które stoją w sprzeczności ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami w postaci projektu budowlanego zamierzenia inwestycyjnego – W. [...] w K., jakoby projekt ten dotyczył dwóch odrębnych budynków, oddalonych od siebie od około 25 m do 36 m i posiadających odrębne fundamenty, w sytuacji, gdy z projektu tego jednoznacznie wynika, iż dotyczy on jednego budynku z jednym fundamentem i wspólną kondygnacją podziemną (a zatem nie "oddalonego" od siebie samego na jakąkolwiek odległość), podczas, gdy zgodnie z dyspozycją naruszonego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest wydać wyrok na podstawie akt sprawy i nie może czynić ustaleń wydanego przez siebie wyroku, które pozostają z tymi aktami w sprzeczności.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie jest jednym budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynek wielomieszkaniowy objęty projektem budowlanym sporządzonym przez architekta P. K. i przedstawionym organom administracji przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a stanowi on dwa odrębne budynki, podczas gdy z literalnego brzmienia przedmiotowego przepisu wynika, iż przez (jeden) budynek na gruncie Prawa budowlanego należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach", które to warunki spełnia projekt budowlany, który stanowił przedmiot badania przez organy administracji w niniejszej sprawie, a co więcej zgodnie z § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, za odrębne budynki można uznać tylko takie części jednego budynku, które są wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie od samego fundamentu do przekrycia dachu, co w odniesieniu do przedmiotowego projektu budowlanego nie ma miejsca. Zaprojektowany budynek posiada bowiem jeden fundament, a jego podziemna kondygnacja nie posiada oddzielenia przeciwpożarowego w pionie pomiędzy częścią frontową i oficynową budynku;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany sporządzony przez architekta P. K. i przedstawiony organom administracji przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, projekt budowlany przedstawiony organom administracji obejmuje dwa budynki, co sprawia, iż jest on rzekomo sprzeczny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o warunkach zabudowy, podczas gdy projekt budowlany złożony w niniejszej sprawie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2013 r., bowiem zarówno przedmiotowa decyzja, jak i projekt budowlany dotyczą takiego samego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie jednego budynku, co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organów obu instancji, jako rzekomo naruszających art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy decyzje te odpowiadają prawu;

c) art. 35 ust. 4 w zw. art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich pominięcie w toku rozpoznawania niniejszej sprawy i niezasadne uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji, gdy z naruszonych przepisów płynie jednoznaczny wniosek, że w razie spełnienia warunków, o których mowa w art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka właśnie sytuacja miała zaś miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonym orzeczeniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył także wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane jedną z zasad ogólnych prawa budowlanego, jaką jest publiczne prawo zabudowy nieruchomości gruntowej. Inwestor wykazał bowiem spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie, aby móc z ww. prawa skorzystać, jednakże na skutek niezasadnego nieuwzględnienia przedmiotowej zasady przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie doszło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, które odpowiadały prawu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skarg i ich oddalenie w całości.

W obu zaś przypadkach strona wniosła o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci rysunku - projektu przekroju budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., węzły cieplne, wentylacji mechanicznej, elektryczną, teletechniczną oraz zieleni, rozbiórki istniejących budynków i uzbrojenia, przy ul. A. [...] w K., sporządzonego przez architekta P. K., na okoliczność, że projektowane przez inwestora zamierzenie budowlane stanowi zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeden budynek, nie zaś dwa, jak wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Strona podkreśliła, że przedmiotowy dowód zostaje zawnioskowany na obecnym etapie postępowania niejako dodatkowo, albowiem przekroje przedmiotowego budynku zawarto już w dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne S. [...] w K. wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony skarżące kasacyjnie złożyły stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpatrując skargi kasacyjne w ww. granicach należało uznać, że zawierają one usprawiedliwione podstawy.

Ponieważ obie skargi kasacyjne wskazują na wadliwość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tym samym zakresie, to zostaną one omówione wspólnie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzutów skarg kasacyjnych oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy co do zakresu inwestycji. Sąd wojewódzki uznał bowiem, że przedstawiony organowi architektoniczno - budowlanemu do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczy de facto, niezależnie od nazwy tego zamierzenia inwestycyjnego wprowadzonej przez projektanta, dwóch budynków wielomieszkaniowych z usługami i opisaną infrastrukturą zaś decyzja o warunkach zabudowy przewidywała możliwość realizacji jednego obiektu o takim charakterze. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z taką oceną wywodząc, że inwestycja ta to jeden budynek składający się z dwóch części: kondygnacji podziemnej (garażu) oraz części nadziemnej o zróżnicowanej bryle (dwóch oficyn [segmentów] oddalonych od siebie). W ocenie NSA stanowisko skarżących kasacyjne w omawianym zakresie jest trafne. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie dla powyższej oceny ma fakt, że część nadziemna przedmiotowego obiektu (tworząca 2 bryły) usytuowana jest na jednej kondygnacji podziemnej – garażu i jednym fundamencie, przy czym kondygnacja ta nie zawiera żadnych przegród dylatacyjnych, ani innych ścian oddzielenia pożarowego. Ustawa – Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie budynku wskazując, iż jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, który posiada fundamenty i dach. A zatem dla uznania, że dany obiekt budowany jest budynkiem niezbędne jest, aby posiadał określone cechy: fundamenty, dach, trwałe związanie z gruntem oraz wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: "przegroda budowlana" oraz "wydzielenie z przestrzeni", nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, co do zasady stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną. Ustawodawca wskazał również, że wyodrębnienie to musi się odbywać w sposób widoczny, fizyczny skoro określił sposób oddzielenia: "za pomocą przegród budowlanych".

Dodatkowym elementem, który nie pozostaje bez znaczenia dla wykładni pojęcia "wydzielenia z przestrzeni" jest wprowadzony przez ustawodawcę warunek posiadania przez budynek fundamentów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną jak i podziemną. Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku.

Za taką wykładnią tego przepisu przemawia również treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1065 tj.), zgodnie z którym części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane, jako odrębne budynki. A zatem aby uznać, że obiekt budowlany z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego stanowi odrębny budynek, to na całej wysokości musi posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Konsekwentnie należy uznać, że skoro projekt architektoniczno - budowlany musi być uzgodniony przez odpowiednie organy m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego to zamierzenie inwestycyjne musi posiadać takie cechy, aby można było go uznać za odrębny budynek (jeżeli przedmiotem opracowania projektanta jest zamierzenie inwestycyjne o takim charakterze).

I wreszcie pośrednio, za koniecznością przyjęcia takiej właśnie interpretacji omawianego pojęcia przemawia treść § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935 tj.), który wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Natomiast jeśli chodzi o opis techniczny to powinien on określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (ust. 2 pkt 1 przepisu);

Dla spełnienia zatem wymogów zawartych w tym przepisie, to jest takiego zaprojektowania obiektu, aby można było określić m.in. jego kubaturę i zestawienie powierzchni niezbędne jest, aby posiadała na całej powierzchni ścianę wyodrębniającą go od innych elementów (przestrzeni, innego obiektu), które nie przynależą do projektowanej inwestycji.

Podsumowując, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że o zakresie inwestycji decydują jedynie elementy obiektu stanowiące jego części nadziemne. Decydujące znaczenie dla określenia zakresu i rozmiaru inwestycji (ilości budynków) jest nie położenie kondygnacji względem powierzchni gruntu (podziemna, nadziemna), lecz posiadanie elementów, które wskazał ustawodawca, jako definiujące budynek, a zawartych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną przeznaczoną na garaż oraz część nadziemną składająca się z 2 części, które projektant określił, jako "część frontowa nadziemna" oraz "oficyna nadziemna". Nie jest sporne, że projekt architektoniczno – budowlany nie przewiduje w części podziemnej żadnej dylatacji lub innej ściany (przegrody) oddzielenia przeciwpożarowego. Oznacza to, że zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki dla uznania go za budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowanego. Odmienna ocena uniemożliwiałaby bowiem określenie kubatury i powierzchni poszczególnych budynków albowiem na te parametry składają się również części podziemne obiektu.

Tym samym niesłusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że zawnioskowany do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy we wskazanym przez ten Sąd zakresie. Inwestor zaprojektował bowiem 1 obiekt budowlany (budynek wielorodzinny z częścią usługową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną), nie zaś, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, 2 budynki. W świetle powyższego trafnie skarżący kasacyjnie: W. [...] w K. oraz Wojewoda [...] wskazali, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwentnie, trafnie wskazano również na naruszenie § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowanego, które to naruszenia są wynikiem błędnego zdefiniowania inwestycji objętej wnioskiem.

Niezależnie od powyższego nietrafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że wskazana przez niego wada decyzji stanowi o naruszeniu również przepisów postępowania wymienionych w uzasadnieniu. W ocenie NSA gdyby przyjąć za prawidłową dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę co do zakresu inwestycji (dwa budynki wielorodzinne a nie jeden), to uzasadniałoby to twierdzenie o naruszeniu przez organ administracji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie obiektu budowlanego, który jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Brak natomiast podstaw do zarzucenia naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. zawarte w obu skargach kasacyjnych, jednakże są one wynikiem błędnego określenia naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Uznając zasadnicze zarzuty skarg kasacyjnych za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane sprawdzi zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w pozostałym poza omówionym wyżej zakresie, w tym między innymi, co do szerokości elewacji frontowej, przy czym zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy elewację tę stanowi elewacja od strony Al. [...]. Weźmie Sąd przy tym pod uwagę, że aby ustalić szerokość elewacji budynku składającego się z 2 oficyn (segmentów) należy poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony Al. [...] (tak również NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1485/14, Lex nr 2037383). Przy takim sposobie określenia szerokości elewacji frontowej parametr ten będzie stanowiła elewacja oficyny 7 kondygnacyjnej (określonej przez projektanta jako część frontowa nadziemna) położona wzdłuż Al. [...] oraz fragment oficyny 5- kondygnacyjnej widoczna od strony tej ulicy.

Sąd pierwszej instancji oceni także czy zachowane zostały pozostałe parametry planowanego obiektu z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczą Sądu będzie także ocena trafności zastosowania przez organ architektoniczno -budowlany art. 35 ust. 1 pkt 2- 4 omaw. ustawy oraz ocena zarzutów zawartych w skargach S. [...] oraz S. [...].

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o art. 203 pkt 2 tej ustawy i uwzględnia wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjna.