Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 782/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. Z. G. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1990-1993, w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W przedmiotowej sprawie ustalono, że Z. G. w okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] w G., a następnie od dnia [...] września 1991 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. pełnił służbę na stanowisku [...] Wydziału [...] w G..

W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Biura Kadr ABW zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w G. o udzielenie informacji, czy na stanie podległej mu jednostki organizacyjnej ABW, znajdują się materiały, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Delegatury ABW w G. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. przesłał do Biura Kadr ABW materiały, które zostały zebrane w przedmiotowej sprawie, z których jednoznacznie wynika, że na stanie Delegatury ABW w G. brak jest dokumentów, na podstawie których można byłoby wydać zaświadczenie żądanej przez wnioskodawcę treści.

Kierownik [...] ABW w G., w którego kompetencji leży nadzór nad zgromadzonym w delegaturze zasobem archiwalnym, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał, że przeglądy zarówno dokumentacji ewidencyjnej oraz materiałów archiwalnych dały negatywny wynik w zakresie posiadania przez Z. G. we wnioskowanym okresie na swoim stanie rejestracji kategorii zainteresowań operacyjnych. Również Naczelnik Wydziału [...] ABW w G., następcy prawnego Wydziału [...] w G. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził brak jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o służbie wnioskodawcy w latach 1990 – 1993 na rzecz tut. Wydziału [...].

Organ wskazał, że dokonał również w toku postępowania, przeglądu i analizy dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych Z. G., pozostających na stanie Biura Kadr ABW, z których wynika, że nie zawierają one żadnych materiałów potwierdzających okresy służby w warunkach, o których mowa w § 4 ust. 1 lub 2 rozporządzenia.

W wyniku zapoznania wnioskodawcy ze zgromadzonym w sprawie materiałem, zwrócił się on o włączenie do akt niniejszego postępowania dokumentów dotyczących obsługi finansowej lokali konspiracyjnych; kart prowadzenia pojazdów służbowych w latach 1990 – 1993, powołania na świadków byłych funkcjonariuszy [...] oraz ABW, w tym K. B., H. Z., W. T. oraz S. R., a także wyłączenia z akt osobowych i włączenia do akt postępowania celem uzupełnienia notatki służbowej z dnia [...] marca 2013 r. nast. dokumentów: raportu z dnia [...] maja 1991 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych, opinii służbowej z dnia [...] września 1991 r. Dyrektora Biura "[...]", opinii służbowej z listopada 1995 r., wydanej w związku z mianowaniem na stopień [...].

Nadto wnioskiem dowodowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnioskodawca zwrócił się o uzupełnienie akt postępowania administracyjnego poprzez włączenie do nich pisma o nr [...], które wg niego miało znajdować się w archiwum Delegatury ABW w G.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Biura Kadr ABW zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w G. o zweryfikowanie informacji czy z dokumentów wymienionych w protokole zapoznania z aktami z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że Z. G. w latach 1990 – 1993 pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi Dyrektor Delegatury ABW w G. przesłał do Biura Kadr ABW materiały, z których wynika, że w zarchiwizowanych książkach kontroli pojazdów z lat 1990 – 1993 o wskazanych sygnaturach, istnieją zapisy wskazujące, że Z. G. prowadził lub korzystał z samochodów służbowych. Brak jest natomiast informacji o wystąpieniu zagrożeń życia lub zdrowia. Również z analizy pozostałych dokumentów, w tym teczek dotyczących mieszkań konspiracyjnych wynika, że wnioskodawca zwracał się m.in. o remont mieszkania "[...]" oraz jako członek komisji dokonywał spisu z natury wyposażenia powyższego mieszkania. Jego nazwisko występuje również na raportach dotyczących wynajmu garaży, konsumpcji, ubezpieczenia pojazdów służbowych, odbioru równoważnika związanego ze stanowiskiem wywiadowcy czy kierownika zmiany. Organ podał, że z ww. dokumentów nie wynika jednak, by Z. G. wykonując czynności służbowe spełnił kryteria, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Odnośnie wniosku dowodowego, w sprawie uzupełnienia materiałów o pismo zarejestrowane pod nr [...] organ podał, że ustalono, że w dzienniku korespondencyjnym rozpoczętym dnia [...] października 1991 r., zakończonym dnia [...] września 1992 r., pod pozycją [...] istnieje wpis jawny o numerze [...], z którego wynika, że Z. G. w dniu [...] lutego 1992 r. osobiście odebrał powyższy dokument na swój stan. Brak jest informacji dotyczącej zawartości pisma, potwierdzenia zwrotu powyższego dokumentu czy jego archiwizacji. W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2013 r. wezwano wnioskodawcę do wskazania miejsca, w którym znajduje się przedmiotowy dokument oraz czego on dotyczy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wnioskodawca wskazał, że pismo dotyczy wykonywania przez niego czynności ochronnych [...], w którym wnioskował o rozwiązanie problemu związanego z ubezpieczeniem od następstw nieszczęśliwych wypadków osób ochranianych i zostało dostarczone [...] A. C.

Z uwagi na brak dokumentów potwierdzających fakt wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, Szef ABW w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 kpa w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie udzielenia upoważnienia funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wydawania zaświadczeń w sprawach osobowych, odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując, że z zebranych w sprawie dokumentów nie wynika, by skarżący wykonując czynności służbowe spełniał kryteria, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalono, że funkcjonariusz w latach 1990-1993 pełniąc służbę na stanowisku [...], a następnie kierownika [...] Wydziału [...] w G. istotnie wykonywał czynności służbowe wymienione rodzajowo w § 4 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu, brak jest jednak dokumentacji potwierdzającej by w trakcie wykonywania tych czynności wystąpiły okoliczności, które by w szczególny sposób zagrażały życiu lub zdrowiu skarżącego.

Od powyższego postanowienia wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zarówno sam fakt odmowy wydania zaświadczenia, jak i treść uzasadnienia postanowienia. Z. G. podniósł, że osoby, z którymi pełnił służbę "w tym samym zagrożeniu życia i zdrowia i w tej samej czasoprzestrzeni, tj. o tej samej godzinie, w tym samym zagrożeniu i w tym samym miejscu" otrzymały takie zaświadczenia. W ocenie skarżącego powyższe potwierdza, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Szef ABW wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu organ przypomniał zasady, jakimi kieruje się organ w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń oraz wskazał, że w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiotowej sprawie dokonano przeglądu akt osobowych Z. G., pod kątem ujawnienia dokumentów, potwierdzających wykonywanie czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ podał, że dokumenty zgromadzone w aktach osobowych potwierdzają, iż wnioskodawca istotnie wykonywał czynności, których rodzaj określono w przywołanym przepisie. Brak jest natomiast informacji, z jaką częstotliwością były one podejmowane oraz czy ich realizacja związana była ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Wskazał też, że w tej sytuacji niezbędne stało się przeprowadzenie kwerendy innych dokumentów będących w dyspozycji organu. Po przeglądzie dokumentacji ewidencyjnej oraz materiałów archiwalnych przechowywanych w archiwach Delegatury ABW w G. ustalono, że wnioskodawca w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] grudnia 1993 r. nie posiadał na swoim stanie rejestracji kategorii zainteresowań operacyjnych (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.). Naczelnik Wydziału [...] ABW, będącego spadkobiercą Wydziału "[...]" [...], pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zaświadczył, że również w jego komórce organizacyjnej nie ma żadnych dokumentów dotyczących służby Z. G. Podkreślił, że materiały i ewidencje z lat 90 – tych zostały, zgodnie z obowiązującymi przepisami wybrakowane i zniszczone bądź też przekazane do archiwum.

Szef ABW odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego, aby jego sprawę rozpatrzyć w oparciu o te same dokumenty, na podstawie których zaświadczenia zostały wydane innym funkcjonariuszom. Wydanie zaświadczenia jest czynnością zindywidualizowaną, dokonywaną w oparciu o dane zawarte w aktach osobowych oraz na podstawie dokumentacji odnoszącej się do konkretnego funkcjonariusza.

Szef ABW zwrócił ponadto uwagę, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Zdaniem organu podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia zachodziłyby wtedy, gdyby chodziło o konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzałyby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

W ocenie Szefa ABW w żadnym z dokumentów będących w dyspozycji organu nie ma informacji, że w okresie wskazanym przez stronę, podczas wykonywania konkretnej czynności, w której uczestniczył skarżący, istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia inne, niż to wynikające ze złożonej przez skarżącego w dniu przyjęcia do służby roty ślubowania.

Z kolei dokumenty, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, nie dowodzą istnienia wymaganych przepisami przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia. W swojej treści odnoszą się bowiem jedynie do charakteru zadań służbowych wykonywanych przez skarżącego i oceny sposobu wywiązywania się z ich realizacji.

Zdaniem organu, w sytuacji braku dokumentów, niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści w oparciu o ustne relacje świadków, gdyż stanowiłoby to naruszenie dyspozycji art. 218 kpa oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W dniu [...] marca 2014 r. skarżący skierował skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 32 Konstytucji, polegające na tym, że funkcjonariuszom pełniącym służbę w tym samym miejscu i czasie, przy takim samym realnym zagrożeniu, organ, bez długotrwałego postępowania wyjaśniającego, wydał żądane zaświadczenie,

2) art. 218 kpa, poprzez przyjęcie, że wydanie zaświadczenia możliwe jest jedynie w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestr, czy też zbiory innych danych, gdy tymczasem z wykładni § 2 tego przepisu wynika, że organ może dokonać rozpytania osób takimi informacjami dysponującymi, a szczególnie pracowników tego organu,

3) braki w dokumentacji, brak koordynacji i spójności w rozpatrywaniu wniosku, bardzo pobieżna analiza sprawy,

4) niedołożenie należytej staranności przez Szefa ABW, polegającej na właściwej archiwizacji potrzebnych dokumentów i na zadbanie, aby przestrzegany był obowiązek dokumentowania i prowadzenia rejestrów pozwalających ustalić spełnienie wymogów § 4 pkt 1 rozporządzenia,

5) niedostateczne dążenie do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, powodujące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa,

6) niewysłuchanie wskazanych przez skarżącego świadków – funkcjonariuszy na okoliczność sporządzania i istnienia w ABW dokumentacji zawierającej dane co do czynności służbowych,

7) analiza treści § 4 pkt 1 rozporządzenia w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośredniego zagrożenia", o którym mowa w akcie wykonawczym, stąd w ocenie skarżącego unormowanie zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

8) w ocenie skarżącego regulacja zawarta w § 4 pkt 1 rozporządzenia obarczona jest wadliwością, powodującą konieczność odmowy zastosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że rozpytanie, czy też sprawdzenie dokumentów, na podstawie których można było ustalić fakty dotyczące jego osoby, jest kreowaniem dokumentacji na potrzeby wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Skarżący powtórzył ponadto argumentację odnoszącą się do wadliwości regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie w jakim wprowadza ono kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że uzasadnione jest żądanie stwierdzenia niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 Konstytucji RP. Na tę okoliczność skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, odnoszących się do omawianej kwestii.

Konkludując skarżący uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie podstaw rozstrzygnięcia jego wniosku o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW uznając, że jest ona niezasadna, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga Z. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa). Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych.

Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów.

Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 kpa, ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Przedmiotem sporu jest natomiast odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego wysokość uposażenia do celów emerytalnych za okres od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1993 r.

Organy decyzję swą w tym zakresie uzasadniły brakiem dokumentów potwierdzających, że Z. G. w okresie wskazanym we wniosku, tj. od [...] sierpnia 1990 r. do [...] grudnia 1993 r., wystarczającą ilość (6 razy w ciągu roku) uczestniczył w czynnościach procesowych w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Jak wynika z akt sprawy, dokumenty zgromadzone w aktach osobowych potwierdzają, iż wnioskodawca istotnie wykonywał czynności, których rodzaj określono w przywołanym przepisie. Brak jest natomiast informacji, z jaką częstotliwością były one podejmowane oraz czy ich realizacja związana była ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Organ przeprowadził w tej sytuacji kwerendę innych dokumentów, będących w dyspozycji organu. Po przeglądzie dokumentacji ewidencyjnej oraz materiałów archiwalnych przechowywanych w archiwach Delegatury ABW w G. ustalono, że wnioskodawca w okresie od [...] sierpnia 1990 r. do [...] grudnia 1993 r. nie posiadał na swoim stanie rejestracji kategorii zainteresowań operacyjnych (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.).

Ponadto zwrócić należy uwagę, że również Naczelnik Wydziału [...] ABW, będącego spadkobiercą Wydziału "[...]" [...], pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zaświadczył, że również w jego komórce organizacyjnej nie ma żadnych dokumentów dotyczących służby Z. G.. Wskazał, że materiały i ewidencje z lat 90 – tych zostały, zgodnie z obowiązującymi przepisami wybrakowane i zniszczone bądź też przekazane do archiwum.

Ponadto zgodzić się należy z organem, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia zachodziłyby wtedy, gdyby chodziło o konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzałyby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Jak wynika jednak z akt administracyjnych, w żadnym z dokumentów będących w dyspozycji organu nie ma informacji, że w okresie wskazanym przez skarżącego, podczas wykonywania konkretnej czynności, w której on uczestniczył, istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia inne, niż to wynikające ze złożonej przez skarżącego w dniu przyjęcia do służby roty ślubowania.

Należy ponadto zwrócić uwagę na ratio legis art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jest dość oczywiste, że służba w ABW wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia dla życia lub zdrowia, co należy do istoty tej służby. Przytaczany przepis wprowadza swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach.

Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w ABW dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z pracą w służbie wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z kolei dokumenty, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, nie dowodzą istnienia wymaganych przepisami przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia. W swojej treści odnoszą się bowiem jedynie do charakteru zadań służbowych wykonywanych przez skarżącego i oceny sposobu wywiązywania się z ich realizacji.

Wskazać należy, że organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie i stwierdził, że nie tylko w aktach osobowych skarżącego, ale również w innych znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż skarżący podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, uprawniające organ do wydania zaświadczenia, które byłoby podstawą do podwyższenia Z. G. emerytury.

Wskazać należy, że przepisy w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), określają, że środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej.

Taka treść przepisu wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Podkreślić należy, że organ, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 kpa mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości.

Zgodzić się należy również z organem, że Szef ABW nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego, aby jego sprawę rozpatrzyć w oparciu o te same dokumenty, na podstawie których zaświadczenia zostały wydane innym funkcjonariuszom. Wydanie zaświadczenia jest czynnością zindywidualizowaną, dokonywaną w oparciu o dane zawarte w aktach osobowych oraz na podstawie dokumentacji odnoszącej się do konkretnego funkcjonariusza.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu o braku podstawy prawnej do wydania zaświadczenia za okresy wskazane we wniosku.

Wskazać ponadto należy, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę badał ją również pod kątem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn.. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736), w którym przepis § 4 pkt 1 częściowo uznany został za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Wskazać należy, analizując sprawę, że organ badając możliwość wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia nie analizował jej pod kątem przesłanki "bezpośredniości", o jakiej mowa we wskazanym § 4 pkt 1 rozporządzenia, a jedynie pod kątem podejmowania co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu. Skoro zatem organ odmawiając skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia nie oparł swojego stanowiska na braku po stronie skarżącego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, to w tym wypadku zarzuty skarżącego odnośnie przyjęcia przez organ tej przesłanki są bezzasadne.

Sąd nie podzielił ponadto pozostałych zarzutów zawartych w skardze, uznając, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a skarga Z. G. jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.