Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 211/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A S kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia A S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wstrzymujące na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane użytkowanie budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy położonych na działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], użytkowanych jako warsztat samochodowy i lakiernia samochodowa oraz nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż sprawa budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy położonego na działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] użytkowanych jako warsztat samochodowy i lakiernia samochodowa była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji oraz podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/12, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wstrzymujące na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. użytkowanie budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy położonych na działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] użytkowanych jako warsztat samochodowy i lakiernia samochodowa oraz nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W orzeczeniu tym wskazano, że organ wydając postanowienie nr [...] nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888). Gdyby bowiem ww. przepis nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlane lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], ponownie stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A S na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (dodany przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane), (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym stronom postępowania nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym trybie, niedopuszczalne było rozpoznanie zażalenia A S na postanowienie nr [...]. Organ nie miał możliwości merytorycznego zakwestionowania podstawy prawej zastosowanej przez organ powiatowy w przypadku gdy na postanowienie organu nie przysługuje zażalenie.

Ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/13. W wyroku tym Sąd zauważył, iż dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAWa 342/12. Organ mimo jednoznacznego wskazania nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdyby powołany wyżej przepis prawa nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlane lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby wskazany wyżej art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ, dla powyższej oceny, nie uwzględnił też omówionego przez Sąd materiału dowodowego, który pozwala na ocenę istotnej dla rozpoznania zażalenia daty zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3072/13, oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku z dnia 3 października 2013 r. Sąd II instancji podniósł, że zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu z dnia 14 sierpnia 2012 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie miał art. 71a ust. 1 czy art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji rozważenie czy A S przysługuje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Biorąc pod uwagę wytyczne Sądu obu instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane, obowiązujące przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2011 r., będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy położony na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] jest użytkowany w charakterze warsztatu samochodowego i lakierni od 1996 r. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., zawierały odmienne brzmienie art. 71 niż obecnie.

Art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. stanowi, iż: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze powyższy przepis oraz prawomocne wyroki, uznać należy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], ze względu na datę zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu - w istocie stanowi rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych, na które art. 71 ust. 1 ww. ustawy w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia. Następnie organ przywoła treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji, oraz zauważył, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - w tym wypadku postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. - było ważne 2 miesiące od dnia doręczenia. Był to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem wyżej wskazanego terminu, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 lub też w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Organ zaznaczył, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zażaleniowego, zwrócił się w dniu [...] listopada 2015 r. (notatka służbowa z dnia [...] listopada 2015 r.) telefonicznie do pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] - K K o udzielenie informacji czy po wydaniu postanowienia nr [...], organ powiatowy wydał decyzję. W odpowiedzi uzyskał informację, że ww. postanowienie było ostatnim rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydanym w niniejszej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych utraci ważność z mocy prawa wskutek upływu terminu określonego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji zobowiązany jest umorzyć postępowanie zażaleniowe w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. Upływ czasu, na który akt został wydany, a więc nadejście terminu końcowego, ma charakter zdarzenia przyszłego pewnego i powoduje wygaśnięcie aktu. Wraz z nadejściem terminu końcowego postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa z mocy samego prawa i nie ma potrzeby stwierdzania jego wygaśnięcia ani jego uzasadniania. W orzecznictwie przyjmuje się, że utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ II instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ II instancji traci kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy, ani uchylić. Właściwe w tym stanie rzeczy jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1497/96).

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A S, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się w błędnym uznaniu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. utraciło moc obowiązującą.

Skarżąca stwierdziła, że postanowienie o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie jest sprzeczne z prawem i narusza jej słuszny interes. Powołany przez organ drugiej instancji przepis art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia (...)" nie dotyczy postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które jest przedmiotem zażalenia. Ponadto, pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] mogłoby doprowadzić do niekorzystnych dla skarżącej skutków, a strona ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna zostanie wyjaśniona w jednoznaczny sposób. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało wydane, w ocenie strony, na błędnej podstawie prawnej i powinno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na mocy którego organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu zażalenia A S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (wstrzymujące na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane użytkowanie obiektu oraz nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), umorzył postępowanie zażaleniowe.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie, co ma kardynalne znaczenie, zapadło w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/12. W wyroku tym Sąd wskazał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71a ustawy Prawo budowlane. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. W ustępach 2 i 3 przewidziano tryb postępowania legalizacyjnego, zaś w ust. 4 tego artykułu uregulowano sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dalej, podkreślił, że omawiany przepis wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r. Przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71a. Jednocześnie jednak w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane ma zatem zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), w przypadkach, gdy taka zmiana ma miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji stronie faktycznie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 tej ustawy, gdyż ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego (jego części). Sąd zauważył, że z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy położony na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] jest użytkowany w charakterze warsztatu samochodowego i lakierni od 1996 r. (oświadczenie inwestora). Natomiast z treści zażalenia i skargi wynika, że od 1996 r. Podane daty wskazują, że przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć zatem zastosowania. We wskazanych datach podjęcia przez skarżącą użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem obiektu kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stanowił on, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Zdaniem Sądu, wobec powyższego art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należało rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7, dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżone postanowienie, nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdyby powołany wyżej przepis prawa nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazywał stosować odpowiednio m.in. przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane, przewidujący w ust. 5 możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Podejmując zaskarżone w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wytycznych wskazanych w powołanym wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., dokonując ustaleń w ww. zakresie, które prawidłowo doprowadziły go do konstatacji, że z uwagi, iż będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy położony na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] jest użytkowany w charakterze warsztatu samochodowego i lakierni od 1996 r., zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu dotychczasowym sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane, nakazujący stosować odpowiednio przepisy art. 50, art. 51, art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W myśl bowiem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane, będącego podstawą prawną postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nie stosuje się "do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe".

Jednakże stwierdzając powyższe, organ dokonał nadinterpretacji ww. wyroku oraz późniejszych zapadłych wyroków, przyjmując, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], ze względu na datę zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, w istocie stanowi rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych, na które art. 71 ust. 1 ww. ustawy w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia.

W ocenie Sądu, nie uprawniała organu wojewódzkiego do takiego przyjęcia zarówno podstawa prawna postanowienia organu powiatowego (art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), jak i treść nałożonych obowiązków (przedstawienia dokumentów), mająca umocowanie w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Możliwość nałożenia na stronę określonych dokumentów w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane jest zgoła odmienna.

Jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem podjętym przez organ odwoławczy winno być rozstrzygnięcie podjęte, tak jak to uczynił organ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie bowiem wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zażalenie nie przysługuje.

Podkreślić przy tym należy, że podstawą wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/13, był fakt, iż organ nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/12, którą to oceną także Sąd był związany, a więc dokonania analizy mających zastosowanie przepisów prawa. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3072/13, oddalającym skargę kasacyjną organu od wyroku z dnia 3 października 2013 r., "zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 342/12. W odniesieniu do takiej sytuacji zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego oznacza, że sąd ponownie rozpoznając sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się do wcześniej wyrażonych ocen i wskazań w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu, gdyż ocen ta i wskazania są w sprawie wiążące (por. wyrok NSA z 31 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724). W rozpoznawanej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążące organ i sąd w zakresie istotnym dla niniejszego postępowania zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., który nakazał organowi rozważenie czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdyby powołany wyżej przepis prawa nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego, a więc istniałaby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku przyjął, że organ nie zastosował się do powyższej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, po wydaniu wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, ani zmiana przepisów prawa, które to zdarzenia umożliwiłyby odstąpienie od zastosowania art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11). (...) Obowiązkiem więc organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie miał art. 71a ust. 1 czy art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego, a w konsekwencji rozważenie czy A S przysługuje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych. Nie ulega wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę organ tego nie uczynił".

Podkreślić także należy, iż Naczelny Sąd Administracyjnym w powołanym wyroku wskazał, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, w sprawie, iż na postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych A S przysługuje zażalenie, nakazał jedynie dokonania ustaleń i na ich podstawie ustalenie, czy taki środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Jednakże najbardziej istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że art. 153 p.p.sa. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż ustawodawca przepisowi temu przyznała prymat, a zasada w nim zawarta dotycząca związania sądów i organów ma charakter nadrzędny".

Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę, organ wojewódzki mając już na uwadze ustalony stan faktyczny i przepisy jakie powinny mieć w sprawie zastosowanie, rozstrzygając kwestię wniesionego zażalenia złożonego na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, ze wskazaniem dla organu powiatowego, jak to uczynił w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], rozważenia możliwości uchylenia własnego postanowienia nr [...], na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., a tym samym umożliwienia wszczęcia postępowania na podstawie przepisów mających w sprawie zastosowanie.

Na marginesie wypada podkreślić, iż gdyby organ powiatowy nie uchylił własnego postanowienia i prowadził dalej postępowanie w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, wydając następnie decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, konieczna byłaby ingerencja strony w zakwestionowaniu decyzji w toku instancji administracyjnej lub sądowej, gdzie istniałaby już możliwość skutecznego wyeliminowania wadliwego postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie (art. 142 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 200 w zw. 250 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.