Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1483/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105  pkt 9
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z póżn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie zwolnienia A. M. ze służby.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej we W. poinformował A. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ poinformował związki zawodowe działające w Izbie Celnej we W. o postępowaniu prowadzonym w sprawie zwolnienia A. M. ze służby. Skarżący pismem organ zwrócił się do organizacji związkowych o zajęcie stanowiska w sprawie do dnia 17 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Związek Zawodowy [...] oraz Związek Zawodowy [...] we W. wyraziły negatywne opinie wobec zamiaru zwolnienia A. M. ze służby.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydaną na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej we W. zwolnił A. M. ze służby z upływem trzymiesięcznego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji, ze względu na dobro służby oraz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, iż dalsze pozostawanie A. M. w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia służby jest sprzeczne z dobrem służby. Podkreślił, że długotrwała absencja funkcjonariusza powoduje, że nabyte przez niego doświadczenie w zakresie znajomości i stosowania przepisów celnych i podatkowych dezaktualizuje się wobec nieustannych nowelizacji przepisów prawa dotyczących Służby Celnej. W efekcie stan ten nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków. Dyrektor Izby Celnej wskazał też, że rodzaj zadań o charakterze publicznym powierzonych funkcjonariuszom celnym powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony ich zatrudnienia nad koniecznością realizacji przez Służbę Celną powierzonych jej zadań Państwa.

Od powyższej decyzji A. M. wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zastosowanie podstawy prawnej, która nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zarzucił ponadto, że decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. wydana została na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego – organ nie dokonał rzetelnej analizy sytuacji, sformułował niepełne twierdzenia, poparte wybiórczo dobranymi argumentami.

W związku z powyższym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Jednocześnie na podstawie art. 136 K.p.c. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, poprzez zobowiązanie organu do wskazania liczby funkcjonariuszy Izby Celnej we W. Oddział Celny Towarowy Port Lotniczy [...], którzy w okresie od grudnia 2010 r. do dnia sporządzenia odwołania zostali przeniesieni na podstawie przepisu art. 86 ustawy o Służbie Cywilnej.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż jego problemy zdrowotne stwierdzone w grudniu 2010 r. przez lekarza przeprowadzającego okresowe badania funkcjonariuszy Służby Celnej, nie są inną ważną przyczyną, o której mowa w art. 105 pkt 9 ustawy, uzasadniającą zwolnienie go ze służby. Podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego oparty jest na zasadzie stabilizacji zatrudnienia, wywiedzionej w przepisie art. 78 ustawy o Służbie Celnej. Dlatego też jego zwolnienie ze służby jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W ocenie skarżącego jego problemy zdrowotne nie wpłynęły negatywnie na działanie Urzędu Celnego, funkcjonowanie tej komórki nie zostało w żaden sposób intensywnie zachwiane, a tylko taki skutek uzasadniałby zwolnienie funkcjonariusza w trybie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Skarżący zaznaczył też, że jego zwolnienie ze służby spowoduje znaczny spadek lub wahania w obszarze zaangażowania pozostałych pracowników, co skutkować będzie obniżeniem motywacji funkcjonariuszy. Działanie urzędu w przedmiotowej sprawie podważa bowiem zaufanie do Służby Celnej, co skutkuje działaniem wbrew jej dobru. Zwrócił uwagę na negatywne stanowisko organizacji związkowych w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Podkreślił też, że jego absencja usprawiedliwiona zwolnieniem lekarskim, jest wynikiem choroby oraz podjętego długotrwałego leczenia. Problemy zdrowotne powstały natomiast z przyczyn całkowicie niezależnych od niego, a planowany zabieg operacyjny rokuje powrót wysokiej sprawności fizycznej, co wiąże się z gotowością wykonywania służby. Zdaniem skarżącego jego problemy zdrowotne nie spowodowały pogorszenia organizacji pracy i wykonywania obowiązków służbowych. Na poparcie powyższego twierdzenia wskazał, że w okresie wykonywania służby w Izbie Celnej we W. to jest w okresie od grudnia 2010 r. do dnia sporządzenia odwołania co najmniej czterech funkcjonariuszy zostało oddelegowanych do innych oddziałów. Wskazuje to na brak nadmiaru obowiązków nałożonych na resztę funkcjonariuszy Służby Celnej wobec jego absencji.

Zarzucił też, że Naczelnik Urzędu Celnego we W. nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia rzeczywistej potrzeby jego długiego zwolnienia lekarskiego. Podkreślił przy tym, że zasadność jego zwolnień nie została nigdy zakwestionowana przez organ.

Zaznaczył też, że oprócz szkoleń, formą podnoszenia kwalifikacji jest samodoskonalenie, chociażby przez lekturę przepisów, literatury, a także orzecznictwa. Zakwestionował jednocześnie prawdziwość twierdzenia, że w okresie od grudnia 2010 r. do dnia sporządzenia odwołania nie wziął udziału w żadnym szkoleniu zawodowym.

W konkluzji stwierdził, że w żadnym wypadku zwolnienie doświadczonego funkcjonariusza z powodu problemów zdrowotnych nie jest działaniem ukierunkowanym na dobro Służb Celnej, czy też działaniem podjętym ze względu na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r. skarżący, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu, wniósł o przeprowadzenie dowodu:

1. z jego pisemnego oświadczenia na okoliczność istnienia poważnych problemów zdrowotnych oraz podjęcia długotrwałego leczenia, rokującego powrotem wysokiej sprawności fizycznej, a także jego udziału w szkoleniach oraz podnoszenia kwalifikacji poprzez samodoskonalenie,

2. z pisemnej opinii biegłego z zakresu medycyny na okoliczność rekomendacji związanych z jego problemami zdrowotnymi.

Na wypadek natomiast zakwestionowania prawdziwości informacji zawartych w jego pisemnym oświadczeniu, wniósł o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania na okoliczność istnienia poważnych problemów zdrowotnych oraz podjęcia długotrwałego leczenia, rokującego powrotem wysokiej sprawności fizycznej, a także jego udziału w szkoleniach oraz podnoszenia przez niego kwalifikacji, poprzez samodoskonalenie.

W związku z powyższymi wnioskami dowodowym wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Jednocześnie podtrzymał wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zobowiązanie organu I instancji do wskazania liczby funkcjonariuszy Izby Celnej we W. Oddział Celny Towarowy Port Lotniczy [...], którzy w okresie od grudnia 2010 r. do dnia sporządzenia odwołania zostali przeniesieni na podstawie przepisu art. 86 ustawy o Służbie Cywilnej.

Do kolejnego pisma procesowego z dnia 21 maja 2013 r. załączone został pisemne oświadczenie A. M. na okoliczność jego problemów zdrowotnych oraz podjęcia długotrwałego leczenia, rokującego powrotem wysokiej sprawności fizycznej, a także jego udziału w szkoleniach oraz podnoszenia kwalifikacji poprzez samodoskonalenie.

Szef Służby Celnej, w wyniku rozpoznania odwołania A. M., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zaistnienie innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych.

W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej we W.. Organ I instancji wykazał bowiem, że zwolnienie funkcjonariusza celnego nastąpiło ze względu na dobro Służby Celnej, przejawiające się m. in. w konieczności prawidłowej realizacji nałożonych na Służbę Celną zadań, w sytuacji gdy funkcjonariusz był długotrwale nieobecny w służbie. Funkcjonariusz z uwagi na krótkie okresy faktycznego wykonywania obowiązków służbowych, nie nabywał bowiem doświadczenia zawodowego. Nie uczestnicząc także w szkoleniach, nie zdobywał na bieżąco wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, co również skutkuje tym, że funkcjonariusz nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych w przyszłości.

Organ podkreślił, że A. M. miał powierzone zadania z zakresu kontroli zgłoszeń celnych w Oddziale Celnym Towarowym Port Lotniczy, [...]. Z akt sprawy wynika, że od 1 grudnia 2010 r., był nieobecny w służbie 506 dni, a służbę pełnił w krótkim okresie – jedynie przez dwa miesiące. W aktach sprawy znajdują się zwolnienia lekarskie potwierdzające powyższe nieobecności w służbie funkcjonariusza. Tak wysoka absencja negatywnie wpłynęła na funkcjonowanie oddziału celnego, w którym pełnił służbę. Naturalną konsekwencją nieobecności w służbie funkcjonariusza jest bowiem konieczność zlecania jego zakresu zadań innym funkcjonariuszom. Dodatkowo, skarżący wskutek braku doświadczenia zawodowego kierowany był do wykonywania prostszych zadań, co potwierdza informacja bezpośredniego przełożonego zawarta w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. W aktach sprawy znajdują się też wykazy szkoleń, w których skarżący nie uczestniczył. Są to w przeważającej części szkolenia merytoryczne bezpośrednio związane z powierzonym zakresem zadań. Brak udziału w szkoleniach nie daje natomiast gwarancji należytego wykonywania zadań przez funkcjonariusza. W tej sytuacji złożenie przez skarżącego pisemnego oświadczenia, czy też przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania na okoliczność udziału w szkoleniach oraz podnoszenia przez niego kwalifikacji przez samodoskonalenie, nie jest w ocenie organu odwoławczego przydatne, skoro skarżący z powodu absencji, nie tylko nie uczestniczył w szkoleniach ale także nie nabywał doświadczeń poprzez pełnienie służby.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się zestawienie dotyczące planu i wykorzystania etatów w Izbie Celnej we W., w tym z Oddziału, w którym pełnił służbę skarżący. Łącznie w izbie celnej niedobór stanu zatrudnienia w stosunku do planowanej ilości etatów na dzień [...] lutego 2013 r. wynosił [...] etatów, zaś w jednostce, w której pełnił służbę skarżący, niedobór wynosił [...] etaty.

W ocenie Szefa Służby Celnej, wbrew stanowisku skarżącego, przedstawione okoliczności potwierdzają, iż jego dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Z uwagi na częste i długotrwałe okresy absencji, skarżący nie miał bowiem możliwości nie tylko bieżącego uzupełnienia, aktualizacji wiedzy zawodowej niezbędnej do wykonywania obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego ale także nabycia odpowiedniego doświadczenia zawodowego do wykonywania powierzonych zadań służbowych. Skarżący nie wykonywał swoich zadań, a dalsze pozostawanie go w służbie nie gwarantowało należytego ich wykonywania także w przyszłości. Zaszły zatem w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Dyrektor Izby Celnej jest odpowiedzialny z mocy ustawy o Służbie Celnej za realizację zadań powierzonych jego jednostce organizacyjnej i jednostkom podległym, odpowiada też za realizację polityki kadrowej. W przypadku zatem, gdy z powodu częstych absencji w służbie oraz po zbadaniu i wykazaniu, że sytuacja ta godzi w dobro służby, a także nie daje gwarancji co do należytego wykonywania zadań w przyszłości przez skarżącego, Dyrektor Izby Celnej we W. mógł dokonać zwolnienia ze służby w oparciu o art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. W związku z powyższym brak jest podstaw do przeprowadzania dowodu wnioskowanego w odwołaniu na okoliczność przeniesienia funkcjonariuszy Oddziału Celnego Towarowego Port Lotniczy [...], na podstawie art. 86 ustawy o Służbie Celnej. Za organizację służby odpowiadają bowiem przełożeni skarżącego, oni też mają wiedzę o tym komu i jakie w danej jednostce zlecane są zadania, posiadają też informację o obecności funkcjonariuszy. Wnioskowane uzupełnienie materiału dowodowego, nie jest zatem przydatne do stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki zawarte w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że zwolnienie ze służby skarżącego podyktowane zostało wymaganiami dobra służby, przejawiającego się w realizacji celów i zadań Służby Celnej. Przesłanką zwolnienia nie był natomiast stan zdrowia ani jego przyczyny, ale konsekwencje nieobecności w postaci niewykonywania zadań służbowych, co godzi wprost w interes służby, a tym samym też i w interes społeczny. W związku z powyższym pisemne oświadczenie skarżącego na okoliczność istnienia poważnych problemów zdrowotnych oraz podjęcia długotrwałego leczenia, rokującego powrotem wysokiej sprawności fizycznej, czy opinia biegłego dotycząca stanu zdrowia, w ocenie organu odwoławczego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Organ zaznaczył też, że pojęcie "dobro służby" o którym mowa w art. 105 pkt 9 ustawy należy utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną nałożonych na tę formację obowiązków, wynikających w szczególności z treści art. 1 ustawy o Służbie Celnej. Prawidłowa zaś i terminowa realizacja licznych zadań nałożonych na administrację celną, a tym samym Izbę Celną i podległe jej jednostki organizacyjne, wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów.

Dokonując oceny prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w Izbie Celnej we W. przeciętny stan zatrudnienia w badanym roku 2011 wynosił [...] funkcjonariuszy celnych. W tym roku łączna liczba dni zwolnień lekarskich wynosiła [...], co średnio na jednego funkcjonariusza daje [...] liczby dni zwolnienia lekarskiego. Natomiast w przypadku skarżącego było to 266 dni, a więc kilkakrotnie więcej niż średnia w izbie.

Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego, iż jego zwolnienie ze służby spowoduje znaczny spadek lub wahania w obszarze zaangażowania pozostałych funkcjonariuszy, brak świadczenia służby w sytuacji otrzymywania uposażenia w wysokości 100%, może powodować obniżenie motywacji do wykonywania zadań u pozostałych funkcjonariuszy. Dla całokształtu sytuacji istotny jest również aspekt finansowy, bowiem w okresie absencji, kiedy funkcjonariusz nie wykonuje zadań, otrzymuje 100 % uposażenia. Dyrektor izby celnej obowiązany jest natomiast wydatkować środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, przy czym przez celowość należy rozumieć wykorzystanie ich dla efektywnej realizacji zadań jednostki. Nie można zaś za takie wydatkowanie uznać wypłacania funkcjonariuszom celnym przebywającym na długotrwałych zwolnieniach lekarskich 100% uposażenia w sytuacji, gdy nie przyczyniają się oni do realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, iż Dyrektor Izby Celnej dopełnił wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych w sprawie zwolnienia ze służby skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił organowi;

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 78 § 1 w zw. z art. 136 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie żądań strony i w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do uchybienia obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, to jest do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na dobro Służby Celnej oraz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] marca 2013 r. oraz nakazanie organowi administracyjnemu pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem strony zawartym w odwołaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro organ drugiej instancji kwestionował nabywanie przez niego wiedzy, to, zważywszy na treść pisma procesowego z dnia 20 maja 2013 r. powinien go na tę okoliczność przesłuchać. Organ jednak tego nie uczynił przez co błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, nieprawidłowo przyjmując, że nie uczestniczył w żadnym szkoleniu oraz, że nie miał możliwości bieżącego uzupełnienia, aktualizacji wiedzy zawodowej.

Organ nie uwzględniając wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy poprzez zobowiązanie organu pierwszej instancji do wskazania liczby funkcjonariuszy Izby Celnej we W. Oddział Celny Towarowy Port Lotniczy [...], którzy w okresie od grudnia 2010 roku do dnia 8 kwietnia 2013 r. zostali przeniesieni na podstawie przepisu art. 86 ustawy o Służbie Celnej nie wykazał natomiast tym samym, w jaki sposób funkcjonowanie komórki zostało w sposób intensywny zachwiane, a tylko taki wpływ absencji skarżącego na organizację Oddziału Celnego Towarowego Portu Lotniczego [...] uzasadniałby zwolnienie funkcjonariusza w trybie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Skarżący ponownie zarzucił, że jego zwolnienie ze służby było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bowiem jego długotrwała nieobecność, spowodowana problemami kardiologicznymi oraz urazem ręki, nie mogła stanowić ważnej przyczyny zwolnienia funkcjonariusza, który od dwudziestu lat należycie wykonuje swoje obowiązki służbowe. Jego zwolnienie ze służby spowodowało też znaczny spadek i wahania w obszarze zaangażowania pozostałych pracowników, co nie pozostanie bez wpływu na obniżenie motywacji innych funkcjonariuszy.

Rozpoznając przedmiotową skargę należy mieć też na względzie stanowisko organizacji związkowych działających przy Izbie Celnej we W..

W ocenie skarżącego jego problemy zdrowotne nie spowodowały pogorszenia organizacji pracy i wykonywania obowiązków służbowych. Na poparcie powyższego twierdzenia podniósł, że w okresie wykonywania służby w Izbie Celnej we W., to jest w okresie od grudnia 2010 roku do dnia sporządzenia skargi, co najmniej czterech funkcjonariuszy zostało oddelegowanych do innych oddziałów, co wskazuje na brak nadmiaru obowiązków nałożonych na resztę funkcjonariuszy służby celnej wobec jego absencji.

Skarżący zarzucił, że jego zwolnienie jest działaniem na szkodę Służby Celnej, ponieważ powoduje ogromne obawy i zaniepokojenie wśród pozostałych funkcjonariuszy, co negatywnie wpływa na jakość realizowanych przez formację zadań, bezpieczeństwo obywateli i wpływy budżetowe. Kierując się dobrem służby i zasadami etyki służb mundurowych, organ powinien udzielić wsparcia funkcjonariuszowi, który wbrew swojej woli i z przyczyn całkowicie od niego niezależnych, borykał się z poważnymi problemami zdrowotnymi.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że długotrwałe leczenie oraz wielokrotne konsultacje medyczne przyniosły zamierzony efekt w postaci jego powrotu do zdrowia i skutkują obecnie gotowością podjęcia służby.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Celnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 105 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ) funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zwolnienia A. M. ze służby.

Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Stąd, decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 K.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57), przyjmuje się, że powinnością organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd administracyjny, badając dopełnienie tego obowiązku, nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia zgodność decyzji z art. 7 K.p.a.

Dla stosowania art. 105 pkt. 9 cyt. ustawy niezbędne jest ponadto wykazanie, że rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego wymaga dobro służby. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały w niniejszej sprawie, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby". Pojęcie jakim jest "dobro służby" należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza. Jak wynika z art. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi ona jednolitą, umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy podejmując służbę funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby.

W sprawie jest niesporne, że skarżący po przeniesieniu go od 1 grudnia 2010 r. do pełnienia służby w Izbie Celnej we W. był nieobecny w służbie 506 dni, skutkiem czego nie realizował powierzonych mu zadań. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że w dwóch kolejnych zaświadczeniach lekarskich wystawionych [...] września 2010 r. oraz [...] września 2011 r. przez lekarzy z Poradni Medycyny Pracy, w oparciu o przeprowadzone badania profilaktyczne, nie stwierdzono u skarżącego przeciwwskazań lekarskich do wykonywania pracy na powierzonym stanowisku.

Jakkolwiek, korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na dobro służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa funkcjonariusza świadczy o świadomym obchodzeniu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, który pozwala zwolnić funkcjonariusza w przypadku nieobecności w służbie trwającej dłużej niż rok. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Służby Celnej nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Funkcjonariusz Służby Celnej, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, a ponadto w świetle zaświadczenia wystawionego przez lekarza z Poradni Medycyny Pracy, wykazuje zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Służby Celnej. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej.

Niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, prowadzi bowiem do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzi również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty uposażenia. Oznacza to, że przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie zwykle godzi w jej dobro i zachowanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 pkt. 9 ustawy, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza.

Zasadnie też organy podniosły, że taka długotrwała absencja skarżącego w służbie powoduje, iż nabyte przez niego wieloletnie doświadczenie w zakresie znajomości i stosowania przepisów celnych, na które sam się powołuje, podkreślając, że jest wartościowym funkcjonariuszem, dezaktualizuje się wobec nieustannych nowelizacji przepisów prawa dotyczących działalności Służby Celnej. Natomiast z uwagi na bardzo krótkie okresy faktycznego wykonywania obowiązków w przerwach pomiędzy zwolnieniami, nie ma możliwości uzupełnienia i aktualizacji na bieżąco wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. W efekcie prowadzi to do stwierdzenia, że skarżący nie gwarantuje w takiej sytuacji należytego wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego. Należy przy tym podkreślić, iż organ nie twierdził, że skarżący nie uczestniczył od grudnia 2010 r. w żadnym szkoleniu, lecz, że nie uczestniczył w wielu organizowanych w tym czasie szkoleniach, których wykaz załączył do akt.

W świetle powyższych faktów, oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organy Służby Celnej zachowały warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca wydane decyzje, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym).

Organy Służby Celnej mogły zatem zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca.

Absencja skarżącego w służbie trwała 506 dni, a zatem przydzielony jemu zakres obowiązków musiał zostać przejęty przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musiało rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Skutki prawie półtorarocznej nieobecności skarżącego w służbie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego, wydają się być zatem dość oczywiste.

Zasadnie tym samym organ uznał, że tak ukształtowana sytuacja faktyczna, tj. długotrwała nieobecność skarżącego w służbie i konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy większej ilości zadań, nie pozostaje bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Interes służby został także oceniony z perspektywy finansowej, którego to aspektu skarżący zdaje się nie zauważać. Skarżący przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywał uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących jemu uprawnień i nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Służby Celnej w odbiorze społecznym. Reasumując, Sąd w pełni podziela pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia dobra Służb Celnej, jest to, aby osoby pełniące tę służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki.

Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w sposób oczywisty sprzeczny z dobrem służby. Dlatego też okoliczność ta, jak też inne wskazane powyżej, zostały zasadnie potraktowane przez organ jako uzasadniające zastosowanie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

Tym samym nie można skutecznie postawić organowi zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisu i na ocenę tę pozostaje bez wpływu okoliczność, czy skarżący jest aktualnie zdolny do służby. Bez znaczenia dla sprawy jest bowiem to, czy w przyszłości stan zdrowia skarżącego nie będzie przeszkodą do należytego wykonywania obowiązków, ale istotne jest to czy pozostawienie go w służbie daje takie gwarancję. Gwarancje te należy oceniać na podstawie dotychczasowego zachowania funkcjonariusza, jego postawy, a w szczególności zdyscyplinowania i zaangażowania w realizację powierzonych zadań. Dla zastosowania regulacji art. 105 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej miarodajny jest zatem stan istniejący bezpośrednio przed podjęciem decyzji o zwolnieniu, a ten wskazywał na brak gwarancji odnośnie tego, że pozostawienie skarżącego w służbie przyczyni się dla jej dobra. Przyjmując nawet, że nastąpiła poprawa stanu zdrowia skarżącego, to sama przez się nie stanowi ona żadnej gwarancji, że skarżący w przyszłości nie będzie korzystał ze zwolnień lekarskich.

W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należ uznać, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a., ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wbrew sugestiom skarżącego, nie było potrzeby ustalania w oparciu o jego zeznania lub za pomocą opinii biegłego rekomendacji co stanu jego zdrowia na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia go ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby. Nie było też potrzeby przesłuchiwania skarżącego na okoliczność jego udziału w szkoleniach oraz podnoszenia przez niego kwalifikacji przez samodoskonalenie, gdyż w aktach sprawy znajdują się wykazy szkoleń, w których skarżący nie uczestniczył. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że brak udziału w szkoleniach nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań przez funkcjonariusza, a częste absencje chorobowe powodują, że funkcjonariusz nie nabywa doświadczenia poprzez pełnienie służby.

W aktach sprawy znajduje się też zestawienie dotyczące planu i wykorzystania etatów w Izbie Celnej we W., w tym w Oddziale, w którym pełnił służbę skarżący. Wynika z niego, że łącznie w Izbie Celnej we W. niedobór stanu zatrudnienia w stosunku do planowanej ilości etatów na dzień [...] lutego 2013 r. wynosił [...] etatów, zaś w jednostce, w której pełnił służbę skarżący, niedobór wynosił [...] etaty.

Należy zgodzić się z organem, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodu na okoliczność przeniesienia funkcjonariuszy Oddziału Celnego Towarowego Port Lotniczy [...], okresie od grudnia 2010 roku do 8 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 86 ustawy o Służbie Celnej. Za organizację służby odpowiadają bowiem przełożeni skarżącego, a wnioskowane uzupełnienie materiału dowodowego, nie było przydatne do stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki określone w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej.

W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej zarzutów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.