Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 23/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3 i 3a, art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 1, art. 99
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, oraz na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 maja 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, w wyniku rozpoznania wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], zatwierdził podział nieruchomości obejmującej działki nr a i b o łącznej powierzchni 0,9510 ha, stanowiących własność Gminy Opole będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, na działki nr c, d i e, pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działki nr c w przypadku jej zbycia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 95 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543), zwanej dalej w skrócie u.g.n., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. nr 25, poz. 130) w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 4, poz. 27), zwanej dalej u.s.m. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że celem podziału jest wydzielenie działek nr c, d i e, niezbędnych do określenia odrębnej własności lokali użytkowych na rzecz członków Spółdzielni.

Na skutek rozpoznania wniosku J. S. z dnia 3 listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podziałowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr c stanowi grunt zabudowany budynkiem usługowym o powierzchni 226 m2, w którym ustanowiono na rzecz wnioskodawcy własnościowe prawo do lokalu użytkowego. J. S. nie był stroną postępowania podziałowego, a prawo posiadane przez niego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie dawało tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej.

Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Kolegium uznało, że wnioskodawca poprzez nabycie na podstawie aktu notarialnego użytkowania wieczystego działki powstałej w wyniku podziału jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości.

Następnie Kolegium pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego na wniosek J. S., po czym decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. W uzasadnieniu organ omówił na wstępie treść wniosku, w którym zarzucono decyzji podziałowej rażące naruszenie art. 40, art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy, a także art. 95 ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 39 ustawy, gdyż działka nr c, wydzielona w granicach obrysu budynku, nie spełnia wymogu przewidzianego dla działki niezbędnej do prawidłowego korzystania z budynku, a tym samym nie spełnia zarówno przewidzianego w ustawie wymogu dla nieruchomości obejmującej budynek, w którym ustanowione zostało na jego rzecz własnościowe prawo do lokalu użytkowego, jak i wymogów określonych dla działki budowlanej, gdyż nie zapewnia gruntu niezbędnego do korzystania z budynku na tej działce i nie ma bezpośredniego dostępu do drogi, podczas gdy dla bezpośrednio przylegającej stacji transformatorowej wydzielono działkę nr d pod budynkiem stacji wraz z gruntem przyległym. Następnie Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania i zaaprobowało wcześniejszy swój pogląd co do istnienia po stronie J. S. legitymacji do ubiegania się o wzruszenie decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym. Oceniając tę decyzję pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium powołało regulacje art. 41 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.m. i wskazało, że powodem ich wprowadzenia była konieczność utrzymania "porządku we własności" i unikania pomyłek w ustalaniu wysokości udziałów we własności nieruchomości wspólnej przypadających na każdy z lokali, jak również odpowiedniego zabezpieczenia interesów osób, którym przysługuje roszczenie o nabycie własności lokali od spółdzielni. Kolegium wskazało, że możliwe było bezpośrednie przedłożenie projektu podziału do zatwierdzenia organowi, który dokonując podziału działek gruntu winien mieć jednak na uwadze, że podział ten ma polegać na wydzieleniu działek niezbędnych do korzystania z istniejących tam budynków. Wskazując na definicję działki budowlanej, zawartej w art. 4 ust. 3a u.g.n., Kolegium stwierdziło, że z treści przepisów powołanych przez wnioskodawcę nie można wywieść zakazu ustanowienia granic działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości "po obrysie" budynku na niej usytuowanego. Zdaniem Kolegium, pojęcie "grunt niezbędny do korzystania z budynku" wymaga oceny organu w zależności od okoliczności sprawy. Sam fakt dokonania podziału nieruchomości w ten sposób, że granice działek powstałych po podziale biegną po obrysie budynku, nie jest tożsamy z przyjęciem, że działka jest pozbawiona cech gruntu "niezbędnego do korzystania" z budynku posadowionego na takiej działce. Z tego względu Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dokonanie takiego podziału nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie zaistniały inne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że zatwierdzenie podziału działek pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej dla działki nr c w przypadku jej zbycia było zgodne z art. 41 ust. 3 u.s.m. i art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 99 ug.n.

J. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obszernym wniosku z dnia 30 kwietnia 2012 r. wskazał na sprzeczność kwestionowanego rozstrzygnięcia z treścią art. 95 pkt 1 ustawy. Podtrzymał argumentację dotyczącą rażącego naruszenia prawa przez decyzję podziałową podkreślił, że grunt w granicach obrysu budynku nie jest tożsamy z gruntem niezbędnym do korzystania z tego budynku, zwłaszcza że nie było przeszkód do wydzielania takiego gruntu wokół jego budynku, a nadto, że w tym samym czasie wydzielono grunt wykraczający poza obrys budynku przyległego. Na poparcie tego stanowiska przywołał poglądy literatury i orzecznictwa. Zarzucił też, że Kolegium nie odniosło się do dołączonych do wniosku dowodów, które pozwalają obalić argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji, tj. postanowienia SN z 14 stycznia 2009 r., IV CSK 248/08, a także opartego na tym orzeczeniu artykułu prasowego. W tym zakresie przywołał przepisy art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1, art. 3 pkt 9, art. 5, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także §§ 1, 12, 14, 18, 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2012 r. i stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu, odwołując się do stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji o podziale, Kolegium wywiodło, że przepisy art. 40 i art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. prowadzą m.in. do tego, że gdy na jednej działce gruntu znajdują się budynki lub urządzenia, o których mowa w art. 40 pkt 1 i 2 u.s.m., a ponadto jeszcze inne, to należy dokonać takiego podziału tej działki, aby budynki i urządzenia, o których mowa w art. 40 pkt 1 i 2 u.s.m. znalazły się na osobnej działce, a nieruchomość powstała po podziale, służąca celom wskazanym w art. 40 pkt 1 i 2 u.s.m., ma stanowić w całości własność spółdzielni, w odróżnieniu od pozostałej części dzielonej działki, która może stać się przedmiotem współwłasności z chwilą przeniesienia przez spółdzielnię na inną osobę własności pierwszego lokalu usytuowanego w którymkolwiek ze znajdujących się tam budynków. Kolegium stwierdziło ponadto, że art. 41 ust. 1 u.s.m. ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym nieruchomości zabudowane będą działkami budowlanymi, tj. będą posiadały cechy określone w art. 4 pkt 3a u.g.n., a zasada ta wynika stąd, że ustanowienie odrębnej własności lokali w budynku usytuowanym na działce niebędącej działką budowlaną powoduje niemożność odtworzenia budynku w razie konieczności jego rozbiórki oraz prowadzi do tego, że mieszkańcy budynku muszą korzystać z urządzeń obsługujących ten budynek stanowiących cudzą własność (położonych na cudzych działkach), co może być przyczyną problemów praktycznych i konfliktów między właścicielami sąsiadujących gruntów. Na tej podstawie Kolegium uznało, że wobec posadowienia na działkach o numerach a i b budynku nr [...], a także posadowienia na działce nr a budynku handlowo-usługowego oraz budynku stacji transformatorowej, zaistniały podstawy do wydania decyzji, w rezultacie której z połączonych działek objętych wnioskiem wydzielono trzy działki, z jakich każda zabudowana jest jednym z ww. budynków i powinna przy tym spełniać wymogi określone dla działki budowlanej. Warunek ten w decyzji podziałowej został spełniony jedynie w stosunku do działki nr d, na której znajduje się budynek stacji transformatorowej i działki nr e, na której znalazł się budynek nr [...]. Natomiast działka nr c została wydzielona "po granicy" budynku handlowo-usługowego i nie spełnia ona wymogów działki budowlanej, gdyż jej wielkość nie zapewnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej zgodnie z wymogami realizacji obiektów budowlanych oraz usytuowania budynku w sposób określony w szczególności w §§ 12, 18 i 21–23 rozporządzenia, wprowadzającymi obowiązek urządzenia na działce budowlanej, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsc postojowych dla samochodów i miejsc gromadzenia odpadów stałych, normującymi sposób realizacji tych obowiązków oraz regulującymi odległość posadowionego na działce budynku od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Poza tym Kolegium wskazało na wynikający z art. 41 ust. 1 u.s.m. brak potrzeby badania zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało bezpośrednie przedłożenie projektu podziału właściwemu organowi do zatwierdzenia i wydanie na tej podstawie decyzji podziałowej. Zaakcentowało, że jednak zgodnie z art. 41 ust. 2 u.s.m. przy dokonywanym podziale należało odpowiednio zastosować art. 95 pkt 1 u.g.n., zatem wydzieleniu winny podlegać działki gruntu niezbędne do prawidłowego korzystania z posadowionych na nich budynków, natomiast decyzją podziałową wydzielono działkę nr c niespełniającą wymogów działki budowlanej, wobec czego decyzja podziałowa narusza również przepis art. 95 pkt 1 u.g.n. Następnie Kolegium przeanalizowało warunek dopuszczalności podziału przewidziany w art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n., polegający na posiadaniu przez projektowane do wydzielenia działki gruntu dostępu do drogi publicznej i w tym zakresie wywiodło, że może być on spełniony na dwa sposoby, tj. poprzez dostęp bezpośredni, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej, albo poprzez dostęp pośredni. Podniosło, że wynikający z art. 41 ust. 3 u.s.m. zakaz podziału nieruchomości jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. został zniesiony od dnia 15 stycznia 2003 r., czyli już po wydaniu decyzji podziałowej. Kolegium uznało, że decyzja podziałowa została wydana również z naruszeniem art. 41 ust. 3 u.s.m., gdyż spośród trzech wydzielonych działek tylko działkom o numerach d i e został zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, natomiast działka nr c takiego bezpośredniego dostępu została pozbawiona, pomimo że jego zagwarantowanie było faktycznie możliwe z uwagi na jej położenie oraz okoliczność, że granicząca z nią nowo wydzielona działka nr d dostęp taki posiada. Kolejnym naruszeniem prawa było, według Kolegium, zamieszczenie w decyzji podziałowej warunku określonego w art. 99 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że wynikający z art. 41 ust. 3 u.s.m. wymóg posiadania bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przez projektowane do wydzielenia działki gruntu oznacza, że decyzja wydana zgodnie z tym przepisem nie może zawierać warunku, który odnosi się do sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej jest zapewniony w sposób pośredni, polegający na ustanowieniu służebności. Kolegium omówiło też kwestię legitymacji J. S. i wyjaśniło, że o ile Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr d i wspólnie z B. T. działki nr e, to wnioskodawca, nabywając prawo użytkowania wieczystego działki nr c w drodze zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia 22 października 2007 r., uzyskał możliwość ubiegania się o wzruszenie decyzji podziałowej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Uwzględniając ustalone naruszenia przepisów prawa Kolegium stwierdziło, że w sprawie naruszenie prawa jest oczywiste, tzn. polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną i dotyczy art. 41 ust. 1, 2 i 3 u.s.m. w związku z art. 95 pkt 1 i art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz §§ 12, 18, 21–23 rozporządzenia, przy czym waga tych przepisów jest na tyle istotna, że ich naruszenie ocenić należy jako rażące. W oparciu o art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. Kolegium uznało, że chociaż spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności, to jednak decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż prawo użytkowania wieczystego działek wydzielonych tą decyzją zostało zbyte na rzecz J. S. (działka nr c) oraz na rzecz B. T. (udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr e), a organ administracyjny nie ma umocowania ustawowego do odwrócenia skutków ww. czynności (zdarzeń) cywilnoprawnych. Na poparcie tego stanowiska Kolegium powołało szereg orzeczeń sądowych.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], zwana dalej Spółdzielnią, reprezentowana przez pełnomocnika, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 158 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja podziałowa jest sprzeczna z rozporządzeniem, podczas gdy akt ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Opola; naruszenie §§ 12, 18, 21–23 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie do oceny prawidłowości wydania decyzji o podziale nieruchomości; naruszenie art. 99 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten, będący uzupełnieniem art. 93 ust. 3 ustawy, a tym samym art. 41 ust 3 u.s.m. w brzmieniu z daty wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Opola, nie pozwalał na zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że przepisy rozporządzenia, a zwłaszcza § 12, mają zastosowanie gdy celem podziału jest wydzielenie działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. działki przeznaczonej pod zabudowę. Natomiast regulacje te nie mają zastosowania do podziału dokonywanego na podstawie art. 41 u.s.m., czy art. 95 u.g.n, tj. celem wydzielenia działki budowlanej (zabudowanej), na co wskazuje § 2 ust. 1 rozporządzenia, który określa zakres jego zastosowania przy projektowaniu i budowie, czyli odnosi się do budynków "sytuowanych", zatem dotyczy etapu projektowania i budowy nowych, a także rozbudowy istniejących budynków. Na poparcie tych twierdzeń przywołała orzecznictwo sądowe. Skarżąca podniosła ponadto, że definicja działki budowlanej w rozumieniu u.g.n. nie zawiera wymogów realizacji obiektów budowlanych, gdyż obiekty te są już zrealizowane i istnieją na wydzielanej działce, a prawidłowe i racjonalne korzystanie z tychże budynków nie jest obwarowane żadnymi innymi przepisami prawa. Podkreśliła też, że systematyka u.g.n. wskazuje jednoznacznie, iż ustanowienie służebności drogowej jest uzupełnieniem art. 93 ust 3 u.g.n., stąd zawarcie takiego warunku w decyzji podziałowej było zgodne z obowiązującym stanem prawnym i nie utrudniało prawidłowego korzystania z budynków posadowionych na działce nr c.

Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygnaturą II SA/Op 23/13.

Na tę samą decyzję również J. S. wniósł skargę, zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Op 24/13, w której zarzucił naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przesłanki nieodwracalności skutków prawnych i przyjęcie, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przywołując szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych podniósł, że decyzja o podziale nie stanowiła bezpośredniej podstawy do zbycia prawa użytkowania wieczystego wydzielonych działek, lecz zgodnie z art. 42 u.s.m. podstawą do przeniesienia prawa własności budynku oraz prawa użyłkowania wieczystego gruntu była uchwała Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 3 września 2003 r. Ponadto zarzucił, że przyjęta przez Kolegium wykładnia narusza art. 209a u.g.n. i art. 32a ustawy o własności lokali. Zaakcentował, że w odniesieniu do działek, które nie spełniają wymogów działek budowlanych, wynika z art. 41 ust. 1 pkt 2 u.s.m. obowiązek Spółdzielni podjęcia czynności w przypadku gdy dotychczasowa działka wydzielona dla budynku nie spełnia wymogów przewidzianych dla działek budowlanych, a także wskazał, że art. 98b u.g.n. reguluje naprawę błędów podziałowych, zaś brak dobrej woli Spółdzielni powinien zostać naprawiony decyzją stwierdzającą nieważność podziału. Podniósł też, że od czasu podjęcia przez Zarząd Spółdzielni uchwały z dnia 3 września 2003 r. stan zagospodarowania działek nr c, d i e nie uległ żadnej zmianie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu Spółdzielni, dotyczącego zastosowania przepisów nieobowiązującego rozporządzenia, Kolegium wskazało, że rozporządzenie to nie stanowiło podstawy rozstrzygnięcia, a ponadto obowiązujące wówczas przepisy również zawierały analogiczne regulacje. Poza tym wyroki powołane w skardze dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a wbrew twierdzeniom Spółdzielni, w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 41 ust. 3 u.s.m. nie zawierał identycznego zapisu co art. 93 ust. 3 u.g.n.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył do wspólnego rozpoznania i wyrokowania sprawy o sygn. akt II SA/Op 23/13 ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej oraz II SA/Op 24/13 ze skargi J. S. i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Op 23/13.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Sąd wezwał Kolegium o uzupełnienie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2013 r. organ wyjaśnił, że całość akt została przekazana do Sądu jako element akt organu pierwszej instancji. Wraz z pismem Kolegium przedłożyło kserokopię przydziału lokalu użytkowego skarżącemu i akt notarialny z dnia 22 października 2007 r.

W toku postępowania przed Sądem w pismach procesowych z dnia 15 marca, 30 kwietnia i 27 maja 2013 r. skarżący J. S. podtrzymał swe stanowisko , uzupełniając argumentację na jego poparcie oraz polemizując z treścią skargi Spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Na podstawie art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Odnotować przy tym trzeba, że stosownie do art. 133 § P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (sądowych i administracyjnych). To z kolei oznacza, że orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, wynikającego z akt sprawy. Ocena legalności sprowadza się tym samym do ustalenia, czy w świetle ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego oraz stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu, podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - na podstawie art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji wykazała, że zostały one podjęte z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które uzasadniało ich uchylenie.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, należy poprzedzić uwagą, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu uchylająca decyzję własną i stwierdzająca, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja jest zatem rozstrzygnięciem kasacyjno-reformatoryjnym, wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., podjętym w postępowaniu nadzwyczajnym, jakie zostało wszczęte na wniosek J. S. oparty o przepis art. 156 § 2 K.p.a.

W związku z tym należy wskazać, że decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie, prowadzonej w samodzielnym postępowaniu nadzwyczajnym, odrębnym od tego, które zakończyło się wydaniem decyzji we wcześniejszym zwykłym postępowaniu rozpoznawczym. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek badać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także - stosownie do art. 28 K.p.a. - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazano wyżej, omawiane postępowanie nadzwyczajne jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do tego, które prowadzone było w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnie Kolegium zweryfikowało swe wcześniej prezentowane stanowisko odnośnie legitymacji skarżącego w zakresie skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości. O ile prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej nie daje takiej legitymacji w rozumieniu art. 28 K.p.a., to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności może wystąpić podmiot, który po podziale nieruchomości należącej do spółdzielni mieszkaniowej nabył prawo własności nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wobec tego, pomimo że J. S. nie był stroną postępowania podziałowego, wszczętego na wniosek Spółdzielni będącej wówczas jedyną stroną tego postępowania, to jednak zdarzenia prawne jakie nastąpiły już po zakończeniu tego postępowania kwestionowaną decyzją z dnia 10 maja 2002 r., a polegające na nabyciu przez skarżącego w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego prawa użytkowania wieczystego wydzielonej działki nr c - co wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie i nie jest kwestionowane - skutkowały tym, że uzyskał on status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, gdyż aktualnie jej wzruszenie niewątpliwie wpływa na jego interes prawny.

Z uwagi na charakter postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, zauważyć przyjdzie, że na gruncie procedury administracyjnej obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 K.p.a., co oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest formą wzruszenia takich decyzji, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a., które - jak wskazuje się w piśmiennictwie - tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 615 i 616). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy wystąpiła jedna z tych wadliwości, przy czym w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. ustalenie to dotyczy oceny, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że pod tym pojęciem rozumieć należy takie naruszenie wyraźnej normy prawa materialnego lub procesowego, które jest oczywiste, ewidentne, od razu zauważalne. Natomiast sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. B. Adamiak - glosa do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 nr 9, poz. 100). Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, tj. gdy została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Ponadto naruszenie prawa musi być przy tym tak poważne, że obowiązywanie decyzji wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Chodzić więc będzie o takie naruszenie, które spowoduje zaprzeczenie istoty zastosowanej normy prawnej. Na gruncie powyższego zgodzić należy się z poglądem, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", tom II, Warszawa 2007 r., s. 325). Omawiany tryb nadzwyczajny jest w istocie postępowaniem nadzorczym, bowiem prowadzący je organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które stanowiłyby podstawę nowych ustaleń faktycznych, gdyż ocena legalności decyzji ostatecznej dokonywana jest wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest zarówno stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której postępowanie to się toczy.

W tych okolicznościach oceny co do zaistnienia przesłanki nieważności w postaci wydania decyzji podziałowej przez Prezydenta Miasta Opola z rażącym naruszeniem prawa należy dokonywać w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień jej wydania, tj. 10 maja 2002 r. Tym samym, jak słusznie zarzuciła skarżąca Spółdzielni, ocena ta nie mogła być przeprowadzana w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych(...), zwanego nadal rozporządzeniem, które zostało ogłoszone w dniu 15 czerwca 2002 r. i - stosownie do zapisu § 332 - weszło w życie po upływie 6 miesięcy od dnia jego ogłoszenia, czyli od dnia 16 grudnia 2002 r.

Poza tym, zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 156 § 2 K.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli weryfikowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie wywołało m.in. nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie zostało zdefiniowane w K.p.a., jednak było wielokrotnie interpretowane w judykaturze i doktrynie, gdzie utrwalony został pogląd, według którego decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdy ani przepis prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji (por. uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997 r. z. 2 poz. 49 oraz uchwała SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSN AP 1992 r., z. 12, poz. 211). Zwraca się jednak uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04, Lex nr 198357). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych wskazywane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). Podkreśla się poza tym wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Pośredni związek nie może być podstawą do przyjęcia tezy o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego. Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2005 r., I OSK 268/05, Lex nr 188815; z 28 września 2001 r., I SA 326/01, Lex nr 75508). Ponadto zwraca się uwagę, że w sytuacji, gdy dotknięta kwalifikowaną wadą prawną decyzja administracyjna wywołała bezpośrednio skutki cywilnoprawne, powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności (por. uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999 r., nr 1, poz. 13 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 625-626;).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prawidłowo uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Błędnie jednak przyjęło, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Kolegium zasadnie oparło się o przepisy ustawy u.g.n., a także u.s.m., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Od razu zaznaczyć należy, że ustawa o gospodarce gruntami w art. 93 ustanawia ogólną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego - co dotyczy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu - oraz przepisami szczególnymi. Na zasadzie art. 93 ust. 4 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95.

Zauważyć trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. zawierał wymóg zgodności podziału nie tylko planem, ale również z przepisami szczególnymi. W tym zakresie art. 93 ust. 4 u.g.n. przewidywał opiniowanie także z przepisami szczególnymi, którymi - jak wyjaśniono w literaturze - są przepisy prawa budowlanego, ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska itd. Są to w istocie te przepisy, które determinują dopuszczalność zrealizowania określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a których treść normatywna nie została w pełni skonsumowana w ustaleniach planu miejscowego. Nie chodzi tu zatem o szczegółowość przepisów mających dotyczyć procedury podziałowej lub materii podziałowej, lecz o szczegółowość regulacji prawnej, dotyczącej konkretnie oznaczonego w planie miejscowym przeznaczenia (M. Wolanin, Podział nieruchomości w warunkach braku planu miejscowego, cz. II., Monitor Prawniczy 2004 nr 15, poz. 721). Dodać przyjdzie, że zarówno wymóg zgodności z przepisami szczególnymi, jak i opiniowania w tym zakresie, został zniesiony dopiero od dnia 22 września 2004 r. przepisem art. 1 pkt 55 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492).

Z mocy art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., w razie braku planu zastosowanie ma art. 94 tej ustawy, przewidujący obowiązek uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej zasady podziału nieruchomości lub zawieszenie postępowania w sprawie podziału do czasu uchwalenia planu. Podział nieruchomości może również nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 95 u.g.n., tj. m.in. w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków (pkt 1).

Z uwagi na status prawny podmiotu składającego wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości, w niniejszej sprawie zastosowanie mają również przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, która zawiera w art. 41 samodzielne, odrębne regulacje w omawianym zakresie W ust. ust. 1 pkt 1 przepis ten przewiduje obowiązek spółdzielni podjęcia działań w postaci wystąpienia do właściwego organu administracji o podział nieruchomości jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40. Z kolei ust. 1 pkt 2 obliguje spółdzielnię do podjęcia czynności związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. W myśl powołanego w omawianym przepisie art. 40 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa może pozostawać właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości i użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym gruntu w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej jej członkom odrębnej własności lokali lub praw z tą własnością związanych, w szczególności służących prowadzeniu przez spółdzielnię działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej, społecznej, oświatowo-kulturalnej, administracyjnej i innej, zabudowanych budynkami i innymi urządzeniami (pkt 1), nieruchomości zabudowanych urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym urządzeniami i sieciami technicznego uzbrojenia terenu związanymi z funkcjonowaniem budynków lub osiedli, z zastrzeżeniem art. 49 K.c. (pkt 2), a także nieruchomości niezabudowanych (pkt 3).

Odczytując dalej art. 41 u.s.m. należy wskazać, że stosownie do ust. 2 "podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio". Natomiast w myśl art. 41 ust. 3 u.s.m. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 41 ust. 2 u.s.m. dopuszcza zatem dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozszerzając tym samym katalog określony w art. 95 u.g.n. Z dotychczas powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 u.s.m. mogło mieć miejsce w razie takiego podziału nieruchomości, który był niezbędny do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni wymienionych w art. 40 pkt 1-3 u.s.m.

W kontekście zacytowanych regulacji za zasadne należy uznać stanowisko organu, że zapis zawarty w art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m. jednoznacznie stwarzał możliwość zastosowania trybu uproszczonego, przewidzianego przepisami ustawy, poprzez bezpośrednie przedłożenie przez spółdzielnię projektu podziału nieruchomości organowi właściwemu do jego zatwierdzenia oraz do wydania przez organ na tej podstawie decyzji podziałowej niezależnie od istnienia oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta samodzielna regulacja skutkowała wyłączeniem na gruncie u.s.m. trybu zwykłego przewidzianego przepisami ustawy, w postaci obowiązku wymaganego przepisem art. 93 u.g.n., polegającego na dokonywaniu oceny zgodności podziału z planem miejscowym i konieczności uzyskania opinii o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W przypadku braku planu wyłączony został także przewidziany w art. 94 u.g.n. obowiązek uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej zasady podziału nieruchomości. Warunkiem wynikającym wprost z art. 41 ust. 2 u.s.m. jest jednak wydzielenie nieruchomości określonych w art. 40, tj. nieruchomości mających w przyszłości pozostać własnością spółdzielni, a z uwagi na wynikające z art. 41 ust. 2 zd. drugie u.s.m. odesłanie do art. 95 pkt 1 u.g.n., podział nieruchomości oparty o art. 41 ust. 2 u.s.m. może wiązać się wyłącznie z podziałem dokonywanym dla osiągnięcia celu o jakim mowa w art. 95 pkt 1 u.g.n.

W przekonaniu Sądu, na gruncie dotychczas powiedzianego, podzielić należy stwierdzenie Kolegium, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Zaakcentowania wymaga przede wszystkim, że we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości wskazano tylko, że "podziału dokonuje się na podstawie ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych". W żaden sposób z wniosku tego nie wynikał cel w postaci realizacji przez Spółdzielnię obowiązku wynikającego z art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. Jako cel podziału wskazano zaś "określenie przedmiotu odrębnej własności lokali użytkowych na rzecz członków Spółdzielni", powołując art. 40 u.s.m., a także art. 42 u.s.m., który to przepis odnosi się wprost do określenia przedmiotu odrębnej własności w wszystkich lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu w drodze uchwał zarządu spółdzielni. Nie dotyczy natomiast podziału nieruchomości. Poza tym, wniosek o zatwierdzenie projektu podziału zawierał wyraźny zapis, powtórzony w decyzji z dnia 10 maja 2002 r., dotyczący wydzielenia działki nr c pod warunkiem ustanowienia dla nie służebności drogowej w przypadku jej zbycia, który jednoznacznie wskazywał, że ta nieruchomość nie pozostanie własnością Spółdzielni, gdyż zabezpieczał dostęp do tej działki na wypadek jej zbycia, co tym bardziej obligowało organ do ustalenia charakteru działek objętych wnioskiem. Z wniosku wynika jedynie, że projektowany podział dotyczy działek nr a i b, objętych księgą wieczystą nr [...]. Zgodnie z projektem podział polegać miał na wydzieleniu trzech działek o numerach c, d i e, których łączna powierzchnia odpowiadała powierzchni działek podlegających podziałowi. Nie wskazano jakie jest przeznaczenie budynków znajdujących się na nieruchomościach podlegających podziałowi. Nie wynika to także z dokumentacji dołączonej do wniosku, zawartej w aktach administracyjnych sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m. organ nie próbował nawet wyjaśniać charakteru obiektów znajdujących się na wydzielanych działkach, o czym świadczy dobitnie decyzja, która została wydana w tej samej dacie, w jakiej złożony został wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Z tego względu stwierdzenia Kolegium zawarte w decyzjach wydanych w obu instancjach, dotyczące funkcji poszczególnych budynków, nie znajdują oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy podlegającym ocenie Sądu. Informacje w tej kwestii wynikają tylko z pism skarżącego, który wskazuje, że na działkach nr c, d i e znajdują się odpowiednio: budynek handlowo-usługowy, budynek stacji transformatorowej oraz budynek, w którym mieści się siedziba Spółdzielni i wydzielone są lokale użytkowe, w tym należący do T. T. Zauważyć przy tym należy, że projekt podziału nieruchomości zatwierdzony decyzją z dnia 10 maja 2002 r., przewidywał wydzielenie działki nr d i e wraz z gruntem przyległym, także z dostępem do drogi publicznej. Tylko w odniesieniu do działki nr c zaprojektowano wydzielenie działki gruntu ograniczonej wyłącznie do powierzchni zajętej przez budynek. Wnioskująca Spółdzielnia dostrzegała zatem, że należy zapewnić prawidłowe korzystanie z obiektów znajdujących się na działkach nr e i d. Nie sposób racjonalnie odeprzeć argumentów skarżącego wskazującego na ten właśnie aspekt sprawy.

Ponadto, wydzielenie działki jedynie "po obrysie" budynku stanowi ewidentne naruszenie art. 95 pkt 1 ustawy, do którego odsyła art. 41 ust. 2 ustawy, zawierającego nakaz wydzielania "budynków" wraz "z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego z nich korzystania". W przepisie tym mowa jest wprost o budynku i odrębnie o działce gruntu, przy czym pojęcie to należy odczytywać w rozumieniu przyjętym w ustawie, tj. według definicji wynikającej z art. 4 pkt 3 u.g.n. "działki gruntu" i należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z kolei przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1). Analizowany art. 95 pkt 1 u.g.n. precyzuje przy tym, że chodzi o działkę niezbędną do prawidłowego korzystania z budynku. Pojęcie to, wielokrotnie używane w ustawie, nie ogranicza się jedynie do gruntu pod budynkiem. Jego zakres jest szerszy, gdyż zakładając racjonalność ustawodawcy, gdyby chodziło jedynie o grunt pod budynkiem, ustawodawca postanowiłby o tym wprost. Dla celów podziałowych zagwarantowana w u.g.n. niezbędność do prawidłowego korzystania z budynku nie może zatem oznaczać dowolności powierzchni wydzielanej działki gruntu, lecz powierzchni, która jest rzeczywiście niezbędna dla korzystania z budynku. Działką niezbędną jest taka działka bez której budynek już istniejący na projektowanej działce nie mógłby normalnie funkcjonować, i to - wbrew twierdzeniom Spółdzielni - niezależnie od tego czy dotychczas wykorzystywany jest prawidłowo czy też nie. Organ ma obowiązek dokonać każdorazowo kontroli i zbadać czy wydzielona działka ma powierzchnię niezbędną dla normalnego korzystania z budynku zlokalizowanego na tej działce. W literaturze przedmiotu na tle art. 95 pkt 1 u.g.n. jednolicie wskazuje się, że chodzi o taki podział działek, który ma służyć wyjściu ze współwłasności w celu wydzielenia budynków i działek gruntu dla prawidłowego korzystania z budynków, a także z gruntu, na którym zostały one posadowione (por. A. Łukaszewska [w:] "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz" pod. red. J. Szałuchowicza, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 263). Omówiony wyżej sposób postępowania organu oraz wydzielenie nieruchomości w sposób przyjęty w decyzji z dnia 10 maja 2002 r. pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 95 pkt 1 u.g.n. oraz art. 41 ust. 1 i 2 u.s.m. Naruszenie to powoduje ponadto zaprzeczenie omówionej wyżej istoty powyższych przepisów i wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zgodzić należy się z argumentem Kolegium, że powyższa decyzja zatwierdza podział, w ramach którego wydzieleniu podlegała działka nr c, jaka nie może zostać uznana za działkę niezbędną do prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku, gdyż gospodarcze jej wykorzystanie jest znacznie utrudnione. Oczywistym jest, że na działce wydzielonej wzdłuż ścian pionowych budynku, w których znajdują się otwory okienne i drzwiowe, a której powierzchnia organiczna się jedynie do powierzchni pod budynkiem, nie ma możliwości prawidłowego korzystania z budynku, czyli użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i zamierzonymi funkcjami, zwłaszcza jeśli chodzi o budynek mający funkcję handlowo-usługową. Podnieść też trzeba, czego nie dostrzegło Kolegium, że jako podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. wskazano m.in. przepis art. 95 ust. 1 u.g.n., podczas gdy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustawa ta nie posiadała takiej jednostki redakcyjnej. Można wprawdzie przyjąć, że nastąpiła w tym zakresie oczywista omyłka, bo w istocie organowi chodziło o przepis art. 95 pkt 1 u.g.n., który to przepis został jednak naruszony w sposób rażący w związku z art. 41 ust. 2 u.s.m.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję odnotować należy wskazaną już wyżej wadliwość polegającą na odwołaniu się przez Kolegium do przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dniu wydania decyzji podziałowej obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140, z późn. zm.), będące aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. W tej kwestii zaznaczyć trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się własną definicją działki budowlanej, zawartą w art. 4 pkt 3a, odmienną niż definicja wynikająca z ustawy Prawo budowlane. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, przewidywał, że działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Takimi odrębnymi przepisami są unormowania dotyczące budowy obiektów budowlanych, w tym także wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Natomiast w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych ustawodawca użył pojęcia "działka budowlana" wylącznie w art. 41 ust. 1 pkt 2, przy czym w tym zakresie nie sprecyzował, że chodzi o definicję wynikającą z art. 4 pkt 3a u.g.n. Dostrzec jednak przyjdzie, że w art. 41 ust. 1 pkt 2 u.s.m. jest jednak mowa o obowiązku spółdzielni mieszkaniowej podjęcia konkretnie wskazanych czynności, tj. związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, czyli przepis ten nie odnosi się do podziału nieruchomości. Co więcej, art. 41 ust. 2 u.s.m. dotyczący wprost podziału nieruchomości, odsyła do art. 95 pkt 1 u.g.n., w którym mowa jest o "działce gruntu", czyli o działce odpowiadającej definicji z art. 4 pkt 3 u.g.n., a nie o "działce budowlanej". Zgodzić należy się też z poglądem Spółdzielni, że powyższych przepisów wykonawczych nie można stosować do budynków już istniejących. Dotyczą one konkretnie wymienionych § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia rodzajów działań związanych z obiektami budowlanymi.

Naruszenia art. 4 pkt 3a u.g.n. nie można zatem rozpatrywać, jak to przyjęło Kolegium, w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Przy dokonywaniu oceny pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zbyt daleko idąca jest argumentacja, że celem ustawodawcy na gruncie omawianych przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych było każdorazowo doprowadzenie w drodze podziału nieruchomości do wydzielenia działek budowlanych w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., w tym również w odniesieniu do działek już zabudowanych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Krytycznie ocenić też należy stanowisko Kolegium w kwestii rażącego naruszenia art. 41 ust. 3 u.s.m. Komentowany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r., ustanawia dodatkowy warunek dopuszczalności podziału, tj. posiadanie przez projektowaną do wydzielenia działkę "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" i w tym zakresie odsyła do rozumienia tego pojęcia określonego w art. 93 ust. 3 u.g.n. Taki zapis wskazuje, że dostęp ten na gruncie u.s.m. powinien być przyjmowany w sposób określony w art. 93 ust. 3 u.g.n., który wprowadza ogólną regułę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej i precyzuje dodatkowo, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Na podstawie tak zredagowanych przepisów możliwe jest skonstruowanie takiej ich wykładni, jaka została przyjęta w decyzji o podziale nieruchomości i jaką zaprezentowała skarżąca Spółdzielnia, że "bezpośredni" dostęp do drogi, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 ustawy, to każdy rodzaj dostępu, który wskazany został w art. 93 ust. 3 ustawy, gdyż ten przepis mówi ogólnie o "dostępie do drogi" i nie rozgranicza w tym zakresie wprost dostępu "bezpośredniego" od dostępu "pośredniego". Kierując się natomiast wykładnią gramatyczną, można normę z art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 41 ust. 3 u.s.m. interpretować również w sposób wskazywany przez Kolegium i przyjąć, że art. 93 ust. 3 u.g.n. wyodrębnia dostęp bezpośredni, na co naprowadza pierwsza część tego przepisu. Natomiast druga jego część, wydzielona średnikiem, określa dostęp pośredni, wobec czego przepis art. 41 ust. 3 u.s.m. odnosi się tylko do dostępu bezpośredniego, czyli takiego, że każda z wydzielonych działek musi przynajmniej w części posiadać wspólną granicę z drogą publiczną. W większości przypadków podział przy przyjęciu tej wykładni byłaby niemożliwy do przeprowadzenia.

Odnotowania w tym miejscu wymaga, że analizowany art. 41 ust. 3 u.s.m. nawiązywał wprost do treści art. 93 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r. Przepis ten w pierwotnej wersji stanowił bowiem, że "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem". Na mocy art. 1 pkt 33 lit. b ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70) zapis ten został zmieniony m.in. poprzez wykreślenie zwrotu "bezpośredni", w związku z czym unormowania obu omawianych ustaw utraciły spójność. Z tego względu dokonano zmiany również art. 41 ust. 3 ustawy, jednak dopiero od dnia 15 stycznia 2003 r., mocą art. 1 pkt 30 ustawy z dnia z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 240, poz. 2058), eliminując zapis o "bezpośrednim" dostępie do drogi publicznej.

Wobec wskazanej wyżej możliwości rozbieżnego interpretowania analizowanych przepisów, przy jednoczesnym braku ich wzajemnej spójności w dacie wydawania decyzji z dnia 10 maja 2002 r., w ocenie składu orzekającego, nie jest dopuszczalne uznanie, że zawarte w decyzji podziałowej rozstrzygnięcie oparte o art. 99 u.g.n. kwalifikuje się do kategorii rażącego naruszenia prawa. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że jeśli przepis nie zawiera wyraźnych, jednoznacznych zapisów, lecz dopuszcza rozbieżną jego interpretację, to wybór jednego z możliwych wariantów interpretacyjnych, nawet jeśli zostanie on potem uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.

Ponadto, jako błędne uznać trzeba stanowisko Kolegium w kwestii wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 in fine K.p.a., tj. wywołaniu przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji niemożliwości stwierdzenia jej nieważności. Nie można zgodzić się, że nieodwracalne skutki prawne wywołane tą decyzją polegały na zmianie stanu prawnego działek nr c i e z powodu zbycia prawa użytkowania działek wydzielonych tą decyzją na rzecz skarżącego (działka nr c) oraz B. T. (udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr e), w związku z czym do odwrócenia skutków tych czynności cywilnoprawnych organ administracyjny nie ma umocowania ustawowego.

Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Na tle skutków prawnych wywoływanych przez decyzję podziałową w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się linia orzecznicza prezentująca stanowisko, że decyzja o podziale nieruchomości nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w tym znaczeniu, że nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości, nie kształtuje stosunków własnościowych. Nie stanowi ona tytułu własności, nie jest aktem administracyjnym, z którego można wywodzić prawa majątkowe (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011, I OSK 886/10, Lex nr 1081070; z 23 marca 2011 r., I OSK 2050/11, Lex nr 1079741 oraz z 4 lipca 2012 r., I OSK 982/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się też, że w szczególności na podstawie decyzji o podziale nieruchomości nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która nieruchomość kupuje. Dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości. Stanowi skutek faktyczny, co do którego, na drodze prawa przewidziane są możliwości pełnej ochrony interesu osób, które nabyły prawo własności. Poglądy te skład orzekający w pełni podziela. Odnotować należy również stanowisko odmienne (por. wyrok NSA z 8 maja 2008 r., I OSK 739/09, Lex nr 505304).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska Kolegium, które oparło swe twierdzenia o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych na ustaleniu, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 maja 2002 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości była podstawą zmian własnościowych. Jak wywiedziono juz wyżej, decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, o jakiej mowa w art. 41 u.s.m., służyła spółdzielni do uporządkowania stanu faktycznego poszczególnych nieruchomości, będących jej własnością, przed przystąpieniem do ustanowienia odrębnej własności znajdujących się na nich lokali. Podział dokonany tą decyzją był jednak jedynie podziałem geodezyjnym nieruchomości i nie spowodował żadnych zmian prawnych dzielonych nieruchomości, ani żadnych zmian w zakresie prawa własności, gdyż wydzielone na podstawie decyzji z dnia 10 maja 2002 r. działki nadal pozostały własnością Gminy Opole w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. W związku z dokonanym podziałem nieruchomości nie przysługiwało także odszkodowanie, jak ma to miejsce w związku z wydzieleniem działek pod drogi na podstawie art. 98 u.g.n. Tego rodzaju skutki wywoływała dopiero uchwała zarządu spółdzielni, podjęta na podstawie art. 42 ust. 2 u.s.m., określająca przedmiot odrębnej własności lokali w poszczególnych nieruchomościach i - stosownie do art. 42 ust. 5 u.s.m. - stanowiąca podstawę oznaczania lokali i przypadających na każdy lokal udziałów w nieruchomości wspólnej przy zawieraniu umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali na rzecz członków spółdzielni lub spółdzielni mieszkaniowej oraz o przeniesieniu własności tych lokali przez spółdzielnię na rzecz członków spółdzielni lub innych osób. Nabycie praw przez skarżącego oraz przez B. T. (w postaci prawa do lokalu użytkowego znajdującego się w budynku na działce nr d), nastąpiło zatem dopiero w wyniku kolejnych czynności cywilnoprawnych. Zmiana stanu prawnego wydzielonych nieruchomości polegała na przeniesieniu wieczystego użytkowania działki nr c i prawa własności posadowionego na niej budynku na rzecz skarżącego, który domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Działka nr d nadal pozostaje natomiast w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. To samo dotyczy działki nr e z tą jedynie różnicą, że w prawie użytkowania wieczystego tej działki ustanowiony został na rzecz B. T. udział związany z posiadanym przez nią prawem do lokalu użytkowego.

Z przedstawionych ostatnio wywodów wynika, że Kolegium błędnie uznało, iż badana decyzja podziałowa, obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji należało stwierdzić, że Kolegium naruszyło przepis art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, natomiast decyzja wydana w pierwszej instancji narusza art. 156 § pkt 2 K.p.a. Omówione naruszenia prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów decyzje wydane w obu instancjach należało uchylić, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że kasacyjny charakter niniejszego wyroku powoduje powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2010 r. i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Sąd.

Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach dla każdej ze skarżących stron uzasadnia art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a.