Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 222/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] r., na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. nr [...], zezwalającej A. spółka z o.o. w P. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w gminie P. na czas nieokreślony.

Jak wynika z doręczonych Sądowi akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. wszczęło na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w P. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji A. sp. z o.o. z siedzibą w P. podniosło, że decyzja ta rażąco narusza prawo w zakresie jej pkt 3 we fragmencie "a dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych". Zdaniem Przedsiębiorstwa w dacie wydania decyzji Zarządu Gminy woda do mieszkańców wsi S. była dostarczana przez B. w ramach rekompensaty za powstałe w przeszłości szkody górnicze. Przedsiębiorstwo wskazało też, że B. budując w latach 1982-1983 urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę we wsi S. wykonał obowiązki nałożone decyzją Okręgowej Komisji ds. Szkód Górniczych w zakresie trwałego naprawienia szkód górniczych w postaci zaniku wody w rejonie eksploatacji byłych Zakładów Górniczych C. w I. Zdaniem wnioskodawcy w dniu wydania decyzji Zarządu Gminy brak było przepisu prawa, z którego wynikałaby kompetencja dla organu gminy do nałożenia obowiązku dostarczania wody w ramach tzw. szkód górniczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w obu decyzjach wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Gminy P. w części objętej wnioskiem.

Kolegium wyjaśniając kwestie zaopatrzenia w wodę mieszkańców gminy P. ustaliło, że z pisma pełnomocnika zarządu B. SA z dnia 20 lutego 2006 r. wynika, że w wyniku eksploatacji złóż rudy miedzi przez byłą kopalnię C. w okresie od lat 50-tych do 80-tych ubiegłego wieku, zostały naruszone stosunki wodne w wytworzonym leju depresji, powodując szkodę górniczą, tj. zanik wody w studniach gospodarskich. W związku z powyższym, na wniosek byłej kopalni C., zostało wydane w 1973 r. przez Okręgową Komisję ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W., orzeczenie zobowiązujące do naprawy powstałej szkody górniczej, poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi S. w wodę do celów pitno-gospodarczych. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o obowiązujący wówczas art. 64 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12) określający sposób naprawy szkody górniczej (naprawienie szkody górniczej polega na budowie studni lub innych urządzeń, zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w odpowiednie ilości wody do użytku domowego i dla potrzeb inwentarza, co najmniej według stanu z okresu bezpośrednio przed powstaniem szkody). Po wykonaniu dokumentacji techniczno-roboczej, w roku 1982 r. oddano do eksploatacji sieć wodociągową we wsi S.. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 64 Prawa górniczego, wybudowana sieć wodociągowa wyczerpuje w całości roszczenia mieszkańców i wyklucza ponoszenie kosztów eksploatacji urządzeń i sieci wodociągowej oraz bezpłatnej dostawy wody. Następnie zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym, urządzenia i sieć wodociągowa zostały skomunalizowane w latach 1993/94 i odtąd stanowią własność Gminy P.. Kontynuacja bezpłatnej dostawy wody prowadzona jest w oparciu o zawarte odpowiednie umowy w tym zakresie z poszczególnymi gminami. Nie stanowi to jednak realizacji jakichkolwiek zobowiązań z tytułu szkód górniczych. Woda pobierana do celów pitno-gospodarczych ze studni [...] i [...], została na początku 2002 r. zanieczyszczona w procesie technologicznym likwidacji i zatapiania kopalni C. W związku z powyższym zaistniała konieczność zapewnienia poboru wody o odpowiedniej jakości z innego źródła, tj. z ujęć miejskich miasta B.. Woda dostarczana z ww. ujęć spowodowała rozpuszczanie osadów wytworzonych w starej sieci wodociągowej, a tym samym utratę parametrów jakościowych jej przydatności do celów pitno-gospodarczych. W związku z nieodpowiednim stanem technicznym stalowych rurociągów, po wykonaniu stosownej ekspertyzy została podjęta przez B. SA decyzja dotycząca partycypacji w kosztach wymiany istniejącej sieci na nową z PCV, czyli dostosowaną pod względem materiałowym do parametrów wody. W celu realizacji tego przedsięwzięcia została zawarta ugoda z dnia 5 lipca 2003 r., dotycząca udziału B. SA w kosztach wymiany rurociągów wody pitnej na terenie gminy P. Końcowo przedstawiciel B. stwierdził, iż powyższe działania mają doprowadzić do pełnej racjonalizacji w zakresie gospodarki wodą, poprawy oraz dotrzymywania jej parametrów jakościowych i nie mają również żadnej podstawy kwalifikacyjnej z tytułu usuwania szkód górniczych.

Następnie w dniu 12 grudnia 2012 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy B. SA z siedzibą w L., Gminą P. i D. sp. z o.o. w siedzibą w L. Jego przedmiotem były uzgodnienia w związku z realizacją przez Gminę P. inwestycji w zakresie dostaw wody pitnej do miejscowości zlokalizowanych w rejonie leja depresyjnego utworzonego przez byłą kopalnię C., polegającej na budowie, rozbudowie, modernizacji ujęć wody oraz rozbudowie infrastruktury sieciowej. Jako jedno z zadań w ramach tego porozumienia wymieniono w § 1 "Budowę sieci przesyłowej wraz z zestawem pompowym do miejscowości Sędzimirów". W § 2 ust. 1 tego porozumienia określono kwoty wypłat rekompensat z tytułu realizacji zadań określonych w § 1, a w § 3 cyt. porozumienia figuruje zapis o następującej treści: "Strony uzgodniły, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. B. zaprzestaje partycypować w kosztach dostawy wody na terenie objętym lejem depresji po byłej kopalni Odział Zakłady Górnicze C.". W postanowieniach końcowych ww. porozumienia zastrzeżono, iż wypłata określonych w § 2 ust. 1 rekompensat wyczerpuje wszelkie roszczenia Gminy w stosunku do B. związane z naprawieniem szkód górniczych z tytułu zaniku wody w leju depresyjnym po byłej kopalni Zakłady Górnicze C.

Zatem B. SA dostarczał do miejscowości leżących w gminie P., w tym również do wsi S. nieodpłatnie wodę do 2012 r., kiedy to w drodze porozumienia, zawartego w dniu 12 grudnia 2012 r., Gmina P. przejęła, w celu realizacji własnymi siłami zadań w zakresie dostaw wody pitnej do miejscowości zlokalizowanych w rejonie leja depresji utworzonego przez byłą kopalnię C., inwestycje polegające na budowie, rozbudowie i modernizacji ujęć wody oraz dokona rozbudowy infrastruktury sieciowej, w postaci "Budowy studni i modernizacji stacji uzdatniania wody w T." oraz "Budowy sieci przesyłowej wraz z zestawem pompowym do m. S.".

Natomiast odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. nr [...], Kolegium wskazało, że decyzja ta została wydana w związku z wnioskiem A. sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 5 lipca 2002 r. W pkt 2 Przedsiębiorstwo wskazało jako obszar działalności Gminę P., a w pkt 4 tego wniosku podało m.in.: "Dla miejscowości: N. W. G. w ilości 1.7 m3/h, C. w ilości 0,7 m3/h, woda pozyskiwana poprzez zakup od Spółki C. w L., a dla miejscowości S. woda dostarczana jest nieodpłatnie w ramach szkód górniczych".

Dalej Kolegium zauważyło, że w podstawie prawnej decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] powołano art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747). Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu stanowił, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez zarząd gminy w drodze decyzji. Z kolei art. 18 tej ustawy wskazuje, iż takie zezwolenie powinno określać w szczególności: oznaczenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jego siedzibę i adres, datę podjęcia działalności, przedmiot i obszar działalności, wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych, warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 1, warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru, zobowiązanie do prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne racjonalnej gospodarki w zakresie działalności objętej zezwoleniem, warunki cofnięcia zezwolenia oraz warunki dotyczące okoliczności, w których zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania.

W analizowanej decyzji Zarząd Gminy w P. zezwolił A. sp. z o.o. w P. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w Gminie P. na czas nieokreślony. W pkt 2a rozstrzygnięcia w ramach przedmiotu działalności wskazano na zbiorowe zaopatrzenie w wodę polegające na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody.

Natomiast wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych określone zostały w pkt 3 rozstrzygnięcia. Wymieniono w nim obiekty, za pośrednictwem których odbywać się będzie zbiorowe zaopatrzenie w wodę, wskazując na zbiorniki wody pitnej, studnie głębinowe, stację uzdatniania wody i pompownie wody oraz sieci wodociągowe wraz z przyłączami. W zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków wskazano obiekty temu służące, tj.: oczyszczalnię ścieków, przepompownię ścieków i sieć kanalizacyjną ogólnospławną.

Dalsza treść pkt 3 rozstrzygnięcia powyższej decyzji odnosi się m.in. do procesu uzdatniania wody ujmowanej ze studni głębinowych oraz technologii uzdatniania wody. Organ w tym punkcie rozstrzygnięcia wskazał także, iż z ujęcia w miejscowości T. woda dostarczana jest dla miejscowości: P., P., T. i W.. Z kolei dla miejscowości N. W. G. i miejscowości C. woda pozyskiwana jest przez zakup od C. Sp. z o. o. w L., a dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych. W pkt 3 decyzji stwierdzono także, że ścieki z miejscowości P. odprowadzane będą do oczyszczalni ścieków w P., a ścieki ze wsi S. odprowadzane będą do oczyszczalni ścieków w R.. Organ gminny w przedmiotowej decyzji w pkt. 4-7 zawarł także postanowienia odnoszące się warunków wprowadzenia ograniczeń dostarczania wody, zasad racjonalnej gospodarki w zakresie objętej zezwoleniem oraz kwestii cofnięcia zezwolenia.

Natomiast odnosząc się bezpośrednio do wniosku Przedsiębiorstwa o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się wady w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Kolegium trafnie podniosła strona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że o spełnieniu tej przesłanki decydują łącznie trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Kolegium podało, że w niniejszej sprawie wnioskodawca twierdzi, iż sporna decyzja organu gminnego obarczona jest wadą nieważności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wg stanu prawnego obowiązującego na dzień jej wydania. Jak już wyżej podano przywołany przepis stanowił, iż zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków winno określać przedmiot i obszar działalności. Jednak zdaniem Kolegium w pojęciu "przedmiot i obszar działalności" (o którym mowa w art. 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) może mieścić się zastrzeżenie, że dostarczanie wody do wsi S. odbywa się w ramach tzw. szkód górniczych, a więc nie doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Zarządu Gminy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że A. sp. z o.o. z siedzibą w P. pomimo posiadania od 2002 r. (decyzja Zarządu Gminy P. z dnia [...]r.) zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w Gminie P. na czas nieokreślony, de facto nie korzystało z wynikających z tego orzeczenia uprawnień, gdyż to B. do 2012 r. dostarczał nieodpłatnie wodę do miejscowości leżących w gminie P., w tym do wsi S.. Dopiero w 2013 r., co potwierdza treść umowy zawartej w dniu 2 stycznia 2013 r. pomiędzy Gminą P. a A. sp. z o.o. w P., Gmina zleciła, a Spółka przyjęła do wykonania prace związane z obsługą, eksploatacją i konserwacją stanowiących własność Gminy urządzeń zaopatrzenia w wodę m.in. wsi S.. Zdaniem Kolegium z tego wynika, że do dnia 31 stycznia 2012 r. koszty dostawy wody na terenie objętym szkodami górniczymi finansowane były przez B. Nie można więc zgodzić się z zarzutami wnioskodawcy, iż Kolegium dokonało błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowało art. 18 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje twierdzenia strony, iż prowadzi ona działalność gospodarczą w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków oraz że działalność tego rodzaju na zarobkowy charakter. Jednak podkreślono, że wnioskodawca, jak należy wnosić z akt sprawy, nie zgłaszał uwag do spornego fragmentu pkt 3 rozstrzygnięcia do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w L. II Wydział Cywilny Odwoławczy wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] oddalającego apelację Przedsiębiorstwa od wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...].

Wyroki te zapadły ponieważ niektórzy mieszkańcy S. stali na stanowisku, iż dostarczanie wody do ich domostw ma się odbywać nadal nieodpłatnie (w ramach tzw. szkód górniczych) i nie odpowiadali na kierowane do nich przez spółkę wezwania do zapłaty zaległych należności za pobór wody. W konsekwencji powyższego A. sp. z o.o. w P., wystąpiło do sądu powszechnego z pozwem cywilnym przeciwko kilku osobom fizycznym o zapłatę za dostarczanie wody w latach 2013-2015. W wymienionych wyrokach powództwo oddalono, a w konsekwencji Przedsiębiorstwo wystąpiło do Kolegium o stwierdzenie nieważności fragmentu decyzji Zarządu Gminy z 2002 r.

W tym kontekście Kolegium zauważyło jednak, że z uzasadnienia wyroku oddalającego apelację wynika, że A. spółka z o.o. w P. domagało się zapłaty kwot "tytułem opłat za dostawę wody w okresach od III/V 2013 r. do XI 2014 r./III 2015 r.". Stanowisko ww. sądów, co do tego, że mieszkańcy wsi S. byli uprawnieni do bezpłatnej dostawy wody w powyższych okresach, opierało się na przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków, uchwalonym przez Gminę P. regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zezwoleniu udzielonym decyzją Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. Jak podkreślił Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku: "Gmina P. w 2002 r. podjęła decyzję o dostarczaniu wody dla odbiorców w S. w ramach szkód górniczych, czyli nieodpłatnie w stosunku do tych odbiorców. Warunek taki określony został wprost w zezwoleniu wydanym stronie powodowej (tj. A. Sp. z o.o. w Pielgrzymce), a stanowił powtórzenie jej własnego wniosku. Był to warunek odpowiadający ówczesnym realiom, gdy za wodę dostarczaną mieszkańcom wsi Sędzimirów płacił B., jako następca prawny sprawcy szkody górniczej. Sąd stwierdził, że nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego, że zapis w decyzji miał tylko charakter "materialno-techniczny" i przez to nie wywoływał żadnych skutków prawnych - przeciwnie skutek tak określonego warunku był taki, że w roku 2002 mieszkańcy S., w tym pozwani czy ich poprzednicy prawni, zwolnieni byli z obowiązku zapłaty za zużytą wodę na rzecz jej dostawcy, który takich opłat nie mógł od tych odbiorców pobierać. Tak w ramach swoich kompetencji i przez swój organ zdecydowała Gmina P. Zasad wynikających z zezwolenia nie może zmienić sąd powszechny, nie może też ich jednostronnie skorygować powodowe Przedsiębiorstwo, bo uprawnienie w tej materii ma wyłącznie gmina, a strona powodowa nie zabiegała dotąd o zmianę zezwolenia w przewidzianym do tego trybie administracyjnym. Sąd Okręgowy zaaprobował stanowisko Sądu Rejonowego w Z., iż brak zmiany zezwolenia wydanego powodowemu Przedsiębiorstwu w dniu [...] r. skutkuje tym, że zaopatrzenie w wodę pozwanych następuje na warunkach tego zezwolenia w pierwotnym brzmieniu, czyli w stosunku do pozwanych nieodpłatnie, tak bowiem zdecydował organ Gminy P. w ramach swoich uprawnień i obowiązków, wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Nie zmienia tego ani porozumienie gminy z B. zawarte w 2012 r. ani umowa ze stroną powodową, albowiem nie towarzyszyła im zmiana zezwolenia wydanego w trybie art. 16 u.z.z.w., która nastąpić może tylko w drodze decyzji administracyjnej (art. 18d u.z.z.w.)".

Kolegium zauważyło, że powyższy fragment uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego zawiera wskazówkę (której strona jednak nie dostrzegła) co do możliwości zmiany postanowień przedmiotowego zezwolenia. Z tak wyrażonej oceny nie można wywieść wniosku, że właściwym trybem zmiany decyzji, w związku ze zmianą okoliczności faktycznych sprawy (co niewątpliwie nastąpiło od stycznia 2013 r.), jest stwierdzenie jej nieważności w części określonej przez wnioskodawcę. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest (co także potwierdziła strona w pismach składanych w toku postępowania), że koszty dostawy wody w związku ze szkodami górniczymi ponosił do końca 2012 r. B. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie strony, że sporny fragment decyzji z 2002 r. powinien być z niej wyeliminowany.

Nie godząc się z przytoczonym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło A. sp. z o.o. w P.

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] r. narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, która to ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez wskazanie przez Kolegium, jakie fakty uznało za udowodnione, dowodów na których się oparło, oraz przyczyn z powodu których zgromadzonym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej, a w zakresie uzasadnienia prawnego wskazanie podstawy prawnej decyzji. Błędne było uznanie, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. Zarząd Gminy P. w ramach swoich uprawnień i obowiązków miał prawo nałożyć na A. sp. z o.o. w P. obowiązek dostarczania wody dla odbiorców w S. w ramach szkód górniczych, czyli nieodpłatnie.

Po drugie zarzucono sprzeczność rozstrzygnięcia Kolegium z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w zakresie uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności fragmentu pkt 3 ww. decyzji w sytuacji kiedy porównanie stanu faktycznego w dacie wydania decyzji ze stanem prawnym wskazuje na widoczne rozbieżności, ponieważ nastąpiło nałożenie na skarżącego obowiązku dostaw wody w ramach tzw. szkód górniczych wbrew obowiązującym przepisom prawa górniczego, które naprawę szkód górniczych przypisuje wyłącznie przedsiębiorstwom górniczym, a ponadto szkody górnicze zostały już w całości naprawione w 1982 r., kiedy B. wybudował i oddał do użytku dla wsi S. wodociąg, do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy.

Nadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie zawarte w pkt 3 decyzji z dnia 25 października 2002 r. może być uznane za dopuszczalny element decyzji, ponieważ określenie "dostawa wody w ramach szkód górniczych" mieści się w określeniu "przedmiot działalności", czemu przeczy art. 2 pkt 4 ustawy wskazujący, jaki jest przedmiot działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, który ogranicza się do zbiorowego dostarczania wody, lub zbiorowego odprowadzania ścieków lub obu zakresów łącznie bez nakładania przy tym dodatkowych obowiązków lub przyznawania praw nie wynikających z zapisów ustawowych.

Następnie zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 12, art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie na skarżącego obowiązku dostawy wody w ramach tzw. szkód górniczych, czyli nieodpłatnie, gdy powołane przepisy jednoznacznie wskazują na odpłatny charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Uwzględniając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy o czym mówią przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jednak ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie określa, że usługi w tym zakresie mają być świadczone nieodpłatnie czy to bezpośrednio przez gminę, czy jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej czy wreszcie przez spółkę prawa handlowego ze 100% udziałem gminy. Wręcz przeciwnie, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jednoznacznie wskazują, że usługi dostaw wody i odbioru ścieków świadczone są odpłatnie, przy czym ceny i stawki opłat za zbiorowe dostawy wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania ogłaszane są publicznie w zestawieniu, dla którego ustawodawca przyjął nazwę "taryfa" (art. 2 pkt 12 ustawy). Ograniczenie płatności taryfowej przez odbiorców usług może nastąpić wyłącznie na zasadach wskazanych w art. 24 ust. 6 ustawy, a mianowicie rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

Zdaniem strony skarżącej obowiązujące w 2002 r. przepisy w zakresie wydania przez właściwy organ zezwolenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu pozostają w sprzeczności z treścią wydanego skarżącemu zezwolenia w zakresie spornego fragmentu pkt 3 decyzji z 2002 r. o treści "a dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych". Zachodzi więc podstawa do uznania pkt 3 decyzji jako nieważnego i wyeliminowanie go z treści decyzji. Zarząd Gminy P. w dacie wydania decyzji nie miał kompetencji do nałożenia na skarżącego obowiązku dostaw wody dla mieszkańców wsi S. w ramach tzw. szkód górniczych, a więc z założenia nieodpłatnie. Taki zapis ma charakter obowiązku a nie uprawnienia to nie był zapis "materialno-techniczny", który informuje o istniejącym stanie faktycznym. To nie organy gminy decydują o naprawianiu szkód górniczych i nie określają w jakiej formie się to odbywa. W tym zakresie ówczesny Zarząd Gminy wszedł w kompetencje Komisji ds. Szkód Górniczych.

Ponadto skarżący zaznaczył, że w dacie wydania decyzji szkoda górnicza była już szkodą naprawioną, ponieważ w 1982 r. dla wsi S. wybudowano i oddano do użytku wodociąg, do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy wsi.

Wspomniano też, że Kolegium uznało, że w treści zezwolenia mógł znajdować się ten sporny pkt 3 decyzji z uwagi, że nie wykraczał znaczeniowo poza termin "przedmiot działalności" określony przez art. 18 pkt 3 ustawy, a odzwierciedlał tylko stan faktyczny sprawy, gdyż poza sporem jest, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji woda dla mieszkańców miejscowości była dostarczana przez B. w ramach rekompensaty za powstałe w przeszłości szkody górnicze. Jednak zdaniem skarżącego zakres pojęcia "przedmiot działalności" w art. 18 pkt 3 w związku z definicją określającą, czym jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, gdzie ustawodawca wskazał jaki może być zakres (przedmiot) prowadzonej działalności, nie obejmuje kwestii nieodpłatnych dostaw wody w ramach realizacji szkód górniczych. Odpłatność za wodę i ścieki, czy też jej brak, nie jest i nie była treścią zezwolenia wskazanego w art. 18 ustawy, a przy pkt 3 decyzji tak właśnie jest - dostawa wody odbywa się w ramach szkód górniczych (w domyśle nieodpłatnie).

W ocenie skarżącego Kolegium opierając się na uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w L., wskazało, że o treści pkt 3 zezwolenia z 2002 r. zdecydował organ gminy P. w ramach swoich uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy. Tymczasem w 2002 r. Zarząd Gminy P. w wydanym przez siebie zezwoleniu wykroczył poza przepis obowiązującego prawa, a Kolegium rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności pkt 3 tej decyzji dokonało nadinterpretacji istniejącego przepisu. Organ administracji nie może prowadzić postępowania administracyjnego poza granicami swej właściwości, kompetencji i zadań, bo działałby wtedy bezprawnie.

Kolegium rozpatrując sprawę obowiązane było szczegółowo nie tylko ustalić stan faktyczny sprawy oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które zdecydowały o celowości wydania właśnie takiego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z uzasadnienia musi wynikać także, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dowodów i okoliczności. Takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. Organ winien ustosunkować się do wniosków dowodowych skarżącego i okoliczności faktycznych przez niego wskazanych dla wyjaśnienia swego postępowania. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz brak uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny.

W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do dowodów potwierdzających okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji. Skarżący nie wie czy fakt uprzedniego naprawienia szkody górniczej jest podstawą do nałożenia tego samego obowiązku jeszcze raz. Wątpliwość budzi, czy możliwe jest nałożenie obowiązku dostaw wody w ramach szkód górniczych na podmiot, który z zasady nie generuje szkód górniczych. I wreszcie kwestia czy organ, który nie ustala wystąpienia szkód górniczych, nie bada związku działalności przedsiębiorstwa górniczego (a tylko one generują szkody górnicze, o czym mówi prawo górnicze) z powstałą szkodą ma upoważnienie ustawowe do nałożenia takiego obowiązku. Problemem jest też, czy można nałożyć obowiązek dostaw wody w ramach szkód górniczych (w założeniu nieodpłatnych), kiedy świadczenie usług dostaw wody i odbioru ścieków jest świadczone w sposób odpłatny.

Zdaniem skarżącego Kolegium nie dokonało wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego a wnioski, które z niego wywiodło pozostają w sprzeczności z obowiązującymi w 2002 r. przepisami prawa i stanem faktycznym sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji.

Nie można również pominąć faktu, że jedną z przesłanek stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dokonanie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem skutków jakie wywołuje ta decyzja - ekonomicznych lub gospodarczych. Skarżący w sposób ciągły dostarcza wodociągiem mieszkańcom S. wodę i odprowadza ścieki. Nie ma innego źródła, z którego mogliby oni pozyskiwać wodę (nastąpił zanik wody w studniach). Pozbawienie mieszkańców wsi S. dostaw wody sprzeczne jest z zasadami współżycia społecznego zwłaszcza, że niektórzy z nich prowadzą działalność rolniczą, a więc pobierają wodę nie tylko dla siebie, ale również dla hodowanych zwierząt. Z drugiej zaś strony mieszkańcy S. nie chcą płacić za wodę wychodząc z założenia, że woda należy im się nieodpłatnie w ramach szkód górniczych (choć przecież te zostały naprawione). To powoduje, że skarżący ponosi straty na dostawach wody dla S., które to straty są następstwem treści pkt 3 decyzji z 2002 r. Koszty usług ponoszą pozostali odbiorcy, bowiem Gmina P. nie jest gminą bogatą i nie może sobie pozwolić na ustalenie dopłat np. do wody dla S. na poziomie 100%, a poza tym, dlaczego miałaby to robić, kiedy szkody górnicze dla wsi zostały naprawione już w 1982 r.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca uważa, że ma interes prawny w wyeliminowaniu pkt 3 zezwolenia z 2002 r. w zakresie odnoszącym się do nieodpłatnego dostarczania wody do wsi S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po wznowieniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją, wydaną m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą w trybie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, uznając tym samym zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. ([...]) zezwalającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie P. na czas nieokreślony – w części objętej zapisem pkt 3 decyzji, odnoszącym się do dostarczania wody dla miejscowości S..

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego /z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami/.

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności /działania z urzędu/ oraz zasadę skargowości /działania na wniosek/, przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 20 czerwca 2016 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Pielgrzymce, reprezentowanego przez Prezesa Zarządu o częściowe stwierdzenie nieważności opisanej wcześniej decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu wniosku Przedsiębiorstwo powołało się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa wyjaśniając jednocześnie, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie wskazało, że decyzja objęta żądaniem weryfikacyjnym "nie posiada w swojej podstawie prawnej powołania przepisu obowiązującego prawa, które nakładałoby na wnioskodawcę dostarczanie wody dla wsi S. w ramach szkód górniczych".

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postepowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego musza być dokonywane czynności procesowe.

Istotne również jest – co podkreślono zarówno w nauce, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu wyłącznie dokonanie oceny legalności decyzji na podstawie ustalonego stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania jurysdykcyjnego, zakończonego decyzją, której zgodność z prawem jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym (B. Adamiak : Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ABC 648, Prawo C XII 1985; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06, Lex 301837).

Ponadto ocena właściwego w sprawie organu, co do zaistnienia przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności danego aktu administracyjnego, musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja której to stwierdzenie dotyczy, obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Należy tez zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności jest sytuacją szczególną , stanowiącą wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 kpa i gwarantującej stabilności nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków.

Taka relacja wymaga od organu właściwego w sprawie o stwierdzenie nieważności starannego wyważenia istotnych wartości państwa prawa, mianowicie praworządności i stabilności praw nabytych lub orzeczonych obowiązków.

W zakresie dokonywanej w takiej sprawie oceny należy również uwzględnić to, że ochrona przedmiotowego porządku prawnego, którą ustawodawca zapewnił konstruując omawiany nadzwyczajny tryb weryfikacyjny, może prowadzić również do ograniczenia czy wyeliminowania negatywnych skutków wywołanych przez wadliwą decyzję.

W rozpoznawanej sprawie czynności kontrolne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w obu składach orzekających odnosiły się do decyzji Zarządu Gminy P. z dnia [...] r. (Nr [...]) zezwalającej A. Sp. z o.o. w P. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w gminie P. na czas nieokreślony w zakresie zapisu zawartego w treści punktu trzeciego o brzmieniu : " ... dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych".

Materialnoprawną podstawą decyzji, powołaną w jej rubrum stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu ścieków (dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747).

Przepis art. 16 ust. 1 powołanej powyżej ustawy statuował obowiązek uzyskania zezwolenia w drodze decyzji na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, wydawanego przez zarząd gminy, natomiast przepis art. 18 tej ustawy określał elementy składowe zezwolenia poprzez wskazanie składników strukturalnych i opisanie materii, która powinna być w zezwoleniu uregulowana.

Ze względu na żądanie sformułowane we wniosku weryfikacyjnym i powołanie w nim przepisu art. 156 § 1pkt 2 kpa możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu zawartego w opisywanej wcześniej decyzji rozważana była przez Kolegium w obu składach orzekających - zasadnie - w odniesieniu do przepisu art. 18 powoływanej powyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez Kolegium w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym nie można zarzucić fragmentowi decyzji objętemu żądaniem weryfikacyjnym kwalifikowanej wadliwości określonej jako rażące naruszenie prawa. W uznaniu Sądu na bezwzględną akceptację zasługuje przedstawione w tym zakresie w sposób profesjonalny i wyczerpujący argumentacja Kolegium zarówno w składzie pierwotnie orzekającym, jak i w składzie orzekającym w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd nie podziela natomiast oceny przyjętej przez Kolegium przy orzekaniu w sprawie w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnionej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in limine, stanowiącym o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Sposób interpretowania i stosowania tej przesłanki został wypracowany przez judykaturę administracyjną i doktrynę, w których uznano, że nie dotyczy ona sytuacji, w której decyzja nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ja błędnie lub ogólnikowo, bowiem wówczas mamy do czynienia tylko z wadą formy i naruszeniem przepisu art. 107 § 1 kpa (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA/904/82, OSPIKA, nr 12; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Wobec dorobku orzecznictwa i nauki powszechnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym tzw. rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne wewnętrznie. Uznaje się również, że odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który nakazuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej, czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji (J. Borkowski (w) KPA, Komentarz, Warszawa 2014; T. Kiełkowski, Kodeks 2015; wyrok NSA w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 262/16, Lex 212/583; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1275/15, Lex nr 2205977).

Orzecznictwo administracyjne sprawowane w odniesieniu do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in limine kpa stanowiło też podstawę dla stypizowania przypadków braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, wskazując, że obejmuje sytuacje kiedy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji (np. J. Borkowski (w) KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Zapis, którego legalność jest kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym zamieszczony został w decyzji udzielającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zezwolenia na czas nieokreślony na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w Gminie P.

Oznacza to, że decyzja miała konkretyzować uprawnienia i obowiązki beneficjenta zezwolenia w sposób wymagany przez ustawodawcę, czyli swoimi postanowieniami miała kształtować sytuację prawną adresata – A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w zakresie wskazanym w art. 18 powołanej powyżej ustawy.

Zgodnie z jego treścią zezwolenie powinno określać w szczególności:

1) oznaczenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jego siedzibę i adres,

2) datę podjęcia działalności,

3) przedmiot i obszar działalności,

4) wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

5) warunki, zakres i tryb kontroli i realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 1,

6) warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru,

7) zobowiązanie do prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne regionalnej gospodarki w zakresie działalności objętej zezwoleniem,

8) warunki cofnięcia zezwolenia,

9) warunki dotyczące okoliczności, w których zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania.

(Kolegium zwróciło uwagę, że w decyzji uwzględniono wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie).

Zdaniem Sądu wobec wyłącznie indywidualnego charakteru decyzji administracyjnej, niezależnie od jej nazwy, do treści decyzji nie można wprowadzać zapisów, nawet o charakterze informacyjnym, pozostających poza sferą praw i obowiązków podmiotu, spełniającego kryteria z art. 28 w zw. z art. 29 kpa, do którego wprost kierowane jest orzeczenie, wydawane w trybie art. 104 kpa i przy zastosowaniu odpowiednich dla przedmiotu postępowania przepisów prawa materialnego.

W uznaniu Sądu nie jest prawidłowe stanowisko Kolegium uznające, że kwestionowany przedmiotowym wnioskiem zapis "... dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych" mógł być w sposób legalny wprowadzony do treści decyzji – zezwolenia przy zastosowaniu art. 18 pkt 3 powoływanej ustawy, nakazującego określenie w zezwoleniu przedmiotu i obszaru działalności.

Niezależnie od oceny legalności tego zapisu należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom Kolegium nie zawiera się on w przyjętych w decyzji uregulowaniach określających przedmiot i obszar działalności, bowiem te zamieszczono w pkt 2 decyzji, ale w uregulowaniach określających wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Jednocześnie z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości – co szczegółowo wyjaśniło Kolegium w obu składach orzekających w sprawie, że w dacie wydawania zezwolenia woda do miejscowości S. dla celów pitno-gospodarczych dostarczana była przez B. S.A. w ramach naprawy szkód górniczych w postaci zaniku wody w przydomowych studniach, spowodowanym powstaniem leja depresji na terenie m.in. wsi S. w związku z funkcjonowaniem Zakładów Górniczych C. w I. Orzeczenie zobowiązujące do naprawy powstałej szkody górniczej poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi S. w wodę dla celów pitno-gospodarczych wydane zostało w 1973 r. przez Okręgową Komisję ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej we W. na podstawie art. 64 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. – Prawo górnicze.

Zdaniem Sądu to, że wskazana powyżej okoliczność była bezsporna, a kwestionowana przez wnioskodawcę część zapisu pkt 3 zezwolenia – jak wskazuje Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – "odzwierciedla stan faktyczny sprawy" nie oznacza, że organ udzielający zezwolenia konkretnemu przedsiębiorstwu może wprowadzać taki – w istocie informacyjny – zapis do treści orzeczenia o zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, którego struktura została przez ustawodawcę określona.

W uznaniu Sądu prowadziłoby to do przyznania organowi udzielającemu zezwolenia uprawnienia do dowolnego kształtowania jego treści i wprowadzania do niego elementów, które nie odnoszą się do adresata udzielonego zezwolenia.

Niewątpliwe bowiem A. Sp. z o.o. w P. w żadnym razie nie było zobowiązane do rekompensowania szkód górniczych, które naprawiane były i są w granicach przewidzianych przez prawo górnicze.

Uzupełniająco tylko można wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 dekretu – Prawo górnicze, wcześniej powołanego, naprawa szkody górniczej polegała na budowie studni lub innych urządzeń zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w wodę. Takim urządzeniem jest między innymi podłączenie danej nieruchomości do sieci wodociągowej i jest to trwałe i całościowe usunięcie szkody górniczej w świetle powołanego przepisu. Wybudowanie sieci i podłączenie do niej nieruchomości powoduje obowiązek uiszczania opłat za dostarczana wodę, bowiem nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 56/94, OSNAPiUS 1995/10/17; wyrok NSA z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt SA/Ka 566/91, ONSA 1993 nr 1, poz. 3).

Zdaniem Sądu w istniejących w dacie wydawania przedmiotowego zezwolenia warunkach prawnych zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Kolegium, że nie można – w realiach rozpoznawanej sprawy przyjąć, że kwestionowany zapis decyzji, zawarty w treści jej punktu trzeciego wprowadzono bez podstawy prawnej, ma cechy arbitralnego wnioskowania. W istocie Kolegium tej podstawy prawnej nie wskazało.

Z tych względów przyjętą przy orzekaniu w sprawie przez Kolegium ocenę należy uznać za dokonaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisem art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.