Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10, 74 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r., oddalającą w całości odwołanie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwanego dalej także "skarżącym") od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, z zakresu okulistyki, na obszarze miasta J.

Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2012 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: okulistyka na terenie miasta J., w okresie obowiązywania umowy od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2015 r.

Do niniejszego postępowania złożonych zostało 14 ofert przez następujących oferentów:

1) C.;

2) I.;

3) I.;

4) I.;

5) N.;

6) I.;

7) Z.;

8) W.;

9) N.;

10) N.;

11) N;

12) Z;

13) K;

14) N.

W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert i stwierdziła, iż oferta skarżącego nie zawierała braków o charakterze formalno-prawnym.

Z protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej w części jawnej, z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, iż 13 ofert, w tym skarżącego, zostały przyjęte do dalszego postępowania. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania, wynikało, iż oferta skarżącego zajęła 13 pozycję, uzyskując łącznie 22,787 punkty oceny.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z 11 oferentami w sprawie ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu [...] lipca 2012 r. Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Oferta skarżącego zajęła w rankingu końcowym 13 pozycję. Skarżący uzyskał łącznie 22,787 punktów oceny, w tym w ramach kryterium kompleksowości 0,000 punktów oceny, kryterium jakości 5,454 punktów oceny, w ramach kryterium dostępności 7,333 punkty oceny oraz w ramach kryterium ceny 10 punktów oceny.

Protokołem z posiedzenia Komisji konkursowej w części niejawnej w dniu [...] lipca 2012 r. Komisja wybrała 8 ofert następujących oferentów:

1) I.;

2) N.;

3) N.;

4) K.;

5) I.;

6) W.;

7) N.

8) N.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego, ze względu na wykorzystanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania, w stopniu uniemożliwiającym zakup świadczeń w ilości i według cen oferowanych przez ten podmiot.

W dniu [...] lipca 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie wniesione przez skarżącego. Skarżący podniósł wątpliwości związane z:

1) zgodnością przedmiotowego postępowania z zasadą wynikającą z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 148 i 152 ust. 1 tej ustawy;

2) zgodnością art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewybranie ofert zapewniających ciągłość udzielania świadczeń oraz ich kompleksowość i dostępność;

3) zgodnością art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez nieprzeprowadzenie negocjacji z odwołującym;

4) zgodnością art. 149 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o świadczeniach, poprzez nieodrzucenie ofert nie spełniających wymaganych warunków określonych w przepisach prawa.

Ponadto skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł uzupełnienie do odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zatytułowane "pismo procesowe wraz z wnioskami dowodowymi", w którym, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o wyłączenie pracownika organu, tj. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z udziału w postępowaniu odwoławczym oraz, wobec nieudostępnienia wglądu do dokumentacji ofertowej podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, wniósł żądanie ich udostępnienia i dopuszczenie dowodu z ofert złożonych przez pozostałych oferentów na okoliczność braku możliwości posiadania przez te podmioty statusu świadczeniodawcy w rozumieniu art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach, jak również wniósł o ponowną weryfikację harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w postępowaniu w danym przedmiocie.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący ponownie wniósł o wyjaśnienie wysokości ceny i liczby świadczeń zaproponowanych przez oferentów wybranych w przedmiotowym postępowaniu, pierwotnych i po zmianach wynikających z negocjacji oraz matematycznego wyliczenia uzyskanej przez tych oferentów punktacji w poszczególnych kryteriach ocen.

W dniu [...] października 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...], która w całości oddalała odwołanie wniesione przez skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym podtrzymał wszystkie zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania oraz w pismach uzupełniających to odwołanie, zarzucając w odwołaniu spowodowanie uszczerbku materialnego i naruszenie interesu prawnego skarżącego, poprzez pozbawienie możliwości zawarcia umowy oraz zarzucił decyzji nr [...] naruszenie przepisów prawa w szczególności:

1) art. 132 ust. 2 oraz art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie wyboru podmiotu oraz zawarcie przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia umowy na świadczenie usług ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie okulistyki z innymi podmiotami, aniżeli zostały wybrane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w rozstrzygnięciu konkursu ofert przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

2) art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez zawarcie przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjnej opieki specjalistycznej z zakresu okulistyki ze świadczeniodawcami (tj. N. oraz K. S.A., prowadząca przedsiębiorstwo lecznicze K.), którzy nie zostali wybrani do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie okulistyki.

3) art. 151 ust. 4 ustawy o świadczeniach, poprzez wybranie i ogłoszenie o dokonaniu - wyboru w przedmiotowym konkursie ofert podmiotów, które nie mogą być świadczeniodawcami oraz dokonanie wyboru przedsiębiorstw, pod którą świadczeniodawcy wykonują działalność leczniczą ("P. s.c. oraz K.).

4) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 107 §. 1 k.p.a. poprzez brak informacji ze strony Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego się, a będących przedmiotem postępowania administracyjnego – Skarżący wnosił, aby Narodowy Fundusz Zdrowia w decyzji którą wyda wykazał, w jaki sposób (przedstawienie matematycznego wyliczenia) poszczególni oferenci wybrani przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie okulistyki - uzyskali określoną liczbę punktów w poszczególnych punktowanych kategoriach (cena, jakość, dostępność). Bez dokonania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stosownego wyliczenia, brak jest możliwości dokonania kontroli prawidłowości wyboru przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia poszczególnych ofert. Tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest również wadliwością, co do braku uzasadnienia faktycznego w przedmiotowym zakresie.

5) art. 40 § 5 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony skarżącej o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem.

6) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosku o wyłączenie pracownika organu tj. Pani Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia W. N. od udziału w niniejszym postępowaniu.

7) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosku odwołującego się o dopuszczenie dowodu z ofert złożonych przez NZOZ "S. oraz K. w przedmiocie postępowania: świadczenia w zakresie okulistyki na okoliczność ustalenia harmonogramu czasu pracy lekarzy: dr. L. J., K. N., A. P., A. M. wykazanych przez ww. podmioty w ofertach złożonych do NFZ celem porównania z godzinami pracy ww. lekarzy w W., a w konsekwencji w celu wykazania, iż oferty te zawierają nieprawdziwe dane.

8) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez wniosku dowodowego Odwołującego się, aby Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwrócił się do W. w celu uzyskania pisemnej informacji dot. godzin pracy dr. L. J., K. N., A. P., A. M. w harmonogramie tygodniowego czasu pracy po 1 września 2012;

9) art. 149 § 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, poprzez nieodrzucenie ofert złożonych przez NZOZ "S. oraz K. w przedmiocie postępowania, skoro oferty zawierały nieprawdziwe dane.

10) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez nierówne traktowanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia świadczeniodawców, albowiem podmioty, które zostały wybrane, jako świadczeniodawcy uzyskały dużo większe kontrakty, aniżeli sami o nie wnioskowali. Powyższe świadczy o nierównym traktowaniu poszczególnych oferentów, a w szczególności o faworyzowaniu większych podmiotów, co jest niedopuszczalne;

11) art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niewyjaśnienie, jaka była cena oraz ilość świadczeń zaproponowanych przez oferentów, których oferty zostały wybrane przez NFZ w przedmiotowym postępowaniu konkursowym pierwotnie oraz jak wartości te zmieniły się po rokowaniach z oferentami, których oferty zostały wybrane, o co wnioskował odwołujący się w trakcie postępowania odwoławczego;

12) art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w postępowaniu konkursowym w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki dotyczących ofert, które zostały wybrane - w zakresie dozwolonego prawem czasu pracy poszczególnych lekarzy;

13) Nieodrzucenie oferty K., pomimo, że zawiera ona nieprawdziwe dane dot. dysponowania przez K. lekarzami w godzinach, w których zostali oni wykazani przez K. w złożonej ofercie, podczas gdy w tych godzinach świadczą oni pracę na rzecz W.;

14) art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez:

a) nieudostępnieniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. w siedzibie [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rankingu początkowego ofert złożonych w przedmiocie niniejszego postępowania świadczenia w zakresie okulistyki - przez podmioty (świadczeniodawców), których oferty zostały wybrane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] do zawarcia umowy w ww. zakresie - brak jest możliwości oceny przebiegu negocjacji oraz zbadania kwestii równego traktowania poszczególnych oferentów w tych samych okolicznościach. W szczególności brak jest możliwości kontroli ceny początkowej zaproponowanej przez poszczególnych oferentów oraz liczby świadczeń oraz wartości świadczeń w pierwotnie złożonych przez innych oferentów ofertach,

b) nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia podania przez niewyjaśnieniu przez K. nieprawdziwych informacji dotyczących dysponowania przez K. osobami lekarzy okulistów wskazanych przez Odwołującego, skoro w toku postępowania zostało uprawdopodobnione, iż dane w ofercie K. w tym zakresie były nieprawdziwe;

c) niewyjaśnieniu przez Dyrektora OW NFZ, w jaki sposób przyznał on ofercie złożonej przez K. w przedmiocie postępowania dot. okulistyki 52,5 pktów za jakość, skoro strona odwołująca kwestionowała tą okoliczność wskazując, iż z algorytmu stosowanego przez DOW NFZ do obliczenia wartości punktowej złożonej oferty wynika, iż uzyskanie 52,5 pkt za jakość złożonej oferty jest niemożliwe.

Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach oraz zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Organ odwoławczy przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i w oparciu o niego stwierdził, że w toku przedmiotowego postępowania każda z ofert mogła uzyskać maksymalnie za kryteria niecenowe 75 punktów oceny oraz maksymalnie 20 punktów za kryterium ceny, co daje łączna liczbę punktów oceny możliwą maksymalnie do uzyskania - 95 punktów. Analiza oferty złożonej przez skarżącego do przedmiotowego postępowania wykazała, iż nie uzyskał on maksymalnej możliwej do zdobycia ilości punktów. Organ uznał, że dokonanie wyboru 8 z 13 ofert wyprzedzających w rankingu końcowym ofertę złożoną przez skarżącego wyczerpało środki finansowe przeznaczone na zakup świadczeń będących przedmiotem postępowania konkursowego w stopniu uniemożliwiającym dokonanie wyboru jego oferty.

Organ odwoławczy odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze uznał, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach. Wskazane przez skarżącego podmioty lecznicze, które w drodze rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego zostały wybrane do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki są podmiotami leczniczymi wykonującymi działalność leczniczą poprzez przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, zgodnie z wpisem do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą na mocy decyzji wojewody [...]. Dlatego też organ uznał za niesłuszny zarzut, jakoby wskazane przez niego podmioty lecznicze biorące udział w postępowaniu konkursowym nie były świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że z dokumentacji konkursowej wynika, iż Komisja konkursowa badała szczegółowo czy oferenci składający oferty w przedmiotowym postępowaniu są świadczeniodawcami w rozumieniu ustawy o świadczeniach.

W kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 8, 9 i 107 k.p.a., organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji spełniała wymogi wskazane przepisami k.p.a., wskazano bowiem podstawę prawną nadto organ stwierdził, iż w granicach rozpoznania odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie mieści się ponowna ocena ofert, w tym badanie prawidłowości oceny ofert złożonych przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie. Zatem w ocenie organu zarzut naruszenia przedmiotowych artykułów k.p.a., jest niezasadny.

Wobec zarzutu wynikającego z naruszenia art. 40 § 5 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że adresatem doręczeń jest strona. Organ podkreślił, że placówki medyczne funkcjonują w obrocie prawnym na takich samych zasadach, jak inne podmioty prawa - osoby fizyczne i osoby prawne. Stąd każda z nich może być stroną postępowania przed organami administracji państwowej (rządowej) lub samorządowej, w zależności od załatwianej sprawy. Z dokumentacji sprawy wynika, że strona została zawiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zgodnie z art. 10 k.p.a. poinformowana o wynikających z tego artykułu prawach.

Odnosząc się do naruszenia art. 24 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 w związku z art. 123 k.p.a., organ stwierdził, że wniosek skarżącego o wyłączenie pracownika nie znajduje uzasadnienia, co zostało także wskazane w decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalającej w całości odwołanie wniesione przez wskazany powyżej podmiot od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego, prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, z zakresu okulistyki na obszarze miasta J..

Również naruszenie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 k.p.a., poprzez nieudostępnienie skarżącemu ofert podmiotów konkurencyjnych biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, w tym dopuszczenie dowodu z ofert złożonych przez K. oraz NZOZ "S. nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy przedmiotowego postępowania oraz z uzasadnień decyzji I instancji wynika, wprost, że w toku postępowania administracyjnego organ z urzędu przeprowadził dowód z części materiałów wytworzonych w postępowaniu konkursowym obejmujących m.in. sprawdzanie wiarygodności informacji podanych w ofercie konkurenta, wartości punktowych za poszczególne kryteria oceny, odpowiedzi udzielonych przez konkurentów w ankietach dotyczących przedmiotowych świadczeń.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach organ stwierdził, iż wszystkie oferty zostały ocenione przez Komisję konkursową na tych samych zasadach i przy zastosowaniu tych samych kryteriów oraz przepisów prawa. Wszystkie oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu przeszły prowadzoną weryfikację i ocenę ofert, co znajduje potwierdzenie w załącznikach do protokołu "Sprawdzenia spełniania warunków formalnych - część A, B i C", Zespoły kontrolne powołane w trakcie postępowania przeprowadziły kontrolę wybranych oferentów, w tym oferentów, którzy ostatecznie zostali wyłonieni w trakcie postępowania do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym rodzaju i zakresie świadczeń, badając zgodność podanych informacji w ofercie ze stanem faktycznym, nie wykazując odstępstw. Należy zatem wywieść wniosek, iż oferty złożone do przedmiotowego postępowania, prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, z zakresu okulistyka, na obszarze miasta J., spełniały wymagania i nie podlegały odrzuceniu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a, poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności nieudostępnieniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rankingu początkowego ofert złożonych w przedmiocie niniejszego postępowania świadczenia w zakresie okulistyki - przez podmioty których oferty zostały wybrane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w W. do zawarcia umowy w ww. zakresie, co w ocenie skarżącego spowodowało brak możliwości oceny przez niego przebiegu negocjacji oraz zbadania kwestii równego traktowania poszczególnych oferentów w tych samych okolicznościach, w szczególności brak możliwości kontroli ceny początkowej zaproponowanej przez poszczególnych oferentów oraz liczby świadczeń oraz wartości świadczeń w pierwotnie złożonych przez innych oferentów ofertach, organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego Narodowy Fundusz Zdrowia nie udostępnia odwołującym dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.). Tak więc ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa naraża ujawniającego na roszczenie ze strony podmiotu, którego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa zostają ujawnione. Ponadto w ofertach podmiotów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, znajdują się informacje o pracownikach zatrudnionych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu, przekazanie tego typu informacji przedstawicielom skarżącego należałoby uznać za naruszenie dóbr osobistych pracowników podmiotów konkurencyjnych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.). Dlatego też w ocenie organu, aktami sprawy postępowania administracyjnego są i podlegają wglądowi skarżącego na podstawie art. 10 k.p.a. oferta skarżącego, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

Odnośnie zaś braku wyjaśnienia okoliczności w związku z dokonaniem sprawdzenia czy harmonogramy pracy lekarzy spoza [...], w wykazanych przez wybranych oferentów w postępowaniu dla świadczeń w rodzaju ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w zakresie okulistyki nie pokrywają się z harmonogramami pracy lekarzy w innych publicznych placówkach służby zdrowia na terenach działania Oddziałów, organ wskazał, iż zgodnie z informacjami pozyskanymi od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Komisja konkursowa prowadząca przedmiotowe postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonała sprawdzenia powtarzalności personelu wykazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi, ustalenia spornych elementów między oferentami oraz łącznego czasu prac wykazanego w ofertach przekraczających 48 godzin tygodniowo z wyłączeniem dyżurów.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Oferta skarżącego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców, określonych w przepisach prawa. Sam argument niedokonania wyboru świadczeniodawcy nie może stanowić o uszczerbku w interesie prawnym skarżącego. Ponadto [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji i zarzucił jej naruszenie:

1) art. 132 ust. 2 oraz art. 151 ust. 4 ustawy dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez zaaprobowanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dokonania wyboru podmiotu oraz zawarcie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] umowy na świadczenie usług AOS w zakresie okulistyki z innymi podmiotami, aniżeli te które zostały wybrane przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w rozstrzygnięciu konkursu ofert przez NFZ. Powyższe dotyczy NZOZ "P. s.c., K. oraz NZOZ S.,

2) art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie przez Prezesa NFZ za prawidłowe - czynności zawarcia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu AOS dot. okulistyki ze świadczeniodawcami (tj. NZOZ "przychodnia Z. spółka cywilna prowadzący przedsiębiorstwo lecznicze NZOZ "P. oraz K. Spółka Akcyjna, prowadząca przedsiębiorstwo lecznicze K.), którzy nie zostali wybrani do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie okulistyki,

3) art. 151 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za prawidłową czynność dokonania wyboru i ogłoszenia o dokonaniu wyboru w konkursie ofert dot. AOS świadczenia z zakresu okulistyki przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] podmiotów, które nie mogą być świadczeniodawcami oraz dokonanie wyboru przedsiębiorstw pod którą świadczeniodawcy wykonują działalność leczniczą (NZOZ "P. s.c. oraz K.).

4) art. 40 § 5 k.p.a. poprzez uznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za prawidłową bezczynność rektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] polegającą na niedoinformowaniu strony skarżącej o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem,

5) art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia prawidłowe postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] polegające na rozpoznaniu przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosku o wyłączenie pracownika organu tj. i Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia V. N. od udziału w niniejszym postępowaniu,

6) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za prawidłowe postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia polegające na braku formalnego rozpoznania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z akt złożonych w postępowaniu konkursu ofert AOS dot. świadczenia w zakresie okulistyki przez następujące podmioty: K., NZOZ S. na okoliczność ustalenia harmonogramu czasu pracy lekarzy: dr L. J., K. N., A. P., A. M. wykazanych przez ww. podmioty w ofertach złożonych do NFZ celem porównania z godzinami pracy tych lekarzy w W., a w konsekwencji w celu wykazania, iż oferty te zawierają nieprawdziwe dane i winny być odrzucone,

7) art. 149 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za prawidłowe postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]polegające na nieodrzuceniu oferty K. dot. A OS świadczenia w zakresie okulistyki, pomimo, iż. zawiera ona nieprawdziwe dane dot. dysponowania przez K. lekarzami w godzinach, w których zostali oni wykazani przez K. w złożonej ofercie, podczas gdy w tych godzinach świadczą oni pracę na rzecz W., zatem zgodnie z - oferta ww. świadczeniodawcy winna być przez komisję konkursową NFZ odrzucona,

8) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Prezesa NFZ za prawidłowe postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia polegające na braku formalnego rozpoznania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosku dowodowego skarżącego, aby Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwrócił się do W. ul. [...], [...] J. w celu uzyskania pisemnej informacji dot. godzin pracy dr L. J., K. N., A. P., A. M. w harmonogramie tygodniowego czasu pracy po dniu 1 września 2012 r., a w szczególności w celu weryfikacji czy ww. lekarze okuliści mogą świadczyć pracę na rzecz K. oraz NZOZ S. w godzinach pracy jak w harmonogramie wskazanym właśnie przez K. oraz NZOZ S. w kontekście ich zatrudnienia w W.,

9) art. 149 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zaakceptowanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wadliwego stanowiska Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] polegającego nieodrzuceniu oferty złożonej przez K. oraz NZOZ S. w przedmiocie postępowania: świadczenia w zakresie okulistyki - skoro ich oferty zawierały pieprawdziwe dane.

10) nierozpoznanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] istoty sprawy poprzez nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia podania przez K. oraz NZOZ S. nieprawdziwych informacji dot. dysponowania przez K. oraz NZOZ S. osobami lekarzy okulistów wskazanych przez skarżącego w pkt 8, skoro w toku postępowania zostało uprawdopodobnione, iż dane zawarte w ofercie K. oraz ZOZ S. w tym zakresie były nieprawdziwe, zaś skarżący wnosił o dokonanie laki ej weryfikacji,

11) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. poprzez brak formalnego rozpoznania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie oraz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wniosku rżącego o zwrócenie się do pozostałych Oddziałów Wojewódzkich NFZ celem zasięgnięcia informacji czy lekarze wykazani w ofercie oraz harmonogramie czasu pracy K. w postępowaniu świadczenia z zakresu okulistyki nie świadczą pracy w tym samym czasie w innej publicznej placówce służby zdrowia na terenie innego O W NFZ w Polsce, skoro skarżący o to wnosił,

12) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zaakceptowanie przez Prezesa NFZ nierównego traktowania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia świadczeniodawców, albowiem podmioty które zostały wybrane jako świadczeniodawcy uzyskały dużo większe kontrakty, aniżeli sami o nie wnioskowali. Powyższe świadczy o nierównym traktowaniu poszczególnych oferentów, a w szczególności o faworyzowaniu większych podmiotów, co jest niedopuszczalne,

13) art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia braku wyjaśnienia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - tj. niewyjaśnienie jaka była cena oraz ilość świadczeń zaproponowanych przez oferentów, których oferty zostały wybrane przez NFZ w postępowaniu konkursowym AOS - świadczenia w zakresie okulistyki - pierwotnie oraz jak wartości te zmieniły się po rokowaniach z oferentami, których oferty zostały wybrane, o co wnioskował skarżący w trakcie postępowania odwoławczego,

14) art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Prezesa NFZ braku wyjaśnienia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w postępowaniu konkursowym AOS w zakresie okulistyki dotyczących ofert które zostały wybrane w zakresie dozwolonego czasu pracy poszczególnych lekarzy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., pos. 270) zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sad uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W powyższej sytuacji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. Zarzuty natury procesowej, podnoszone przez stronę, dotyczą przede wszystkim wadliwego, według jej oceny, postępowania dowodowego. Skarżący zarzuca, ze jego wnioski dowodowe, jak również wniosek o wyłączenie organu nie zostały formalnie rozpoznane, jak również, że organy orzekające w sprawie z urzędu nie podjęły wszystkich czynności, zmierzających do wyjaśnienia sprawy.

Z tymi zarzutami strony należy się zgodzić. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, odwołanie uczestnika konkursu wszczynające kontrolne postępowania administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na teść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej stosuje się przepisy k.p.a. określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia spawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. i zasadą względnej jawności akt postępowania, wyrażoną w art. 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie całą dokumentację w sprawie, w tym oferty innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych, po to, aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami podjętymi przez organy Funduszu. W niniejszej sprawie, skoro stronie odmówiono wglądu zarówno do ofert pozostałych oferentów, jak i innych dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową, doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy podnieść, że organ odmawiając skarżącemu przejrzenia pełnych akt sprawy naruszył art. 74 § 2 k.p.a., albowiem nie wydał stosownego postanowienia, uniemożliwiając w ten sposób złożenie przez stronę zażalenia.

W niniejszej sprawie, jak słusznie podniosła strona, organ zignorował składane przez nią wnioski dowodowe, albowiem nie zajął w stosunku do nich stanowiska poprzez wydanie stosownego postanowienia.

Niezależnie od powyższych uchybień należy dodatkowo wskazać, że organy Funduszu wbrew wymogom, zawartym w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, albowiem nie dokonały porównania oferty skarżącego z ofertami innych uczestników postępowania. Ponadto, aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego nie może ograniczyć się tylko do uzasadnienia ilości punktów uzyskanych przez skarżącego i do podania bez jakiegokolwiek komentarza wyników innych oferentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale powinien szczegółowo omówić każdą z ofert, skonfrontować ją z ofertą skarżącego o to, by przekonać go o bezzasadności jego odwołania.

Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzi posłowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd z zapewnieniem czynnego udziału skarżącego w postępowaniu i prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.