Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2340/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a par. 1, art. 79 par. 1, art. 10 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 75-77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 3 i 6, art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2019 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2340/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca" "spółka", "strona"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 2733,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie [...] w dniach 30 kwietnia, 8, 14 maja 2019 r. 2019 r. i 7 sierpnia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy typu scroll o pow. 2,64m2 oraz w dniach 8-31 marca, 1-29 kwietnia, 1-7 maja, 9-13 maja oraz 15-20 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzyło karę pieniężną w wysokości 2 773,92 zł.

Wydając ww. decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.).

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 kwietnia 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy typu "scroll" na nośniku oznaczonym nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklam.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniu 8, 14 i 25 maja potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam 2019 r. z przewijaną powierzchnia reklamową typu "scroll" na ww. nośniku, co potwierdziła zgromadzona dokumentacja: karta kontroli oraz wykonane przez pracowników WKPD fotografie.

Pismem z dnia 14 maja 2019 r. Prezydent [...] zawiadomił stronę

o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 2733,92 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie [...] w dniach 30 kwietnia, 8, 14 maja 2019 r. 2019 r. i 7 sierpnia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy typu scroll o pow. 2,64m2 oraz w dniach 8-31 marca, 1-29 kwietnia, 1-7 maja, 9-13 maja oraz 15-20 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzyło karę pieniężną w wysokości 2 773,92 zł.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, strona wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia:

1. Naruszenie prawa materialnego t.j.:

a) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu, na którym zlokalizowana jest droga podczas, gdy granice pasa drogowego powinny być ustalone z uwzględnieniem zasady proporcjonalności zdeterminowane przede wszystkim potrzebami prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego;

b) Art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie na spółkę kary pieniężnej, pomimo braku realizacji przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, t.j. pomimo, ze Spółka nie dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

c) Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z poz. 19 załącznika nr [...] do Uchwały Rady [...] Nr [..] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez błędne obliczenie kary pieniężnej w przyjętym przez organ I Instancji stanie faktycznym, t.j. kary za zajęcie pasa drogowego przez nośnik w okresie, w którym nie przeprowadzono kontroli pasa drogowego i nie ustalono ekspozycji nośnika;

2. Naruszenie przepisów postępowania, t.j.:

a) Art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu Spółce brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Spółki (jej przedstawiciela) w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych (oględzinach pasa drogowego),podczas, gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom przez organ administracji czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

b) Art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w następstwie wadliwe ustalenie, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas, gdy posiadane przez organ I instancji dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a ponadto poprzez nieuwzględnienie wystających elementów elewacji budynku lub innych urządzeń, znajdujących się w obszarze posadowienia nośnika, w wyniku czego organ I instancji błędnie przyjął, iż nośnik znajduje się w pasie drogowym, a także sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich organ I Instancji uznał określone fakty za udowodnione;

c) Art. 80 k.p.a. polegające na arbitralnym i wadliwym przeprowadzeniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli z dnia[,,,] kwietnia 2019 r., a w konsekwencji wydanie decyzji I Instancji na podstawie protokolarnych ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych z naruszeniem przepisów k.p.a. i w sposób niedokładny;

d) Art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, którego analiza nie pozwala na odtworzenie procesu myślowego organu I instancji oraz ustalenie, jakie przyczyny stały za wydaniem decyzji organu I instancji.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 u.d.p., przewidujący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej j zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Dla wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem SKO, w sprawie sposób jednoznaczny wykazano, że w dniach 30 kwietnia, 8, 14 mama 2019 r., strona zajęła pas drogowy ul. [...] w rej. Nr [...] poprzez umieszczenie reklamy typu scroll o pow. 2,64m2 oraz w dniach 8-31 marca, 01-29 kwietnia, 01-07 maja oraz 15-20 maja 2019 r. poprzez umieszczenie nośnika o pow. 0,19 m2. Okoliczność funkcjonowania w pasie drogi reklamy reklamy należącej do odwołującej się spółki została potwierdzona dokumentacją fotograficzną, notatkami służbowymi pracowników zarządcy drogi oraz protokołem kontroli.

Następnie organ wskazał, iż opłata za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została w niniejszej sprawie wyliczona jako iloczyn zajętej powierzchni (reklama ) 2,64 m2, ustalonej w wysokości opłaty 2,8 zł/m2 (stawka za reklamę w drodze wojewódzkiej) dziennie i 21 dni zajęcia terenu, dodatkowo powiększonej dziesięciokrotnie oraz zajętej powierzchni (rzut poziomy nośnika) 1m2, ustalonej wysokości opłaty 3,5 zł/m2 (stawka za nośnik w drodze wojewódzkiej) dziennie i 9 dni zajęcia terenu, dodatkowo powiększonej dziesięciokrotnie.

Organ, negując zasadność zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 40 udp, stwierdził na wstępie, iż pas drogowy podlega ochronie na mocy ustawy o drogach publicznych, a narzędziem, w jakie wyposażony jest w tym zakresie zarządca drogi, jest możliwość wymierzania kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego bez posiadania stosownego zezwolenia.

Organ nie uwzględnił także zarzutu skarżącej spółki dotyczącego braku zajęcia pasa w przedmiotowej sprawie z uwagi na pionowe oddalenie reklamy względem gruntu. Wskazał na priorytet, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz na fakt umieszczenia przedmiotowej reklamy w centrum miasta, w miejscu ponadnormatywnego ruchu samochodowego. Reklama jest widoczna dla kierowców poruszających się Al. [...], a zatem może powodować może bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów z uwagi na skupianie uwagi kierujących na treści reklamy. Na rzeczonym odcinku obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów do 50 km/h, czyli najwyższe dopuszczalne w terenie zabudowanym. Zdaniem organu, nawet chwilowe rozproszenie kierowcy skutkować może zdarzeniem drogowym. Organ wskazał na ustalenia zawarte w dokumencie wydanym przez Komisję Europejka tj. "Białą Księgę", nakładającym na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz podjęcie zintensyfikowanych działań w celu ograniczenia zagrożeń w ruchu drogowym.

Za niezasadny organ uznał również zarzut wadliwego ustalenia lokalizacji nośnika (bez kontaktu z gruntem). Zdaniem organu, decydujący jest fakt pozostawania reklamy w granicach pasa drogowego. Organ podkreślił, fakt umieszczenia reklamy w ruchliwym punkcie miasta. Na wysokości oczu przechodniów, świadczy o jej skierowaniu do przechodniów i kierowców i ma w jak największy sposób przyciągnąć ich uwagę. Organ przywołał w powyższym zakresie przepis art. 4 pkt 23 udp, z którego wynika, że reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowa lub urządzenie reklamowe.

Zdaniem organu, zarzut naruszenia przepisów art. 10 i art. 79 k.p.a. również nie może zostać uwzględniony. Protokoły zostały sporządzone w czasie poprzedzającym wszczęcie postępowania, a ich weryfikacja następuje w toku postępowania administracyjnego, z udziałem właściwie określonej strony postepowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt: II OSK 1022/13 oraz z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 1098/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Gl 744/17.

Tak więc, w ocenie SKO, strona bezzasadnie i bez żadnego uzasadnienia zdezawuowała uprawniony dowód (dowód z protokołu oględzin). Powyższe nie znajduje poparcia zwłaszcza w kontekście oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy, który po przeanalizowaniu całości materiału ocenił go jako wiarygodny, korespondujący ze sobą a przez to kompletny i prowadzący do całościowego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie wypracowano następujące zasady prawa dowodowego:

1) katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 kpa nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody, nie wymienione wyraźnie w tym przepisie (tak wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2012 r. VI SA/Wa 832/12. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ),

2) na otwarty katalog środków dowodowych - zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej (stanowiącym odpowiednik art. 75 § 1 kpa) wskazywał także NSA w wyroku II FSK 854/15 z dnia 25 kwietnia 2017 r.

W odniesieniu do zarzutu błędu w kwestii ilości dni, za które wymierzona kara organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie konieczności dokonania dywersyfikacji w zakresie powierzchni zajęcia i wymierzenia kary za dni w których prowadzona była kontrola w wymiarze dotyczącym powierzchni reklamy i ukaranie strony w sposób odmienny tj. za rzut nośnika w dni kiedy fizyczna kontrola nie miała miejsca.

Powyższe wynika z okoliczności dotyczącej właściwości samego nośnika. Okolicznością znaną organowi z urzędu jest fakt że sama reklama może przestać eksponować treści reklamowych i że to eksponowanie nie ma charakteru permanentnego. Dlatego dopiero ustalenia poprzez materiał dowodowy faktu eksponowania przez nośnik treści reklamowej uzasadnia nałożenie kary za powierzchnię reklamową. Natomiast w dniach, kiedy niewątpliwie nośnik znajduje się w pasie drogowym należało wymierzyć karę za horyzontalne zajęcie poprzez umieszczenie nośnika.

Nośnik jako konstrukcja techniczna w pasie znajduje się bowiem w sposób ciągły. Jest on na stałe przytwierdzony do elewacji budynku a do konstrukcji doprowadzona jest energia elektryczna. Zatem funkcjonowanie samego nośnika w pasie drogowym uznać należy za wyjaśnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) udp poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

• wypis i wyrys z rejestru gruntów,

• dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

• opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2. art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 84 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja nośnika reklamowego (reklamy) występującego w sprawie może wywołać niekorzystne skutki w sferze bezpieczeństwa użytkowników drogi ul. [...], a przy tym całkowicie dowolne i pozbawione podstaw ustalenie, jakoby umiejscowienie przedmiotowej reklamy wpływało niekorzystnie na koncentrację użytkowników drogi, pomimo, iż takie stwierdzenie wymagało wiadomości specjalnych;

3. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 8 do 31 marca 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy była zamontowany przed pierwszą datą kontroli;

4. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

5. art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając w praktyce skarżącego służącego mu prawa odwołania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2. art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okresy od 8 do 31 marca., od 1 do 29 kwietnia, od 1 do 7 maja, od 9 do 13 maja, od 15 do 20 maja wymierzono bezpodstawnie;

3. art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto skarżąca zarzuciła m.in., iż organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, jednak bez poinformowania o tym fakcie skarżącej. Ponadto, organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Skarżąca przy piśmie z dnia 9 października 2020 r. załączyła opinię uzupełniającą do opinii złożonej do skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Poza sporem w sprawie jest, że ulica. [...] w rejonie nr [...] stanowi pas drogowy. Jednak na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma - zdaniem Sądu - pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, to jest czy istotnie wchodzi on w przestrzeń tego pasa czy nie; m.in. dlatego że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w obszarze całej fasady/elewacji budynku i w odpowiedniej skali przedmiot/nośnik z reklamami, który - jak stwierdziły organy - zajmuje nielegalnie pas drogowy.

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Warto zaznaczyć, iż w aktach sprawy znajduje się pismo ZDM z dnia 29 lipca 2019 r., skierowane do SKO w W. o podjęciu niezbędnych działań w celu uzyskania z Biura katastru wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz mapy z zaznaczoną granicą pasa drogowego ul. [...] w rej. Nr [...], jednak dokumentów tych nie dołączono do akt.

W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem oraz kartami kontroli.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast wystarczających i racjonalnych argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. W razie wykazania umieszczenia spornego obiektu w pasie drogowym wymagana też będzie wykładnia przepisów załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady [....] Nr [...] z dnia [....] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować ten obiekt w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności chodzi tu o wyjaśnienie możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

Z przedstawionych wyżej względów, dla wyjaśnienia stanu przedmiotowej sprawy nie było konieczne badanie przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej.

Sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).