Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 674/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2010r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 25 września 2009 r. nr XXXVII/447/09 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem obiektów handlowych mających powstać w Rynku dotychczasowym użytkownikom stoisk kwiaciarskich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Świdnicy na rzecz skarżącego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 25 września 2009r. (Nr XXXVII/447/09) w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem obiektów handlowych mających powstać w Rynku dotychczasowym użytkownikom stoisk kwiaciarskich i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na wstępie uzasadnienia skargi wskazano, że powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 października 2009r. W toku badania jej legalności, Wojewoda stwierdził, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu jednak na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadnym było wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W dalszej części wyjaśniono, że w podstawie prawnej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a: do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

W ocenie Wojewody powyższy przepis został błędnie powołany w podstawie prawnej badanej uchwały, gdyż z treści uchwały jednoznacznie wynika, że nie określa ona żadnych ogólnych zasad dotyczących gospodarki nieruchomościami. Faktycznie Rada Miejska w Świdnicy wyraziła jedynie zgodę na oddanie w najem na okres 10 lat (czyli dłuższy niż 3 lata) mających powstać w przyszłości, ale już skonkretyzowanych pod względem położenia, nieruchomości bez przeprowadzania przetargu. Rada wykorzystała przy tym kompetencję wynikającą z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Jednakże w ocenie organu nadzoru podejmując działania związane z realizacją uprawnienia zawartego w art. 37 ust. 4 zdanie drugie nie można pominąć zdania pierwszego artykułu 37, zgodnie z którym przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja oznacza, że zasadą jest dzierżawa lub najem nieruchomości stanowiących własność Gminy w drodze przetargu, a Rada przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mogła pominąć zdania pierwszego regulacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Tym samym Rada, zdaniem organu nadzoru, nie mogła upoważnić Prezydenta do odstąpienia od zasady przetargowego wydzierżawiania i najmu nieruchomości w przypadkach innych niż określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Motywując zasadność powyższych twierdzeń, strona skarżąca wskazała także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., (sygn. akt I OSK 756/05), w którym to Sąd orzekł, że z cyt. art. 37 ust. 4 wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania ust. 1 tego artykułu. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Przywołano również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., (sygn. akt II SA/Wr 329/08), w którym tenże Sąd podniósł, że "z zawartej w art. 37 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnej wynika, że co do zasady gmina oddaje w dzierżawę nieruchomości stanowiące przedmiot jej własności po przeprowadzeniu przetargu, o ile nie istnieją okoliczności wyliczone w art. 37 ust. 2 i 3 tej ustawy. Art. 37 ust. 4 nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 między innymi przy zawieraniu umowy dzierżawy nieruchomości gminnych, natomiast art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstytuuje wyjątek od zasady oddawania w dzierżawę takich nieruchomości po przeprowadzeniu przetargu ".

Jak dalej wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest zbywanie nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargu. Ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek od tej zasady i dopuścił możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym określając w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Ponadto, mocą art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca postanowił, że rada, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w Świdnicy wprowadzając zapis upoważniający Prezydenta do odstąpienia od przetargowego trybu najmu nieruchomości, naruszyła w sposób istotny regulację art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru określenie przez ustawodawcę przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości powoduje, że Rada nie posiada kompetencji do stanowienia odnośnie kwestii uregulowanej przez ustawodawcę w akcie normatywnym wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świdnicy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że treści art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze i drugie nie powinno się łączyć, a zdanie pierwsze, odwołujące się do treści ust. 1 i pośrednio do treści ust. 2 i 3, należy interpretować w sposób następujący: z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są najmowane na okres dłuższy niż trzy lata albo na czas nieoznaczony w drodze przetargu. Natomiast przepis art. 37 ust. 4 zdanie drugie stanowi wyraźnie, że rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie Rady są to jednak zupełnie odmienne normy, a ich łączenie jest sprzeczne z zasadami wnioskowania prawniczego, a konkretnie z wnioskowaniem z celu na środki. Jeżeli bowiem prawodawca daje uprawnienia do realizacji celu, to wnioskujemy, że zezwala na takie działania, które w danych warunkach, na gruncie istniejącej wiedzy są nieodzowne dla realizacji tego celu.

Zdaniem organu treść zdania drugiego art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyraźnie o uprawnieniu do odstąpienia od obowiązku, co oznacza, że taki obowiązek powinien istnieć. Wskazano przy tym, że przepis z art. 37 ust. 2 powyższej ustawy enumeratywnie wymienia przypadki, których wystąpienie powoduje, że gmina nie stosuje trybu przetargowego zbycia nieruchomości. Jeżeli zaś przyjąć interpretację, że skoro art. 37 ust. 4 odwołuje się do treści ust. 1, a ten z kolei wskazuje na wyłączenia zawarte w art. 37 ust. 2 i 3, to rada miejska powinna wyrazić zgodę na bezprzetargowe zawarcie umowy najmu nieruchomości tylko w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3. W konsekwencji zgoda rady na bezprzetargowe zawarcie umowy powinna być wymagana w sytuacji, gdy nieruchomość ma być wynajmowana na cele, na które jej zbycie z mocy ustawy organizowania przetargu nie wymaga (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2).

W dalszej części Rada wskazała, że nie do końca jest jasne, jak należy stosować art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już bowiem sama jego treść wskazuje na fakultatywne zwolnienie z obowiązku organizowania przetargu na zbycie nieruchomości na cele w nim określone. Jak dalej wyjaśniono przepis ten, stosowany odpowiednio w przypadku umów najmu, musiałby doprowadzić do tego, że rada wyrażałaby zgodę - w formie uchwały - na uchwałę o zwolnieniu z obowiązku zbycia w drodze przetargu.

Wskazano także, że w myśl art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 37 ust. 4 otrzymał brzmienie: zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Zacytowano także i fragment uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (druk sejmowy nr 1891), w którym podniesiono, że "potrzeba przeprowadzenia niniejszej nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) spowodowana została wątpliwościami występującymi w praktyce stosowania przepisów, których brzmienie zostało ukształtowane w wyniku poprzedniej nowelizacji w 2007r. Z sygnałów napływających do resortu infrastruktury od organów gospodarujących nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, jak również z orzecznictwa sądowego w tym zakresie wynika, że pojawiły się poważne trudności we właściwym odczytaniu intencji ustawodawcy, niejasności w rozumieniu nowych przepisów, a w konsekwencji postulowana jest potrzeba doprecyzowania ich treści. Przeprowadzona analiza tych postulatów wykazała, że większość z nich jest zasadna... Kolejną propozycją zawartą w niniejszym projekcie jest zmiana brzmienia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa tryb zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wprowadzając obowiązek stosowania trybu przetargowego zawierania takich umów. Równocześnie ustawodawca przyznaje organowi stanowiącemu prawo odstąpienia od powyższej zasady, poprzez podjęcie stosownej uchwały. Jak wskazuje praktyka i jak wynika z orzecznictwa sądowego, treść omawianego przepisu jest niejasna i budzi wątpliwości, a nawet skutkuje błędnym odczytaniem intencji ustawodawcy. Należy zaznaczyć, że zawarte w tym przepisie upoważnienie organów stanowiących do podjęcia decyzji o zwolnieniu z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów w intencji ustawodawcy miało stanowić regulację samodzielną. Tym samym do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie jest wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarstwie nieruchomościami"

Zdaniem organu z dokonanej zmiany art. 37 ust. 4 wynika, że ustawodawca nie zmienia zasad, nie kreuje nowych rozwiązań, lecz tylko na nowo doprecyzowuje zapis powyższego artykułu, gdyż obecny wywołuje czasem skutki odmienne od jego intencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po myśli zaś art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy zważyć nadto, iż zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Świdnicy została wydana na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Charakter prawny uchwały rady gminy, podjętej na podstawie wskazanej wyżej podstawy normatywnej nie jest jednoznaczny. Można w niej dopatrywać się przejawów woli podmiotu mienia komunalnego (gminy – jako osoby prawnej), ale również zawierać ona może (i to jest jej podstawowy składnik treściowy) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (burmistrza). Uchwała taka ma więc charakter generalny, aczkolwiek trudno byłby ją uznać za akt prawa miejscowego, gdyż jej adresatem – co do zasady – jest organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 grudnia 2007r., II SA/Sz 591/07). Oznacza to, że uchwała taka, swym charakterem jest zbliżona do kategorii tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego. Z drugiej wszakże strony należy wyraźnie podkreślić, iż postanowienia uchwały rady gminy w żadnej mierze nie mogą być traktowane jako oferta – w rozumieniu prawa cywilnego – nawet jeśli tworzą one hipotetycznie korzystne sytuacje dla określonych kategorii podmiotów (przyznając im. np. tzw. pierwszeństwo uznaniowe, przewidziane w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zwraca na to również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powoływanym wyżej orzeczeniu z 13 grudnia 2007r. wskazując, że z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wynika prawo żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w tej uchwale.

Należy zwrócić również uwagę, iż w powoływanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym uregulowano skutki prawne zaniechania podjęcia przez radę gminy uchwały określającej zasady obrotu nieruchomościami, należącymi do gminy. Otóż w takim przypadku - do czasu określenia zasad - wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Owa zgoda gminy ma w istocie charakter oświadczenia woli osoby prawnej – jaką zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy samorządowej – jest gmina. Za takim stanowiskiem zdaje się przemawiać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej (por. wyrok z dnia 9 stycznia 1996r., I SA 1289/95, Wspólnota 1996, nr 26).

Należy przy tym zwrócić uwagę na dość powszechną praktykę, iż we wspomnianych uchwałach rad gminy znajdują się postanowienia dotyczące obrotu nieruchomościami, które rady gminy władne są podejmować ale na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej także "UGN") . Praktykę tę można uznać za dopuszczalną – pod jednym wszakże warunkiem – a mianowicie, że owe postanowienia mają również charakter generalny i że do stanowienia takich reguł generalnych upoważnia radę gminy wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też trudno się zgodzić ze skrajnym jednak poglądem (wyrażonym co prawda na tle obowiązującej poprzednio ustawy gruntowej), że w sprawach uregulowanych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 1996r., SA/Rz 1075/94, Wspólnota 1997, nr 13).

Należy mieć wszakże na względzie, iż niekiedy ustawa o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w zakresie gospodarki nieruchomościami, ale owe uchwały nie mają charakteru generalnego (ogólnego) ale charakter jednostkowy, sprowadzający się do przyznania określonych uprawnień ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom (np. uchwała o zastosowaniu bonifikaty przy zbywaniu nieruchomości). Przykładowo można wskazać w tym zakresie na niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (z 11 października 2007r., II SA/Go 571/07) podkreślający, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania norm w sposób generalny regulujących udzielenie nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Rada gminy ma jedynie uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości dla indywidualnie określonego nabywcy.

W rozpoznawanej sprawie uchwałą z dnia 25 września 2009r. (Nr XXXVII/447/09) Rada Miejska w Świdnicy na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wyraziła zgodę na oddanie w najem obiektów handlowych mających powstać w Rynku na okres 10 lat dotychczasowym użytkownikom stoisk kwiaciarskich. W ocenie organu nadzoru Rada przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mogła pominąć zdania pierwszego regulacji art. 37 ust. 4 powyższej ustawy odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Tym samym Rada, zdaniem organu nadzoru, nie mogła upoważnić Prezydenta do odstąpienia od zasady przetargowego wydzierżawiania i najmu nieruchomości w przypadkach innych niż określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższym nie zgodziła się jednak Rada Miejska w Świdnicy wywodząc, iż treści art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze i drugie nie powinno się łączyć, z tego względu, że ich łączenie jest sprzeczne z zasadami wnioskowania prawniczego, a konkretnie z wnioskowaniem z celu na środki. Jak bowiem wskazano jeżeli prawodawca daje uprawnienia do realizacji celu, to wnioskujemy, że zezwala na takie działania, które w danych warunkach na gruncie istniejącej wiedzy są nieodzowane dla realizacji tego celu.

Oceniając stanowisko Wojewody Dolnośląskiego w kwestii legalności przytoczonego zapisu uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy zasadnym jest zwrócenie uwagi na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w uchwale z dnia 27 lipca 2009r., (I OPS 1/09), w której to, tenże Sąd wskazał, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Dokonując analizy przepisu art. 37 UGN Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Po drugie, skoro przepis art. 37 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37.

Jak dalej wskazał Sąd - skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy, najmu, użytkowania w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, prowadziłoby do takiego rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, iż zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów, oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Mając zatem powyższe na względzie za chybiony uznać należy argument Rady Miejskiej Świdnica, iż treści art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze i drugie nie powinno się łączyć, gdyż zawarte są w nich dwie zupełnie odmienne normy. Zważyć bowiem należy, iż treść art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po pierwsze wskazuje na możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu, użytkowania, dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 powyższej ustawy, a po drugie określa organ uprawniony do wyrażenia takiej zgody. Z tego też względu zawsze wykładnia tegoż przepisu winna być dokonywana poprzez łączenie zakresu normowania tak zawartego w zdaniu pierwszym, jak i w zdaniu drugim.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy. Z kolei na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy procesowej sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie zaś o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tejże ustawy.