Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1936/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 596/13 w sprawie ze skargi M. W.i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., II SA/Kr 596/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] lutego 2013 r.,[...] .

Wskazaną wyżej decyzją Kolegium utrzymało natomiast w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., [...] , którą – po rozpoznaniu wniosku P. W. oraz M. W. i M. W. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowy Placu [...] wraz z ul. [...] w granicach terenu obejmującego działki nr [...] m. [...].

Odmawiając (wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.) stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Kolegium powołało się na art. 157 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") oraz art. 53 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Organ wskazał, że wnioskodawcy zarzucili kwestionowanej decyzji Burmistrza rażące naruszenie prawa, w tym art. 28 K.p.a. stanowiącego o powinnościach organów administracji wobec stron postępowania oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. nakazującego ochronę praw i osób trzecich. Podniesiono także, że rażące naruszenie prawa wyrażało się w:

– wydaniu decyzji przez organ, który jednocześnie jest inwestorem zadania,

– niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego,

– określeniu warunków zachowania ładu przestrzennego bez analizy obszaru sąsiedniego,

– naruszeniu Konstytucji poprzez nieposzanowanie zasady równości obywateli wobec prawa.

Motywując odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Kolegium wyjaśniło, że nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności został bowiem złożony przez podmioty, których uprawnienie wygasło po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, to jest z dniem 6 września 2010 r.

Następnie o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) wystąpili M. W., M. W., M. M. K. i M. K. Ponieśli, że nieprawdziwe jest stwierdzenie Kolegium, iż po ustaleniu kręgu stron postępowania organ zawiadomił strony. Zdaniem wnioskodawców nie wszystkie strony zostały zawiadomione. Następnie wnioskodawcy podnieśli, iż uzgodnień z organami współdziałającymi incydentalnie dokonano w sposób niezgodny z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Wskazano także, iż decyzja Burmistrza [...] oraz decyzja Kolegium [...] są wzajemnie sprzeczne.

Nadto osoby składające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważyły, że załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta [...] został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali: 1-100 z uwagą "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych", brakuje też klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Wskazano też, że na działkach [...] są obiekty budowlane, co oznaczać może naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Również załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza rażąco narusza prawo. Kolegium w dniu [...] lipca 2012 r. niedopełniając obowiązków wynikających z art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. pominęło fakt braku kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, wynikającego z braku postanowienia zarządcy drogi (w aktach znajduje się pismo z dnia 8 lipca 2010 r., a powinno to być postanowienie zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 9 w związku z art. 53 ust.4 i 5 u.p.z.p.) oraz braku uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kolegium utrzymało swą dotychczasową decyzję w mocy. Powołało się przy tym na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 49 K.p.a. i art. 53 ust. 1 i ust. 3, ust. 4, art. 54 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy upływ terminu stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie przepis art. 158 § 2 K.p.a. Zatem, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie obarczona jedną lub kilkoma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., organ właściwy w sprawie ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa oraz do wskazania, iż upływ 12-miesięcznego terminu uniemożliwił stwierdzenie jej nieważności. Organ powinien jednak rozpatrzyć wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Kolegium wskazało, że ze względu na lokalizację inwestycji organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji był Burmistrz Miasta [...] i nie ma jest podstaw do stwierdzenia, aby istniała jakakolwiek przesłanka do wyłączenia tego organu z załatwienia sprawy. W związku z tym organem wyższego stopnia, legitymowanym do rozpatrzenia sprawy z wniosku o stwierdzenie jej nieważności było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Kolegium nie zgodziło się, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowią art. 50-58 u.p.z.p., zaś postawę formalnoprawną K.p.a. Zdaniem organu decyzji tej nie można także zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa nie może być utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, albowiem na tego rodzaju naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Kolegium stwierdziło, iż kwestionowana decyzja spełnia warunek zawarty w art. 54 pkt 1 u.p.z.p., to jest decyzja Burmistrza w jej pkt 1 określa rodzaj inwestycji. Również rodzaj inwestycji został określony, a przedmiot inwestycji, wskazuje, iż dotyczy ona realizacji celu publicznego. Celem tej inwestycji jest bowiem stworzenie ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, podnoszącej atrakcyjność turystyczną poprzez stworzenie ogólnodostępnej przestrzeni rekreacji i wypoczynku. Rozwiązania przewidziane w projekcie usprawnią dostępność komunikacyjną oraz pozwolą przystosować obszar Miasta do pełnienia funkcji turystycznych, rekreacyjnych i kulturalnych. Zdaniem organu określenie rodzaju inwestycji podane w pkt 1.1-3 decyzji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, mając na uwadze przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b."). Przepisy te wymagają ustalenia lokalizacji tych inwestycji celu publicznego (lub poszczególne składniki całego przedsięwzięcia), co do których odnośne przepisy Prawa budowlanego nie stanowią o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, albo o obowiązku zgłoszenia wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Kolegium zaznaczyło dalej, że analizując decyzję Burmistrza w części stanowiącej o rodzaju i zakresie planowanego przedsięwzięcia celu publicznego, posiłkując się dodatkowo szczegółowym zakresem inwestycji przedstawionym przez inwestora we wniosku z dnia 8 czerwca 2010 r., a także mając na uwadze duży obszar realizacji przedsięwzięcia uwidoczniony na urzędowej kopii mapy zasadniczej 1:1000 oraz zakres inwestycji obejmujący około 30 większych i mniejszych części składowych, tworzących nierozłączną całość przedsięwzięcia – organ stwierdził, że dopiero po sporządzeniu kompleksowego projektu budowlanego (tzn. łącznie z projektami branżowymi) możliwe będzie faktyczne ustalenie, które części zadania inwestycyjnego mogą być realizowane bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na przykład w drodze zgłoszenia. Nie jest to możliwe na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest w takim stanie naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem rażącym, wyszczególnienie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszystkich, nawet drobnych składników przedsięwzięcia, biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że dopiero projekt budowlany określi czy dane przedsięwzięcie będzie, czy też nie będzie podlegało obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Kolegium wymieniło przykładowo objęte wnioskiem "miejsca postojowe dla samochodów", które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia, gdy liczba tych miejsc nie przekracza 10; parkingi powyżej 10 miejsc wymagają pozwolenia na budowę a inwestor w swym wniosku nie określił szczegółowo pojemności parkingów.

Następnie Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza spełnia wymóg zawarty w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., bowiem w załączniku graficznym nr 1 do decyzji, stanowiącym kopię mapy zasadniczej oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1 : 1000. Kolegium wskazało, że art. 54 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zdaniem Kolegium niezasadny jest zatem zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący naruszenia art. 54 ust. 3 u.p.z.p. z powodu adnotacji zawartej na mapie dołączonej do kwestionowanej decyzji, cyt.: "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych" oraz braku klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjne- kartograficznego, która dotyczy mapy katastralnej. Mapa, pozyskana z urzędowych zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w pełni odpowiada przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mapa ta istotnie do "celów projektowych" się nie nadaje, ponieważ do tych celów mogą być użyte tylko mapy odpowiadające przepisom art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego i innym przepisom odrębnym. Ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest projektowaniem. Kolegium stwierdziło nadto, iż kwestionowana decyzja Burmistrza spełnia również wymóg zawarty w art. 54 pkt 2 u.p.z.p., czyli określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, iż organ ją wydający dołączył w załączniku nr 2 "Wyniki analizy planowanej inwestycji w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu". Analiza ta sporządzona została przez mgr inż. M. S. wpisaną na listę członków Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów nr wpisu:[...]. Z akt sprawy wynika również, iż treść projektu decyzji uzgodniona została z: Okręgowym Urzędem Górniczym, zarządcą drogi gminnej, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekompletności akt sprawy poprzez brak uzgodnienia z zarządcą drogi w formie postanowienia, Kolegium stwierdziło, iż jest on nieuzasadniony, gdyż uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., w którym jest mowa o zajęciu stanowiska przez inny organ, a nie "z samym sobą". W związku z tym uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych dokonane zostało pismem z dnia 8 lipca 2010 r.,[...] . Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut braku uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazało, że zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z kolei pkt 7 przewiduje, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 7, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Jak wynika z analizy planowanej inwestycji, zawartej w załączniku nr 2 do decyzji nie leży ona w granicach tatrzańskiego parku narodowego, otuliny tatrzańskiego parku narodowego, obszaru Natura 2000, ani na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem Kolegium całkowicie nietrafne okazały się zarzuty wnioskujących dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i braku analizy urbanistycznoarchitektonicznej. Opierają się one bowiem na niezrozumieniu różnicy regulacji prawnych dotyczących ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Omawianego rozporządzenia nie stosuje się do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 61 u.p.z.p.).

Kolegium nie uznało również argumentów osób wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy, którzy wskazywali, iż "Burmistrz Miasta [...] powołuje się na przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p.". Zdaniem organu szczegółowa lektura decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne. Odnosząc się z kolei do kwestii powołania przez Burmistrza w podstawie prawnej decyzji art. 50 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczący rzekomo "zmiany zagospodarowania terenu", Kolegium zwróciło uwagę, iż wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zauważyli, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie te przedsięwzięcia, które nie są związane ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie podejmowana inwestycja zmienia sposób zagospodarowania terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. W. i M. W.

Zarzucili oni, że Kolegium rażąco naruszyło prawo oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne wynikające z art. 28 K.p.a. materializujące się w wielu przepisach prawa poprzez tak zwaną ochronę interesów osób trzecich. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 stwierdzone zostało, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Tym samym rygorom opracowania, co decyzja o warunkach zabudowy, podlega decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca wymienia szczegółowe zasady i warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, wszystkie muszą się znaleźć tak w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących nierozerwalnie z tym należy rozpatrywać warunki ustalone w art. 52 u.p.z.p. Ustalenie lokalizacji celu publicznego powinno zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Skarżący podnieśli, że Kolegium wskazało, iż wpływ inwestycji należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w 52 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących organ wydając kolejne decyzje zajmuje w nich sprzeczne i niespójne stanowiska. Bezspornym jest, że wszyscy składający wniosek, w tym P. W. spełniają opisane warunki, a przepisów prawnych dających im tak określone prawo podmiotowe ujęte w normę art. 28 K.p.a. jest wiele, w tym przypadku: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 52, art. 53, art. 54 art. 55 i art. 61 u.p.z.p., określające wymagania dotyczące własności oraz ochrony interesów osób trzecich. Idąc za wykładnią przepisów prawa sąsiedzkiego, decydujące dla przyjęcia i stosowania konstrukcji prawa sąsiedzkiego nie jest wyłącznie fizyczne bezpośrednie sąsiedztwo dwóch nieruchomości, ale przede wszystkim to, czy jedna z nich podlega skutkom działań i zdarzeń mających swe źródło na drugiej. Skarżący stwierdzili, iż wymieniona decyzja wydana została przez Urząd Miasta [...] (taki organ samorządowy nie istnieje) i podpisana została przez architekta, a nie przez Burmistrza.

Dalej skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 908/11, w którym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, rażąco narusza prawo. Wyniki analizy stanowią załącznik i integralną część decyzji o warunkach zabudowy, nie można ich traktować inaczej niż samej decyzji, brak wyników analizy w formie tekstowej i graficznej jako elementów decyzji przesądza o jej wadliwości. Zdaniem skarżących Kolegium opisuje te zasady w uzasadnieniu decyzji, ale ich brak w niniejszej sprawie całkowicie pomija. Dodali również, że decyzja Burmistrza narusza prawa stron wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnoszący skargę podnieśli, iż wadliwie ustalono strony oraz osoby, na które inwestycja będzie miała wpływ.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. podniesiono dodatkowo, iż żadna z uwidocznionych w rozdzielniku decyzji osób nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a także nie doręczono im uzgodnień, a także decyzji. Przez zawiadomienie rozumie się doręczenie decyzji lub ogłoszenie w miejscu publicznym. W aktach sprawy nie ma analizy urbanistycznej i dlatego błędnie ustalono krąg stron postępowania. Działka skarżących o nr [...], od punktu I przez punkt K do L graniczy z planowaną inwestycją. Właściciele działki nr [...] nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, jest to działka w pasie drogowym, przy czym nie wiadomo dlaczego następcy prawni nie dopełnili swojego obowiązku poinformowania organów o zmianach danych podlegających uwidocznieniu w ewidencji gruntów. W aktach administracyjnych oraz dokumentach posiadanych przez skarżących znajdują się różne decyzje, gdzie różnica dotyczy tego, że na decyzji znajdującej się w aktach sądowych znajduje się pieczęć Burmistrza Miasta [...] oraz jest ona podpisana przez Burmistrza Miasta [...] i Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury. Natomiast posiadana przez skarżących kopia decyzji otrzymana w Wydziale Rozwoju Lokalnego i Inwestycji UM [...] zawiera pieczęć nagłówkową Urzędu Miasta [...] oraz jest podpisana z upoważnienia przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury. W aktach sprawy o pozwolenie na budowę znajduje się decyzja tożsama z tą, którą skarżący posiadają. Złożono przy tym do akt kopię książki korespondencji Urzędu Miasta [...] od 24 maja do 10 września 2010 r., z której w ocenie skarżących, nie wynika, aby była gdziekolwiek ogłaszana decyzja, o której nieważność wnoszą. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. znajduje się pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia "doręczenia decyzji" co zdaniem pełnomocnika skarżących narusza art. 112 K.p.a. Wskazano też, że załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie spełnia wymagań przewidzianych prawem (brak pieczęci o przyjęciu do zasobów geodezyjnych). W aktach nie ma projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie w skali 1:500. Podnosi, że postanowienie konserwatora zabytków dotyczące uzgodnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotarło do organu 2 sierpnia 2010 r., a już 16 lipca 2010 r. wydano obwieszczenie o zgromadzonym materiale dowodowym, z którym można się zapoznać. Teren objęty lokalizacją inwestycji celu publicznego z [...] sierpnia 2010 r. powinien być objęty obligatoryjnie sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Powołano się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 423/13. W orzeczeniach tych stwierdzono, że nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy kilkakrotnie dla tego samego terenu, zmieniając jego przeznaczenie. Dla tego samego terenu Burmistrz Miasta [...] wydał już inną decyzję w roku 2009.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r., II SA/Kr 596/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił na wstępie, że przedmiotem kontroli Sądu była ocena okoliczności mających stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd zwrócił uwagę, że okoliczności podniesione przez skarżących de facto należy traktować jako zarzut rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi jednak tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

Sąd zaznaczył, że rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w odniesieniu do zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Nie może być ono utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu, gdyż na tego rodzaju naruszenia strony mogą zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące im środki zaskarżenia. Zatem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 K.p.a.. O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, to jest zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ustosunkowując się do stanowisk stron, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena dokonywana przez organ jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest natomiast władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to również, iż obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Sąd zaznaczył dalej, że Kolegium prawidłowo uznało, iż w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji; organ szczegółowo bowiem odniósł się też do wszystkich podniesionych w postępowaniu zarzutów, dokonując przy tym szerokiej analizy wszystkich ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na rozprawie organ wyjaśnił, że pomimo, iż mapa stanowiąca załącznik graficzny nr 1 do decyzji posiada wady w zakresie określenia skali (por. k. 128 i k. 80 akt adm.), jednakże prawidłowo został wyznaczony na niej teren objęty wnioskiem - obszar inwestycji, stąd nie można uznać, aby uchybienie to stanowiło rażące naruszenie prawa, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakter inwestycji, szczegółowo określony w załączniku nr 2 zawierającym wyniki analizy planowanej inwestycji w zakresie: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wskazujący, iż teren inwestycji nie obejmuje swoim zasięgiem działek będących własnością innych podmiotów, niż inwestor.

Zdaniem Sądu niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące pominięcia interesów wnioskodawców i skarżących; nieuwzględnienia ich nieruchomości jako objętych obszarem oddziaływania inwestycji; nieuwzględnienia zmiany kręgu stron w toku postępowania, tudzież związanych z tym nieprawidłowości w zakresie doręczania decyzji czy też innych pism procesowych lub co do treści pouczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że w świetle treści akt administracyjnych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego Burmistrz zastosował wymagany przez art. 53 ust. 1 u.p.z.p. tryb obwieszczenia; ponadto kwestia niezapewnienia stronie bez jej winy prawa do udziału w postępowaniu stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności.

W zakresie podnoszonych zarzutów przestępstwa fałszowania dokumentacji zawartej w aktach Sąd stwierdził, że oryginał decyzji i jej odpisy są identyczne co do treści. Ponadto sąd administracyjny nie ma uprawnień do oceny tych okoliczności pod kątem prawno-karnym, gdyż okoliczności związane z podejrzeniem popełnienia przestępstwa badane są przez organy ścigania, w tym prokuraturę po złożeniu odpowiedniego zawiadomienia. Dodatkowo, jeśli strona skarżąca twierdzi, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, to taka okoliczność może stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut odnoszący się do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z powołaniem się na obligatoryjność sporządzenia dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 r., II SA/Kr 596/13 złożyła M. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła ona naruszenie:

– art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych norm prawnych i w konsekwencji wadliwym przyjęciu, iż załącznik graficzny nr 1 do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest prawidłowy, albowiem został wyznaczony teren objęty wnioskiem, to jest obszar inwestycji – w sytuacji, gdy na kopii mapy zasadniczej nie został w ogóle wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji, pomimo, iż w świetle powołanych przepisów część graficzna decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego musi obejmować zarówno teren samej inwestycji, jak i obszar jej oddziaływań. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa;

– art: 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanej w tym miejscu normy prawnej i w konsekwencji błędnym uznaniu, iż zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza przepisów prawa, w sytuacji, gdy organ pominął konieczność określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi;

– art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwej interpretacji wskazanej normy prawnej i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż załącznik graficzny nr 1 do kwestionowanej decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. został sporządzony prawidłowo, w sytuacji, gdy mapa, na której zaznaczony został obszar inwestycji nie posiada klauzuli potwierdzającej jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również żadnych innych adnotacji wskazujących na źródło jej pozyskania, a także nie posiada żadnych danych co daty jej sporządzenia, co powoduje, iż nie ma możliwości sprawdzenia, czy dane na tej mapie zawarte są aktualne.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie M. W. naruszono w zaskarżonym wyroku także art 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – uw. NSA; dalej "P.p.s.a."), polegające na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, w tym zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz możliwości zastosowania normy z art 158 § 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, jakoby kwestionowana decyzja spełniała wszelkie wymogi prawne, wynikające w szczególności z art. 52 - 55 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna określać między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga, aby mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji określała nie tylko granice terenu objętego wnioskiem (przedstawione na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku m kopii mapy katastralnej), ale także aby mapa ta została wykonana w skali 1: 500 lub 1: 1000, a przypadku inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie podniosła, że analiza wymienionego wyżej przepisu i w jego świetle załącznika mapowego nr 1 do decyzji Burmistrza prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż ów załącznik nie spełnia wymogów wskazanych w przepisie art 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Przede wszystkim mapa ta nie posiada żadnej klauzuli potwierdzającej przyjęcie do państw/owego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, jak również nie posiada żadnej adnotacji, wskazującej kiedy została sporządzona i czy zawarte w niej dane są aktualne. Ponadto sama decyzja, jak też załączona do niej kopia mapy zasadniczej nie określa granic oddziaływania inwestycji. W efekcie uniemożliwia to weryfikację, czy poczynione na jej podstawie ustalenia są prawidłowe, w tym również uzasadnia tezę, że brak należytego zaznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji spowodował pominięcie słusznych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności co do negatywnych dla zdrowia emisji hałasu oraz zanieczyszczeń, jakie będzie emitować sporna inwestycja.

Zdaniem M. W. część graficzna decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego musi obejmować zarówno teren samej inwestycji jak i obszar jej oddziaływań, przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu "oddziaływania" mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawem chronione takie jak np.: zabytki, środowisko, zdrowie i życie ludzi. Oznacza to, że na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji, a zarazem jej integralną część powinien się znaleźć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko (jak w przedmiotowej sprawie) miejsce lokalizacji inwestycji – (skarżąca powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., IV SA/Wa 594/06).

Skarżąca kasacyjnie wywodziła dalej, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, a część graficzna decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna odpowiadać części graficznej wniosku i obejmować zarówno teren samej inwestycji, jak i obszar jej oddziaływania, Niedopełnienie powyższych wymagań przez Burmistrza prowadzi do wniosku, iż doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

M. W. podniosła też, że wniosek inwestora, w oparciu o który następuje ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zawierać określenie oddziaływań na środowisko, w szczególności negatywnych, a organ jest zobowiązany do badania wskazanego oddziaływania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ nie zbadał jaki wpływ na życie i zdrowie ludzi spowoduje realizacja obiektów sportowych i kulturalnych. Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i nieruchomości sąsiednie przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne. Prawidłowe wyznaczenie terenu oddziaływania inwestycji ma przy tym bezpośrednie przełożenie na kolejny element podlegający ocenie organu wydającego decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a mianowicie ochronę interesów osób trzecich.

Skarżąca wyjaśniła też, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – uw. NSA) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu planowanej inwestycji, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowe ustalenie zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu ma na celu zapewnienie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 54 ust. 2 lit. b i lit d, a także w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

W ocenie M. W. na skutek realizacji inwestycji zwiększyły się znacząco uciążliwości, wynikające z wykraczających poza dopuszczalne normy hałasów, zanieczyszczeń gruntu i wody, a nadto zanieczyszczeniem środowiska - zwłaszcza, że w bezpośrednim otoczeniu posesji siedliskowej skarżącej znalazły się obiekty sportowe. Pomimo tak ewidentnych przesłanek, nakazujących szczególnie wnikliwe rozważenie wpływu przedmiotowej inwestycji na życie i zdrowie właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości Burmistrz w ogóle pominął ten aspekt w swojej decyzji, podobnie, jak i Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny - w ramach zainicjowanej przez skarżącą procedury z art. 156 K.p.a.

Niezależnie skarżąca podniosła też, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rażący sposób narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwia weryfikację jego zgodności z prawem w ramach kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, w tym zwłaszcza powodów, dla których Sąd pierwszej instancji pominął podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia u.p.z.p. - w tym między innymi co do wadliwego sporządzenia załącznika graficznego do decyzji. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w ogóle aspekt, dotyczący zastosowania w niniejszej sprawie normy z art. 158 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p., pozwalającej na stwierdzenie, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jest to o tyle istotne, że zasadniczym argumentem oddalenia skargi wniesionej przez M.W. był upływ terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Na marginesie rozważań M. W. zaznaczyła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie odmienne decyzje z tej samej daty i opatrzone tą sama sygnaturą z których jedna została wydana przez "Urząd Miasta [...]", który nie jest organem administracji. Powyższa okoliczność została pominięta zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też i Wojewódzki Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do bliższego wyjaśnienia motywów niniejszego wyroku podkreślić należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lutego 2013 r., [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r., [...] odmawiającą stwierdzania nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowy Placu [...] wraz z ul. [...] w granicach terenu obejmującego działki nr [...] miasta [...] .

Przedmiotem kontroli legalności Sądu pierwszej instancji była zatem decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, postępowaniu prowadzonym w oparciu – jak bezspornie wynika z okoliczności sprawy – o przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Powyższe ma bardzo istotne znaczenie i rzutuje na przyjęty wzorzec kontroli legalności, który zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny. W sprawie nie dokonywano bowiem pełnego badania zgodności z prawem decyzji wydanej w normalnym trybie instancyjnym (art. 127 i nast. K.p.a.), ale weryfikowano decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu, w której sens wyrażał się w sprawdzeniu (na skutek złożonego wniosku), czy decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotknięta została jedną z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Do tego rodzaju wad nie zaliczają się wszelkie naruszenia prawa materialnego, względnie postępowania, których dopuścić się mogły organy administracji w toku sprawy, ale chodzi o wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, których znaczenie jest tak daleko idące, że zachodzi potrzeba przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że zasadnicza ich część oscyluje wokół naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca wywodzi, że doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów i wadliwego przyjęcia, iż załącznik graficzny nr 1 do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest prawidłowy, podczas gdy został na nim wyznaczony tylko teren objęty wnioskiem (obszar inwestycji), natomiast na kopii mapy zasadniczej nie został w ogóle wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji. M. W. podniosła, że w świetle w świetle powołanych przepisów część graficzna decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego musi obejmować zarówno teren samej inwestycji, jak i obszar jej oddziaływań, przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa.

Powyższe przepisy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – zostały również niewłaściwe zinterpretowane i błędnie przyjęto, że załącznik graficzny nr 1 do kwestionowanej decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. został sporządzony prawidłowo, w sytuacji, gdy mapa, na której zaznaczony został obszar inwestycji nie posiada klauzuli potwierdzającej jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również żadnych innych adnotacji wskazujących na źródło jej pozyskania.

Odnosząc się do powyższych zarzutów kasacyjnych zaznaczyć należy, że zostały one niefortunnie sformułowane. Skarżąca zwraca bowiem w części wstępnej skargi kasacyjnej uwagę na naruszenia prawa, które dotyczą bezpośrednio decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r., a przy tym zdaje się jakoby zapominać, że kontrola legalności dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku dotyczyła decyzji Kolegium wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Gruntowna analiza całokształtu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09, skłoniła jednak ostatecznie Sąd w tym składzie do uznania, że zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów prawa materialnego (m.in. wskazanych wyżej art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) mogą być rozpoznane merytorycznie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – za wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – przyjmuje więc, że skarżąca M. W. zarzucając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w gruncie rzeczy dąży do wykazania, iż przepisy te naruszono w stopniu rażącym, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zastanawiając się, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że takie kwalifikowane, wadliwe działanie ujmowane jest w ugruntowanym już orzecznictwie i doktrynie dwojako:

1. z pozycji normatywistycznej – jako wystąpienie stanu sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą, oraz

2. punktu widzenia skutków decyzji – to jest, gdy są one nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W pierwszym ujęciu rażące naruszenie prawa zajdzie, jeżeli decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej lub, gdy organ oprze ją na domniemanym upoważnieniu, którego przepisy w ogóle nie przewidują (sprzeczność zajdzie wtedy bezpośrednio w relacji do zasady praworządności wyrażonej w art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 K.p.a.).

Zarzucając naruszenie art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (i dążąc do wykazania, że przepisy te naruszono w stopniu rażącym) skarżąca wyjaśnia, że przepisy te niewłaściwie zastosowano, gdyż pominięto, iż załącznik graficzny nr 1 do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zawierał oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się co do zasady z M. W., że zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o lokalizacji celu publicznego powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Należy je nanieść na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w granicach obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Wymogi te wynikają z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie do wniosku Gminy Miasto [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dołączono załączniki graficzne w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (k. 1-11 akt administracyjnych). Na mapach tych inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem, przy czym nie wyróżniono wyraźnie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Podobne dane zawarte zostały w załączniku I do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r.,[...].

Dane przedstawione na załącznikach graficznych do wniosku oraz załączniku graficznym do decyzji Burmistrza mogą budzić wątpliwości, co do tego, czy należycie wypełnione zostały obowiązki wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (także w kontekście art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Nie ma jednak racji M. W. – a w każdym razie żadne okoliczności niniejszej sprawy do takiego wniosku nie uprawniają – że brak określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, może być kwalifikowany jako okoliczność uzasadniająca stwierdzenie rażącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jak już wyżej wyjaśniono, ustalenie iż zaistniała rozważana wada uzasadniająca wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego wymaga stwierdzenia, że decyzja taka jest sprzeczna z prawem – a nie tylko z nim niezgodna.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że należy odróżnić wymóg określenia granic terenu objętego wnioskiem od wymogu określenia obszaru, na który decyzja inwestycja będzie oddziaływać. Określenie granic "terenu objętego wnioskiem", o czym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., i później określenie tych granic w decyzji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) ma bardzo istotny charakter, gdyż determinuje zakres przestrzenny samej decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei określenie "obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać" we wniosku i później w załączniku do decyzji nie ma charakteru regulacyjnego. De facto służy to ustaleniu katalogu stron postępowania. Brak tego drugiego, o ile stanowiłoby uchybienie, które brane powinno być pod uwagę w zwykłym toku instancji, nie ma zasadniczo wpływu na funkcjonowanie decyzji w obrocie prawnym oraz nie świadczy o jej sprzeczności z prawem. Trzeba pamiętać, że szczegółowe warunki realizacji inwestycji, w tym w zakresie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, weryfikowane są pod kątem zgodności z prawem na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w świetle materiału zebranego w aktach administracyjnych nie można podzielić poglądu M. W., iż przy wydawaniu decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Do rażącego naruszenia tych przepisów nie doszło również z tego powodu, że obszar inwestycji wykreślono na mapie, która "nie posiada klauzuli potwierdzającej jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również żadnych innych adnotacji wskazujących na źródło jej pozyskania". Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł ten brak jeśli chodzi o sferę formalną utrwalonego materiału w aktach administracyjnych, jednakże jednocześnie zwrócił uwagę, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, że mapa załączona do decyzji – choć nie posiadająca stosownych klauzul – była mapą sfałszowaną albo chociażby obrazującą stan terenu niezgodny z rzeczywistym, co mogłoby dyskwalifikować decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r.,[...].

Innymi słowy, nie ma żadnych powodów, aby uznać, że uchybienie formalne polegające na posłużeniu się przez organy mapą bez potwierdzenia przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego miało jakiekolwiek znaczenie dla sprawy.

W skardze kasacyjnej przedstawiono także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p., który zdaniem skarżącej kasacyjnie miałby polegać na niewłaściwym jego zastosowaniu i błędnym uznaniu, iż zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza przepisów prawa, w sytuacji, gdy organ pominął konieczność określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi. Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej tego wątku nie rozwija, a w szczególności nie wskazuje, na jakiej zasadzie naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. miałoby być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle całokształtu okoliczności sprawy wywodzonych z zebranych akt administracyjnych – nie sposób przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. To, czy w ze względu na przedmiot decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] powinny być w niej określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi mogło być przedmiotem rozważań na etapie postępowania zwykłego w toku weryfikacji instancyjnej, ewentualnie sądowej. Obecnie jednak – gdy mamy do czynienia z decyzją formalnie ostateczną – kwestia ta nie może być podstawą do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Zwrócić należy uwagę, że w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. brzmi, iż określa się "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie...". Zakres treściowy decyzji o decyzji o lokalizacji celu publicznego jest więc pochodną charakteru samej inwestycji, co w każdej sprawie wymaga indywidualnej oceny.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że o ile możne budzić pewne wątpliwości to, czy w decyzji Burmistrza (ze względu na charakter inwestycji) wystarczająco określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony zdrowia ludzi, to jednak kwestia ta z całą pewnością nie daje podstawy do przyjęcia, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezależnie skarżąca podniosła też, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że jego uzasadnienie nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej, w tym zwłaszcza powodów, dla których Sąd pierwszej instancji pominął podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia u.p.z.p. - w tym między innymi co do wadliwego sporządzenia załącznika graficznego do decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pominął w ogóle aspekt, dotyczący zastosowania w niniejszej sprawie normy z art. 158 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p., pozwalającej na stwierdzenie, iż kwestionowana decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W jej ocenie jest to o tyle istotne, że zasadniczym argumentem oddalenia skargi wniesionej przez M. W. był upływ terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po pierwsze M. W. błędnie wskazuje, iż zasadniczym argumentem oddalenia wniesionej przez nią skargi był upływ terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Takiego wniosku nie można wyprowadzić po lekturze uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Po drugie, o ile Sąd faktycznie nie rozwinął i nie wyjaśnił problematyki związku art. 158 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p., to jednak nie miało to całkowicie żadnego znaczenia, gdyż z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, iż zdaniem Sądu w ogóle nie zachodziły przesłanki nieważnościowe i właśnie dlatego odmowa stwierdzenia jej nieważności została uznana za zgodną z prawem. Z całą pewnością nie chodziło więc o to – jak błędnie sugeruje skarżąca kasacyjnie – że przesłanki te rzekomo zachodzą, ale stwierdzenie nieważności nie mogło nastąpić z powodów określonych w art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Odnosząc się wreszcie do samego art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było rażąco niewyczerpujące w zakresie wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej oraz w tym zwłaszcza powodów, dla których Sąd pierwszej instancji pominął podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia u.p.z.p. Sąd wyjaśnił istotę przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wskazał dlaczego w jej świetle tylko kwalifikowane naruszenia mogą stanowić podstawę prawną wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Sąd wskazał też między innymi dlaczego uznał, że treść załącznika graficznego do decyzji jest wystarczająca, aby uznać, iż decyzja Burmistrza nie narusza rażąco prawa (w domyśle – art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Wreszcie końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutu dotyczącego funkcjonowania w obrocie odrębnej decyzji wydanej przez "Urząd Miasta[...]" skarżąca nie powiązała z konkretnym przepisem prawa, stąd zarzut ten nie może być w postępowaniu kasacyjnym rozpoznany (Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i nie może ich domniemywać). Na marginesie sprawy wskazać można informacyjnie, że decyzja znajdująca się w aktach administracyjnych jest kompletna i pochodzi od Burmistrza Miasta[...].

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.