Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2169/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 141/13 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 141/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Nieruchomość rolna (działka nr [...] o pow. [...]m2) stanowiąca własność W. K., została wywłaszczona za odszkodowaniem na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Fabryczna z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...]. Decyzja ta wydana została na postawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta Wrocławia, działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego Strachowice. Z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności działki nr [...] przeszło na rzecz Gminy Wrocław na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1993 r.

Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we Wrocławiu (uchwała R.M. Wrocławia z dnia 14 września 2006 r. nr LV/3294/06), działka nr [...] znajduje się na terenie, który oznaczony został symbolem 1KD-Z, tj. terenu ulicy klasy zbiorczej, natomiast działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 2AG-U/1 (teren aktywności gospodarczej i usług) i 7KD-D – teren ulicy klasy dojazdowej.

Spadkobiercy W. K., tj. jego żona S. K. i syn M. K. w dniu 30 października 2006 r. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu orzekł o całkowitym ubezwłasnowolnieniu S. K. W dniu 20 czerwca 2007 r. postanowieniem o sygn. akt R III Ns 611/07 Sąd Rejonowy we Wrocławiu powierzył M. K. opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnioną matką S. K. W dniu 21 czerwca 2007 r. Sąd Rejonowy dla Wrocławia Fabrycznej wydał zaświadczenie stwierdzając, że M. K. został ustanowiony opiekunem prawnym S. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Starosta Średzki orzekł w części I: pkt 1. o zwrocie na rzecz S. K. i M. K. na własność, w udziale po 1/2 dla każdego z nich, część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Wrocław, położonej we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy Wrocław-Krzyki IV Wydział Ksiąg Wieczystych we Wrocławiu księga wieczysta Nr [...]. Zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczeniowej dokona Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław, po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody Dolnośląskiego. W pkt 2 Starosta ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 40.128,65 zł i w pkt 3 i 4 zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu po 20.064,33 zł każde z nich na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany w decyzji rachunek bankowy Gminy Wrocław. W części II osnowy decyzji organ I instancji odmówił S. K. i M. K. zwrotu części nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej własność Gminy Miejskiej Wrocław, położonej we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy Wrocław-Krzyki IV Wydział Ksiąg Wieczystych we Wrocławiu księga wieczysta nr [...].

Od powyższej decyzji Gmina Wrocław wniosła odwołanie.

Wojewoda Dolnośląski rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: określenia terminu w jakim zobowiązany dokona zwrotu części nieruchomości (pkt I.1 zdanie drugie decyzji), ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt I.2 decyzji), zobowiązania S. K. do zwrotu 20.064,33 zł (pkt I.3), zobowiązania M. K. do zwrotu 20.064,33 zł (pkt I.4 decyzji);

i w tym zakresie orzekł, co następuje:

1) zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław wraz z upływem 14 od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego;

2) ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na kwotę 40.207,80 zł, ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej;

3) zobowiązać S. K. do zwrotu na rzecz Gminy Wrocław kwoty 20.103,90 zł – stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej – wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do w niesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego;

4) zobowiązać M. K. do zwrotu na rzecz Gminy Wrocław kwoty 20.103,90 zł – stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej – wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.

II. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. W rozpoznawanej sprawie podstawą wywłaszczenia była indywidualna decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro art. 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, zatem nie ma podstawy do stosowania przepisów art. 216 u.g.n. stanowiących rozszerzenie możliwości zwrotu wynikającej z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że po upływie niemalże 31 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu planowana rozbudowa lotniska na działce [...] (po podziale na działki: nr [...] i nr [...]) nie została zrealizowana; na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów - co potwierdza aktualny stan działek potwierdzony podczas wizji w terenie oraz opis gruntu ujęty w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2011 r.

Następnie organ wskazał, że do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie istnienia na gruncie sytuacji faktycznej, która wskazuje na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w dacie złożenia przez byłego właściciela (następców prawnych) wniosku o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości. Przy czym uznać należy, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego.

Natomiast w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości, w chwili obecnej oznaczonej jako działka gruntu nr [...], organ stwierdził, że na jej obszarze została zrealizowana inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we Wrocławiu, Zadanie 3 (przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Nowego Portu Lotniczego) - na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., która także nie jest realizacją celu wywłaszczenia.

Zebrany materiał dowodowy świadczy zatem o tym, że wywłaszczona w 1980 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże w zakresie działki gruntu nr [...] z racji wybudowania na niej drogi publicznej orzekł o odmowie zwrotu.

W zakresie działki [...] wskazano, że z protokołu z oględzin z dniu 16 listopada 2011 r. wynika, że teren działki stanowi "niczym niezabudowany grunt rolny, nieużytkowany od długiego okresu czasu, porośnięty trawą, chwastami oraz samosiejkami krzewów i drzew, z nawiezionymi hałdami ziemi oraz różnych śmieci". Taka konstatacja pozostaje w zgodności z innymi dowodami. Opisując stan nieruchomości w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "działka stanowi w części nieporośnięty grunt (...) oraz w części jako teren odłogowanej roli (...), porośniętej roślinnością trawiastą, chwastami, pojedynczymi niewielkimi krzewami i drzewkami. Naturalne ukształtowanie terenu działki oraz terenu w bezpośrednim otoczeniu jest płaskie. Jedynie w skutek prowadzonych robót budowlanych na granicy działki, w czasie oględzin, znajdowała się pryzma gruzu budowlanego oraz pojedyncze niewielkie zhałdowane pryzmy ziemi (...). Zgodnie z mapą zasadniczą, przez teren działki nie są prowadzone żadne sieci podziemnego czy nadziemnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej).". Wypis z rejestru gruntów potwierdza, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi użytek rolny, tj. grunty orne o glebach V klasy bonitacyjnej. Fakt, że w granicach przedmiotowej nieruchomości nie wzniesiono żadnych budynków lub urządzeń, znajduje też potwierdzenie w treści kopii mapy zasadniczej terenu. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w jakikolwiek sposób.

Nie może więc budzić wątpliwości, że wskazany w przesłance zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., 10-letni termin realizacji tego celu, liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zachowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela. Ustalenie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tej jednej przesłanki przesądza o konieczności orzeczenia o zwrocie. Badanie, czy wystąpiła również pierwsza z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, związana z terminem rozpoczęcia realizacji tego celu, jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Ponadto wskazano, że z odpisu z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki gruntu nr [...] wynika, że obecnie stanowi ona własność Gminy Wrocław. Osobami, na rzecz których następuje jej zwrot, są S. K. i M. K., będący spadkobiercami wywłaszczonego W. K. W ramach postępowania wywłaszczeniowego W. K. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz wyłącznie odszkodowanie.

Organ I instancji trafnie zatem zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Wrocław. W decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone, na rzecz W. K., odszkodowanie w wysokości 133.362 zł. Fakt wypłaty odszkodowania w tej wysokości został potwierdzony przez M. K. w protokole z przesłuchania strony, przeprowadzonym w Starostwie Powiatowym w Środzie Śląskiej w dniu 21 sierpnia 2007 r. Odszkodowanie to stanowiło rekompensatę za odebranie prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...]m2.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej (stanowiąca obecnie odrębną nieruchomość), zwracaną kwotę odszkodowania należało ustalić proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Skoro odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną o powierzchni [...]m² ustalono na łączną kwotę 133.362 zł, oznacza to, że - w przeliczeniu na 1m2 - wyniosło 18 zł. Przemnożenie tej jednostkowej kwoty ustalonego odszkodowania przez powierzchnię części nieruchomości, podlegającej zwrotowi (działki gruntu nr [...]), czyli [...]m2, daje kwotę 126.702 zł.

Gmina Wrocław nie godząc się z rozstrzygnięciem zaskarżyła ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części:

1. pkt I decyzji, tj. w zakresie w jakim organ II instancji:

uchylił decyzję Starosty Średzkiego,

oraz równocześnie orzekł w tym zakresie, iż zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

2. pkt II decyzji, w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt I ppkt 1 zdanie pierwsze ww. decyzji, orzekające o zwrocie na rzecz wnioskodawców części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organ II instancji.

W szczególności wskazano, że cel, na który działka nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) została wywłaszczona nie został zrealizowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela.

Ponadto wskazano, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Wrocław. W ramach postępowania wywłaszczeniowego W. K. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz - wyłącznie - odszkodowanie. Zatem organ II instancji trafnie zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Wrocław.

Wniesienie odwołania przez Gminę Wrocław od decyzji organu I instancji powoduje również konieczność uchylenia zapisu pkt. I.1 zdanie drugie, tj. "zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczonej dokona Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław, po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody Dolnośląskiego", i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy: "zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że plan realizacyjny posłużył do sprecyzowania celu wywłaszczenia, natomiast okoliczność, czy utracił on moc, nie ma znaczenia dla rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to bowiem dwa odrębne i niezależne postępowania administracyjne. Z tym, że pierwsze z nich jest ostatecznie zakończone.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym konieczne było stosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do dnia 21 września 2004 r. Takie stanowisko – w ocenie Sądu I instancji – nie jest do zaakceptowania, bowiem postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zostało wszczęte na wniosek złożony przez uczestników postępowania w dniu 30 października 2006 r., czyli po 21 września 2004 r. Ponadto organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, chyba że istnieje przepis intertemporalny, który nakazuje stosowanie przepisów wcześniejszych. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nawet gdyby badać czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2, analiza akt sprawy doprowadziłaby do wniosku, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., bowiem w ogóle nie doszło nawet do rozpoczęcia jego realizacji. Stan działki nr [...] od chwili wywłaszczenia (ponad 31 lat temu) do dnia wydania decyzji nie uległ zmianie.

Zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy Wrocław również nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z treści art. 141 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie rozłożenia zapłaty na raty starosta określa warunki rozłożenia na raty, czyli rozstrzyga, na ile rat i w jakim okresie rozkłada się zapłatę należności, a także przesądza o wysokości oprocentowania rat (por. art. 141 ust. 3 u.g.n.) oraz o zabezpieczeniu z tego tytułu (por. art. 141 ust. 2 u.g.n.).

Sąd stanął na stanowisku, że stosownemu zabezpieczeniu, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, jeżeli w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzeczono na podstawie art. 141 ust. 1 ww. ustawy na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy o rozłożeniu na raty należności, o których mowa w art. 140. Jeżeli takiego zapisu brak w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonanie decyzji wywłaszczeniowej następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Wrocław zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 9 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych podczas gdy norma prawna zawarta w tym przepisie definiuje zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z dniem 27 maja 1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym warunkiem koniecznym dla przejęcia praw i obowiązków było ich istnienie w dniu 27 maja 1990 r.;

b) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na przyjęciu, iż Gmina Wrocław, nie będąca sukcesorem Skarbu Państwa w zakresie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 ww. ustawy, tzn. jest podmiotem zobowiązanym do "zwrotu" przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się zarówno do wywłaszczenia nieruchomości, jak i tym samym – do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają charakter ścisły i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

c) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, polegającą na przyjęciu, iż wystarczającym elementem sentencji decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest użycie sformułowania: "(...) orzekam zwrócić S. K. (...) i M. K. (...) na własność, w udziale po 1/2 dla każdego z nich, część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Wrocław (...)" wraz ze sformułowaniem: "Zwrotu nieruchomości (...) dokona Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław (...)", podczas gdy ww. decyzje administracyjne ze swej istoty ingerują w sferę własnościowych stosunków cywilno-prawnych stron, stąd winny zawierać precyzyjne oznaczenie strony zobowiązanej do zwrotu nieruchomości oraz zawierać rozstrzygnięcia w kwestii odjęcia Gminie Wrocław własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższych elementów w przedmiotowych decyzjach brak;

d) naruszenie art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie ustanowienie przez organ II instancji zabezpieczenia wierzytelności Gminy Wrocław z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., podczas gdy zgodnie z art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ustawy, podlegają obligatoryjnie stosownemu zabezpieczeniu, niezależnie od wniosku strony postępowania w tym zakresie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 ust. 2, 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy orzekające organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności czy poprzedni właściciele gruntowej oznaczonej jako działka [...] byli informowani o zmianie celu przeznaczenia ww. nieruchomości oraz o możliwości ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

b) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania w okresie do 31 grudnia 1994 r., polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy orzekające w sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia istnienia w obrocie prawnym, w dacie orzekania o wywłaszczeniu, planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzję administracyjną z dnia [...] maja 1978 r.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

W rozpoznawanej sprawie cel, na który działka nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) została wywłaszczona nie został zrealizowany, a zatem zaistniała podstawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom byłego właściciela. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że w przypadku jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo nieodpłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność – odpowiednio: Skarb Państwa – określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego – Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy, przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400). Na tle tego stanowiska nie może zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie, Gmina Wrocław jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one prawem własności nieruchomości.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Generalna zasada zawarta w art. 104 § 1 k.p.a. dotycząca załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji, nie uległa żadnemu ograniczeniu w ramach sprawy, która była przedmiotem rozstrzygania przez Starostę Średzkiego i Wojewodę Dolnośląskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygała sprawę co do istoty, a zatem spełniała wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu szczegółowo i wnikliwie zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd ten nie dopatrzył się naruszeń przepisów przez orzekające w sprawie organy. W szczególności stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i kompletny. Ocenę tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny gdyż sprawa została rozpoznana wnikliwie, a okoliczności istotne dla sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i zupełny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.