Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2254/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] – utrzymano w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], odmawiającą zmiany, na podstawie art. 154 k.p.a., własnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej nakazu wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu GINB podał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że tryb z art. 154 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami.

Organ wskazał, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Nadto wyjaśnił, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

W ocenie organu II instancji, powołującego się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, [...] WINB w decyzji z dnia [...] maja 2018 r., słusznie wskazał, że do decyzji ostatecznych, które mogą być zmienione lub uchylone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, ponieważ nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację strony i jako takie musi być traktowane jako rozstrzygnięcie, na mocy którego strona "nabyła prawa".

Mając na uwadze te argumenty, organ II instancji stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r. - nakazująca Gminie Miastu [...] usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie w budynku określonych robót budowlanych, jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo - w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., a w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb z art. 154 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc zmiana - w trybie art. 154 k.p.a., decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r.

Podkreślił, że organ rozpoznając wniosek strony o zmianę decyzji w tym trybie nie może rozważać zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ administracji jest związany wnioskiem strony, a przedmiot postępowania określony jest we wniosku wszczynającym postępowanie. Do strony należy wybór trybu postępowania, a jego dokonanie za stronę postępowania stanowiłby nieuprawnione wkroczenie w jej uprawnienia procesowe.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. zasadnie odmówił uchylenia w trybie art.154 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., z uwagi na brak podstaw do jego zastosowania.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, w świetle poczynionych ustaleń, stwierdził również, że pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

2. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta [...] zarzucając naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz braku rozważenia słusznego interesu strony w kontekście zmienionych okoliczności faktycznych będących podstawą wydania decyzji ostatecznej w porównaniu ze stanem istniejącym w dacie jej wydania oraz nierozważenie wydania decyzji w oparciu o inne przepisy niż tylko art. 154 k.p.a. - wskazany przez stronę na żądanie organu;

b) art. 7 k.p.a. i 9 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy;

c) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu, iż uniemożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania w sprawie i niezapewnienie możliwości (np. poprzez wyznaczenie określonego terminu) zajęcia stanowiska;

Ponadto, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jaj rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że jedynym argumentem na jaki organ II instancji powołał się w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia było powielenie stanowiska organu I instancji i wskazanie, że organ administracji wydając decyzję związany jest podstawą prawną wskazaną przez skarżącego.

Skarżąca podała, że Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej – [...] Sp. z o.o. działając w imieniu Gminy Miasto [...] reprezentowanej przez Zarząd Budynków Komunalnych w [...] w związku z wydaną decyzją [...] WINB, nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...] w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia tejże decyzji wystąpił z wnioskiem o jej zmianę poprzez wydłużenie czasu na realizację określonych w nim obowiązków. Następnie, po wezwaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. do wskazania podstawy prawnej żądania, skarżący podał, iż swój wniosek o zmianę decyzji opiera na podstawie art. 154 k.p.a.

Skarżąca podała również, że w nawiązaniu do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformowała, iż zmianie uległ stan faktyczny w tej sprawie, gdyż z dniem [...] marca 2018 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...], budynek, którego dotyczy decyzja WINB w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - położony przy ul. [...] w [...] - został przeznaczony do rozbiórki, w związku z czym zmianie powinny ulec obowiązki nałożone na skarżącego wymienioną decyzją.

W ocenie skarżącej, decyzja WINB z dnia [...] marca 2017 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i nakazująca Gminie Miasto [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku przy ul. [...] w [...] - nie odpowiada stanowi taktycznemu istniejącemu obecnie, ponieważ przedmiotowy budynek nie jest już użytkowany, co - zdaniem skarżącej - powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, gdyż ma to bezpośrednie przełożenie na zakres wskazanych w decyzji prac.

Skarżąca zarzuciła, że mimo to organ I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez stronę twierdzeń, nie rozważał żadnych podnoszonych, zmienionych w stosunku do istniejących pierwotnie, okoliczności, ograniczając się jedynie do wykazania, iż takie żądanie strony nie mogło być oparte na przesłankach wskazanych w art. 154 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w których strona nie nabyła prawa, zaś w niniejszej sprawie należy uznać, iż do nabycia prawa doszło.

Skarżąca, powołując się na stanowisko doktryny, wskazała, że każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W ocenie skarżącej - w niniejszej sprawie - organ administracji w ogóle nie rozważał zaistniałej zmiany stanu faktycznego, a tym bardziej jej wpływu na treść decyzji, podczas gdy ma ona istotne znaczenie przede wszystkim dla interesu strony, ale również w kontekście zasad wskazanych w art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., które nakazują organowi działanie na podstawie i w granicach prawa oraz przede wszystkim nakazują dokładne wyjaśnienie sprawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

W ocenie skarżącej wyjaśnieniem dla w.w. działania organu nie może być przy tym powoływanie się na wskazaną przez stronę podstawę prawną żądania zmiany decyzji, ponieważ po pierwsze strona nie ma obowiązku takiej podstawy wskazywać, po wtóre zaś, takie wskazanie nie wiąże organu administracji, bowiem to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia ewentualnej podstawy dla żądania strony - zaś samo żądanie było skonkretyzowane i dotyczyło ponownego przeanalizowania stanu faktycznego istniejącego w sprawie i dostosowania do takich zmienionych okoliczności treści wydanej decyzji.

Reasumując skarżąca zarzuciła, że wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego nie były przestrzegane przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie.

Skarżąca - odnosząc się do przedstawionej w obu decyzjach argumentacji - zgodziła się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a.) musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym.

W ocenie skarżącej tej sprawie uznać należy, iż treścią żądania strony, którą związane były organy administracyjne, było dokonanie zmiany decyzji ostatecznej. Organy administracji nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany.

Skarżąca podała, że przepisy k.p.a. przewidują różne podstawy wzruszania decyzji ostatecznych, w tym również tych na podstawie, których strona nabyła prawo, (m.in. art. 155 k.p.a. czy art. 162 k.p.a.), które nie stanowiły przedmiotu rozważań organu I instancji.

W ocenie skarżącej okoliczność powoływana w pismach strony, iż budynek jakiego dotyczy decyzja ostateczna w niniejszej sprawie, który w dacie wydawania tejże decyzji był budynkiem wielorodzinnym użytkowanym na cele mieszkaniowe, obecnie takiej funkcji już nie spełnia, bowiem został wyłączony z użytkowania, jest okolicznością bardzo istotną. Trudno również zgodzić się z poglądem, by warunki techniczne, jakim ma odpowiadać budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe były tożsame z warunkami dla budynku, który został przeznaczony do rozbiórki, a w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia, bowiem w ocenie organu administracji okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na treść wydanej decyzji ani tym bardziej na jej wykonalność.

Skarżąca podała, że wniosek o zmianę decyzji i ponowne rozważenie jej zakresu był podyktowany słusznym interesem strony - właściciela budynku, który podjął decyzję o zmianie przeznaczenia budynku i niewykorzystywaniu go w dalszym okresie na cele mieszkaniowe oraz w konsekwencji o rozbiórce. Co za tym idzie, warunki jakim powinien odpowiadać stan techniczny budynku również powinny ulec zmianie. Wykonywanie prac wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawałoby zatem obecnie zbędne, ponieważ budynek nie jest przeznaczony na pobyt w nim ludzi, nie będzie również użytkowany w żaden inny sposób.

W ocenie skarżącej ograniczenie postępowania jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego przez stronę stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej.

Skarżąca - odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. – podała, że jej zdaniem czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzaniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony ostatnią szansą na przedstawienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. W niniejszym postępowaniu natomiast organ I instancji nie poinformował strony o zakończeniu postępowania, nie dał jej tym samym możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału oraz zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji.

Skarżąca podkreślił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - w ocenie skarżącej - uzasadnia zarzut, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).

2. Istota sprawy dotyczy oceny legalności decyzji GINB z dnia [...] lipca 2018 r. w której to organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zmiany własnej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Strona zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 §1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Ze stanu faktycznego wynikają następujące ustalenia:

- PINB w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nakazał Gminie Miastu [...] (dalej: "Strona") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego poprzez wykonanie określonych obowiązków w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania decyzji;

- Strona od tej decyzji wniosła odwołanie;

- [...] WINB decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił w całości decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2017 r. i w decyzji nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania decyzji;

- Strona wskazała, że uległ zmianie stan faktyczny w sprawie, gdyż z dniem [...] marca 2018 r. budynek, którego dotyczyła decyzja został przeznaczony do rozbiórki (na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...]);

- Strona wnioskiem z [...] marca 2018 r. (oraz pismem z [...] kwietnia 2018 r.) zwróciła się o zmianę decyzji [...] WINB z [...] marca 2017 r. na podstawie art. 154 k.p.a. (po wezwaniu WINB w [...] z dnia [...] marca 2018 r. do wskazania podstawy prawnej żądania);

- [...] WINB decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił zmiany własnej decyzji z [...] marca 2017 r. a GINB zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję na którą skargę złożyła Strona.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że Strona wniosła o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Jest to okoliczność bezsporna. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, mogą nastąpić w każdym czasie, co oznacza, że organ nie jest związany w tej mierze żadnymi terminami, chyba że przepis szczególny określa taki termin.

3. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 154 §1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 §2 k.p.a.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ustalenie istnienia tego rodzaju przesłanki musi zostać jednak poprzedzone stwierdzeniem, że na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa.

Zdaniem Sądu, z treści art. 154 k.p.a. wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej:

- po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.);

- po drugie, na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania;

- po trzecie, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy czym należy podkreślić, że wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że organ administracji stosuje art. 154 k.p.a. według swego swobodnego uznania, co wynika z użycia w nim zwrotu "może" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 831/17).

W analizowane sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja organów nakazująca Gminie Miastu [...] usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, jest decyzją na mocy której Strona nabyła określone w niej prawo (obowiązek). Niedopuszczalne jest zatem zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wnioskowanym przez Stronę. Nie jest zatem spełniona jedna z przesłanek wymaganych dla uruchomienia trybu zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (w tym przypadku Strona nabyła ściśle określone w decyzji prawa i obowiązki). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji a nie innych. A zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/17). W niniejszej sprawie Strona miała obowiązek wykonania określonych w czasie czynności budowlanych, a zatem bezsprzecznie Strona "nabyła prawa i obowiązki". Dodatkowo przykładowo można wskazać, że z orzecznictwa wynika, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/14).

4. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że organy administracji są związane wnioskiem strony co do trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. U podstaw tej koncepcji – wyłożonej najpełniej w wyroku NSA z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2532/15) – legło przekonanie, że przepisy art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania. We wspomnianym wyroku zwrócono uwagę, że "(...) skarżący w podaniu o wszczęcie postępowania wprost podał tryb, w jakim ma być ono prowadzone ("na podstawie art. 154 § 1 k.p.a."). Oznacza to, iż takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądziło kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania". Odwołując się do ugruntowanego stanowiska judykatury, przypomniano, że "(...) w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji" (tak m.in. w wyrokach NSA: z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90; z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96 oraz w postanowieniu NSA z 30 października 2013 r., sygn. akt II OW 104/13). Ponieważ – jak zaznaczono – "w okolicznościach niniejszej sprawy zakres żądania strony nie budził wątpliwości, wszczęcie przez organ w tym trybie postępowania było czynnością prawidłową. Organ nie mógł, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155". Sąd uzupełnił to spostrzeżenie następującą konstatacją: "Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego, czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja. Skoro zatem w treści żądania strony zawarty był wniosek o zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a., to organ, choćby nawet nie zgadzał się z zaproponowaną przez strony kwalifikacją żądania, był związany jego treścią".

Zdaniem Sadu, organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12). Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest nawet podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie.

5. Strona wskazała także, że w niniejszej sprawie uległ zasadniczej zmianie stan faktyczny. Wskazany budynek został przeznaczony do rozbiórki i obecnie nie spełnia funkcji mieszkaniowej. Został wyłączony z użytkowania a zatem wskazane w decyzjach prace remontowo-budowlane są aktualnie bezprzedmiotowe. Nie zmienia to jednak faktu, że dla trybu zmiany decyzji z art. 154 k.p.a. nie ma to żadnego znaczenia.

Zdaniem Sądu, art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie może być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 181/18). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, ogranicza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1566/18).

6. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty wskazane w skardze są niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 §1 k.p.a.

Organy zasadnie rozpatrywały sprawę w kontekście zastosowania art. 154 k.p.a. – przepisu wskazanego w sposób wyraźny przez Stronę. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 350/16). Zmiana okoliczności faktycznych, o których mowa w skardze, to nie jest zmiana przepisów prawa. Organy nie zaniechały także żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zasadnie w kontekście żądania Strony, odmówiły zmiany decyzji. Ewentualne uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1114/18). Takie twierdzenia i uzasadnione wątpliwości nie są zawarte w skardze.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.