Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 841/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania E.S., reprezentowanej przez radcę prawnego H. B., od decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. B. pozwolenia na budowę zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z 17 garażami indywidualnymi, na działce nr [...], AM-50, obręb W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją Starosty W. z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. B. pozwolenia na budowę zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z 17 garażami indywidualnymi, na działce nr [...], AM-50, obręb W.. Od tej decyzji w przepisanym terminie odwołała się E. S., reprezentowana przez radcę prawnego H. B.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut pominięcia przy doręczaniu decyzji pełnomocnika skarżącej, pomimo przedłożenia do akt sprawy stosownego pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Ponadto wskazano, że w sprawie, zdaniem skarżącej, nie ustalono prawidłowo stron postępowania, a także, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku analizy całości zgromadzonych akt, organ stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w świetle całokształtu przesłanek merytorycznych, które wpłynęły na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to wprost z treści zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej Kpa). Przedłożony projekt budowlany przewiduje budowę na działce nr [...], AM-50, w obrębie W., zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 zespołów budynków garaży indywidualnych w zabudowie szeregowej, z których jeden składa się z 8 budynków, a drugi z 9 budynków. Działka stanowiąca teren zainwestowania ma kształt prostokąta z dłuższymi bokami usytuowanymi na osi wschód- zachód. Od zachodniej strony działka ta graniczy z działką nr [...] (własność Powiatu W.), oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDG/8, stanowiącą drogę wojewódzką klasy Gl/2 (ul. [...]), od strony północnej graniczy z działkami nr: [...] (własność M. Ł.) i [...] (własność G. W.), oznaczoną w miejscowym planie symbolem KDD/93, przeznaczoną pod drogę dojazdową, od strony wschodniej graniczy z działką nr [...] (własność Gminy W.), oznaczoną w miejscowym planie symbolem KDL/15, stanowiącą drogę powiatową o parametrach drogi lokalnej (ul. [...]), zaś od strony południowej graniczy z działkami nr: [...] (współwłasność D. J.. M. M., J. M. i M. W.), [...] (współwłasność I. B. i L. B.) oraz [...] (współwłasność E. S. i R. S.). Zważywszy na zakres przedmiotowy projektowanej inwestycji, nie ulega wątpliwości, że jej zakres oddziaływania, w rozumieniu art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje wymienione działki graniczące z działką zainwestowania. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właścicielom i współwłaścicielom tych działek przysługują zatem prawa stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania powyższej inwestycji i prawidłowo ustalił strony postępowania. Umożliwił także stronom, w tym E. S., czynny udział w każdym stadium postępowania. Podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącej nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Należy przy tym wyjaśnić, że pełnomocnictwo radcy prawnego H. B. do reprezentowania E. S. zostało dołączone do akt sprawy już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem dopatrzyć się nieprawidłowości w fakcie skierowania tej decyzji bezpośrednio do E. S..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy (przewidującym obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Na terenie działki zainwestowania obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 24 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - miasto W. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r., poz. [...]), dalej - mpzp. Działka ta położona jest na terenie oznaczony na rysunku mpzp symbolem NiN/133. W § 3 ust. 5 pkt 1 mpzp, wskazano, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy określono w § 4 mpzp. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 3 mpzp, teren MN/133 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 2 mieszkań w budynku). Jako funkcje towarzyszące dopuszczono garaże i budynki gospodarcze wolnostojące na tyłach działki, nie przekraczające 25 % powierzchni użytkowej zabudowy działki (§ 4 ust. 3 pkt 2 mpzp). Dodatkowo zaś, w § 4 ust. 3 pkt 4 mpzp określono lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu, z których między innymi wynika, że: wysokość nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych plus poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 12 m licząc od poziomu terenu (najniższego) do szczytu kalenicy, dachy o symetrycznym układzie połaci (w tym dopuszczalne wielospadowe) o pokryciu dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o fakturze dachówkopodobnej (lit. a), bryłą budynku należy nawiązać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy o charakterystycznych cechach regionalnych (lit. b), maksymalna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 40% powierzchni działki (lit- f), minimalna powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni działki. W treści § 3 ust. 1 mpzp zdefiniowano powierzchnię utwardzoną oraz powierzchnię zabudowaną, które należy rozumieć następująco: powierzchnia utwardzona - obszar nie zajęty pod budynki i nie stanowiący powierzchni biologicznie czynnej, np. chodniki, miejsca postojowe (pkt 8), powierzchnia zabudowana - obszar zajęty przez budynek lub budynki, ograniczony zewnętrznym obrysem ścian zewnętrznych na poziomie terenu (pkt 11). Określono także obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, precyzując, że na jeden lokal mieszkalny powinno przypadać jedno miejsce parkingowe (§ 2 ust. 1 pkt 15 mpzp). W § 3 ust. 21 mpzp, dopuszczono także, poza zasadami usytuowania budynku określonymi w przepisach odrębnych, możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Z treści przedłożonej dokumentacji wynika, że 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zaprojektowano w zachodniej części działki rozmieszczając je w dwóch równoległych rzędach (na osi wschód-zachód), po 8 budynków (czyli po 4 zespoły zabudowy bliźniaczej) w każdym rzędzie. Budynki zaprojektowano jako niepodpiwniczone, dwukondygnacyjne (plus poddasze użytkowe), pod stromym (40 stopni) symetrycznym dachem krytym dachówką, z kalenicami na osi wschód-zachód. Wysokość budynków ok. 10 m od poziomu terenu przy danym budynku (teren oraz poziomy 0,00 poszczególnych budynków obniżają się w kierunku zachodnim)" (str. 3 projektu budowlanego). Obsługę komunikacyjną działki zapewniono poprzez 2 zjazdy z ul. [...] (działka nr [...]), przy czym dojazd dla samochodów zaprojektowano tylko do wschodniej części działki (str. 3 projektu budowlanego), gdzie zaprojektowano 26 miejsc postojowych oraz 17 garaży indywidualnych. Z rysunku przedstawiającego projekt zagospodarowania terenu (str. 34 projektu budowlanego) wynika, że zarówno miejsca parkingowe, jak i garaże indywidualne, podzielono na dwa moduły, z czego w północno-wschodniej części działki przewidziano 13 miejsc postojowych oraz 9 garaży indywidualnych w zabudowie szeregowej, zaś w południowo- wschodniej części działki 13 miejsc postojowych oraz 8 garaży indywidualnych w zabudowie szeregowej. W każdym ze zgrupowań miejsc postojowych przewidziano po 1 miejscu postojowym dla osób niepełnosprawnych. Garaże zlokalizowane w południowo-wschodniej części działki usytuowano w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr 9 1 i 9 2. Do budynków mieszkalnych zapewniono "dojścia w postaci ciągów pieszych prowadzonych po północnej stronie rzędów budynków" o szerokości 2,5 m każdy (str. 3 projektu budowlanego). Z dalszej części opisu projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka objęta inwestycja ma powierzchnię 5178,0 m2, powierzchnia zabudowy wynosi 1600.68 nr i co stanowi 30.9% powierzchni działki), powierzchnia utwardzona wynosi 1913.63 nr (co stanowi 36.9% powierzchni działki), zaś powierzchnia biologicznie czynna zajmuje 1663.69 nr i co stanowi 32,2 % powierzchni działki).

Organ dokonał analizy przedłożonego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z wymogami określonymi w mpzp, w wyniku której stwierdzono, ze projektowana inwestycja jest zgodna z § 4 ust. 3 mpzp, bowiem na działce zainwestowania przewidziano realizację 16 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z czego w każdym znajdować się będą po 2 lokale mieszkalne. Projektowana inwestycja spełnia także wymagania określone w § 4 ust. 3 pkt 4 mpzp, między innymi poprzez nieprzekroczenie dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości zaprojektowanych lokali mieszkalnych. Odnosząc się przy tym do kwestii zachowania niskiej intensywności zabudowy, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073. ze zm.), wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy i czyli obejmującej wszystkie kondygnacje) do powierzchni działki budowlanej. Trzeba jednak zauważyć, że w przepisach mpzp, mimo wymogu niskiej intensywności zabudowy, nie podano wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy. Ograniczono się jedynie do określenia wymagań dotyczących liczby lokali mieszkalnych, wysokości poszczególnych budynków (w metrach i w liczbie kondygnacji), powierzchni zabudowy, etc. Należy zatem przyjąć, że niską intensywność zabudowy gwarantuje w analizowanej sprawie spełnienie wymagań mpzp.

Niemniej organ zwraca uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 mpzp. na działce zainwestowania dopuszczono możliwość realizacji garaży i budynków gospodarczych jako funkcji towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, ze wskazaniem, iż garaże i budynki gospodarcze mają być budynkami wolnostojącymi i usytuowanymi na tyłach działki, zaś ich powierzchnia nie może przekroczyć 25% powierzchni użytkowej zabudowy działki. Powyższa okoliczność wskazuje więc na niezgodność projektu budowlanego z § 4 ust. 3 pkt 2 mpzp, bowiem przedłożony projekt budowlany przewiduje budowę garaży w zabudowie szeregowej (nie zaś jak dopuszcza mpzp - wolnostojących), a ponadto - garaże zaprojektowano we frontowej (wschodniej) części działki.

Ponadto, od obu projektowanych zjazdów przewidziano dojazd do miejsc parkingowych i do garaży we frontowej części działki, dalej zaś - do budynków mieszkalnych jednorodzinnych zapewniono jedynie "dojścia w postaci ciągów pieszych prowadzonych po północnej stronie rzędów budynków (szerokość dojść 250 cm)" (str. 3 projektu budowlanego). Z rysunku projektu zagospodarowania terenu (str. 34 projektu budowlanego) wynika, że odległość od wjazdu na działkę zainwestowania do najdalszego z budynków wynosi około 100 m. Zaniechanie zapewnienia dojazdu do zaprojektowanych budynków stanowi naruszenie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), zgodnie z którym, do działek budowlanych oraz do budynkowi urządzeń z nimi związanych należy zapewnić zarówno dojście jak i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Wprawdzie zgodnie z § 14 ust. 3 r.w.t., do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, ale pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Mając na uwadze fakt, że przewidziany w przedmiotowym projekcie ciąg pieszy prowadzący do budynków ma szerokość jedynie 2,5 m, należy stwierdzić, że nie spełnia on wymagań określonych w przytoczonych powyżej przepisach § 14 ust. 3 r.w.t. Z treści projektu budowlanego, z uwagi na klasyfikację projektowanych budynków, nie wynika, aby obejmował on zapewnienie drogi pożarowej. Należy zatem zauważyć, że szerokość projektowanych dojść do budynków (2,5 m) jest niewystarczająca na potrzeby zapewnienia dojazdu dla pojazdów uprzywilejowanych (pojazdów pożarniczych oraz samochodów medycznych służb ratunkowych), którym parametry ciągu pieszego uniemożliwią dojazd do budynków w sytuacji wymagającej ich interwencji.

W kwestii lokalizacji oraz sposobu zaprojektowania miejsc postojowych organ zwrócił także uwagę na kwestię zgodności z § 19 ust. 2 r.w.t. Przepis ten przewiduje, że w przypadku lokalizacji 5-60 stanowisk włącznie, odległość wydzielonych miejsc postojowych nie może być mniejsza niż 6 m. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika jednak, że odległość zgrupowania 12 miejsc postojowych od północno-wschodniej granicy działki zainwestowania wynosi jedynie od 0,5 m do 1,82 m. Powyższa okoliczność wskazuje na naruszenie § 19 ust. 2 pkt 2 r.w.t. Dodatkowo tutejszy organ zwrócił także uwagę, że oznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu miejsca parkingowe z przeznaczeniem dla osób niepełnosprawnych mają wymiary 2,4 x 5,0 m. Wymiary te naruszają przepis § 21 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym wymiary stanowisk postojowych dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne powinny wynosić co najmniej 3,6 x 5,0 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6,0 m i szerokość 3,6 m.

Podsumowując organ odwoławczy zauważa, że przedłożony projekt budowlany narusza zarówno przepisy mpzp jak też r.w.t.. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w swoim postępowaniu dokonał analizy przedłożonego projektu budowlanego, także pod kątem jego zgodności z r.w.t., jednak ostatecznie pominął wyszczególnione przez tutejszy organ niezgodności. Analiza akt wskazuje ponadto, że organ pierwszej instancji uchylił się od dokonania oceny zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami - w aspekcie jej obsługi komunikacyjnej. Wojewoda przypomina, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przyległą do drogi wymaga uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl art. 29 ust. 3 tej samej ustawy, w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie, między innymi, o obowiązku: dokonania przed rozpoczęciem robót budowlanych czynności wymaganych przepisami ustawy -Prawo budowlane (pkt 1) oraz - uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany (pkt 2). Z treści tych przepisów wynika zatem, że inwestor powinien był uzyskać decyzję zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację obu projektowanych zjazdów, a następnie - uzgodnić z zarządcą drogi projekt przedmiotowej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Inwestor nie spełnił jednak tych warunków, a organ pierwszej instancji nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia tego braku. Zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Specyfika zjazdu sprawia zatem, że zjazd znajduje się tylko częściowo w granicach nieruchomości inwestora, pozostała część zjazdu zlokalizowana jest bowiem w pasie drogi publicznej. Oznacza to, że teren inwestycji, polegającej, między innymi, na budowie zjazdu, obejmuje w stosownym zakresie także działkę drogową, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu oraz w treści składanego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Praw a budowlanego. Z akt sprawy wynika, że ten warunek także nie został spełniony. Ta nieprawidłowość skutkuje niezgodnością zaskarżonej decyzji z treścią złożonego wniosku. W związku z tym (zdaniem Wojewody D.) należało uchylić decyzję Starosty W., zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podczas ponownego rozpatrywania tej sprawy organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę wskazane w niniejszej decyzji okoliczności i wezwać inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami, a następnie dokonać ponownej oceny.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowaniu wstępnego lub wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 101 16. LEX nr 2082431). Należy przy tym wyjaśnić, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 138 i 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 138 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyklucza możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2015 r., II SA/Wr 429/15, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, z uwagi na wymienione kwestie, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewoda D. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście W.. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę omówione powyżej okoliczności, jako kluczowe dla ponownego rozpatrzenia sprawy.

Sprzeciw od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]. działając w imieniu skarżącego, p. A. B., złożył pełnomocnik

Decyzję zaskarżył w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. k. p. a. poprzez: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do rozpoznania w całości organowi pierwszej instancji organowi I Instancji w sytuacji, gdy sprawa dla merytorycznego rozstrzygnięcia nie wymagała ani dodatkowych wyjaśnień ani dodatkowego postępowania dowodowego, zaś organ dysponował koniecznymi faktami, danymi i dowodami, by móc orzec o istocie sprawy - co oznacza, że nie zachodzą przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, a przyczyny uchylenia, które wskazał organ mają charakter wyłącznie merytoryczny i nie mieszczą się w katalogu przesłanek uchylenia decyzji; b) przekazanie organowi I Instancji błędnych wytycznych, niemających oparcia w koniecznych do zastosowania przepisach prawa - co w prostej linii może prowadzić do wydania błędnej decyzji o charakterze merytorycznym i skutkować pojawieniem się wadliwej i naruszającej prawo decyzji w obrocie prawnym.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych; a także wymierzenie organowi grzywny, na zasadzie art. 151a § 1 zd.2 p. p. s. a.

Na uzasadnienie wskazano, że stosownie do art. 138 § 2 k. p. a. zdanie 1, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regułą jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, zaś w niniejszej sprawie ten rozstrzygał sprawę na podstawie kompleksowo zebranego materiału w postaci dowodów, danych, dokumentów i informacji. Przyjmuje się w orzecznictwie, iż: "decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 KPA. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 KPA), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 KPA pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy ustępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem nożna uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 KPA nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., II SA/Łd 362/17, Legalis nr : 669080). Błędy decyzji organu I instancji, które zdaniem organu odwoławczego zaistniały (a co do których to kwestii organ nie ma racji - co zostanie omówione niżej) i które organ odwoławczy zreferował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczyły interpretacji przepisów oraz oceny dowodów - organ zatem w żadnym zakresie nie miał podstaw do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Przyjęto ponadto, iż: "organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien ocenić pod kątem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w szczególności odpowiedzieć, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki stępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie zapełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji wykorzystując normę art. 136 KPA" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r., SA/Sz 714/17, Legalis nr 1669273). W niniejszej sprawie stan faktyczny był precyzyjnie ustalony, a dowody kompleksowo i wyczerpująco zgromadzone - jednakże nawet gdyby nie miało to miejsca, to i tak organ byłby zobligowany uzupełnić braki w stanie faktycznym i zgromadzonych dowodach, a nie uchylać decyzji w całości. Orzecznictwo potwierdza również wyjątkowy charakter decyzji kasatoryjnej. "Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 KPA oraz ich zastosowania należy mieć na uwadze starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich, jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2017 r., III SA/Kr 834/17, Legalis nr l665540). W niniejszej sprawie organ potraktował przesłanki uchylenia decyzji rozszerzająco i dokonał niedopuszczalnej rozszerzającej ich wykładni, nadużywając swoich uprawnień - co jest daleko idącą nieprawidłowością. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane wyłącznie w oparciu o rzekome naruszenia przepisów prawa materialnego jakich miał się dopuścić organ I instancji i kwestyjna niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm). Tym samym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie kasatoryjne jest całkowitym zaprzeczeniem przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., gdyż mając materiał dowodowy zgromadzony w sposób kompletny i stwierdzając naruszenia prawa organ II instancji winien był wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne. Strona podnosi także, że organ w skarżonej decyzji zawarł błędne wytyczne co do dalszego postępowania. W świetle art. 138 § 2 k. p. a. zdanie 2, przekazując sprawę, organ ten powinien skazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja w swej normatywnej treści zawiera - w sposób zarówno dosłowny, jak i dorozumiany - wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy, którymi Starosta W. byłby związany, gdyby zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, jednakże wytyczne te są błędne, a ich zastosowanie skutkować będzie wydaniem błędnej decyzji merytorycznej. W tych okolicznościach konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prezentuje szereg nieprawidłowości w szczególności w zakresie wykładni przepisów prawa i oceny dowodów - co wymaga w tym miejscu omówienia. Przedmiotem inwestycji realizowanej przez skarżącego budowa zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z 17 garażami indywidualnymi, na działce nr [...], AM - 50, obręb W.. Po pierwsze, wojewoda błędnie przyjął, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie możliwość zabudowy garażowej wolnostojącej. Stanowisko to wynika z błędnej wykładni § 4 ust. 3 p. 2) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla W. (zwanego w dalszej części pisma: ,,Planem"), a dotyczącego zabudowy mieszkaniowej, który brzmi: "dopuszcza się jako funkcje towarzyszące: garaże i budynki gospodarcze wolnostojące na tyłach działki, nie przekraczających 25% powierzchni użytkowej zabudowy działki". Wykładnia gramatyczna - w świetle zasad semantyki języka polskiego oraz logicznych zasad koniunkcji - prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przymiotnik: ,,wolnostojące" odnosi się wyłącznie do budynków gospodarczych. Gdyby przymiotnik ten odnosił się również do zabudowy garażowej, to odnośne postanowienie Planu brzmiałoby: "dopuszcza się jako funkcje towarzyszące wolnostojące na tyłach działki: garaże i budynki gospodarcze (...)." Do identycznych wniosków, jakie tu prezentuje skarżący, prowadzi również wykładnia funkcjonalna i zasady doświadczenia życiowego. Na tyłach działki mogą być zlokalizowane jedynie budynki wolnostojące, bo do garaży wjeżdża się przecież od frontu. Skarżący spełnił więc niezbędne kryteria przewidziane w planie, a w szczególności procentowy wymóg dopuszczalności zagospodarowania działki - brak przekroczenia 25 % powierzchni użytkowej zabudowy działki. Wskazany wymóg koreluje dodatkowo z definicją legalną zabudowy jednorodzinnej, przewidzianą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.; zwanym "Rozporządzeniem"; § 3 p. 2). Kolejno, autor sprzeciwu wskazuje, iż wojewoda (jego zdaniem) błędnie ocenił i nieprawidłowo przyjął, iż skarżący nie zapewnił w ramach inwestycji dostępu do drogi publicznej. Na tę kwestię należy spojrzeć systemowo, w kontekście przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: u. p. z. p.). Zgodnie z art. 2 p. 14) u. p. z. p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka gruntu, na której ma zostać realizowane przedsięwzięcie, którego dotyczy niniejsza sprawa ma dostęp do drogi publicznej, co organ odwoławczy potwierdza. Regulacja z § 14 ust. 1 rozporządzenia stanowi, do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej - zaprojektowane budynki jednorodzinne nie mające jakichkolwiek urządzeń nie wymagają z uwagi na swoje przeznaczenie i sposób użytkowania dojazdu "pod same drzwi", potwierdza to § 16 ust. 1 rozporządzenia (stanowiący o budynkach wielorodzinnych, a tym samym statuujących znacznie surowsze wymogi architektoniczne) regulując kwestię dojścia od drzwi budynku do dojść i dojazdów, o których mowa § 14 rozporządzenia. Co więcej, z treści przedłożonego projektu budowlanego wyraźnie wynika, iż do budynków prowadzone są właśnie ciągi piesze (a nie pieszo - jezdne, jak usiłuje narzucić wojewoda), co w kontekście zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i budynków gospodarczych jest w pełni wystarczające i spełniające wymogi prawne. Warto przy tym (zdaniem strony) wskazać, iż projektowane budynki nie mają żadnych urządzeń i jako takie nie wymagają dojazdów, zaś regulacje przeciwpożarowe nie nakazują dostępu do budynków w formie stricte dojazdów, zaś w przypadku przedmiotowej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez ciągi piesze przy budynkach oraz pieszo - jezdne na parkingu - oddalone od budynków o zaledwie 10 metrów i połączone z nimi ciągami pieszymi, a zatem spełnione są wszystkie wymogi. Co się zaś tyczy miejsc postojowych, to w przypadku ich usytuowania od strony nie podlegającej zabudowie, przykładowo: działki drogowej, brak jest obawy, że miejsca postojowe ograniczą możliwość zabudowy działek sąsiednich, gdyż działki takie nie będą podlegały zabudowie budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, wobec tego wojewoda błędnie zasugerował zastosowanie art. § 19 ust. 2 Rozporządzenia, którego wymogi w istocie tyczą się sąsiedniej działki budowlanej (rado legis przepisu ma na celu umożliwienie inwestycji budowlanej na działce sąsiedniej), a nie działki, na której realizowana jest inwestycja.

Zjazd z drogi publicznej został z kolei zaprojektowany w osobnym opracowaniu, do którego treść projektu wyraźnie odsyła - co wojewoda niezasadnie pominął.

Odnośnie z kolei do miejsc dla osób niepełnosprawnych, to należy podnieść, iż zaprojektowane miejsca spełniają wymagane kryteria, bowiem zgodnie z § 21 ust. 1 Rozporządzenia ich szerokość może zostać ograniczona do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości korzystania z przylegającego dojścia - co ma miejsce w przypadku projektu inwestycji przygotowanej przez skarżącego - niepełnosprawny kierowca bez problemu 'tworzy bowiem drzwi swojego pojazdu i wysiądzie korzystając z przestrzeni przylegającego dojścia. Wszystkie wymagane kryteria są zatem spełnione.

Nawet jeśli wojewoda uznał jakiś element projektu za nieprawidłowy, czy też obarczony brakami - co jak wykazano - nie ma miejsca, to i tak winien był kontynuować postępowanie merytoryczne, a nie nadużywać uprawnień kasatoryjnych.

Stosownie do art. 151 a § 1 zd. 2 p. p. s. a., sąd (uwzględniając sprzeciw) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p. p. s. a. Zdaniem strony wobec oczywistych nieprawidłowości w wydaniu decyzji kasatoryjnej, żądany środek jest usprawiedliwiony, a ponadto będzie oddziaływał prewencyjnie na organ celem zapobieżenia tego rodzaju błędów w przyszłości - wniosek jest zatem w tym zakresie słuszny.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wojewoda decyzję wydał w dniu 2017 r. W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało pełne zastosowanie w materiale sprawy.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji przekonanie, że dostrzeżone przez drugą instancję nieprawidłowości skutkują niezgodnością zaskarżonej decyzji z treścią złożonego wniosku. "W związku z tym (zdaniem Wojewody D.) należało uchylić decyzję Starosty W., zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przy czym dalej istotne (zdaniem sądu) jest, że w wytycznych dla organu pierwszej instancji napisano, że "podczas ponownego rozpatrywania tej sprawy organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę wskazane w niniejszej decyzji okoliczności i wezwać inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z przepisami, a następnie dokonać ponownej oceny". Zdaniem sądu takie motywy zakwestionowanej decyzji nie wyczerpują normy art. 138 § 2 K.p.a., dlatego nie może ona pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu, postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji nie wystarczają dla konkretnej oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Uzasadnienie skarżonej decyzji w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że wojewoda nie podziela poglądu organu pierwszej instancji w zakresie możliwości realizacji inwestycji na działce strony skarżącej, w sposób wskazany w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym. Trudno nadto, na obecnym etapie sprawy aby (w świetle motywów decyzji), ponad wszelką wątpliwość po pierwsze istniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a po drugie nie było możliwości przeprowadzenia takiego postępowania, z wykorzystaniem art. 136 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z tym przepisem, (§ 1) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję; (§ 2) jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Dopiero w § 4 omawianego artykułu ustawodawca wskazał, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W rozpoznawanej sprawie jest nadto bardzo istotne, że zaskarżona decyzja wobec swojej sentencji wpływa na czas prowadzonego postępowania. Pamiętać bowiem trzeba, że dla pewności obrotu gospodarczego istotne jest, aby przedsiębiorca (w tej sprawie inwestor budowlany) miał pewność czy planowana inwestycja może, czy nie może być w danych warunkach realizowana. Zdaniem sądu, zawarte w motywach kwestionowanej decyzji rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania przez wojewodę art. 138 § 2 K.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie winien być przeprowadzony uzupełniająco przez organ pierwszej instancji. Lektura uzasadnienia orzeczenia odwoławczego (które zostało dość wiernie przytoczone w części wstępnej uzasadnienia) wskazuje, że organ zwraca w nim przede wszystkim uwagę na wykazaną (zdaniem wojewody) niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego - tak ogólnie obowiązującego, a to w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bądź prawa miejscowego, w postaci obowiązującego na terenie zainwestowania planu zagospodarowania przestrzennego. Taka treść uzasadnienia, zdaniem sądu, nie wyczerpuje dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 t.j.) , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego w sposób szczegółowo określony w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w cytowanym unormowaniu nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji", a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać aby tym organem mógł być jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji

Dodać jeszcze można, że jak wynika z akt sprawy, inwestor dokonywał w trak-cie trwającego postępowania zmiany wniosku w kierunku sugerowanym przez organ pierwszej instancji.

Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw jest uzasad-niony, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany oceną praw-ną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie.

Na koniec można jeszcze dodać, że jeśli, w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy uzna, że należy jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie występują przesłanki z § 4 art. 136 kpa, będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości z treści uzasadnienia wydanej decyzji i pozwalający sądowi, dokonującemu kontroli rozstr5zygnięcia, na akceptację motywów podjętej decyzji. Dodatkowa argumentacja decyzji nie może jednak wynikać ani z odpowiedzi na skargę/sprzeciw, ani ze stanowiska pełnomocnika organu, zajętego na rozprawie. Musi, zgodnie z wymogami kodeksowymi czynić zadość art. 7 i 77 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a) P.p.s.a. Sto-sownie do treści art. 151a § 1 zdanie 2 Sąd może (...) orzec z urzędu albo na wnio-sek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sąd biorąc pod uwagę całokształt materiału sprawy nie uznał ani za stosowne, ani za konieczne wymierzenie organowi grzywny, dlatego w tym zakresie sprzeciwu nie uwzględnił.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1667)