Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 895/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24, art. 46 § 2, art. 47,art. 126, art. 127 § 3, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 179
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków "Ł" Spółki Wodnej na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Oczyszczalni Ścieków "Ł" Spółki Wodnej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2017 r. Walne Zgromadzenie Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółka Wodna podjęło uchwałę nr [...] w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej.

Prezydent Miasta w dniu [...] kwietnia 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały i postanowieniem z tej samej daty nr [...] wstrzymał jej wykonanie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Oczyszczalnia Ścieków [...] Spółka Wodna, reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K.B., odniosła się do wszczętego postępowania wskazując na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie podniosła m. in., że niedopuszczalnym jest występowanie w tej sprawie Prezydenta Miasta zarówno w roli gospodarującego mieniem dłużnika i reprezentującego go na zewnątrz, a jednocześnie w roli organu, który wydaje decyzje mogące skutkować pozbawieniem wierzyciela możliwości dochodzenia od dłużnika należnych roszczeń. W takiej sytuacji dochodzi do ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), co stanowi przesłankę do wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia spraw dotyczących uchwał z dnia [...] marca 2017 r. Jednocześnie spółka wskazała, że wyłączenie Prezydenta czyni ten organ niezdolnym do załatwienia spraw, w związku z czym w sprawie znaleźć powinien zastosowanie przepis art. 26 § 2 k.p.a.

Prezydenta Miasta potraktował skierowane do niego pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. jako wniosek o wyłączenie go jako pracownika piastującego funkcje organu od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – na podstawie art. 123 § 1, art. 24 i art. 25 k.p.a. - odmówił wyłączenia tego organu. Postanowienie zostało wydane przez D.L. – Zastępcę Prezydenta, z powołaniem na upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. spółka wystąpiła również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika piastującego funkcje organu w sprawach uchwał o nr [...], podjętych w dniu [...] marca 2017 r. oraz załatwienie sprawy przez Kolegium lub wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Kolegium odmówiło wyznaczenia do załatwienia przedmiotowej sprawy innego organu.

Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 178 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.) - stwierdził nieważność uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej. Decyzję tą podpisał również D.L. – Zastępca Prezydenta.

W dniu 22 maja 2017 r. do organu wpłynęło pismo Prokuratora Rejonowego, który zawiadomił o przystąpieniu do powyższego postępowania administracyjnego.

W dniu 24 maja 2017 r. spółka złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. W tym wniosku spółka zwróciła się również o wyłączenie Prezydenta Miasta. Przy czym jako siedzibę spółki wskazano [...], a to w związku z włączeniem [...] do miasta [...].

W tym samym dniu spółka wniosła także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika piastującego funkcję organu od udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały o nr [...] podjętej w dniu [...] marca 2017 r. oraz załatwienie sprawy przez Kolegium lub wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy. Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak sprawy: [...] odmówiło wyznaczenia innego organu do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Natomiast Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] - powołując się na art. 134 i art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 i art. 45 k.p.a. oraz art. 179 ust. 4 u.p.w. - stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej. Postanowienie z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisał Zastępca Prezydenta D.L..

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 24 kwietnia 2017 r. decyzja nadana została w Urzędzie Pocztowym na adres pełnomocnika strony, t.j. r.pr. K.B., Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...]. Ponieważ dnia 26 kwietnia 2017 r. przesyłka, pomimo awizowania, nie została odebrana przez adresata, organ postanowił doręczyć przesyłkę do siedziby pełnomocnika strony przez swoich pracowników. I tak w dniu [...] kwietnia 2017 r. pracownicy Urzędu Miasta - M.B. i D.R. udali się do wyżej wskazanej siedziby Kancelarii, w celu doręczenia przesyłki z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zastana w siedzibie Kancelarii K.J. odmówiła potwierdzenia doręczenia przesyłki i jej przyjęcia. Natomiast decyzję przesłaną za pośrednictwem poczty po dwukrotnym awizowaniu w dniach 26 kwietnia 2017r. oraz 5 maja 2017r. pełnomocnik spółki odebrał w dniu 10 maja 2017r.

Zdaniem organu w stosunku do pełnomocnika Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej zastosowanie ma przepis art. 45 k.p.a., który stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawionych do odbioru pism. Przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 k.p.a. należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona. W związku z tym - zgodnie z art. 46 § 2 k.p.a. - dzień 28 kwietnia 2017 r., w którym pod adresem wskazanym jako siedziba Kancelarii Radcy Prawnego K.B. K.J. odmówiła potwierdzenia doręczenia decyzji, a pracownik organu stwierdził datę doręczenia i wskazał osobę, która odmówiła podpisu i pozostawienia jej kopert z decyzjami, należy uznać za dzień doręczenia decyzji.

Zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął w dniu 12 maja 2017 r. Przedmiotowy wniosek został natomiast nadany w Urzędzie Pocztowym dnia 24 maja 2017 r., tj. z przekroczeniem 14-dniowego terminu.

Organ uznał, że bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt późniejszego doręczenia decyzji r. pr. K.B. dnia 10 maja 2017 r., bowiem w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze, ponowne doręczenie decyzji nie spowodowało ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.

Oczyszczalnia Ścieków [...] Spółka Wodna, działając przez pełnomocnika r.pr. K.B., wniosła skargę na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jego nieważności w całości jako wydanego z naruszeniem:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 134 k.p.a., art 127 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a polegającym na tym, że w wydaniu obu orzeczeń, jakie organ administracji publicznej wydał w niniejszej sprawie, uczestniczyła ta sama osoba, a mianowicie Zastępca Prezydenta Miasta, D.L.,

- art. 45 k.p.a. poprzez uznanie, że kancelaria radcy prawnego jest jednostką organizacyjną w rozumieniu tegoż przepisu i że radcy prawnemu doręcza się pisma w lokalu jego siedziby do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism, podczas gdy radcy prawnemu doręcza się korespondencję w jego miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), a przepis art. 45 k.p.a. w ogóle radcy prawnego nie dotyczy,

- art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przypadku nieobecności radcy prawnego można doręczyć pismo osobie trzeciej znajdującej się w jego miejscu pracy nawet wtedy gdy osoba ta nie podjęła się oddania pisma adresatowi,

- art. 46 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis ten odnosi się do sytuacji, w której odbierający pismo uchyla się od jego przyjęcia, podczas gdy przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w której odbierający pismo przyjmuje je, lecz uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić,

- art. 47 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż dniem doręczenia pisma jest dzień, w którym osoba inna niż adresat odmówiła jego przyjęcia,

- art. 45 k.p.a. w zw. z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak sprawy: [...]) została doręczona pełnomocnikowi spółki w dniu 28 kwietnia 2017 r., podczas gdy została doręczona w dniu 10 maja 2017 r.,

- przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), które to naruszenie jest skutkiem zaniechania przez Prezydenta Miasta - mimo wniosku skarżącej - wyłączenia samego siebie od udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy;

Ponadto powołując się na przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) spółka wniosła o :

- stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...] o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej w całości,

- stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], którym odmówił on wyłączenia samego siebie od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej,

- stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], którym wstrzymał on wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r.,

- uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym odmówiło wyznaczenia innego organu do załatwienia spraw o stwierdzenie nieważności uchwał Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.,

- uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak sprawy: [...], którym odmówiło wyznaczenia innego organu do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Jednocześnie spółka wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Ponadto Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: zaświadczenia o wpisie A.P. w CEIDG, zaświadczenia o wpisie W.B. w CEIDG, oświadczenia K.J. z dnia [...] sierpnia 2017 r., zwolnienia lekarskiego z dnia [...] maja 2017 r., wniosku o odwołanie kuratora sądowego z dnia [...] kwietnia 2017 r., wniosku o zawezwanie do próby ugodowej z dnia [...] marca 2017 r., odpowiedzi na wniosek o zawezwanie do próby ugodowej z dnia [...] maja 2017 r., wniosku SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca spółka nie może w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a., żądać stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz stwierdzenia nieważności bądź uchylenia wskazanych powyżej postanowień bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mieści się w sprecyzowanej w tym przepisie definicji "granic danej sprawy". Zaskarżone postanowienie jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. Jednocześnie organ odwołał się do poglądu wyrażanego w orzecznictwie, zgodnie z którym przepis art. 135 p.p.s.a. może być stosowany przez sąd wyłącznie w sytuacji, kiedy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dalej organ podniósł, że skarga w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu jest niezasadna, bowiem nie zachodzi w sprawie żadna przesłanka określona w art. 156 k.p.a. stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia. W odniesieniu do pozostałych zarzutów sformułowany w odniesieniu do tego postanowienia organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w jego uzasadnieniu.

Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że doręczeń radcy prawemu wykonującemu zawód w formie kancelarii prawnej dokonuje się, tak jak osobie fizycznej, należy równocześnie mieć na uwadze pewne odrębności związane z charakterem prowadzonej działalności. Stosowanie wprost przepisu art. 43 k.p.a. prowadziłoby do wniosku, że doręczenie w tym trybie będzie w większości przypadków niemożliwe, nawet w sytuacji, kiedy w danej kancelarii przebywa pracownik, bądź też inna osoba upoważniona do odbioru korespondencji, którzy nie są przecież dorosłymi domownikami. Nadto, mając na uwadze względy celowościowe, upoważnienie do odbioru korespondencji winno być poczytywane w sensie formalnym z uwzględnieniem profesjonalnego charakteru działalności radcy prawnego i miejsca jej wykonywania. A zatem, obecność w kancelarii prawnej osoby, która pomaga w jej obsłudze i odbiorze korespondencji winno być poczytywane jako obecność osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. Zdaniem uczestnika postępowania Prezydent Miasta w sposób prawidłowy ustalił, że skuteczne doręczenie skarżącej przywołanej już decyzji miało miejsce w dniu 28 kwietnia 2017 r., a zatem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Ponadto Prokurator wskazał, że w przedmiotowej sprawie, nie jest istotne czy decyzja została wydana przez samego Prezydenta Miasta, czy też przez jego Zastępcę, bowiem Zastępca Prezydenta, działa z jego upoważnienia, a więc w dalszym ciągu jest to decyzja Prezydenta Miasta. Niezasadne jest twierdzenie, że Prezydent Miasta podlegał w przedmiotowej sprawie wyłączeniu, a więc zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Prokurator podkreślił również, że instytucja ponownego rozpoznania sprawy w trybie art. 179 ust. 4 u.p.w. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 127 § 3 k.p.a. Z jej istoty wynika, że starosta, który wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej jest również organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy objętej tą decyzją. Ustawodawca przesądził więc, że starosta będzie organem wyłącznie właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawę zarówno w trybie art. 179 ust. 2 u.p.w., jak i w quasi odwoławczym trybie przewidzianym w art. 179 ust. 4 u.p.w.

W ocenie uczestnika również pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wychodzą poza ramy toczącego się postępowania.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, podkreślając, iż K.J. nie jest jego pracownikiem, jest zatrudniona u adwokata W.B.. Pod adresem [...], mają siedzibę trzy kancelarie prawne, które nie tworzą żadnej spółki. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach "grzecznościowo" K.J. przyjmuje korespondencję kierowaną do pełnomocnika skarżącej. Ponadto zwrócił uwagę, że w czasie kiedy próbowano doręczyć korespondencję przebywał na urlopie w trakcie którego zachorował, co więcej korespondencja nie została pozostawiona w Kancelarii adw. W.B., a tym samym nie miał możliwości zapoznania się z korespondencją w dacie przyjętej przez organ.

Pełnomocnik organu również podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazując, iż działania związane z próbą doręczenia korespondencji za pośrednictwem pracownika organu zostały podjęte dlatego, aby zachować miesięczny termin na doręczenie decyzji stwierdzającej nieważność uchwały.

Natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] października 2017 r.

Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - przeprowadził dowód z postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. o ustanowieniu kuratora spółki [...] (k. 39-40), zaświadczenia o ustanowieniu kuratorem spółki [...] M.A. (k. 41), wypisu z CEIDG dot. Kancelarii Adwokackiej A.P. (k. 43), wypisu z CEIDG dot. Kancelarii Adwokackiej W.B. (k. 44), oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. K.J. (k. 45), zaświadczenia lekarskiego [...] (k.46), w pozostałym zaś zakresie oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, jako dowody, które nie są niezbędne do rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Komisji Rewizyjnej.

Mając na uwadze w powyższy zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim kwestionuje ona prawidłowość powyższego postanowienia.

Podstawę prawną powyższego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ma zastosowanie zgodnie z art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 179 ust. 2 i 4 u.p.w. prowadzi do wniosku, iż od decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie brzmienie art. 179 ust. 4 u.p.w. wskazuje, iż z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do starosty zwraca się spółka wodna, której uchwała została uchylona decyzją starosty, jednakże w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa powyżej, odnosi się, nie do uchwały uchylonej przez starostę, lecz do uchwały, której nieważność stwierdził starosta w trybie art. 179 ust. 2 u.p.w. Za taką interpretacją przemawia fakt, iż wymóg złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczony został w treści artykułu odnoszącego się wyłącznie do instytucji decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej. W u.p.w., w ramach nadzoru i kontroli nad działalnością spółek, ustawodawca nie przyznał staroście kompetencji do uchylania uchwał organów spółki wodnej, a wyłącznie do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem lub statutem spółki wodnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zatem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 179 ust. 4 u.p.w., odnosić może się wyłącznie do decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej. W przeciwnym razie wniosek ten nie miałby w ogóle zastosowania, gdyż starosta nie wydaje w trybie nadzoru i kontroli decyzji uchylających uchwały organów spółek wodnych. Domniemywać należy, iż ustawodawca w tej sytuacji w cytowanym przepisie użył niekonsekwentnie pojęć ,,stwierdzenie nieważności uchwały" i ,,uchwała uchylona", wobec czego należy traktować decyzję stwierdzającą nieważność uchwały jako szeroko rozumianą decyzję uchylającą. Powyższe wskazuje na użycie przez ustawodawcę sformułowania ,,uchylona uchwała" w rozumieniu potocznym, czyli jako usunięta z obrotu prawnego, choć z prawnego punktu widzenia decyzja stwierdzająca nieważność i decyzja uchylająca wywołują odmienne skutki prawne, gdyż stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, a uchylenie - ex nunc. Mając powyższe na uwadze należało zatem uznać, iż wątpliwość interpretacyjna dotycząca art. 179 ust. 4 u.p.w. powstała z uwagi na pewną niekonsekwencję pojęciową zastosowaną w cyt. przepisie. W ocenie Sądu opisana powyżej niekonsekwencja pojęciowa nie może jednak skutkować przyjęciem na gruncie procedury sądowoadministracyjnej rozwiązań sprzecznych z intencją ustawodawcy, którego zamiarem, zgodnie z opisanymi wcześniej rozważaniami, było przyznanie spółce wodnej prawa do założenia skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatrzeniu go przez właściwy organ. Przyjętą powyżej interpretację potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., IV SA/Wa 2896/16 i z dnia 14 lipca 2017 r., IV SA/Wa 3292/167, WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2013 r., II SA/Bd 575/13, WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., II SA/Lu 73/09 oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 559/17). Sąd podziela zarzuty, iż w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę wyłączoną na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno bowiem poddane kontroli w niniejszej sprawie postanowienie, jako i decyzja od której został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie, zostały podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta – D.L.. Stosowanie bowiem do powołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zauważyć należy, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I k.p.a. pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega więc wątpliwości, że stosuje się go także w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania jedynie przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Ponadto wprawdzie w art. 126 k.p.a. nie zostały wymienione jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień przepisy art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a. stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień z art. 134 k.p.a. stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 k.p.a. Ma więc również w omawianym przypadku zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie się przyjmuje, iż osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu z całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie może więc odbywać się z jej udziałem wstępne postępowanie organu odwoławczego, obejmujące badanie odwołania pod względem zachowania wymogów formalnych i dochowania terminu do jego wniesienia. Skoro norma prawna, wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym bardziej więc w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna brać udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji, od której wniesiono środek prawny w postaci tego rodzaju wniosku. Tym samym przesłanka ta ma zastosowanie do pracowników występujących zarówno w typowym, jak i spłaszczonym toku instancji uruchamianym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomniany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosi się ona do podejmowania wszelkich czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw, aby w przypadku orzekania o dopuszczalności czy też skuteczności wniesionego środka zaskarżenia, która to czynność proceduralna należy wszakże co do zasady do kompetencji organu II instancji, akceptować stosowanie innych zasad i standardów w zakresie sprawiedliwości proceduralnej niż przy rozpoznawaniu sprawy merytorycznie w trybie odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1637/12, LEX nr 1530602, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 stycznia 2011 r., II SA/Go 139/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., I SA/Gd 692/14, K. Klonowski, H. Knysiak –Molczyk (red), K.p.a. Komentarz, WK 2015, t. 4 do art. 24 ).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż radcy prawnemu wykonującemu zawód w kancelarii radcy prawnego – a z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie - należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, tak jak osobie fizycznej. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że kancelaria radcy prawnego jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej w rozumieniu art. 45 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. I OSK 911/10 i wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 1256/11). Podkreślić należy, iż jak wynika z załączonych do skargi odpisów z CEIDG (k. 43 i 44) osoby prowadzące działalność gospodarczą pod tym samym adresem, który został wskazany przez pełnomocnika skarżącej, tj. adw. A.P. i adw. W.B., mają zarejestrowaną odrębną działalność jako osoby fizyczne, nie tworząc z pełnomocnikiem skarżącej żadnej spółki. Stąd w przypadku nieobecności radcy prawnego możliwość doręczenia innej osobie niż adresat - zgodnie z art. 43 k.p.a. - jest możliwa, gdy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zarówno bowiem z notatki sporządzonej przez pracownika organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i odpisu oświadczenia K.J. z dnia [...] sierpnia 2017 r. załączonego do skargi (k. 45) wynika, iż ta ostatnia osoba odmówiła podpisania potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. i jej pozostawienia w kancelarii.

Nie sposób również uznać, iż doręczenie w dniu 28 kwietnia 2017 r. nastąpiło w trybie art. 46 § 2 k.p.a. zgodnie z którym jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu. Podkreślić bowiem należy, iż z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie do sytuacji, gdy adresat albo osoba podejmująca się oddania pisma adresatowi wprawdzie odebrała pismo, a jedynie odmawia potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić (por. P. Wajda /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 272). Ze wskazanej powyżej notatki pracownika oraz oświadczenia K.J. jednoznacznie wynika, iż nie doszło do odebrania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. przez tę ostatnią osobę, gdyż odmówiła przyjęcia pisma i pozostawienia w kancelarii.

Do przypadku odmowy odebrania pisma ma zastosowanie art. art. 47 § 1 k.p.a. stanowiący, iż jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W takim przypadku – stosownie do art. 47 § 2 k.p.a. - uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata . W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, iż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji odmowy przyjęcia pisma przez adresata tego pisma. Oznacza to, że norma z art. 47 k.p.a. nie może być stosowana przykładowo do sytuacji, w której podmiotem odmawiającym przyjęcia pisma jest osoba w przypadku doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 października 1996 r., III SA 943/95, wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II FSK 1085/10, wyrok WSA w Kielcach z 26 marca 2009 r., II SA/Ke 97/09, wyrok WSA w Białymstoku z 15.2.2005 r., II SA/Bk 724/04, Legalis, P. Wajda., op.cit., s. 276, K. Kędziora., K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 1 do art. 47 ). W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż odmowa przyjęcia pisma nie nastąpiła ze strony adresata tj. pełnomocnika skarżącej spółki r.pr. K.B., a w konsekwencji powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania.

W kontekście tego należało uznać za błędne stanowisko organu, iż w dniu 28 kwietnia 2017 r. doszło do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej spółki decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania z naruszeniem art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do złożenia wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), związanych z brakiem rozpoznania wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., należy wskazać - abstrahując od dopuszczalności i merytorycznej zasadności tego wniosku – iż, wniesienie tego wniosku powoduje wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, aż do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie takie zostało zgłoszone ( por. K. Klonowski, op. cit., t. 5 do art. 24 ). Stąd też wadliwe było postępowanie organu, który przed rozpoznaniem ponownego wniosku skarżącej spółki z dnia [...] maja 2017 r. o wyłączenie Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy, wydał zaskarżone postanowienie, jednakże okoliczność ta nie stanowiła naruszenia przepisów o właściwości, skutkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. ( pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta uwzględni powyższą ocenę prawną, poddając też ocenie okoliczność związaną z faktem doręczenia pełnomocnikowi strony skrzącej odpisu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. za pośrednictwem operatora pocztowego

Podkreślić należy, iż kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym wnioskiem. Byłoby to w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. Nie może być wątpliwości co do tego, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. Wniosek ten da się wywieść z art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a., którego nie wolno pomijać interpretując art. 135 p.p.s.a., a zwłaszcza zawarty w nim zwrot: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Objęcie zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007/3/25). Powyższe odnosi się również do innych postanowień wpadkowych, które mogą być badane w postępowaniu sądowym, w którym podlega merytorycznej kontroli decyzja kończąca postępowanie.

W wyroku z dnia 12 lutego 2007 r. wydanym w sprawie I FSK 516/06 ( Lex nr 286851, także w: PP 2007/9/48 ) NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 135 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na postanowienie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia (odwołania). Sad ten wskazał, że szczególny charakter takiego postanowienia polega bowiem na tym, że nie odnosi się ono do istoty sprawy, lecz załatwia sprawę pod względem formalnym - kończy postępowanie bez wydania decyzji. W tej sytuacji zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dotyczy jedynie zaskarżonego postanowienia, ponieważ przyjęcie odmiennej interpretacji, dopuszczającej stosowanie art. 135 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia (odwołania), skutkowałoby obejściem zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy podatkowe. Inaczej rzecz ujmując sąd administracyjny dokonywałby wtedy oceny legalności decyzji organu I instancji bez wymaganego prawem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego. Stanowisko to pozostaje aktualne także w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania czy też jak w niniejszej sprawie – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zauważyć również należy, iż art. 135 p.p.s.a. nie uprawnia skarżącego do żądania objęcia przez sąd zakresem orzekania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż akt lub czynność zaskarżona. Wprawdzie przepis ten nakłada na sąd taki obowiązek, jednak tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy taka "niezbędność" istnieje w konkretnej sprawie, należy do sądu. Art. 135 p.p.s.a. zatem określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., II FSK 1140/08, LEX nr 550079, i wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 233/10, LEX nr 950525). Strona nie może się również domagać uzupełnienia wyroku w tym zakresie na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. (por. S. Woś /red/, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 17 do art. 135). W konsekwencji nie zachodzi potrzeba oddalenia skargi w zakresie w jakim skarżący domaga się objęciem rozstrzyganiem w trybie art. 135 p.p.s.a. innych aktów niż zaskarżony. Z powyższych względów Sąd nie odniósł się merytorycznie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz nieważności postanowień Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. i [...] kwietnia 2017r., a także uchylenia postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. oraz związanych z tym zarzutów. Stanowiłoby to bowiem wyjście poza granice sprawy.

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się:

- wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.),

- wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.),

- opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.