Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3517/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 4, ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 712
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1045/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1045/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art.107 ust. 4a, art. 11 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 3, 4, , 6, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 40, art. 41 pkt 1, 2, art. 43, art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N.:

1) odmówił przyznania pomocy w przedmiocie wniosku z dnia 2 grudnia 2012 r. o przyznanie świadczenia na opłacenie pomocy osoby drugiej, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2013 r. (wpływ do OPS dnia 27 marca 2014 r.) sygn. akt II SA/Lu 389/13, uchylającym decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...];

2) odmówił przyznania pomocy z wniosków: z dnia 20 sierpnia 2012 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności; z dnia 22 grudnia 2012 r. pkt 2 w przedmiocie przyznania Z. W. świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], uznającym zażalenie Z. W. za uzasadnione; z dnia [...] marca 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup wyżywienia dla psa i kota; z dnia [...] czerwca 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...]lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, lodówki, bojlera, opłacenie energii elektrycznej w tym zakup wkładki; z dnia [...] lipca 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na opłacenie pomocy do ścięcia trawy i sprzątnięcia pasa przydrożnego; z dnia [...] lipca 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. pomocy w postaci usług opiekuńczych, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 43 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku stałego na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla psa i kota; z dnia [...] sierpnia 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 listopada 2013 r. Nr [...] uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. usług opiekuńczych, świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup bojlera, lodówki, opłacenie energii elektrycznej, żywności, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na opłacenie osoby sprawującej opiekę; z dnia [...] sierpnia 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. Nr SKO.41/4696/OS/2013 uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. świadczenia dla psa i kotów; z dnia 4 września 2013 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] uchylającą decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. świadczenia w postaci usług opiekuńczych; z dnia 6 listopada 2013 r. o przyznanie usług opiekuńczych i zasiłku pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności; z dnia 8 listopada 2013 r. o przyznanie zasiłku specjalnego celowego na zakup opału do kuchni i opłacenie energii elektrycznej; z dnia 14 listopada 2013 r. o przyznanie usług opiekuńczych i zasiłku specjalnego celowego z przeznaczeniem na opał do kuchni kaflowej; z dnia 17 grudnia 2013 r. o przyznanie usług opiekuńczych i zasiłku pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r. (wpływ do OPS dnia 31 marca 2014 r.) Nr [...] uchylającej decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...];

3) odmówił przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego na wniosek z dnia 7 grudnia 2012 r., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 402/13, uchylającym decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...];

4) odmówił przyznania pomocy na wniosek z dnia 10 marca 2014 r. (wpł. do OPS dnia 25 marca 2014 r.) o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, usług opiekuńczych, opału do kuchni, opłacenia energii elektrycznej, pomocy w postaci dożywiania na zakup posiłku;

5) odmówił przyznania pomocy na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r. (wpł. do OPS dnia 11 kwietnia 2014 r.) o przyznanie świadczenia na zakup żywności;

6) odmówił przyznania pomocy na wniosek z dnia 18 kwietnia 2014 r. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Organ wyjaśnił, że pismami z dnia 2 kwietnia 2014 r. poinformował Z. W. oraz jego żonę T. W. o terminie wizyty pracowników socjalnych w dniu 8 kwietnia 2014 r. w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo tych zawiadomień w wyznaczonym dniu mieszkanie było zamknięte. Następnie, pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. organ ponownie poinformował Z. W. i jego żonę o terminie wywiadu środowiskowego w dniu 24 kwietnia 2014 r., jednak w tym dniu mieszkanie również było zamknięte. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 26 maja 2014 r. Pismami z dnia 28 kwietnia 2014 r. organ ponownie poinformował Z. W. i T. W. o wywiadzie środowiskowym w dniu 6 maja 2014 r., jednak i tym razem mieszkanie było zamknięte. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. organ wezwał Z. W. w terminie 7 dni do dostarczenia niezbędnych dokumentów, jednak wezwania to nie zostało wykonane. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w postępowaniu administracyjnym zostały wydane postanowienia: z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników socjalnych i Kierownika OPS w N. od udziału w postępowaniu prowadzonych z wniosków wymienionych w sentencji decyzji.

Odmawiając przyznania świadczeń organ wskazał na brak współdziałania wnioskodawcy z organem w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej, polegający w szczególności na uniemożliwianiu przeprowadzenia aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, co uzasadniało wydanie takiej decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

Organ podkreślił, że Z. W. podpierając się chorobą psychiczną często w swoich pismach wyraża opinię, iż wywiad środowiskowy jest zbędny, że pracownicy socjalni nie mają wstępu na posesję. Mając jednak na uwadze chorobę psychiczną Z. W. oraz stosując się do zaleceń zawartych w wyrokach sądowych, organ zawiadamiał o terminach przeprowadzania wywiadu środowiskowego także żonę T. W., która również nie podejmowała współpracy pomimo, iż jej stan zdrowia pozwalał na udzielenie informacji w sprawie męża. Organ I instancji stwierdził przy tym, że Z. W. jest dobrze zorientowany w sprawach swoich i żony, zna formy świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, składa liczne odwołania, zażalenia, skargi, pisma i wnioski.

W odwołaniu Z. W. ogólnie zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji. Następnie w dniu 23 lipca 2014 r. złożył pismo, w którym wniósł o wyłączenie od udziału w sprawie członków Kolegium – Zbigniewa Chmiela i Krzysztofa Adamskiego. Zarzucił również, że Rada Gminy N. i Kierownik OPS w N. nie wykonali obowiązku wynikającego z art. 24 K.p.a. i zaskarżył wszystkie postanowienia organu pierwszej instancji odmawiające wyłączenia pracowników socjalnych i Kierownika OPS w N. od udziału w postępowaniu, wydane po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 26 marca 2014 r. podnosząc, że nie uwzględniono "okoliczności znanych z urzędu" i wskazując na art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Podniósł ponadto, że nie ustalono należycie jego sytuacji mieszkaniowej, dochodu i stanu zdrowia na podstawie znanych z urzędu dokumentów, a "niewyrażenie zgody na kolejny wywiad (ostatni dnia 6 lutego 2014 r.) wynika wyłącznie z winy Wolny, Lipskiej, Ściseł, SKO".

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie odmówił wyłączenia członków Kolegium – Zbigniewa Chmiela i Krzysztofa Adamskiego – od udziału w postępowaniu toczącym się przed Kolegium w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 4a ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni przyjeżdżają w asyście funkcjonariuszy Policji ze względów bezpieczeństwa. O terminach wizyt pracowników socjalnych wnioskodawca i jego żona są uprzedzani pisemnie, choć takiego obowiązku ustawa nie wymaga, a z uwagi na to, że Z. W. jest chory psychicznie w stopniu umiarkowanym, podjęto wielokrotne próby przeprowadzenia z nim wywiadu mimo, że jest on osobą prawidłowo funkcjonującą w otoczeniu i właściwie rozeznającą swoją sytuację, sprawną fizycznie, poruszającą się samodzielnie po miejscowości N. i w Lublinie, osobiście prowadzącą i załatwiającą sprawy swoje i żony w OPS w N., w SKO w Lublinie, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, doskonale zorientowaną w prowadzonych z jego wniosków sprawach w organach administracji i sądach administracyjnych, potrafiącą w sposób perfekcyjny terminowo korzystać ze wszystkich instrumentów prawnych, inicjującą rocznie setki spraw administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zarzut fałszowania okoliczności sprawy jest gołosłowny i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Wójt Gminy N. i Kierownik OPS w N. – wbrew twierdzeniom skarżącego – wydali postanowienia w trybie art. 24 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Z. W. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że "decyzja z 2 października 2014 r. posłuży jako dowód w postępowaniu cywilnym".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak współdziałania polegać może na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W świetle zaś przepisu art. 106 ust. 4 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną, bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś rozpoznając sprawę zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 4 ustawy, w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W sprawie niniejszej organ był zatem uprawniony do uznania za konieczne przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego.

Sąd odnotował, że skarżący stale korzysta z pomocy społecznej, składa wiele wniosków. Podkreślił, że przeprowadzenie wywiadu aktualizacyjnego jest możliwe nawet przed upływem 6 miesięcy od poprzedniego wywiadu, co wynika wprost z brzmienia wskazanego przepisu, który mówi o przeprowadzaniu aktualizacji "nie rzadziej" niż co 6 miesięcy, a jednocześnie wprowadza zasadę, że wywiad aktualizacyjny powinien być przeprowadzany po wpłynięciu każdego kolejnego wniosku o przyznanie pomocy. Oznacza to, że nawet gdyby sześciomiesięczny termin jeszcze nie upłynął, organ uprawniony jest do przeprowadzenia takiego wywiadu. W związku z tym, że w sprawie niniejszej organ trzykrotnie podejmował takie próby, które jednak okazały się bezskuteczne z przyczyn leżących po stronie skarżącego, gdyż w wyznaczonych dniach pracownikom socjalnym nie otworzono drzwi, to w konsekwencji prawidłowo zatem organ uznał, że zachowanie skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie z nim wywiadu, co ostatecznie uzasadniało odmowę przyznania mu świadczenia z powodu braku współdziałania z organem.

W ocenie Sądu, prawidłowo organy przyjęły, że postawa skarżącego, połączona z oporem wobec czynności procesowych podejmowanych przez organ, świadczy o braku współdziałania z organem. Dlatego uzasadniało to wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, tym bardziej, że dotyczyło to uniemożliwienia przeprowadzenia obligatoryjnego aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego. Organ podejmował wielokrotnie próby przeprowadzenia obligatoryjnego wywiadu środowiskowego, o czym za każdym razem powiadamiał skarżącego, jak również jego żonę, pomimo braku takiego obowiązku, a przed czynnościami zmierzającymi do przeprowadzenia wywiadu doręczył skarżącemu postanowienia w przedmiocie wniosków dotyczących wyłączenia od udziału w postępowaniu określonych pracowników organu. Postanowienia te nie noszą znamion dowolności – skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających wyłączenie od udziału w postępowaniu pracowników socjalnych i Kierownika OPS. Ewentualny zaś i hipotetyczny brak profesjonalizmu tych osób nie stanowi żadnej z podstaw wyłączenia, o której mowa w art. 24 K.p.a., natomiast skarżący nie wskazał nawet, by przeciwko pracownikom Ośrodka wszczęto w związku z udziałem w niniejszej sprawie sprawy dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego (art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a.), ani innych okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności tych osób (art. 24 § 3 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w zakresie oddalenia skargi i zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie współdziała z organem, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, w konsekwencji - ustaleniu, że stanowi to podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej wnioskodawcy, podczas gdy Z. W. nie był zawiadamiany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N. o wszystkich planowanych terminach przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego, jak chociażby tego, który miał odbyć się 6 maja 2014 r., o którym powiadomiono jedynie T. W., nie zaś samego wnioskodawcę, nadto brak było podstaw do podejmowania czynności związanych z przeprowadzeniem aktualizacji wywiadu środowiskowego co do wszystkich spraw wszczętych z wniosków Z. W., jak chociażby do tego z 2 grudnia 2012 r., co do którego aktualizacja została przeprowadzona 20 grudnia 2012 r., powyższe uchybienie skutkowało niezasadną odmową przyznania Skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej;

2. ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię, a to uznanie, iż przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście Policji nie kłóci się z literą prawa, podczas gdy wyżej wymienione rozporządzenie stanowi, iż wywiad środowiskowy winien być przeprowadzany przez pracowników opieki społecznej, a przybranie do tejże czynności funkcjonariuszy Policji jawiło się jako bezzasadne, sprzeciw beneficjenta pomocy społecznej w tym przedmiocie winien być zaś uwzględniony;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niezależnych żądań skarżącego, a to wniosków z 2 grudnia 2012 r., 20 sierpnia 2012 r., 7 grudnia 2012 r., 10 marca 2014 r., 10 kwietnia 2014 r., 18 kwietnia 2014 r., dotyczących przyznania różnych świadczeń, w jednej decyzji organu, podczas gdy decyzja administracyjna stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, a nie kumulacji kilku roszczeń skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 K.p.a. w zw. z art. 72 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w N., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który to pracownicy zobowiązani byli sporządzić z przeprowadzonych czynności, a czego nie uczynili, co w konsekwencji wyłącza możliwość powoływania się na rzeczony dowód przy orzekaniu co do istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji oraz Sąd kreujący zaskarżony wyrok.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżanej części i przekazanie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie alternatywnie uchylenie wyroku w zaskarżanej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niezależnych żądań skarżącego, a to wniosku z 2 grudnia 2012 r., 20 sierpnia 2012 r., 10 marca 2014 r. oraz 18 kwietnia 2014 r., dotyczących przyznania różnych świadczeń, w jednej decyzji organu. W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 K.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy sprawy dotyczą więcej niż jednego podmiotu, jednak nie jest niedopuszczalne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego tej samej strony (patrz: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W jednym postępowaniu można prowadzić także kilka spraw administracyjnych dotyczących tego samego wnioskodawcy, gdy wnioski zmierzają do uzyskania przez wnioskodawcę różnych świadczeń z pomocy społecznej, gdy prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i właściwy jest ten sam organ. W takiej sytuacji wskazane jest nawet przeprowadzenie jednego postępowania, ustalającego stan majątkowy i osobisty wnioskodawcy oraz jego potrzeby, a także możliwość ich zaspokojenia w ramach podstaw prawnych wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Poczynienie ustaleń odnoszących się do różnych świadczeń umożliwia charakter i zakres podstawowego dowodu w sprawach wszystkich świadczeń z zakresu pomocy społecznej, tj. dowodu z wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1, 3-6 ustawy o pomocy społecznej). Rozpatrywanie zasadności wniosków odbywa się niejako równolegle, co przyśpiesza załatwienie spraw. Decyzja stanowi wówczas jeden dokument, ale zawierający szereg rozstrzygnięć kończących postępowanie w większej ilości spraw.

W niniejszej sprawie wspólne rozpoznanie szeregu wniosków o przyznanie świadczeń przewidzianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej wynikało z sytuacji procesowej, w której ponowne rozpatrywanie wcześniejszych wniosków, po uchyleniach decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz po decyzjach kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zbiegło się w czasie z koniecznością rozpoznania wniosków późniejszych: z dnia 10 marca 2014 r., z dnia 10 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 18 kwietnia 2014 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 K.p.a. w zw. z art. 72 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w N., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który to pracownicy zobowiązani byli sporządzić z przeprowadzonych czynności. Odniesienie się do tego zarzutu można rozpocząć od spostrzeżenia, że wywiad będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia z pomocy społecznej, jako czynność procesowa, jeszcze przed ustawowym sformalizowaniem tej formy procesowej działania organu, był w orzecznictwie określany jako czynność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznawano, że jako taka czynność, powinien odpowiadać przepisom art. 67 § 1 i 2 K.p.a., dotyczącym sporządzania protokołów (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1988 r., sygn. akt I SA 1458/87, ONSA 1988/2/85). Dokument z przeprowadzonego wywiadu uznano za szczególną formę protokołu także w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle art. art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 336/94 wraz z glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76, przy czym zaznaczyć należy, że w zakresie omawianej kwestii glosatorzy byli zgodni za stanowiskiem NSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, formularz rodzinnego wywiadu środowiskowego wykonywanego na podstawie art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 107 ust. 6 tej ustawy, w tym przypadku przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, także utrwala istotną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność procesową, a więc stanowi szczególną formę protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 K.p.a. Jest oczywiste, że rodzinny wywiad środowiskowy tylko wtedy może być zaliczony do materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, gdy odpowiada wymogom powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego.

Nie oznacza to jednak, że protokolarnego utrwalenia wymaga sytuacja, w której do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie dochodzi. Tak samo jak protokołu nie wymaga sytuacja procesowa, w której nie dochodzi do zamierzonej czynności procesowej wskazanej w art. 67 § 2 K.p.a. (np. przesłuchania świadka, oględzin), tak samo nieprzeprowadzenie wywiadu nie musi być utrwalone w formularzu wywiadu, czy w protokole. Byłyby to protokoły z nie przeprowadzonej czynności. Tymczasem zarówno przepisy o rodzinnym wywiadzie środowiskowym, jak i art. 67 § 1 i 2 K.p.a. nakazują protokolarne utrwalenie czynności, które zostały przeprowadzone. Dla postępowania w niniejszej sprawie miało znaczenie to, że rodzinny wywiad nie został przeprowadzony. Informacja ta została utrwalona w notatkach i było to dla odnotowania braku czynności dowodowej wystarczające. Zauważyć wreszcie można, że brak wywiadu nie jest okolicznością sporną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie współdziała z organem. Zarzut błędnej wykładni nie może odnosić się do indywidualnej sytuacji skarżącego w niniejszej sprawie, gdyż wykładnia jest procesem odczytania abstrakcyjnej normy prawnej. Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej analizowanego zarzutu, można stwierdzić, że uniemożliwienie przez osobę przeprowadzenia pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego oznacza brak współdziałania tej osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Uchybienia w procedurze zawiadamiania o wywiadzie nie mogą być podnoszone w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jest to przecież zagadnienie procesowe. Tym niemniej, odnotować można, że z akt wynika podejmowanie przez organy prób przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Niezależnie od terminu wywiadu wyznaczonego na 6 maja 2014 r., co do którego wnoszący kasację zarzuca, że powiadomiono tylko jego żonę T. W., organ zawiadomił skarżącego i jego żonę o terminach wywiadu w dniach 8 kwietnia 2014 r. oraz 24 kwietnia 2014 r. W obu przypadkach nie otworzono drzwi pracownikom socjalnym. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu 26 maja 2014 r. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w odniesieniu do wniosku z dnia 2 grudnia 2012 r. nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia wywiadu, skoro taki wywiad przeprowadzono w dniu 20 grudnia 2012 r. W tym zakresie doszło do uchylenia decyzji obu instancji wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 389/13. Ze wskazań co do dalszego postępowania wynikał obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania poczynać od wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania. Jest oczywiste, że w takiej sytuacji konieczne było także ponowienie informacji wynikających z zakresu wywiadu środowiskowego.

Niezależnie od tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

W konsekwencji, z mocy art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji mógł odmówić przyznania skarżącemu świadczenia.

Podnosząc zarzut naruszenia ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię, a to uznanie, iż przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście Policji nie kłóci się z literą prawa, wnoszący kasację nie wskazał precyzyjnie aktu normatywnego, w którym zawarty jest powołany przepis. Już z tego powodu zarzut nie może być uwzględniony. Zakładając, że chodzi o przepis § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), zauważyć można, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zakazuje aby funkcjonariusze Policji asystowali pracownikom socjalnym, którzy dokonują wywiadu środowiskowego, zaś charakter zadań powierzonych funkcjonariuszom Policji może stanowić samodzielną podstawę wykonywania przez nich tego rodzaju czynności (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 95/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki zakaz nie wynika także z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, odnosząc się do zarzutów skarżącego związanych z asystą Policji, że asysta ta była uzasadniona oskarżeniami skarżącego kierowanymi pod adresem pracowników socjalnych o popełnienie przestępstw na szkodę skarżącego właśnie podczas prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle akt sprawy twierdzenia organu są wiarygodne.

Na marginesie omawianego zagadnienia warto jeszcze dodać, że dyspozycja § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ma zastosowanie, gdy ze względu na stan zdrowia osoby nie jest możliwe uzyskanie informacji lub dokumentów. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy oraz ze skargi kasacyjnej, skarżący odmówił współpracy z pracownicami socjalnymi z uwagi na żądanie wyłączenia ich od udziału w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.