Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1459/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 i art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 pkt 5 lit a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Grochowska – Jung Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...],[...] Kurator Oświaty działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit, a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., o odmowie wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Biura Edukacji [...] wpłynęło zgłoszenie Przedszkola Niepublicznego [...] w W. z siedzibą przy ul. [...], do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...]. Zgłoszenie zostało złożone przez I.P. Przedłożona dokumentacja zawierała: zgłoszenie Przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez [...] oraz zgłoszenie zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, polegającej na zmianie nazwy placówki w związku ze zmianą formy prawnej z punktu przedszkolnego na przedszkole niepubliczne wraz z załącznikami:

1. Zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] Punktu Przedszkolnego [...],

2. Statutem Przedszkola Niepublicznego [...],

3. Danymi dotyczącymi kwalifikacji pracowników i dyrektora,

4. Informacją o warunkach lokalowych Przedszkola [...],

5. Danymi uzupełniającymi do rejestru szkół i placówek oświatowych (RSPO),

6. Informacją, że Biuro Edukacji "posiada w aktach" umowę najmu lokalu przy ul. [...] w W.,

7. Kserokopią dowodu osobistego.

- kserokopie zgłoszenia wraz z załącznikami (K 36-58 akt sprawy).

W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie pozytywnych opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej lub rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych lokalu przeznaczonego na działalność przedszkola w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

W dniu [...] października 2013 r. organ I instancji pismem nr [...], ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych w złożonej dokumentacji, tj. pozytywnej opinii o zabezpieczeniu przeciwpożarowym dopuszczającej lokal przy ul. [...] w W. do prowadzenia przedszkola oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącej wymienionego lokalu.

Ponieważ do dnia wydania decyzji, wnioskodawczyni nie uzupełniła brakujących dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent [...] odmówił wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...].

Wnioskodawczyni odwołała się od przedmiotowej decyzji do [...] Kuratora Oświaty.

Na prośbę [...] Kuratora Oświaty organ I instancji przesłał mu opinię z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] oraz opinię z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczące Punktu Przedszkolnego [...] wpisanego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] pod numerem ewidencyjnym [...] PPN. Jednocześnie została przesłana opinia sanitarna nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Przedszkola Niepublicznego [...].

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2014 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uznając, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji, nie dokonał on w sposób wyczerpujący oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym, nie odniósł się do opinii sanitarnej nr [...] z [...] września 2013 roku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Przedszkola Niepublicznego [...].

Organ I instancji ponownie, przeanalizował złożoną dokumentację i pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwał wnioskodawczynię do nadesłania opinii o zabezpieczeniu przeciwpożarowym, dopuszczającej lokal przy ul. [...] do prowadzenia przedszkola.

W dniu [...] maja 2014 r. I.P. przesłała do Biura Edukacji pismo z załączoną "Informacją o warunkach lokalowych, zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola Niepublicznego [...], w którym oceniła, że lokal spełnia wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla przedszkola i poinformowała, że warunki bezpieczeństwa przedszkola były wielokrotnie weryfikowane poddawane testom, pomiarom, oględzinom. Wspomniała również o ekspertyzie rzeczoznawcy, ale nie przedstawia żadnych opinii sporządzonych przez uprawnione organy, potwierdzających spełnianie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy.

W toku postępowania organ I wskazał, że w literaturze przedmiotu ugruntował się pogląd, że potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy może być m.in. opinia Państwowej Straży Pożarnej. Zauważył, że w zakresie spraw technicznych dotyczących funkcjonowania budynku zagadnienia reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która kwalifikuje budynki przedszkolne do kategorii DC obiektów budowlanych. Określone wymogi dla budynku przeznaczonych na pobyt dzieci oraz budynków użyteczności publicznej zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz.U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym, oceny w zakresie bezpiecznych i higienicznych warunków mogą dokonać uprawnione do tego organy w ramach ww. przepisów. W ocenie organu "Informacja" wnioskodawczyni nie spełnia wymogów opinii o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki i pracy zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty, a zatem nie jest wystarczająca do dokonania wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] do ewidencji. Niezależnie od powyższego, w opinii nr [...] z [...] września 2013 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydanej w sprawie Niepublicznego Przedszkola [...] przy ul. [...] zawarta jest informacja, że zachodzi konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z powodu zmieniających się warunków zdrowotnych i sanitarno-higienicznych (w budynku przy ul. [...] zamiast punktu przedszkolnego ma funkcjonować przedszkole) oraz, że PS SE poinformuje o tym właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji zaznaczył, że w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nie miał wiedzy, że taka opinia w ogóle istnieje. Wnioskodawczyni nigdy jej nie przedstawiła, dlatego nie poddano jej analizie i nie włączono do dokumentacji sprawy.

W dalszym toku postępowania organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o przesłanie korespondencji z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie. Z przesłanej dokumentacji wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wszczęcie przewidzianego prawem postępowania wyjaśniającego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. (z funkcji mieszkalnej na oświatową), bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] listopada 2013 r. czynności kontrolne i stwierdził, że w dniu oględzin w budynku przebywał wyłącznie właściciel obiektu S.L., który oświadczył, że w budynku nie prowadzi działalności w zakresie opieki nad dziećmi. W świetle tych ustaleń PINB uznał, że nie ma podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku umorzył postępowanie w sprawie. W ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] przy ul. [...] od [...] września 2012 r. wpisany jest Punkt Przedszkolny [...] (nr ewidencyjny [...] PPN), a z budżetu [...] wypłacana jest comiesięcznie dotacja, dlatego organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego, zwrócił się pismem z dnia [...] maja 2014 roku do burmistrza [...], na terenie której znajduje się placówka o ustalenie, czy wymieniony punkt przedszkolny w dalszym ciągu prowadzi działalność oświatową pod wskazanym adresem.

W dniu [...] maja 2014 r. Burmistrz [...] przesłał do Biura Edukacji protokół [...] z kontroli przeprowadzonej w Punkcie Przedszkolnym [...], podczas której stwierdzono obecność w placówce 17 wychowanków.

Powyższa informacja została przekazana [...] maja 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że w statucie Przedszkola Niepublicznego [...] załączonym do wniosku, liczba dzieci znacząco się różni. Opinia sanitarna uwzględnia 30 dzieci, podczas gdy zapis w statucie dotyczy 45 dzieci. Wnioskodawczyni do dnia wydania niniejszej decyzji nie skorygowała zapisu w statucie, ani nie przedstawiła opinii sanitarnej dla większej liczby dzieci. W piśmie przesłanym do Biura Edukacji [...] maja 2014 r. odniosła się do kwestii wentylacji, ale pominęła inne parametry (np. liczba sanitariatów dostosowana do liczby dzieci). Nie można zatem uznać, że w lokalu przy ul. [...] zostały zapewnione właściwe warunki sanitarno-higieniczne.

Reasumując, organ uznał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła opinii stosownych organów potwierdzających zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia o systemie oświaty dla Przedszkola Niepublicznego [...] przy ul. [...], a to oznacza, że nie spełniła wymogów formalnych związanych z wpisem do ewidencji i mimo wezwania nie uzupełniła braku w dokumentacji załączonej do zgłoszenia.

Wobec powyższego Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm), art. 82 ust. 4 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] w W. przy ul. [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...].

Od powyższej decyzji I.P. złożyła odwołanie do [...] Kuratora Oświaty.

W toku postępowania odwoławczego organ zakwestionował zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym zarzut naruszenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 80 k.p.a., organ wskazał, że art. 82 ust. ust. 2, 3, 4 opiera się na subiektywnej ocenie odwołującej się, iż załączone do zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, sporządzone przez nią samą: "Informacja o warunkach lokalowych" z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz "Informacja o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe" z dnia [...] maja 2014 r., spełniają wymogi przepisu art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy. Wymienione w nim elementy zgłoszenia obejmują nie tylko wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki - rozumianego, jako wskazanie adresu, pod którym szkoła funkcjonuje, ale także informację o warunkach lokalowych, zapewniających spełnienie przesłanek określonych w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. a, b, d ustawy. Oznacza to, że zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych winno zawierać opis warunków lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia przez daną placówkę zajęć dydaktyczno - wychowawczych (lit. a), realizację innych zadań statutowych (lit. b) oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy (lit. d). Pogląd dotyczący potwierdzenia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki przez m. in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej jest wyrażany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie.

[...] Kurator Oświaty uznał, że organ I instancji, przed wydaniem decyzji nr [...] zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego analizy oraz odniósł się do zebranych dowodów, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia brakującego dokumentu tj. opinii o zabezpieczeniu przeciwpożarowym, dopuszczającej lokal przy ul. [...] do prowadzenia przedszkola. I.P. na ponowne wezwanie przesłała w dniu [...] maja 2014 r. nową "Informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola Niepublicznego [...]), nie dołączając opinii Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, która zawiera subiektywną ocenę w sprawie bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla przedszkola, na podstawie m.in. opinii z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wystawionych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] i opinii z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przedłożonych przy zgłoszeniu wpisu do ewidencji szkół placówek niepublicznych Punktu Przedszkolnego [...]. Natomiast kolejna "Informacja o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe", przedłożona przez I.P. w dniu [...] maja 2014 r. na wezwanie BE z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nie zawierała już źródła informacji, a jedynie notatkę następującej treści: "informuję, te warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego przedszkola były wielokrotnie weryfikowane i poddawane testom akceptacyjnych (sprawność głównego wyłącznika pożarowego oraz gaśnic), pomiarów (wentylacji, bezpieczeństwa instalacji elektrycznej, oświetlenia-awaryjnego) konsultacji, oględzin oraz ekspertyzy przeprowadzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych a zastosowane rozwiązania funkcjonalno-konstrukcyjne, były przedmiotem stosownych uzgodnień administratora budynku, wymaganych odrębnymi przepisami". Wnioskodawczyni nie dostarczyła jednak żadnej dokumentacji sporządzonej przez ww. uprawnione organy, potwierdzającej bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dla przedszkola, w którym planowana liczba dzieci może docelowo wzrosnąć prawie dwukrotnie. W przedstawionej "Informacji" wnioskodawczyni nie podała także daty przeprowadzania cytowanych konsultacji, oględzin i ekspertyz ani terminu ich ważności.

Kurator stwierdził, że w myśl art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze. zm.) obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli w zakresie określonym w przepisach ww. ustawy oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 Nr 178, poz. 1380 ze zm.) i przepisach wykonawczych, które określają terminy wykonania określonych czynności przez upoważnione organy (od roku do pięciu lat). Niektóre z tych kontroli muszą być wykonywane, co najmniej raz w roku np.: sprawdzenie stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) o czym stanowi art. 62 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne "gaśnic", które powinny być przeprowadzane w okresach ustalonych przez producenta, nie rzadziej niż raz w roku, zgodnie z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 Nr 109, poz. 719). Na podstawie "Informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola [...] z dnia [...] maja 2014 r., nie sposób stwierdzić, czy wymagane przepisami przeglądy były wykonane od dnia otrzymania ostatniej opinii PPSP z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, z opinii PPSP i PPIS, będących w posiadaniu BE jednoznacznie wynika, że lokal spełnia jedynie bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy przewidziane dla punktu przedszkolnego. Tym samym, zasadne jest stanowisko organu I instancji, że nie można uznać takich dokumentów za potwierdzenie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy dla przedszkola. Obie opinie wystawione były w 2012 r. wyłącznie dla punktu przedszkolnego, przed rozpoczęciem jego działalności, dla maksymalnie 25 dzieci. Wnioskodawczyni również w pkt 11 swojego odwołania z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdziła, iż "bazuje na posiadanej wiedzy, jak i informacji rzeczoznawców przeciwpożarowych" i "przesłała wyczerpującą informację o warunkach przeciwpożarowych, jakie spełnia obecny punkt przedszkolny". W przedstawionej przez I.P. "Informacji o warunkach lokalowych" brakuje jednak informacji, iż lokal zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki dla planowanej nowej formy organizacyjnej - przedszkola o planowanej, docelowej liczbie 45 dzieci.

[...] Kurator Oświaty podniósł, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona i kompetentna do oceny spełniania przez lokal bezpiecznych warunków przeciwpożarowych, nie posiadając w tym zakresie wymaganych kwalifikacji. Ponadto punkt przedszkolny i przedszkole niepubliczne stanowią dwie odrębne jednostki organizacyjne. Punkt przedszkolny jest inną formą wychowania przedszkolnego, w której dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu, który będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci. Natomiast przedszkole może być wielooddziałowe, a zatem może przyjmować kilka razy większą liczbę dzieci w zależności od liczby i metrażu sal.

W trakcie analizy materiału dowodowego przez [...] Kuratora Oświaty, stwierdzono, że dla przedszkola wydano opinię sanitarną PPIS nr [...] w dniu [...] września 2013 r., wystawioną dla Niepublicznego Przedszkola [...] w W., z treści, której wynika, że organ ten zaopiniował pozytywnie pod względem sanitarno-higienicznym pomieszczenia Niepublicznego Przedszkola [...] przy ul. [...] w W. dla 30 dzieci. Zatem wnioskodawczyni dysponowała, przy składaniu zgłoszenia do ewidencji dokumentem, którego wymagał organ I instancji, a którego nie przedłożyła z nieznanych temu organowi, ani organowi odwoławczemu powodów. Natomiast w dołączonym przez stronę statucie Niepublicznego Przedszkola [...], w § 4 ust. 5 zapisane jest, iż "liczba miejsc w przedszkolu ustalana jest zgodnie z normami przeciwpożarowymi oraz sanitarnymi i wynosi do 45 osób". Opinia PPIS nie odnosi się zatem do warunków dla maksymalnej liczby dzieci określonej w statucie.

Kurator wskazał, że organ I instancji zwrócił się pismem do PPIS o udostępnienie korespondencji dotyczącej Niepublicznego Przedszkola [...], prowadzonej z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "PINB"). W odpowiedzi PPIS przekazał informację, iż do urzędu wpłynęło pismo I.P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., dotyczące wydania opinii sanitarnej dla Niepublicznego Przedszkola [...] w W. (przekształcenie z Punktu Przedszkolnego), wraz z załącznikami, do którego nie dołączono dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z mieszkalnego na cele oświatowe. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PPIS wydał dla przedmiotowej placówki opinię pozytywną, z pominięciem kwestii dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Informując jednocześnie, że wnioskodawczyni, pomimo wezwań, nie przedstawiła żadnych dokumentów pozwalających uznać, że dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym PPIS, zgodnie z właściwością przekazała sprawę naruszenia prawa, właściwemu miejscowo PINB, celem podjęcia stosownych działań.

/

Do ww. pisma PPIS dołączono kopię decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, ze względu na fakt, iż w budynku przebywał wyłącznie właściciel obiektu, który oświadczył, że w przedmiotowym budynku nie prowadzi działalności w zakresie opieki nad dziećmi, a kontrola nie wykazała zmiany sposobu użytkowania obiektu. W związku z załączoną w korespondencji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji zwrócił się do Burmistrza [...] o sprawdzenie, czy Punkt Przedszkolny [...] nadal prowadzi działalność pod adresem [...] w W. Burmistrz [...] poinformował, iż przeprowadził kontrolę w Punkcie Przedszkolnym [...] w W. W wyniku kontroli stwierdzono, że ww. placówka funkcjonuje pod wskazanym adresem, a na parterze budynku w trakcie kontroli przebywało 17 dzieci.

Kurator zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przewidziane art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy zgłoszenie do ewidencji nie zawierało dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów dotyczących bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy w lokalu przy ul. [...], w którym ma funkcjonować przedszkole zarówno w rozumieniu art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy jak i rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.). Dołączona do zgłoszenia pisemna "Informacja o warunkach lokalowych Przedszkola Niepublicznego [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie mogła stanowić podstawy do dokonania wpisu tej placówki do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez [...], ponieważ zawierała jedynie informacje wnioskodawczyni o zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, sporządzone na podstawie opinii z 2012 r.: przeciwpożarowej PPSP i higieniczno-sanitarnej PPIS dla punktu przedszkolnego (dla maksimum 25 osób), a nie dla przedszkola niepublicznego, w którym przewiduje się do 45 osób, zgodnie z dołączonym przez wnioskodawczynię statutem (§ 4 ust. 5). Podobnie kolejna Informacja o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola [...] z dnia [...] maja 2014 r. nie zawiera odniesień do jakichkolwiek, konkretnych dokumentów wystawionych dla przedszkola, poświadczających spełnianie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki pracy. Tym samym organ I instancji miał podstawy do żądania uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie poprzez załączenie do informacji o warunkach lokalowych stosownych opinii, zapewniających przedszkolu spełnienie wymogów z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy. Podobnie jak organ I instancji Kurator sięgnął do interpretacji Ministra Edukacji Narodowej z której wynika, iż potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy mogą być m. in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej. Kurator wskazał również, że w zakresie spraw technicznych dotyczących funkcjonowania budynku zagadnienia reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która kwalifikuje m.in. budynki przedszkolne do kategorii IX obiektów budowlanych (załącznik do ww. ustawy). Określone wymogi dla budynków przeznaczonych na pobyt dzieci oraz budynków użyteczności publicznej zawiera zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, uznając stanowisko organu wpisującego do ewidencji, tj. Prezydenta [...] w zakresie dotyczącym przedłożenia opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego i mając na względzie przede wszystkim dobro i bezpieczeństwo przebywających w nich dzieci [...] Kurator Oświaty wydał na wstępie powołaną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r., o odmowie wpisu Przedszkola [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...].

Na ww. decyzję I.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, naruszenie norm prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez:

zignorowanie faktu umożliwienia pracownikowi Biura Edukacji [...] (podlegającemu wyłączeniu) udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej wniosku o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...](wezwanie [...] z dnia [...] kwietnia 2014r.) do czasu pisemnej interwencji z dnia [...] maja 2014 r.,

nierozpatrzenie i nienależytą ocenę stanu faktycznego oraz niepoczynienie wystarczających ustaleń dających podstawę do oparcia decyzji na mocy art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a w następstwie odmowę dokonania zmian w rejestrze, zgodnie z wnioskiem strony, gdy przepis ten w niniejszym stanie faktycznym nie stanowi podstawy odmowy dokonania wpisu, oraz polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, skutkującego w konsekwencji wydaniem decyzji mającej charakter pozorny, iluzoryczny i dotknięty nadmierną swobodą oceny organu; faktyczną dowolnością oceny,

2. naruszenie art. 6 k.p.a poprzez uchybienie procesowe w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. oraz uwarunkowanie zmian w prowadzonym przez organ rejestrze - rejestracji formy prawnej niepublicznego przedszkola od przedłożenia "pozytywnej opinii",

3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niezrozumiałe oparcie przedmiotowej decyzji na faktycznie swobodnym oraz dowolnym uznaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...], jako organu niemającego żadnych kompetencji w orzekaniu w zakresie Prawa budowlanego, iż "zachodzi konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania", bez podania dowodów na zmianę warunków mających wpływ na dalsze bezpieczeństwo eksploatacji obiektu budowlanego,

4. naruszenie art. 80 k.p.a., z uwagi na brak faktycznego uzasadnienia normą prawa oraz brak jakiegokolwiek umocowania w zebranym materiale dowodowym dla tezy, iż przedłożenie "informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami" musi być poparte "opiniami",

5. naruszenie art. 82 ust. 2, 3 i 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w ślad za tym prowadzącej organ do błędnych ustaleń oraz przekonania, iż warunkiem dokonania zmian w prowadzonym rejestrze jest przedłożenie opinii organów Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w mających (do chwili obecnej) zastosowanie dla jej placówki przepisach rozporządzenia MEN w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania nie można uznać za lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Prawo budowlane, co z kolei oznacza, że w przypadku zamiaru prowadzenia w obiekcie budowlanym lub jego części przedszkola w obecnej formie prawnej punktu przedszkolnego należy spełnić obowiązki określone zarówno w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz wynikające z ustawy - Prawo budowlane, w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro tak, nawet jeśli usankcjonować poczynioną przez Biuro Edukacji [...] nadinterpretację przepisu oraz rażące przekroczenie kompetencji, to w piśmie Biura Edukacji [...] znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezydent [...], reprezentowany przez Biuro Edukacji [...] winien był zarzucić zmianę sposobu użytkowania już w czasie złożenia wniosku o rejestrację formy prawnej Punktu Przedszkolnego, tj. we wrześniu 2012 r.

Podkreśliła, że w składanych comiesięcznych "Informacjach o faktycznej liczbie uczniów" (załącznik nr 2 do uchwały Nr XLVIII/1315/2012 Rady [...] z dnia 14 grudnia 2012 r.) za każdym razem oświadczała, że w przedszkolu zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, o których mowa w ustawie o systemie oświaty i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Poinformowała organ, iż przeprowadziła konsultacje z rzeczoznawcą ds. budowlanych oraz wielokrotne wnikliwe analizy stanu faktycznego działalności, w różnych wariantach, versus zagadnienie tzw. "zmiany sposobu użytkowania". Wnioski uprawniają do konkluzji, iż w przypadku przedszkola (przede wszystkim z uwagi na jego skalę) nie ma spełnionej żadnej przesłanki zapisanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która obligowałaby właściciela budynku do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przed uruchomieniem punktu przedszkolnego przy zmianie formy prawnej z punktu przedszkolnego do przedszkola, tym bardziej, że w związku z planowaną przedmiotową zmianą, nie planowała i nadal nie planuje prowadzenia jakichkolwiek adaptacyjnych robót budowlanych. Podkreśliła, że wyjaśniła organom, że ewentualna "zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Zważywszy, że w pomieszczeniach wykorzystywanych obecnie na działalność punktu przedszkolnego faktycznie będzie miała miejsce kontynuacja dotychczasowej funkcji (działalności opiekuńczo - wychowawczej) oraz, że placówka nie tylko nie ma potrzeby, ale i nie planuje przeprowadzenia jakichkolwiek adaptacyjnych robót budowlanych - zmiana formy prawnej w żaden sposób nie może automatycznie wiązać się ze zmianą sposobu użytkowania rozumianego brzemieniem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej przywołana przez [...] Kuratora Oświaty (a wywiedziona przez PPIS) swobodna uwaga o "konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania" jest dotknięta wadą dowolności i stanowiła rażące wykroczenie PPIS poza przyznane kompetencje oraz ustawowe uprawnienia, a w następstwie czego stała się przedmiotem jej interwencji przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w W. zakończonej, decyzją [...] z dnia [...] września 2013 r., zobowiązującej PPIS do wydania pozytywnej opinii sanitarnej dla planowanego przedszkola. Na chwilę obecną, po przeprowadzonych zleconych wnikliwych ocenach stanu technicznego przedszkola tak przez uprawnionego rzeczoznawcę ds. budowlanych jak i uprawnionego rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a przełożonych na ekspertyzę prawną oraz z uwagi przede wszystkim na "mikroskalę" przedmiotowego przedsięwzięcia, takiego obligu brak. Zdaniem skarżącej [...] Kurator Oświaty w ocenie działań Prezydenta [...] nie tylko nadinterpretuje zapisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 82, ale ze zmiany formy prawnej placówki wywodzi błędnie zmianę sposobu użytkowania rozumianą art. 71 Prawo budowlane, a w ślad za tym "wymaga złożenia pozytywnych opinii organów Straży Pożarnej i Sanepidu".

Odnosząc się do samego toku postępowania skarżąca zauważyła, że po wydaniu przez Kuratora decyzji nr [...] została wezwana do uzupełnienia braków formalnych. Wezwanie wystosował urzędnik, który na mocy art. 24 k.p.a. winien być z urzędu odsunięty od postępowania odwoławczego. Skarżąca zauważyła, że w dniu [...] maja 2014 r., przesłała wyczerpującą informację o warunkach przeciwpożarowych, jakie spełnia obecny Punkt Przedszkolny. Skarżąca uważa, że jej wniosek o rejestrację zawierał wyczerpującą informację na temat warunków lokalowych przekształcanego Punktu Przedszkolnego do formy prawnej Przedszkola Niepublicznego. Za niezrozumiały skarżąca uważa wywód [...] Kuratora Oświaty, iż nie mając do tego stosownych uprawnień ocenia ona, że lokal spełnia wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla przedszkola, na podstawie m.in. opinii przedłożonych przy zgłoszeniu wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Punktu Przedszkolnego. Zaznaczała, że nigdzie nie zasugerowała, że uzurpuje sobie jakiekolwiek "usankcjonowane uprawnienia" do oceny bezpieczeństwa tak sanitarno-higienicznego, jak i zabezpieczeń przeciwpożarowych a tym bardziej uzurpuje sobie prawo do kształtowania "opinii" w tym zakresie. W jej ocenie wbrew stanowisku Kuratora zlecone i wykonane przez administratora obiektu budowlanego konsultacje, uzgodnienia, ekspertyzy, oględziny nie muszą posiadać "terminu ważności", gdyż odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego (np. wysokości pomieszczeń). Wyjątkiem będą okresowe (m.in.): sprawdzenie stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) - na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. Ust. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) Przy czym przedszkole nie posiada ani instalacji gazowej, ani przewodów kominowych dymowych, ani kominowych spalinowych. Natomiast wentylacja mechaniczna podlega zwykłej bieżącej regularnej konserwacji i nie podlega obowiązkowi okresowej kontroli "uprawnionych organów". Również żadna norma w obowiązującym na chwile obecną porządku prawnym nie precyzuje, czy rokroczny przegląd gaśnicy mający na celu sprawdzenie i stwierdzenie ich sprawności technicznej, zapewniającej właściwe działanie w chwili użycia musi być wykonany przez jakikolwiek "uprawniony organ". Przegląd i konserwację gaśnic może dokonywać każdy, pod warunkiem, że robi to zgodnie z Polskimi Normami oraz instrukcjami producentów. Zauważyła, że w przedszkolu czynności kontrolne w tym zakresie wykonuje zawodowy, autoryzowany przez producenta, konserwator urządzeń ppoż. Wskazała również, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego organy obu instancji nie widziały potrzeby dopytania strony lub wyjaśnienia ze strony terminów ważności" protokołów przeprowadzonych pomiarów lub czynności konserwacyjnych. Skarżąca podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie wywiodła wniosku, iż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie będzie miał zastosowania, pod warunkiem i tylko wtedy, gdy lokal przeznaczony na Przedszkole zapewni takie same warunki bezpieczeństwa i higieniczno-sanitarne dla planowanej, zwiększonej liczby dzieci. W jej ocenie orzeczenie o zmianie sposobu użytkowania możliwe jest jedynie w wyniku "ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania" w związku z ewentualnym wpływem na bezpieczeństwo dalszej eksploatacji obiektu budowlanego. I.P. zaznaczyła, że

na żadnym etapie postępowania nie stała na stanowisku, że wydane do tej pory opinie tak PSP jak i PPIS dla formy prawnej punktu przedszkolnego obejmują formę prawną przedszkola niepublicznego. Podniosła, iż już w trakcie kontroli odbiorczych punktu przedszkolnego prowadzonych w 2012r. przez PSP oraz PPIS, została poinformowana przez przedstawicieli organów, że wymagania stawiane punktom przedszkolnym spełnia na wyrost, faktycznie spełnia wszystkie wymagania dla przedszkoli niepublicznych odstępstwa (jak np. odstępstwo od wymaganej wysokości pomieszczeń oraz kierunek otwierania drzwi wejściowych) podlegają uzgodnieniom z właściwymi w sprawie organami, które to uzgodnienia pozyskałam. Przez oba organy została zachęcona do ubiegania się o "przekwalifikowanie" punktu przedszkolnego na przedszkole niepubliczne. [...] Kurator Oświaty nie podał jednak żadnego ustawowego wymogu dla "potwierdzenia" bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. Ponadto Kurator przywołał treść odpowiedzi na interpelację nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., w której z kubatury pomieszczenia wywiedziono minimalną powierzchnię przypadającą na jedno dziecko w przedszkolu (ok. 2,5-3 m2).

Skarżąca wskazała, że żadne przepisy prawne nie nakładają tak na wnioskodawcę, jak i na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej (lub rzeczoznawców powiązanych z niniejszymi organami), obowiązku wydania opinii dla niepublicznej placówki, jaką jest przedszkole niepubliczne przed zarejestrowaniem. Właściwą jest więc wykładnia systemowa art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d, iż skoro brak jest sformułowanego w przepisie wymogu, to przepis ów należy wykładać, jako brak obowiązku wskazania warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce wyłącznie w oparciu o treść opinii stosownych służb, tj. Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Inspektora Sanitarnego lub właściwych rzeczoznawców. Stanowisko co do braku obligu w wydawaniu opinii przed zarejestrowaniem niepublicznego przedszkola potwierdza zarówno Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej dla [...] jak i organ II instancji dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...], tj. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W.: "żadne przepisy prawne nie nakładają na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązku wydania opinii sanitarnej dla niepublicznej placówki oświatowej jaką jest przedszkole, przed jej zarejestrowaniem. Bowiem według zapisów art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty podmiot zakładający szkołę lub placówkę niepubliczną ubiegający się o wpis do ewidencji prowadzonej przez samorząd terytorialny, zobligowany jest do przekazania informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy" (pismo PWIS, znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013r.). Zatem żaden przepis prawa nie nakłada na wymienione organy obligu przeprowadzenia czynności o charakterze kontrolno-technicznym lub kontrolno- rozpoznawczym kończącym się wydaniem opinii w przypadku lokali przeznaczonych pod działanie niepublicznych przedszkoli. I.P. zauważyła również, że pomimo tego, iż w kolejnym piśmie poprosiła organ rejestrowy o wskazanie konkretnych zapisów przywołanych przez organ ustaw i rozporządzeń, obligujących do pozyskania opinii lub uzgodnień w związku rejestracją przedszkola niepublicznego do dnia dzisiejszego pismo pozostaje bez odpowiedzi. Ponadto skarżąca uważa, że autorem postanowienia o wezwaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. i autorem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014r. faktycznie nadal jest jedna i ta sama osoba reprezentująca organ, a na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., osoba ta podlega wyłączeniu od udziału w całym postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w której wydaniu brała udział a uchybienie temu wymogowi ma istotny wpływ na wynik sprawy i jest powodem uzasadniającym uchylenie skarżonej decyzji w całości.

I.P. zauważyła, że judykatura zwraca uwagę, iż czynność organu ewidencyjnego dokonującego wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych, to czynność o charakterze materialno-technicznym. W świetle powyższego, żądanie organu, dotyczące poparcia przedmiotowej informacji dodatkowymi "dokumentami", np. opiniami PSP i PPIS, nie znajduje uzasadnienia w normie art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca zauważyła również, że w toku postępowania wyjaśniła, że opinia PPIS na temat warunków higieniczno-sanitarnych oraz zapis statutowy odnośnie "liczby miejsc w przedszkolu" z oczywistych względów (choć obie wartości są ścisłe) nie muszą stricte iść ze sobą w parze. Obecna konfiguracja instalacji wentylacyjnej (przy której prowadzone były pomiary jej wydajności) pozwala na przebywanie do 30 dzieci + 2 osoby dorosłe przy założeniu, że zajęcia prowadzone będą powyżej 4 godzin. Po prostym ręcznym przełączeniu centrali wentylacyjnej na kolejny bieg - nawet do 45 osób + 2 osoby dorosłe przy oczywistym założeniu stałej wartości kubatury pomieszczeń. Innymi słowy wyjaśniła, że w statucie przedszkola podana jest rzetelna, prawdziwa ilość wychowanków - do 45 osób. Zarzut [...] Kuratora Oświaty tym bardziej jest niezrozumiały, że żaden przepis prawa ani nie obliguje organu prowadzącego placówkę do podawania precyzyjnej faktycznej w chwili obecnej ilości wychowanków, a z drugiej strony żaden przepis niezabrania podania w statucie przedszkola realnej (niejako "docelowej") liczby wychowanków już chwili składania dokumentacji w organie rejestrowym. Co więcej, ilości miejsc w przedszkolu zadeklarowanej w statucie nie uzależniła i nie odniosła się do posiadania "opinii" organów, a co wydaje się być zrozumiałe konsekwentnie odniosła się do faktycznych i nie podlegających dyskusji "norm przeciwpożarowych i sanitarnych". Jednak, czy ilość 45 osób kiedykolwiek zostanie "osiągnięta" (zważywszy na uzasadnioną dotychczasowym doświadczeniem rozsądną liczbę dzieci mieszczącą się w granicach od 15 do 25 osób), może być przedmiotem ewentualnego zupełnie niezależnego procedowania, uzgodnień, ekspertyz, oględzin, testów, badań, opinii - jeśli będzie tego wymagał przepis prawa. Na chwilę obecną (wbrew sugestii [...] Kuratora Oświaty) żaden przepis prawa nie wymaga w takich okolicznościach współdziałania organu prowadzącego placówkę z Państwową Inspekcją Sanitarną lub Państwową Strażą Pożarną w celu pozyskania kolejnych "opinii". Również wyjaśniła organowi, że obecne uwarunkowania funkcjonalno- techniczne lokalu versus przepis organu I instancji, który z kolei zupełnie dowolnie wywiódł, iż "[wnioskodawczyni] odniosła się do kwestii wentylacji, ale pominęła inne parametry (np. liczba sanitariatów dostosowana do liczby dzieci) " kiedy o ilości sanitariatów organ został poinformowany, ilość sanitariatów placówki nie ulega zmianie a żaden przepis (w odróżnieniu od rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. (Dz.U. 2010 Nr 161, poz. 1080) o innych formach wychowania przedszkolnego) nie reguluje ilości sanitariatów versus ilość dzieci w niepublicznych przedszkolach (podobnie jak minimalnej powierzchni przypadającej na dziecko oraz minimalnej ilości wychowanków). Dodała również, że w mających miejsce w dniu 19 listopada 2013 r. oględzinach prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego administrator budynku, zgodnie z prawdą zakomunikował, że sam nie prowadzi działalności gospodarczej w lokalu, przy czym wielokrotnie wnosił o przesłuchanie na tę okoliczność organu prowadzącego, co zostało odnotowane w protokole znajdującym się aktach sprawy PINB. Pomimo wydaje się nie budzących wątpliwości informacji przekazanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do dziś nie została przez PINB przesłuchana w niniejszej sprawie ani w charakterze strony, ani w charakterze świadka.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się w podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 6, 7, 8 i 77 kpa, art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że skarżąca została poinformowana o wyłączeniu z postępowania pracownika prowadzącego sprawę, a znak sprawy na kopercie nie może ulec zmianom, ze względu na stosowany w urzędzie kancelaryjnym system informatyczny i nie stanowi informacji o osobie prowadzącej sprawę. [...] Kurator Oświaty wyjaśnił, że żądając przedłożenia przez skarżącą opinii powołał się na wykładnię przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy, dokonaną przez sądy administracyjne. Organ podtrzymał stanowisko, iż zarzut naruszenia art. 80 kpa, z uwagi na brak faktycznego uzasadnienia normą prawa oraz naruszenia norm prawa materialnego - art. 82 ust. 2, 3, 4 opiera się na subiektywnej ocenie skarżącej, iż załączone do zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, sporządzone przez nią samą: "Informacja o warunkach lokalowych" z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz "Informacja o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe" z dnia [...] maja 2014 r., spełniają wymogi przepisu art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy. Organ podkreślił, że pogląd dotyczący potwierdzenia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki przez m. in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej jest wyrażany zarówno w doktrynie, jak i w orzeczeniach sądów administracyjnych. Dodał również, że przed wydaniem decyzji nr [...] zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego analizy oraz odniósł się do zebranych dowodów, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżąca na wezwanie organu I instancji przedłożyła dwie różne "informacje o warunkach lokalowych". W "Informacji" z dnia [...] sierpnia 2013 r., w nieuprawniony sposób oceniła, że lokal spełnia wymagania bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla przedszkola, na podstawie m.in. opinii z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wystawionych przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] i opinii z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "PPiS"), przedłożonych przy zgłoszeniu wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Punktu Przedszkolnego [...]. Natomiast kolejna "Informacja o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe", przedłożona przez skarżącą w dniu [...] maja 2014 r. (data pisma [...] maja 2014 r.), na wezwanie Biura Edukacji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nie zawiera już źródła informacji, a jedynie notatkę wnioskodawczyni.

Biorąc pod uwagę konsekwentne twierdzenie skarżącej, iż przedstawiona "Informacja o warunkach lokalowych" z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym bezpieczne i higieniczne warunki pobytu dla nowej formy organizacyjnej Przedszkola, niezrozumiałe jest przedstawienie przez skarżącą, na kolejne wezwanie organu I instancji, zupełnie nowej "Informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola [...]. Na podstawie przedłożonej informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola [...] z dnia [...] maja 2014 r., nie sposób stwierdzić, czy wymagane przepisami przeglądy, opisane przez skarżącą, były wykonane od dnia otrzymania ostatniej opinii PPSP z dnia [...] lipca 2012 r. Organ zauważył, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, z opinii PPSP i PPIS, będących w posiadaniu Biura Edukacji jednoznacznie wynika, że lokal spełnia jedynie bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy przewidziane dla punktu przedszkolnego. Tym samym, zasadne jest stanowisko organu I instancji, że nie można uznać takich dokumentów na potwierdzenie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy dla przedszkola, które stanowi odrębną formę organizacyjno-prawną prowadzącą działalność oświatowo - wychowawczą. Obie opinie wystawione były w 2012 r. wyłącznie dla punktu przedszkolnego przed rozpoczęciem jego działalności dla maksymalnie 25 dzieci. Skarżąca również w pkt 11 swojego odwołania z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdziła, iż "bazuje na posiadanej wiedzy, jak i informacji rzeczoznawców przeciwpożarowych" i jej zdaniem "przesłała wyczerpującą informację o warunkach przeciwpożarowych, jakie spełnia obecny Punkt Przedszkolny". W przedstawionym przez skarżącą dokumencie pt. "Informacja o warunkach lokalowych" brakowało jednak potwierdzenia, iż lokal zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki dla nowej formy organizacyjnej Przedszkola o planowanej, docelowej liczbie 45 dzieci. Biorąc pod uwagę kadrę pedagogiczną zatrudnioną w przedszkolu - 5 osób, właścicielkę, dodatkowy personel administracyjny, liczba osób przebywających w przedszkolu docelowo może przekraczać 50 osób. Natomiast w dołączonym przez wnioskodawczynię statucie Niepublicznego Przedszkola [...], w § 4 ust. 5 zapisane jest, iż "liczba miejsc w przedszkolu ustalana jest zgodnie z normami przeciwpożarowymi oraz sanitarnymi i wynosi do 45 osób". Opinia PPIS nie odnosi się do warunków dla maksymalnej liczby dzieci określonej w statucie. Zatem po decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w nowej "Informacji" nastąpiły zmiany, które zostały dostosowane do zapisów statutowych przez samą skarżącą. Ww. informacja nie mogła zatem stanowić podstawy do dokonania wpisu tej placówki do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...], gdyż nie zawiera odniesień do jakichkolwiek, konkretnych dokumentów wystawionych dla Przedszkola, poświadczających spełnianie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki pracy.

Kurator zaznaczył, że oświadczenia skarżącej w zakresie spełniania przez lokal bezpiecznych warunków przeciwpożarowych są niewystarczające do uznania ich za spełniające wymogi dokumentów urzędowych, od których przedłożenia uzależnione jest dokonanie wpisu do ewidencji. Wskazał również, że punkt przedszkolny i przedszkole niepubliczne stanowią dwie odrębne jednostki organizacyjne. W punkcie przedszkolnym dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach punktu lub zespołu w lokalu, który będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci. Natomiast przedszkole może być wielooddziałowe, a zatem może przyjmować kilka razy większą liczbę dzieci w zależności od liczby i metrażu sal. Organ wskazał, że w trakcie analizy materiału dowodowego ustalono, że dla Przedszkola wydano opinię sanitarną PPIS nr [...] w dniu [...] września 2013 r. wystawioną dla Niepublicznego Przedszkola [...] w W., z treści, której wynika, że organ ten zaopiniował pozytywnie pod względem sanitarno-higienicznym pomieszczenia Niepublicznego Przedszkola [...] przy ul. [...] w W. dla 30 dzieci. Zatem skarżąca dysponowała, przy składaniu zgłoszenia do ewidencji dokumentem, którego wymagał organ I instancji, a którego nie przedłożyła na wezwanie tego organu. Kurator zauważył również, że na wezwanie organu I instancji I.P. nie dołączyła dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z mieszkalnego na cele oświatowe. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PPIS wydał dla przedmiotowej placówki opinię pozytywną, z pominięciem kwestii dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Kuratora wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dokumentów pozwalających uznać, że dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z tym PPIS, zgodnie z właściwością przekazała sprawę naruszenia prawa, właściwemu miejscowo PI NB, celem podjęcia stosownych działań. Do ww. pisma PPIS dołączono kopię decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, ze względu na fakt, iż w budynku przebywał wyłącznie właściciel obiektu, który oświadczył, że w przedmiotowym budynku nie prowadzi działalności w zakresie opieki nad dziećmi, a kontrola nie wykazała zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Kuratora zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, iż przewidziane art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy zgłoszenie do ewidencji I.P. nie zawierało dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów dotyczących bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy w lokalu przy ul. [...], w którym ma funkcjonować przedszkole, a określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.). Kurator uważa, że potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy mogą być m. in. opinia właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej. Tym samym organ I instancji miał podstawy do żądania uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie poprzez załączenie do informacji o warunkach lokalowych stosownych opinii, zapewniających Przedszkolu spełnienie wymogów z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy. Kurator wskazał również na wykładnię przepisów i ww. rozporządzenia przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z którą organ dokonując wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych może wymagać od wnioskodawcy przedstawienia dokumentów potwierdzających, że w lokalu przeznaczonym na niepubliczne przedszkole, w którym będą przebywały małe dzieci w wieku 3-5 lat, są zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki i zabawy. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty organ dokonujący wpisu do ewidencji ma obowiązek dołożenia szczególnych starań w prowadzonym postępowaniu zwłaszcza, że w tych samych pomieszczeniach, domu jednorodzinnego (a nie budynku zaprojektowanego i dopuszczonego do użytkowania przez nadzór budowlany na przedszkole) planuje się objąć opieką i wychowaniem podwojoną liczbę dzieci, bez jakiegokolwiek bieżącego potwierdzenia przez uprawnione organy, czy lokal spełnia wymogi dotyczące bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy dla nowej formy organizacyjnej - przedszkola, określone w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) o systemie oświaty. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Wykładnia literalna przedstawionego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine qua non założenia placówki niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie ma prawa zakładać przedszkola niepublicznego.

Elementy, jakie powinno zwierać zgłoszenie do ewidencji zostały enumeratywnie wskazane w postanowieniach art. 82 ust. 2 pkt 1-6. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 lit. d tego unormowania zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m. in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (art. 82 ust. 3 omawianej ustawy).

Organ, o którym mowa w ust. 1 i 1a, wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie (art. 82 ust. 4 pkt 1 tej ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że w wypadku wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych. Wpis do ewidencji nie jest w związku z tym czynnością arbitralną.

Ustawodawca sprecyzował dokładnie jakie dane konkretnie powinno obejmować zgłoszenie o wpis i podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych zobowiązany jest załączyć wszelkie niezbędne dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji.

Prawidłowo zgłoszenie powinno być kompletne w momencie wystąpienia z wnioskiem. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Przed wydaniem decyzji odmownej właściwy organ powinien wezwać wnioskodawcę na piśmie, wyznaczając odpowiedni termin i pouczając o skutkach jego niedochowania. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji.

Taki tryb postępowania wynika jednoznacznie z treści cytowanego art. 82 ust. 4 pkt 1. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy istnieje potrzeba uzupełnienia zgłoszenia o dane wymienione w ust. 2 tego artykułu. W tym zakresie zatem art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi lex specialis wobec art. 64 § 2 Kpa, który uwzględniać należy w przypadku stwierdzenia jedynie braków formalnych wniosku, poprzez np. jego niepodpisanie. Zaznaczyć też trzeba, że to organ ustala długość dodatkowego terminu, mając na uwadze, iż ewentualne dokonanie wpisu powinno nastąpić w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia. Zatem wyznaczony termin powinien w zasadzie upływać przed tak określoną datą. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż wyznaczony termin trwa z reguły 14 dni (tak: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II). Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż wymienione terminy nie mają charakteru zawitego, a tym samym możliwe jest ich przesunięcie, uzasadnione zaistniałymi w danym przypadku okolicznościami. Fakt ten, zdaniem Sądu, ma znaczenie przy ocenie spełnienia stawianych prowadzącemu szkołę wymogów po upływie wyznaczonego terminu, ale przed wydaniem decyzji odmownej..

W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że w wyznaczonym przez organ I instancji terminie skarżąca nie przedłożyła żądanych opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej poświadczających, że warunki lokalowe w miejscu prowadzenia przedszkola zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dla nowotworzonej placówki, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać "Informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy". Wbrew przekonaniu skarżącej informacji, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać jedynie z oświadczeniem prowadzącego szkołę.

W rozpoznawanej sprawie organ ewidencyjny odmówił skarżącej wpisu przedszkola do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek oświatowych z powodu nie spełnienia warunku określonego w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d ustawy, tzn. z powodu nie wykazania przez wnioskodawczynię, że warunki lokalowe projektowanego przedszkola zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać informacje dotyczące danego przedszkola, czy placówki niepublicznej, którą osoba prawna lub fizyczna zamierza założyć, w tym dane dotyczące warunków lokalowych w jakich placówka ta ma działać, a nie dane dotyczące danego budynku, czy lokalu mieszkalnego albo użytkowego, w którym placówka ta ma działać. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek o wpis do ewidencji niepublicznego przedszkola, ale do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące działającego tam punktu przedszkolnego. Zdaniem skarżącej pozostałe dokumenty dotyczące bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki w przedszkolu organ powinien skompletować sam, np. skorzystać z dokumentów przedłożonych przez skarżącą przy uruchamianiu punktu przedszkolnego w przedmiotowym lokalu.

Pogląd ten nie jest trafny. Podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji przedszkola jest zobowiązany przedłożyć organowi informacje określone w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy, dotyczące danego przedszkola. Tylko takie informacje mogą zostać ocenione przez organ ewidencyjny pod kątem tego, czy warunki lokalowe przedszkola dają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, czy umożliwiają realizację zadań statutowych, czy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zgłoszenie złożone przez skarżącą nie było kompletne, nie zawierało wymaganych informacji, a skarżąca na żądanie organu I instancji informacji tych nie udzieliła, w szczególności nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego spełnienie norm ochrony przeciwpożarowej w pomieszczeniach projektowanego przedszkola.

Wpis szkoły lub placówki do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest warunkiem koniecznym prowadzenia działalności oświatowej w formie szkoły lub placówki niepublicznej. Stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d powołanej ustawy, zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis art. 82 ust. 5 nakłada na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązek aktualizowania w terminie 14 dni danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji.

Ponieważ skarżąca składając wniosek o wpis przedszkola do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie przedstawiła, mimo stosownego wezwania, danych umożliwiających ocenę czy przedszkole spełnia wymogi ustawy o systemie oświaty, wydanie decyzji odmawiającej wpisu do ewidencji było zasadne.

Z tych samych przyczyn Kurator Oświaty prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów. W toku rozpoznawania sprawy organy prowadziły ze stroną korespondencję mającą na celu ustalenie faktycznego stanu sprawy i w żaden sposób nie ograniczały przysługujących stronie w ramach postępowania praw do zgłaszania wniosków, czy dowodów. Podjęte rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o obowiązujące przepisy prawa zarówno materialnego, jak i procesowego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).