Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 758/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skarg E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 czerwca 2014 r., znak: SKO.PZ-71/1921/149/2014, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosków [...]

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia 22 kwietnia 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K.y z 5 listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW, z kontenerową stacją transformatorową, na działkach nr ewid. [...]

wraz z liniami kablowymi na działkach nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. K.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku M. P., Burmistrz Miasta i Gminy w K.y decyzją z 5 listopada 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron nie złożyła odwołania w terminie ustawowym.

Pismem z 25 stycznia 2014 r. wniesiono o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzją z 22 kwietnia 2014 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 5 listopada 2012 r.

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono rażące naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak sporządzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji, a także nieuzasadnione uznanie elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, iż obszar zajęty pod planowaną inwestycję podlega odrolnieniu przez Starostwo Powiatowe

w Sandomierzu pomimo faktu, iż zwarty obszar projektowany zajmuje ponad 0,5 ha gruntów rolnych klasy III, a zatem zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne powinna odbyć się w trybie uchwalenia planu miejscowego i zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

- wysłanie decyzji do osób, które według wnoszących nie są stronami postępowania.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium podniosło, że podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa. Organ podzielił w całości stanowisko zajęte we własnej decyzji z 22 kwietnia 2014 r., iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K.y

z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie narusza rażąco prawa, a jej wydanie było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium podniosło, że skoro teren inwestycji nie został usytuowany na użytkach rolnych klasy I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, wymagających zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, to tym samym, wbrew zarzutom wniosków

o ponowne rozpoznanie sprawy, przed realizacją inwestycji zgoda taka nie jest wymagana i nie nastąpiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki nr ewid. [...] stanowią użytek drogowy (K-202), zaś działka nr ewid. 61 zajęta pod teren inwestycji to grunty rolne klasy V.

SKO zauważyło, że od maja 2013 r. wprowadzono zmiany do ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi do zmiany przeznaczenia wszystkich gruntów zaliczonych do klas I - III konieczna jest zgoda Ministra Rolnictwa. Do tej pory nie było to wymagane w przypadku mniejszych parceli

o powierzchni do pół hektara. Zaostrzenie przepisów nastąpiło w 2013 r., zatem już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Załącznik nr 1 ww. decyzji zgodnie z zapisami zawartymi na stronie nr 4 decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji - oznaczone linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCD na mapie w skali 1: 1000 oraz przebieg kabla energetycznego na odcinku EFGH na mapie w skali

1: 2000.

Projekt decyzji uzgodniony został pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych przez Starostę Sandomierskiego postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wprawdzie w północnej i południowej części działek [...] znajdują się grunty klasy III, jednakże teren inwestycji określony na mapie nie przekracza 0,5 ha.

Organ ustalił, że jest to obszar w kształcie prostokąta o bokach 2,5 cm x 2,5 cm (w skali 1:1000), co daje w terenie obszar o wymiarach 25m x 25m oraz pas gruntu o kształcie prostokąta o bokach 0,4 cm x 2,5 cm (w skali 1:2000), co daje

w terenie obszar o wymiarach 2m x 125m.

Wobec powyższego obszar wskazany jako teren inwestycji na działkach nr ewid. [...] oznaczony literami ABCD oraz EFGH obejmuje powierzchnię około 625 m2 + 250 m2 = 875 m2 , tj. powierzchnię nie przekraczającą 0,5 ha tj. 5000 m2.

SKO wskazało na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdziło, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podkreślił, że teren inwestycji przewidziano wprawdzie na gruntach rolnych klasy III, jednakże ponieważ nie przekracza on 0,5 ha, zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

Analizując zarzut braku kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy oraz brak sporządzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium stwierdziło, że nie jest on zasadny. Organ podkreślił, że przedmiotem wniosku jest jedna elektrownia wiatrowa. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, elektrownia wiatrowa kwalifikuje się jako urządzenie elektryczne tzn. urządzenie służące do wytwarzania energii elektrycznej, a zatem zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej.

Skoro, stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym, w ocenie organu, wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Kolegium wyjaśniło, że dla obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

a zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wskazuje nadesłany przez organ I instancji materiał dowodowy, decyzja

o warunkach zabudowy poprzedzona została ostateczną decyzją Burmistrza Miasta

i Gminy w K. z dnia 3 kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW na działkach nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą

w miejscowości Z., gm. K., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Niezasadny jest, zdaniem organu, zarzut dotyczący niewłaściwego przesłania decyzji do osób, którym nie przysługuje przymiot strony, bowiem w związku z tym, iż ww. osoby uczestniczyły w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta

i Gminy w K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, otrzymały do wiadomości decyzję Kolegium. Natomiast brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał, że wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzja o warunkach zabudowy nie narusza, w sposób rażący, wymagań zawartych w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi

w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji dla inwestycji głównej tj. elektrowni wiatrowej oraz wskazuje działki przez które planowane są linie kablowe.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza

o usytuowaniu planowanej inwestycji, a jedynie stanowi o możliwości jej usytuowania na działce wskazanej przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie promesę decyzji

o pozwoleniu na budowę, co powoduje, że w żaden sposób nie może negatywnie oddziaływać na teren sąsiednich nieruchomości. Niewyrażenie zgody na realizację ww. inwestycji nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności Kolegium stwierdziło, iż skoro decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K.y z dnia 5 listopada 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i rażąco nie narusza prawa, to brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność.

Skargi na decyzję z 30 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyli E. K. I J. K. wnosząc

o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe rozpoznanie przez SKO złożonego wniosku

i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 5 listopada 2012 r., pomimo zaistnienia przesłanek potwierdzających zasadność podniesionych zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa.

Skarżący nie zgodzili się z przyjętym przez organ stanowiskiem podkreślając, że jest ono rażąco błędne i pomija całkowicie merytoryczną argumentację odnoszącą się do przesłanek wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.

Wskazali, że redakcja art. 156 § 1 kpa, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W ich ocenie decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ dokonałby stwierdzenia, że decyzja z 5 listopada 2012 r. nie została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Skarżący podnieśli, że jako uzasadnienie wniosku wskazywali, że decyzja Burmistrza K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Kolegium zaś błędnie ustosunkowało się do tych zarzutów i nie rozpatrzyło wnikliwie, czy wskazane wady decyzji stanowią podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego nieprawidłowo ustalono w postępowaniu przed organem II instancji, że nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie skarżących nie było w ogóle podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod względem kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa), jak również nie został spełniony warunek wymagający uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze.

Zdaniem skarżących, zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwestia ustalenia warunków zabudowy na gruntach rolnych I-III przekraczających 0,5 ha.

Autorzy skarg podnieśli, że bezspornym jest, iż działki nr [...] stanowią użytki rolne klasy R IIIa i R lllb o powierzchni 1,15 ha, zatem odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ich zdaniem, organy powinny ustalić na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanych działek.

W konsekwencji trzeba też przyjąć, że realizacja planowanego przedsięwzięcia dotyczy konkretnie oznaczonych działek, natomiast decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o możliwości lokalizacji inwestycji na działce objętej wnioskiem, nie określa natomiast dokładnego jej usytuowania na tej działce, gdyż to jest objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w stanie prawnym z dnia 5 listopada 2012 r. przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III o pow. 0,5 ha wymagało wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podtrzymali swoje stanowisko, że zaskarżone decyzje SKO i Burmistrza K.y nie odpowiadają prawu z tej przyczyny.

Nieuzasadnione jest - zdaniem skarżących - zaliczenie przez organy elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej i tym samym uznanie, że organ I instancji, w swojej decyzji, w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(z wyłączeniem ust. 1 pkt 1-2). Błędne jest także uznanie przez organ, że budowa tego obiektu nie narusza uprawnień osób trzecich, tj. właścicieli działek sąsiednich (art. 63 ust. 2 ustawy). Skarżący podnieśli, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa, a więc zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ogóle nie można zaaprobować poglądu, iż elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o którym mowa m.in. w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu czy też w art. 143 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest to obiekt budowlany, a konkretnie budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami, służąca do produkcji energii elektrycznej (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Elektrownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich, jak wieża, fundament betonowy pod wieżę, śmigła, budynek stacji kontenerowo-pomiarowej. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby jednak funkcjonować samodzielnie. Stanowią one całość techniczno-użytkową i tylko jako całość mogą być wykorzystywane do wytworzenia (produkcji) energii elektrycznej. Zupełnie inną kwestią prawną jest natomiast, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać do sieci elektroenergetycznej i odbiorcy końcowego. Powyższa sytuacja nie wpływa jednak na sposób zdefiniowania samej elektrowni wiatrowej, jako obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem poprzez fundament, służącego tylko

i wyłącznie do produkcji energii elektrycznej. Skarżący podkreślili, że to właśnie linie dystrybucyjne i przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do elektrowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie i tylko one są elementem pojęcia "infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwentnie, budowa elektrowni wiatrowych jest też celem publicznym

w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie procesowym z 24 listopada 2014 r. skarżący dodatkowo wskazali, że Burmistrz Miasta i Gminy K. nie zapoznał mieszkańców miejscowości Z. z planowaną inwestycją w postaci budowy elektrowni wiatrowej oraz z jej negatywnym oddziaływaniem na przyrodę oraz zdrowie i życie ludzkie. Nie były prowadzone żadne konsultacje społeczne. Wskazali, że na lekceważący stosunek inwestora do mieszkańców wskazuje przedłożenie przez niego raportu oddziaływania na środowisko z licznymi i rażącymi błędami, a Burmistrz Miasta i Gminy K. nie zapoznał się z raportem i wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący wskazali na zapisy zawarte w raporcie, które - w ich ocenie – zawierają rażące błędy. Zarzucili, że prawie wszędzie w raporcie są zapisy, że analizowane odniesienia przyrodnicze dotyczą planowanej farmy, a nie elektrowni.

Podnieśli także kwestię szkodliwości elektrowni wiatrowych na zdrowie i życie ludzi zamieszkujących w jej pobliżu w odległości zaledwie 400 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW, z kontenerową stacją transformatorową, na działkach nr ewid. 81 i 82 wraz z liniami kablowymi na działkach nr ewid. 81, 82, 60, 59 i 61 w miejscowości Z., gm. K.

W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, w tym przypadku określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada

w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc

o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457).

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarzucał jej przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tekst jednolity opublikowany

w Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.).

Według pierwszego z powołanych wyżej przepisów, wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), przy czym przepisu tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przychyla się do powszechnie akceptowanego poglądu, zgodnie z którym elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Wprawdzie nie definiuje ona pojęcia "infrastruktura techniczna", jednakże bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 t.j. ze zm.) oraz ustawie

z dnia 7 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 t.j. ze zm.) przyjąć należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a ponadto urządzenia, które służą do jej wytwarzania (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10 oraz w wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r. sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010r. sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009r. sygn. II SA/Bd 533/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r. sygn. II SA/Łd 650/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ interpretacja pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej użytego w art. 61 ust. 3 ustawy wynika – w stosunku do elektrowni wiatrowych – wyłącznie

z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to - niezależnie od stanowiska składu orzekającego Sądu w omawianej kwestii - nie można organowi zarzucić, że ustalając warunki zabudowy w niniejszej sprawie z pominięciem badania wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, rażąco naruszył wymienione wyżej przepisy.

Według kolejnego przepisu ustawy, który według skarżących organ miał rażąco naruszyć, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy

z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej. W takim przypadku zmiany przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). Jednocześnie art. 4 pkt 6 tej ustawy stanowi, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych.

Z uwagi na brak precyzji w sformułowaniu przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jednoznacznie i wprost nie wskazywał, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany", a także z uwagi na występujące

w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje tego pojęcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia.

Jak wyżej podniesiono, orzecznictwo sądów administracyjnych nie było w tej kwestii jednolite. Sporne było to, czy zwrot "zwarty obszar" należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko, jeden obok drugiego; ścisły, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania terenu, kompozycji zabudowy czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że dany obszar jest zwarty decydować będzie to, że został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. Nie było więc jasne, czy o zwartym charakterze obszaru projektowanego pod inwestycję przesądzał fakt, że stanowi on pewną całość pod względem powierzchniowym, czy też jest nim również obszar podzielony fizycznie, ale połączony jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, tak jak może się to zdarzać w przypadku elektrowni wiatrowych. Z orzecznictwa sądowego nie wynikało też jednoznacznie, czy jako "zwarty obszar projektowany" należy traktować całą działkę, na której ma być usytuowana inwestycja, czy też tylko część działki (części działki), którą inwestycja ma fizycznie zajmować.

Zauważyć należy, że w części spraw, w których Sądy opowiadały się za poglądem, iż zwartym obszarem projektowanym jest obszar całej działki ewidencyjnej, na której realizowana ma być planowana inwestycja, decyzja

o warunkach zabudowy przesądzała jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia, natomiast nie określała ona dokładnego położenia tej inwestycji na działce (por. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11, z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2363/12).

Rację mają także skarżący, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że w przypadku projektowania przedsięwzięcia na gruncie rolnym, wyłączeniu podlega cała działka geodezyjna, na której to przedsięwzięcie jest zlokalizowane,

a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod inwestycję (por. powoływany w skargach wyrok NSA z 6 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1442/11 oraz wyrok 11 września 2014r. sygn. akt 562/13.

Potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu wyrażonego w skargach co do interpretacji art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. przed 26 maja 2013r., nie zmienia jednak faktu, że przytoczony przepis nie zawierał jasnej i czytelnej normy, która nie nastręczałaby wątpliwości interpretacyjnych, a tylko wówczas możemy mówić

o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] o pow. 1,32 ha, objętej decyzją

o warunkach zabudowy znajdowały się grunty orne RIIIb o pow. 0, 36 ha oraz łąki trwałe ŁIII o pow. 0,43 ha. Na działce oznaczonej nr [...] o pow. 0,59 ha te same użytki rolne zajmowały powierzchnię odpowiednio 0,18 ha (RIIIb) i 0,18 ha (ŁIII). Łączna powierzchnia gruntów rolnych na obu działkach, zaliczonych do klasy III, niewątpliwie przekraczała zatem 0,5 ha.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w decyzji o warunkach zabudowy z 5 listopada 2012 r. lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego, zarówno w części tekstowej (pkt 3 ppkt 1a), jak i graficznej, została określona bardzo dokładnie – nie tylko bowiem przez wskazanie, że będzie ono realizowane na działkach nr ewid. [...] w miejscowości Z., ale konkretnie w konturze oznaczonym literami ABCD-A i EFGH, który został nakreślony odpowiednio na mapie do celów projektowych z 23 lipca 2012 r. oraz kopii mapy zasadniczej z 15 maja 2012 r., stanowiących załącznik Nr 1 do decyzji.

Tak dokładne określenie granic terenu inwestycji zawężające jej położenie do ściśle oznaczonego obszaru, nie zaś lokujące ją w granicach całej działki ewidencyjnej, pozwoliło organowi na precyzyjne ustalenie powierzchni tego terenu. Jak zasadnie podniosło Kolegium, zaznaczony na mapie obszar inwestycji to dwa prostokąty o bokach 2,5 x 2,5 cm (w skali 1:1000) oraz 0,4 x 2,5 cm (w skali 1:2000), co pozwalało na ustalenie, że planowana elektrownia wiatrowa zajmie powierzchnię około 875 m2, czyli nie przekraczającą 0,5 ha, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z akt sprawy wynika, że organ wydający warunki zabudowy przyjął, iż "zwarty obszar projektowany" to jedynie wyodrębniona w decyzji z 5 listopada 2012r. część działek, na których zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane i tylko w tym zakresie nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze.

Niezależnie od tego, czy w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa podziela się prezentowaną wyżej interpretację art. 7 ust. 2 w brzmieniu sprzed 26 maja 2013r. czy też nie, brak jest podstaw do zarzucenia organowi, że rażąco naruszył prawo, skoro było ono tak nieprecyzyjne i niejasne, że wymagało wielokrotnie wykładni sądów administracyjnych i doktryny.

Należy również podkreślić, że gdyby problem powyższy powstał na etapie postępowania zwykłego – nie zaś nieważnościowego - niewątpliwie kwestia powierzchni działek traktowanych jako teren inwestycyjny w części obejmującej użytki rolne klas I-III mogłaby być przedmiotem skutecznego zarzutu stanowiącego przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy. Na etapie postępowania zwykłego skarżący nie podnosili jednak tej kwestii, albowiem w ogóle nie wnieśli odwołania od decyzji z 5 listopada 2012 r.

Dlatego też, mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie w zakresie rozumienia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego", Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że wniosek

o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy

w K. z 5 listopada 2012 r. nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że dyskusyjne i wymagające wykładni w drodze orzeczeń sądowych przepisy prawa nie mogą dowodzić istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. także wyrok WSA

w Warszawie z 20 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/13).

Z uwagi na powyższe, nie są także zasadne zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8 i 9 kpa. Skarżący łączą je

bowiem z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, uzasadniając swoje stanowisko wadliwym rozpoznaniem złożonego wniosku i odmową stwierdzenia nieważności decyzji z 5 listopada 2012 r. Rozstrzygnięcie przez Sąd o zasadności stanowiska Kolegium przesądza o tym, iż wskazane powyżej przepisy kpa nie zostały przez organ naruszone.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie nie objętym skargą, Sąd podziela także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K. z 5 listopada 2012r. nie wypełnia żadnej innej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie z 24 listopada 2014 r. stwierdzić należy, że w istocie odnoszą się one do ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z 3 kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, która nie może być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, a tym samym brak było podstaw do odniesienia się do nich w postępowaniu dotyczącym oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, że złożone na rozprawie w dniu 19 listopada 2014r. przez pełnomocnika uczestnika M. P. dokumenty dotyczące zmiany zapisów w rejestrze gruntów co do użytków rolnych na działkach nr 81 i 82 nie mają wpływu na prawidłowość ustaleń organów, gdyż zmiana ta nastąpiła już po dacie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z 5 listopada 2012r.

Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.