Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1330/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 6, art. 64c § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 17, art. 18 oraz art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna) – po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela A w C. na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] r., nr [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] obejmujących zwroty w ramach płatności ze środków budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich należne od B Sp. z o.o. w B. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ podał, że organ egzekucyjny w prowadzonym z wniosku wierzyciela (A w C.) postępowaniu egzekucyjnym przeciwko dłużnikowi (A Sp. z o.o. w B.) na podstawie ww. tytułów wykonawczych dokonał czynności egzekucyjnych polegających na doręczeniu odpisów tytułów egzekucyjnych oraz zajęcia rachunku w C, za które naliczył opłaty wg stawek określonych w art. 64 u.p.e.a., stanowiące zgodnie z art. 64c § 1 tej ustawy koszty egzekucyjne. Bank nie przekazał jednak organowi egzekucyjnemu żadnych kwot, informując jedynie o braku środków podlegających potrąceniom oraz o zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową (pismo z [...] r.).

Ponadto podał, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie ujawniono żadnego innego majątku rokującego odzyskanie kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przez innymi wierzytelnościami. Skutkowało to umorzeniem postępowania egzekucyjnego wydanym na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. (postanowienie organu egzekucyjnego z [...] r.).

Organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...]r. (doręczonym [...]r.) poinformował wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie łącznej [...]zł.

Na wniosek wierzyciela z [...]r. organ egzekucyjny postanowieniem z [...] r. obciążył go kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...]zł.

Wierzyciel w zażaleniu zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, że przepis ten zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust 1 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłat za zajęcie rachunków bankowych w łącznej wysokości (wynikającej z obu tytułów wykonawczych ) [...] zł zgodnie z zestawieniem wskazanym w postanowieniu,

2) prawa materialnego, a to art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, że przepis ten zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 64 § 1 pkt 4) w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust i i art. 84 Konstytucji, w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości (wynikającej z obu tytułów wykonawczych) [...] zł zgodnie z zestawieniem wskazanym w postanowieniu.

Wierzyciel wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

- odstąpienie od obciążenia wierzyciela opłatami w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. niezależnie od dokonania czynności określonych w tych przepisach, z uwagi na uznanie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną, za niezgodnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej,

- wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania wyłącznie w kwocie odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom egzekucyjnym, uwzględniających jedynie rzeczywiste wydatki i opłaty poniesione przez organ, przyporządkowane do poszczególnych i zindywidualizowanych czynności dokonanych przez organ.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ‒ rozpatrując zażalenie ‒ stwierdził, że bezspornie organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, za które należne są opłaty zagwarantowane organowi egzekucyjnemu w art. 64 ustawy egzekucyjnej. Zastosowane środki egzekucyjne nie przyniosły pozytywnego rezultatu w postaci zaspokojenia chociażby kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami, z tych względów organ egzekucyjny umorzył je postanowieniem z [...]r. na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.

Wskazując zasadę wyrażoną w art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którą opłaty stanowiące koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, odwołał się do § 4 przepisu umożliwiającego pokrycie tych kosztów przez wierzyciela, jeśli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu II instancji obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi uzasadnia art. 64c § 4 u.p.e.a. sporna pozostaje jednak wysokość tych kosztów. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 stwierdził, że organ egzekucyjny określił wysokość opłaty za czynności egzekucyjne według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy egzekucyjnej, czyli za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 5 % od dochodzonej należności oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% - osobno do każdego tytułu wykonawczego.

Organ odwoławczy dokonując analizy sprawy na gruncie wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego podkreślił nieskomplikowany charakter dokonanych czynności egzekucyjnych ograniczający się do wysłania zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i doręczenia odpisów tytułów wykonawczych.

Za punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela uznał przepis art. 64 § 1 u.p.e.a. wyszczególniający wysokość stawek za poszczególne czynności egzekucyjne, którego pkt 6 przewiduje opłatę za zajęcie nieruchomości wynosząca 8% od dochodzonej należności, maksymalnie jednak 34.200 zł.

Zaakcentował przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności.

Przyjmując zatem, że dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie [...] zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę [...] zł od każdego tytułu wykonawczego. Uwzględniając tak przyjętą kalkulację koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela wynoszą:

- dla tytułu wykonawczego [...] łącznie [...] zł, w tym opłata manipulacyjna [...] zł i opłata za zajęcie rachunku bankowego [...] zł,

- dla tytułu wykonawczego [...] łącznie [...] zł, w tym opłata manipulacyjna [...] zł i opłata za zajęcie rachunku bankowego [...] zł, gdyż ich wyliczenie według stawek określonych w art. 64 c § 1 pkt 4 i 6 nie przekracza wyżej wyliczonych maksymalnych ich wartości.

Łącznie zatem wierzyciela obciążają koszty w wysokości [...] zł.

W skardze wierzyciel (reprezentowany przez radcę prawnego) zarzucił postanowieniu organu II instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 64c § 4 i 7 w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że na gruncie przywołanych przepisów dopuszczalne jest abstrakcyjne, następujące w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu stopnia skomplikowania i nakładu pracy koniecznego do wykonania czynności egzekucyjnych - szacowanie kosztów egzekucyjnych, którymi obciążyć należy wierzyciela i przyjęcie, że koszty te należy w niniejszej sprawie szacować na poziomie:

a) 5% nie więcej jednak niż [...] zł dla opłaty za dokonanie zajęcia rachunku bankowego,

b) 1% nie więcej jednak niż [...] zł dla opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego,

co w istocie sprowadza się do zastosowania w sprawie stawek % wynikających z przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich w istocie odpowiednie zastosowanie, co nastąpiło z niedopuszczalnym, abstrakcyjnym. uzupełnieniem nieistniejącej normy prawnej naliczenia opłat za zajęcie rachunków bankowych dłużnika w łącznej wysokości [...] zł zgodnie z zestawieniem wykazanym w postanowieniu;

2) art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez w istocie jedynie częściową zmianę zaskarżonego pierwotnie postanowienia organu egzekucyjnego bez przeprowadzenia postępowania w kierunku ustalenia kosztów egzekucyjnych rzeczywiście poniesionych, a w konsekwencji ustaleniu kosztów egzekucyjnych w sprawie w wysokości nieuzasadnionej w żadnej mierze wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych przez organ.

Wierzyciel wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym w całości,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przybliżono przebieg postępowania i podkreślono, że przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, nie mogą od momentu ich publikacji stanowić podstawy naliczenia kosztów egzekucyjnych, gdyż dopiero ingerencja ustawodawcy, który określi nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy, ale i opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 ustawy, będzie uprawniała do obciążenia wierzyciela faktycznie należnymi kosztami egzekucyjnymi. Działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uznano za nieuprawnione "szacowanie" należnych organowi kosztów egzekucyjnych.

Zdaniem pełnomocnika, mimo że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie są samodzielnymi źródłami prawa obowiązującego, to jednak wprost wpływają na stan prawny w takim obszarze, jaki wyznacza swym zakresem obowiązująca norma prawna. Rozstrzygnięcia te zatem mają charakter prawotwórczy. Z tego względu kalkulacja przyjęta do szacowania kosztów poprzez zastosowanie proporcji do ustalenia kosztów egzekucyjnych postępowania egzekucyjnego, do zapłaty których zobowiązany jest wierzyciel, jest w istocie nieuprawnionym uzupełnieniem normy prawnej, która sanuje wadliwość konstytucyjną art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 ustawy egzekucyjnej.

Dodał, że sam Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczną jest interwencja ustawodawcy, który powinien w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy, ale i opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej, a skutkiem tego wyroku będzie również konieczność uregulowania kwestii maksymalnej wysokości innych opłat egzekucyjnych.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Polemizując z zarzutami skargi podał, że Trybunał stwierdził jedynie, iż brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.

Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jedynie wybiórczo orzeka o niekonstytucyjności przepisów art. 64 ustawy egzekucyjnej i nie sposób zaprzeczyć, że wyłącznie regulacja art. 64 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej ustała % stawki opłat za inne czynności egzekucyjne, również bez podania maksymalnej jej wielkości. Uwzględnienie więc wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie do jednej z nich działałoby z pokrzywdzeniem pozostałych podmiotów, będących stroną postępowania egzekucyjnego, w którym dokonano innych czynności egzekucyjnych niż zajęcie rachunku bankowego. Przeczyłoby to zasadzie sprawiedliwości.

Organ uwzględniając art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. Zaakcentował przy tym, że organ egzekucyjny, to zespół pracowników wykonujących wiele czynności okołoegzekucyjnych, a więc nie sposób przyjąć za prawidłowe wyliczenie opłaty wyłącznie rekompensujących faktyczne wydatki za przesianie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. Taka interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowałaby bowiem koniecznością dotowania organów egzekucyjnych, co jest z kolei sprzeczne z istotą ich funkcjonowania.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Stan faktyczny nie jest sporny zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14.

Zdaniem strony skarżącej celem określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za zajęcie rachunku bankowego konieczne jest przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia adekwatności usługi wykonanej przez organ dla wierzyciela.

Zdaniem zaś organu odwoławczego Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. Zaakcentował przy tym, że organ egzekucyjny, to zespół pracowników wykonujących wiele czynności okołoegzekucyjnych, a więc nie sposób przyjąć za prawidłowe wyliczenie opłaty wyłącznie rekompensujących faktyczne wydatki za przesianie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. Taka interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowałaby bowiem koniecznością dotowania organów egzekucyjnych, co jest z kolei sprzeczne z istotą ich funkcjonowania.

Należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Uznał także, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Wyjaśniając zaś skutki swojego orzeczenia wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2018 r., I SA/Gl 1167/17 (publikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl); do zaprezentowanej tam argumentacji odwołuje się w poniższych wywodach. Sąd, odnosząc się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę na trzy aspekty istotne w niniejszej sprawie:

Po pierwsze: skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po drugie: z uzasadnienia wyroku należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Po trzecie: powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK – do dnia dzisiejszego nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę. W konsekwencji uzupełnienie pominięcia ustawowego nastąpić musi na płaszczyźnie stosowania prawa w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 (publ. j.w.) wskazał, że wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten – w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet – musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji podnieść należy pogląd, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania.

Jednocześnie NSA w ww. wyroku stwierdził, że Trybunał wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie je dopuścił), a w konsekwencji – nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych.

Opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 tej ustawy).

Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Natomiast § 6 tego przepisu stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Punktem wyjścia przyjętej przez organ odwoławczy metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie [...] zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę [...] zł od każdego tytułu wykonawczego. Uwzględniając prowadzenie postępowania na podstawie dwóch tytułów wykonawczych obciążył wierzyciela kosztami w łącznej wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu zastosowany przez organ odwoławczy mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz manipulacyjnej chroni wierzyciela w rozpoznawanej sprawie przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat i spełnia standard określony w wyroku Trybunału. Skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy zajęciu innych wierzytelności. Dlatego należy założyć, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ II instancji miał podstawy do przyjęcia zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie [...] zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości.

Rozumowanie takie zgodne jest również z wykładnią systemową, przyjmującą założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Skoro w całym przepisie art. 64 ustawy egzekucyjnej dedykowanym kosztom egzekucyjnym ustawodawca nie uzależnia ich wysokości do nakładu pracy, to należy przyjąć, że opłaty za czynności egzekucyjne są konsekwencją jedynie stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w tej ustawie. Opłaty za czynności egzekucyjne stanowią więc swoiste wynagrodzenie dla organu egzekucyjnego za zastosowanie konkretnych środków egzekucyjnych lub za dokonanie czynności egzekucyjnych. Zatem opłaty powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych. W ocenie Sądu przyjęta przez organ metoda spełnia wymogi w zakresie konieczności miarkowania opłat wymienionych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Ustalona przez organ odwoławczy wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

Skład orzekający podzielił również rozważania tut. Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 31 lipca 2017 r., I SA/Gl 431/17 (LEX nr 2350251), który stwierdził, że poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej części normy w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. nie może ustalić za ustawodawcę ‒ ani sąd, ani organ.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Należy również zwrócić uwagę na niedopuszczalność pozostawienia swobody decyzyjności organom (oraz sądom) w zakresie określania każdorazowo maksymalnych stawek opłat określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z uwagi na treść właśnie art. 2 w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Przepisy te, a w szczególności art. 84, nakładają bowiem obowiązek określoności danin publicznych w drodze ustawy zarówno pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz co do ich wysokości. Trybunał wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał na znaczenie art. 84 Konstytucji jako przepisu, który zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie tak aby jednostka mogła przewidywać finansowe konsekwencje swoich działań. W ocenie Trybunału zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących ich powstanie (tak TK w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06). Dopuszczenie bowiem możliwości samodzielnej oceny i określenia maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych (stosunkowej i manipulacyjnej) doprowadziłoby zatem do powstania niekonstytucyjności wtórnej w oparciu o te same wzorce konstytucyjne, a nadto mogłoby doprowadzić do różnego traktowania podmiotów przez różne organy egzekucyjne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostatecznie wyjaśnienie podstaw faktycznych oraz prawnych dokonanego miarkowania naliczonych kosztów egzekucyjnych. Strona skarżąca nie wykazała także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy, mając na względzie dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału o sygn. SK 31/14, działając w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę, prawidłowo obliczył koszty postępowania w przedmiotowej sprawie jak również przekonywująco i wyczerpująco uzasadnił przyjętą przez siebie metodę w okolicznościach niniejszego stanu faktycznego.

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.