Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 40/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w T. T. K., D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i określa, że ta decyzja nie podlega wykonaniu; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, pkt 3 lit. a i pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 i ust. 1 a, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), nałożył na "A" Spółka Jawna w T. T. K., D. K. karę pieniężną w łącznej kwocie [...],- zł. ([...] złotych) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (tj. [...],- zł.) z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych powołaną ustawą (tj. [...],- zł.). Organ administracji ustalił, że w dniu [...] 2006 r. funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej, działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] nr rej. [...], będącego w posiadaniu tej Spółki i stwierdzili brak wymaganych dokumentów w postaci wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, a także zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie kierowcy, za które odpowiedzialny jest przedsiębiorca. Fakt ten został potwierdzony protokołem kontroli z dnia [...] r. nr [...] i skutkował wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 4 oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 42 i art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika dla przedsiębiorców obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a także art. 39 e ust. 1 pkt 6 tej samej ustawy, który dotyczy dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy przez przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych powołaną ustawą. Uchybienie tym obowiązkom, zdaniem organu pierwszej instancji, wyczerpało znamiona czynu określonego w punkcie 1.1.1 i 1.8.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za które łącznie przewidziano nałożoną Spółce karę pieniężną. Dodatkowo wskazano, że z dokument w postaci zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie kierowcy w Spółce został wystawiony w dniu [...] 2006 r. tj. [...] dni po dniu kontroli i przedłożony dopiero w trakcie postępowania administracyjnego.

W odwołaniu Spółka domagała się zmiany niekorzystnej dla niej decyzji i wstrzymania jej wykonania. Powołując się na aktualny odpis Krajowego Rejestru Sądowego zaznaczyła, że w związku z prowadzoną działalnością "sprzedaż [...]" niejednokrotnie wykonywała przewóz towarów stanowiących jej własność i w związku z tym posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zatem, skoro przedmiotowy transport wykonywany był dla potrzeb Spółki a przewożony towar był jej własnością, to nie doszło do naruszenia prawa, bowiem stanowił on nie zarobkowy przewóz drogowy, który nie wymagał licencji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie i wskazał, powołując się w szczególności na art. 87 ustawy o transporcie drogowym i art. 10 § 1 K.p.a., iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa przy zagwarantowaniu odwołującej pełnego i czynnego w nim udziału. Ustalił, że w dniu przeprowadzonej kontroli tj. [...] 2006 r. kierujący wskazanym samochodem ciężarowym J. B. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu wykonywania umowy zlecenia u odwołującej Spółki. Zatem pojazd nie był prowadzony przez przedsiębiorcę ani też przez jego pracownika. W konsekwencji tego stanu rzeczy odwołująca wykonywała transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 lit. a w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czyli wymagający licencji, a nie niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne określony w art. 4 pkt 4 tej samej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia był argument podnoszony w odwołaniu, że jedynie w przypadku wykonywania przewozu na potrzeby własne wymagane jest wystawienie kierowcy zaświadczenia o jego zatrudnieniu i spełnieniu wszystkich wymagań określonych ustawą. Dalej organ ten podniósł, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli zaświadczenie, o którym mowa w art. 39 e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, a w sytuacji ich braku - stosownie do treści art. 92 ust. 2 tej samej ustawy - na przedsiębiorcę nakłada się karę pieniężną, która w rozpatrywanej sprawie wynosi łącznie [...],- zł. (1.1.1 i 1.8.3 załącznika do tej ustawy). Argumentację odwołującej zmierzającą do wykazania braku podstaw prawnych do nałożenia wymierzonej kary organ odwoławczy uznał za chybioną.

W skardze skarżąca Spółka domagała się uchylenia decyzji obu organów administracji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegającą na nie wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca wykonywała przejazd drogowy wymagający uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że przejazd ten stanowił nie zarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne nie wymagający uzyskania licencji. Takie założenie organu administracji czyni nałożoną karę bezpodstawną z punktu widzenia definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem zarówno pojazd jak i przewożony towar był własnością skarżącej jedynie kierowca nie był jej pracownikiem, ale działał na podstawie umowy zlecenia. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że przedmiotowy przewóz należy traktować jako zawodowy transport drogowy wymagający uzyskania odpowiedniej licencji, gdyż przesłanki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie muszą być spełnione łącznie. Skarżąca wywiodła, że nie można karać jej równocześnie za naruszenie wymagań dotyczących przewozu na potrzeby własne określonych w art. 39 e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i za brak licencji, której jej zdaniem, nie ma obowiązku uzyskać.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko w sprawie oraz przywołał argumenty jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Podniósł jeszcze raz, że w chwili zatrzymania do kontroli drogowej pojazdem kierował J. B., który nie był pracownikiem skarżącej oraz zauważył, że wymierzona kara jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2007 r. tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uiszczenia kary pieniężnej w wysokości [...],-zł.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu odwoławczego wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w K. jest uprawniony do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji, w oparciu o treść art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, która wskazuje, że uprawnienie to przysługuje zarówno naczelnikowi urzędu celnego, jak i dyrektorowi. Zaznaczył, że art. 69 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 z późn. zm.) dopuszcza jego stosowanie w sprawach odrębnych, w tym również do ustawy o transporcie drogowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. pełnomocnik organu odwoławczego przywołał stanowisko zaprezentowane na rozprawie i akcentował właściwość Dyrektora Izby Celnej w K. jako organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie wydawania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdził, że jego kompetencje do rozpoznania odwołania wynikają wprost z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne. Zaznaczył, że z ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 z późn. zm.) ani też z innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących strukturę organizacyjną, kompetencje i zadania administracji celnej nie wynika, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem odwoławczym, czy też nadrzędnym w stosunku do dyrektora izby celnej jako organu pierwszej instancji. Stanowisko takie znajduje wyraz w uzasadnieniach do projektu ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej, jak również do ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zwanej ustawą konsolidacyjną (por. druki nr 262 i 991 Sejmu RP IV kadencji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej zawarte.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć.

Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a. Nadto, w oparciu o treść art. 145 § 2 P.p.s.a., w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a przesłanką nieważności rozstrzygnięcia jest m. in. stwierdzenie, iż wydane ono zostało z naruszeniem przepisów o właściwości bądź bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.).

Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd z urzędu doszedł do przekonania, że musi być ona wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości i rażącym naruszeniem prawa, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., powodującą jej nieważność.

Zauważyć przyjdzie, że decyzja administracyjna jest wydana z rażącym naruszeniem prawa tylko wówczas, kiedy jej treść w sposób jasny i niedwuznaczny pozostaje w oczywistej sprzeczności z bezpośrednim rozumieniem zastosowanego w niej przepisu prawa. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Dodatkowo ocena zaskarżonej decyzji dokonywana jest w oparciu o obowiązujące w dniu jej wydania przepisy prawa materialnego i procesowego, ale sąd nie bada jej celowości czy też słuszności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lewis Nexis 2005, s. 420-423).

Zasady podejmowania i wykonywania między innymi krajowego transportu drogowego i nie zarobkowego krajowego przewozu drogowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zostały zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).

Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, którą kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wraz z kartą opłaty drogowej i zaświadczeniem, co wynika z art. 87 ust. 1 - 3 w związku z art. 39 e ust. 1 pkt 6 tej samej ustawy. Kontroli tych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1 i 1 a ustawy o transporcie drogowym, dokonywać mogą między innymi funkcjonariusze organów celnych (por. art. 89 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy).

Zauważyć przy tym należy, że użyte w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym sformułowanie "organów celnych" wskazuje, że ustawodawca nie ograniczył realizacji tych uprawnień kontrolnych tylko do jednego organu celnego. Dodatkowo art. 93 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 tej samej ustawy, działając z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli, mają prawo nałożyć - na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem - karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że ustawa o transporcie drogowym w art. 93 ust. 5 przewiduje, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył.

W przepisie tym dla oznaczenia organu odwoławczego użyto określenia "organ nadrzędny". Wobec tak brzmiącego uregulowania organem odwoławczym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym nie może być ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jednocześnie przepisy ustawy o transporcie drogowym nie rozstrzygają o tym, które organy pełnią rolę organów wyższego stopnia.

W tym zakresie, zdaniem Sądu, zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z póżn. zm.). Zgodnie regulacją zawartą w art. 1 b pkt 3 i 4 powołanej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy między innymi rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących do w I instancji do naczelników urzędów celnych oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych. Zatem, zdaniem Sądu, skoro sprawy z zakresu transportu drogowego nie są sprawami celnymi, to do dyrektora izby celnej należy rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych.

Przyjdzie zauważyć, że przepisem, który nadaje dyrektorowi izby celnej kompetencje do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji tj. naczelnika urzędu skarbowego jest art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 68, poz. 62 z późn. zm.), ponieważ nie ma przepisów odrębnych czy też szczególnych, które czyniłyby ten organ uprawnionym do bycia również organem pierwszej instancji (art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b i c tej samej ustawy).

Zdaniem Sądu, zamieszczenie szczegółowych przepisów regulujących kwestię właściwości organów celnych w ustawie Prawo celne oznacza, że jej zastosowanie odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawach w niej uregulowanych, a nie do spraw z zakresu transportu drogowego (por. art. 1 i 6 ustawy Prawo celne).

W konsekwencji powołanych wyżej przepisów uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i przepisów o właściwości instancyjnej, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., jak również art. 127 § 1 i 2 K.p.a. Wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej przyjętej w art. 15 K.p.a., która określa kolejność załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej, a jednocześnie zapewnia stronom postępowania możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Zatem istota postępowania dwuinstancyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Pierwszy raz następuje to przed organem pierwszej instancji, a drugi raz przed organem wyższego stopnia w wyniku złożonego przez stronę odwołania poza wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 127 § 2 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji państwowej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W przepisie tym przyjęto jako generalne rozwiązanie zasadę, wedle której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Nadto, zdaniem Sądu, podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy prawa materialnego, w oparciu o które organ pierwszej instancji wydał decyzję.

W tym miejscu jeszcze raz zaakcentować trzeba, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył uznać należy, że organem odwoławczym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym nie może być ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Tym samym decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne organy, a więc organ nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem.

Wskazane naruszenia prawa wyczerpały znamiona stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

W toku dalszego postępowania administracyjnego uwzględnić należy ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niego konsekwencje. Zatem organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej i na podstawie obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego wyda nową i poprawną decyzję.

Z tych wszystkich względów Sąd w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i nie odniósł się do zarzutów skargi tylko uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 200, art. 205 § 1 i art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.