Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1086/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1307/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1307/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi A.K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej polegającej na budowie elektrowni wiatrowej (wiatraka) wraz z urządzeniami do przesyłania energii na działce numer [...] położonej w J., gmina P. wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i budowlanymi służącymi do przesyłu energii elektrycznej której lokalizację określono na załączniku mapowym w skali 1:1000. Jednocześnie organ określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi i dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i zawarł informacje dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz informacje dodatkowe, a także określił linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja stała się ostateczna w I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło na wniosek A.K., współwłaściciela działki nr [...] przylegającej w dacie rozstrzygania do terenu objętego inwestycją, nieważność powyższej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. Nr [...], powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, poza wszczęciem z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek strony, to jest tego czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki nieważności oraz, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym decydują okoliczności związane z rodzajem, rozmiarem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie oraz stwierdziło, że ze względu na to, iż w dniu orzekania działka wnioskodawcy o nr [...] przylegała bezpośrednio do terenu inwestycji, a aktualnie oddalona jest od działki nr [...] (powstałej po podziale działki [...]) o około 220 m, to uwzględniając hałas wytwarzany przez urządzenie, jakim jest turbina o średnicy wirnika 90 m na wieży o wysokości 80 m, należy uznać, że projektowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość, a tym samym – iż wyżej wymieniony legitymowany był do złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie.

Ustosunkowując się do wniosku A.K. organ stwierdził, że jest on uzasadniony, gdyż weryfikowana decyzja ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska organ powołał się na art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż w świetle pkt 2 w/w ustawy spośród zamierzeń inwestycyjnych z zakresu gospodarki energetycznej tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii stanowi cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki, do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się niezbędnością do korzystania ze wspomnianych przewodów i urządzeń, natomiast elektrownia wiatrowa nie może być do żadnych z tych przedsięwzięć zaliczona. Organ podkreślił także, że żadna z ustaw szczególnych, w tym ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625) nie kwalifikuje elektrowni wiatrowej jako celu publicznego. W ocenie organu elektrownia wiatrowa nie jest również inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest obiektem, czy też urządzeniem służącym ochronie środowiska, gdyż jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej, która przez stosowne przyłącza jest dostarczana odbiorcom, zaś cel polegający na "służeniu ochronie środowiska" nie może wynikać tylko z faktu wykorzystania technologii bardziej proekologicznej. Wykorzystanie energii wiatrowej jest działaniem wyłącznie zmniejszającym obciążenie środowiska. Wobec tego, że na tle regulacji prawnych normujących przedmiot postępowania nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako celu publicznego, weryfikowana decyzja Burmistrza P. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ podniósł przy tym, że w sprawie nie ma zastosowania art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepis ten dotyczy decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego, którą przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne z przyczyn wyżej wskazanych nie jest.

Na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2010 r. organ ten decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że budowy zespołu elektrowni wiatrowej w świetle obowiązujących przepisów oraz ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie kwalifikuje się jako inwestycji celu publicznego, zatem weryfikowana decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że kwestia ta wywoływała w dacie wydania weryfikowanej decyzji organu I instancji rozbieżności w orzecznictwie, albowiem rozumienie przepisu art. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagało wykładni. Z tego powodu, zdaniem organu, nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł A.K. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z przepisem art. 6 (w tym w szczególności art. 6 pkt 2 i art. 6 pkt 4) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez nieuznanie ww. decyzji Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] znak [...] jako rażąco naruszającej przepisy prawa w rozumieniu powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przez niedoręczenie pełnomocnikowi strony wniosku [...] Sp. z o.o. w I. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej polegającej na budowie elektrowni wiatrowej (wiatraka) wraz z urządzeniami do przesyłania energii na działce numer [...], a także niedoręczenie pełnomocnikowi strony składanych w trakcie trwania postępowania pism innych uczestników, które to pisma wymienione są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanej decyzji i przekazanie jej organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela stanowisko skarżącego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że elektrownia wiatrowa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Burmistrza P. nie jest inwestycją celu publicznego, której lokalizacja winna być ustalona w drodze decyzji, o której mowa w pkt 1 wskazanego przepisu. Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Są to inwestycje bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Tak więc inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, a nie takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zdaniem Sądu inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego lub grupowego.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. zawiera zamknięty katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony w art. 6 pkt 1-9 albo w pkt 10 określony jako cel publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sferze gospodarki energetycznej do celów publicznych zaliczono jedynie w myśl art. 6 pkt 2 przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. Także przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625) nie kwalifikują elektrowni wiatrowych do celów publicznych. Jakkolwiek z treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celami publicznymi są także budowa i utrzymanie innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, to by zaliczyć elektrownię wiatrową do tych "innych obiektów i urządzeń" musiałaby być ona niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. Sąd wskazał także, że nie budzi jego wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują w znaczeniu technicznym niezależnie od takiej elektrowni. Sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie może być interpretowany jako wskazujący na wspomnianą niezbędność. Natomiast do niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania sieci - linii przesyłowych można przykładowo zaliczyć stacje transformatorowe. Odmienna od powyższej interpretacja "niezbędności" prowadziłaby, zdaniem Sądu, do nieuprawnionego wniosku, że budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W nawiązaniu do takiego rozumienia "niezbędności" Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla oceny charakteru inwestycji elektrowni wiatrowej pozostaje funkcjonalne jej powiązanie z elementami służącymi do przesyłania energii. W ocenie Sądu stanowisko, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje dodatkowe oparcie w wykładni historycznej. Nowelizując bowiem ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a (obowiązujący do 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesłania i dystrybucji za pomocą sieci", zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczenia celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej.

Ponadto, w ocenie Sądu, o publicznym charakterze przedmiotowej inwestycji nie może przesądzić fakt zakupu przez zakład energetyczny energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii i wprowadzania jej do publicznej sieci, bowiem produkcja energii jest produkcją taką samą jak produkcja innych towarów, a celem każdego producenta towarów jest wprowadzenie ich do sprzedaży.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odrzucające koncepcję dotyczącą zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego jako obiektu służącego ochronie środowiska, stosownie do art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia faktu, że podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej, a inwestor budując taki obiekt czyni to w konkretnym celu ekonomicznym, to jest sprzedaży prądu, a nie w celu ochrony środowiska naturalnego. Elektrownia wiatrowa nie jest więc obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska. Fakt, że proces wytwarzania energii odbywa się przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku (sprzyjającej ochronie środowiska) nie może implikować uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję służącą ochronie środowiska.

Podobnie poza wpływem na określenie charakteru elektrowni wiatrowej pozostaje okoliczność, iż stosowanie energii ze źródeł odnawialnych promowane jest przez Parlament Europejski i Radę. Wspieranie budowy elektrowni wiatrowych nie musi się przejawiać w zakwalifikowaniu wymienionych obiektów do inwestycji celu publicznego. Organy państwa mają wiele możliwości do wykorzystania w tym zakresie. Reasumując, w ocenie Sądu, ani przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis pkt 4 art. 6 tej ustawy, jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy zespołu elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie stanowisko zajmowane jest w judykaturze sądowej, w której podkreśla się, że wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. instytucja lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być ściśle interpretowane. Na poparcie powyższego poglądu Sąd I instancji przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu w sytuacji prawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji decyzja ostateczna Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozważenia wymaga, czy wskazane wyżej naruszenie prawa mogło być zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że w praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie,

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą),

- skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy obowiązującej regulacji prawnej.

Przedstawione wyżej wywody mające na celu wykazanie, że elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego, podobnie jak i uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu w tym zakresie, zdaniem Sądu, już same w sobie wskazują, że kwestia ta nie jest na tyle oczywista, że nie wymaga wykładni elementów składających się na ustawową definicję inwestycji celu publicznego, w szczególności zaś unormowań art. 6 pkt 2 i 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawodawca bliżej nie określił w szczególności, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 wymienionej ustawy (nie wynika to też wprost z Prawa budowlanego, czy też Prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". W konsekwencji pojęcia te były i są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że na tle charakteru elektrowni wiatrowych odmienna interpretacja nadal prezentowana jest na szczeblu naczelnych organów administracji, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Departament Gospodarki Ziemią z dnia [...] 2008 r. znak [...], Ministerstwa Infrastruktury - Departament Ładu Przestrzennego z dnia [...] 2004 r. znak [...] oraz Ministerstwa Budownictwa - Departament Ładu Przestrzennego i Architektury z dnia [...] 2007 r. znak [...]. W ocenie Sądu skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji i piśmie [...] Sp. z o.o. z dnia 5 stycznia 2011 r., mówić o zaistnieniu kolejnej przesłanki, od której zależy zaliczenie naruszenia prawa do rażących, to jest o wywołaniu wadliwą decyzją skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zamysł ustawodawcy ograniczenia możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych podlegających mniejszym rygorom oraz, by zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy niestwarzających inwestorom takich ułatwień, to w poprzedzającym wydanie przez Burmistrza P. decyzji, prowadzonym w trybie właściwym dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postępowaniu, wnioskodawca nie musiał i nie korzystał z żadnych regulacji szczególnych przysługujących w tej kategorii spraw, od których zależało wydanie korzystnego dla niego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza z jakichkolwiek "przywilejów" wynikających z przepisów odrębnych np. teren inwestycji nie był położony w obszarze chronionego krajobrazu, w którym dopuszczono tylko realizację inwestycji celu publicznego. Nadto z racji, że inwestycja została już zrealizowana nie może zachodzić możliwość skorzystania przez inwestora z instytucji wywłaszczania pod inwestycję celu publicznego, stosownie do art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając w zakresie omawianej przesłanki rażącego naruszenia prawa skutki społeczne czy gospodarcze zakwalifikowania elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego, w ocenie Sądu nie można pominąć okoliczności, iż są one tożsame z tymi jakie wywołałoby wydanie prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie są ujemne) – niezależnie bowiem od uznania elektrowni wiatrowej za taką czy inną inwestycję, jak słusznie zwrócono uwagę w piśmie [...] Sp. z o.o. z dnia 5 stycznia 2011 r. (odpowiedź na skargę), zasila ona publiczny system energetyczny i sprzyja ochronie środowiska.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że mimo, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie jest to naruszenie rażące, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Jeśli bowiem nawet nie doręczono skarżącemu odpisów pism procesowych pochodzących od strony przeciwnej (z przepisów k.p.a. nie wynika taki obowiązek), to wyznaczenie przez organ siedmiodniowego terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami z jednoczesnym znacznym przedłużeniem terminu zakończenia postępowania, umożliwiło mu zaznajomienie się m.in. z treścią tychże pism i ewentualne dodatkowe wyrażenie na ich tle swego stanowiska, lecz z możliwości tej skarżący nie skorzystał.

Jednakże Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zaś z art. 50 ust. 1 ww. ustawy wynika, że powyższy warunek ma także zastosowanie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeśli więc teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu wymienionego w tym przepisie, a wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne), to decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być wydana. Sąd przytoczył również treść art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Burmistrza P. i wskazał, że przeznaczenie na cele nierolnicze (nieleśne) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeśli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha, wymagało uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś użytków rolnych klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha – zgody marszałka województwa. Ze względu na to, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", należy w ocenie Sądu odnieść je do "terenu inwestycji", czyli do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd zauważył także, że w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...], czerwca 2006 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczył elektrowni wiatrowej projektowanej na działce nr [...] w J., zaś z załączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka ta o powierzchni 6,8311 ha obejmuje grunty rolne klasy R III a (2,9111 ha) i klasy R IVa (3,9200 ha). Przez "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. należy rozumieć, zdaniem Sądu, teren działki jako całości i we wniosku wskazano jako teren inwestycji całą działkę nr [...]. Ze względu na klasę użytków rolnych, niewątpliwie teren działki nr [...] wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Znajduje to również wyraz, zdaniem Sądu, w uzgadniającym projekt decyzji postanowieniu Starosty I. z dnia [...] 2006 r., tj. organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.), zawierającym warunek wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Natomiast Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych Urzędu Miasta P. brak jest informacji w kwestii ewentualnej zgody na wyłączenie gruntów działki nr [...] z produkcji w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ze względu na treść postanowienia uzgadniającego należy domniemywać, iż zgody takiej nie było. Wydanie przez Burmistrza P. pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji wbrew warunkowi jednoznacznie sformułowanemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. stanowi, w ocenie Sądu, rażące obejście prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tejże decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem działanie mimo wyraźnego zakazu ustanowionego w ustawie w celu ograniczenia zmniejszania areału gruntów rolnych wysokiej jakości poprzez przeznaczanie ich na inne cele. Przeoczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2006 r. powyższej istotnej okoliczności, stanowi zdaniem Sądu przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji, celem wydania, po utwierdzeniu się w nieobjęciu zgodą na wyłączenie z produkcji przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy (o ile w ogóle plan zagospodarowania dla miejscowości J. był w przeszłości uchwalony), decyzji uwzględniającej treść art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu przepis art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. należy odczytywać zgodnie z jego brzmieniem w nawiązaniu do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji nr [...] z dnia [...] 2006 r.

Zdaniem Sądu nie stanowiłby natomiast przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza P. fakt zrealizowania inwestycji, gdyż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podzielił, że wykonanie obiektu nie może być kwalifikowanie jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji. Sąd podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ocenie podlega, czy dana decyzja ostateczna dotknięta była kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. według obowiązującego w dacie jej podjęcia stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu istniejącego na dzień jej wydania stanu faktycznego, w związku z czym nie może mieć znaczenia przy rozstrzyganiu przez organ w powyższym postępowaniu okoliczność, iż po dniu [...] 2006 r. działka nr [...] uległa podziałowi oraz że teren inwestycji ograniczony został do części wydzielonej z niej działki nr [...], która to działka, według informacji z rejestru gruntów, zresztą także ma powierzchnię większą od wskazanej w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w jej ówczesnym brzmieniu.

Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. w I. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach Starostwa Powiatowego w I. dotyczących działki gruntu, na której miała być wybudowana inwestycja, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących charakteru wyżej wymienionej działki i powierzchni gruntu, która faktycznie miała zostać zajęta na ten cel i nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji uwzględnieniem skargi;

2) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w/w przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak dokładnych ustaleń dotyczących charakteru działki, na której ma być wybudowana inwestycja, powierzchni gruntu, która faktycznie zostanie zajęta na ten cel oraz ewentualnej konieczności uzyskania zgody ministra ds. rolnictwa i rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu oraz naruszenie obowiązku załatwienia sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a.,

b) poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności niepodjęcie z urzędu wszelkich kroków zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.);

3) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym organ I instancji rażąco naruszył prawo, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę i nie stwierdziło wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa, a tym samym naruszyło w/w przepisy k.p.a.;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny ewentualnej konieczności uzyskania zgody ministra ds. rolnictwa i rozwoju wsi, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi podlegającej oddaleniu.

II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zwarty obszar projektowany do zaznaczenia na cele nierolnicze oznacza cały teren, na którym planowana jest inwestycja, podczas gdy pojęcie to powinno być interpretowane jako obszar, który faktycznie wykorzystany zostanie na potrzeby planowanej inwestycji.

W związku z powyższym na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.), a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu odnośnie interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", o którym mowa art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd bowiem przyjął pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. wydanym pod sygn. II OSK 1826/06, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć teren działki jako całości i tym samym naruszył wyżej powołany przepis przez jego błędną wykładnię. Natomiast zdaniem skarżącej kasacyjnie "zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia" oznacza część działki faktycznie zajętej pod inwestycję. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie we wskazanej powyżej decyzji Starosty I. z dnia [...] 2007 r. nr [...], w uzasadnieniu której Starosta stwierdził wprost, że "wyłączeniu z produkcji rolniczej podlega część działki o pow. 0,1563 ha oznaczona symbolem RIIIa oraz wyłączona czasowo oznaczona symbolem RIIIa o pow. 0,0470 ha na okres realizacji prac wykonawczych" – razem łącznie 0,2033 ha. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozostała część działki nr [...] będzie nadal mogła być wykorzystywana na cele produkcji rolnej. Wskazano również, że powyższe stanowisko aktualnie jest już ugruntowane, na poparcie czego skarżąca kasacyjnie przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz iż mimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął odmienną interpretację i na podstawie tego stwierdził, że decyzja Burmistrza P. rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ gdyby organ zebrał wyczerpująco, a następnie wnikliwie ocenił materiał dowodowy w sprawie, doszedłby do wniosku, że nie było potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu przeznaczonego pod inwestycję. Sąd z kolei nie musiałby przeprowadzać uzupełniającego postępowania dowodowego, aby ocenić legalność decyzji Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. i decyzji organu z dnia [...] eśnia 2010 r., lecz mógłby się ograniczyć do zbadania całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzić z niego te wnioski co organ. Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie niedokładnie ustalony przez Kolegium stan faktyczny budził zbyt wiele istotnych wątpliwości i przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. było konieczne dla ich wyjaśnienia. Jednakże postępowanie to Sąd przeprowadził bardzo pobieżnie, gdyż pominął najważniejsze dowody, tj. akta organu właściwego do ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd dopatrzył się rażącego obejścia prawa poprzez wydanie decyzji przez Burmistrza P. z dnia [...] 2006 r. wbrew warunkowi uzyskania uprzedniej zgody na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo iż nie miał pewności co istniejącego stanu faktycznego. Co więcej, Sąd uwzględnił skargę na decyzję organu z dnia [...] 2010 r. z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu, organ powinien dopatrzeć się tego rażącego naruszenia i stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że decyzja Burmistrza P. wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie było możliwe ze względu na treść art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, ponieważ termin ten rzeczywiście upłynął.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że Sąd stwierdził, iż Burmistrz P. naruszył w sposób rażący przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który mówi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zupełnie pomijając fakt, że pojęcie "terenu" do którego odwołuje się powyższy przepis i z którym koreluje pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", o którym w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane bardzo rożnie i stanowisko sądów odnośnie tej kwestii nie jest jednolite. Dopiero w ostatnim czasie wykształciło się jednolite orzecznictwo odnośnie pojęcia "zwartego obszaru zaprojektowanego do zmiany przeznaczenia".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przez Burmistrza P., ponieważ zgoda na zmianę przeznaczenia części działki nr [...] na cele nierolnicze nie była konieczna. Tym bardziej nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skoro rzekomo naruszone przez Burmistrza [...] przepisy budziły wątpliwości interpretacyjne i ich ewentualne naruszenie nie mogłoby być uznane za oczywiste. Tym samym zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszył art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i wadliwe wykonał ciążący na nim ustrojowy obowiązek kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. a tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Niespornym w niniejszej sprawie pozostaje to, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Norma art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w ust. 2 pkt 1 tej normy wskazano, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni tego przepisu koncentruje się na zakwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do zinterpretowania pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Jednakże ten zarzut pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony, bowiem przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia wskazanej wyżej normy jest prawidłowa.

Przede wszystkim trafnie Sąd I instancji powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja przywołując przy tym prawidłowo wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 (publikowane w zborze Lex nr 466373) a więc działki objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek dotyczył całej działki nr 36/1 o powierzchni 6,8311 ha obejmującej grunty rolne klasy R IIIa (2,9111 ha) i klasy R IVa (3,9200 ha), które niewątpliwie wymagały zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren którego dotyczy wniosek powinien być konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy kastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Nadto podnieść należy, iż decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia, natomiast nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Tym samym "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia" o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozostaje obszar określony konkretnymi granicami. Natomiast obszarem takim w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka objęta wnioskiem inwestora. Tożsame stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07 publikowanym w zbiorze Lex nr 488012, z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09 publikowanym w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych https:// cbois.nsa.gov.pl.- gdzie w szczególności w ostatnim z wymienionych orzeczeń wyraźnie zaznaczono, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest pojęciem tożsamym ze "zwartym obszarem projektowym".

Zatem w takiej sytuacji faktycznej jaka zaistniała w niniejszej sprawie a odnoszącej się do działki nr 36/1 objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i klasy użytków rolnych wchodzących w skład jej obszaru o powierzchni 6, 8311 ha przed wydaniem decyzji, która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego, zaistniała potrzeba uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego terenu z rolnego na nierolny. Tym samym w ramach postępowania nieważnościowego a dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Pakości z dnia 8 czerwca 2006 r. nr KOI 7331-48/06 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwestia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze składających się na obszar działki nr 36/1 stanowi jeden z podstawowych elementów pozwalających na wydanie przedmiotowej decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak w aktach sprawy stosownej informacji w kwestii ewentualnej zgody na przeznaczenie gruntów działki 36/1 na cele nierolnicze czy też objęcia zgodą przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utraciły moc, nakazywał Sądowi I instancji uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że kwestii przeznaczenia spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie została należycie oceniona w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wydanie przez Burmistrza Pakości pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji wbrew warunkowi jednoznacznie sformułowanemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. że teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) stanowi rażące obejście prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż jest to działanie mimo wyraźnego zakazu ustanowionego w ustawie mającego przecież ograniczyć zmniejszenie areału gruntów rolnych wysokiej jakości poprzez ich przeznaczanie na inne cele. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada bowiem jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Dlatego też niewyjaśnienie tej kwestii słusznie zostało podniesione z urzędu (niezależnie od zarzutów skargi) w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji jako przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powyższe stanowisko nie może być zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, kolejnymi zarzutami kasacji a to naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew bowiem stanowisku zaprezentowanemu w kasacji jak też dołączonej do skargi kasacyjnej ostatecznej decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia 24 stycznia 2007 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów klasy R IIIa o powierzchni 0,1563 ha i czasowo gruntów klasy R IIIa o powierzchni 0,0470 ha. kwestia przeznaczenia spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze w kontekście stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Pakości z dnia 8 czerwca 2006 r. nie została wyjaśniona. Wskazywana bowiem decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji nie stanowi przesłanki do uznania, że wcześniej zmieniono przeznaczenie spornych gruntów lecz świadczy o wydaniu decyzji o wyłączenia z produkcji rolnej tych gruntów. Kwestia wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego o odpowiednim areale jest już odrębną sprawą, bowiem jest ona konsekwencją wcześniejszej zgody na przeznaczenie odpowiednich gruntów rolnych na cele nierolnicze. To w tym właśnie zakresie organ zobowiązany jest poczynić niezbędne ustalenia w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotychczasowe rozważania wskazują jednoznacznie, iż Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przepis art. 3 p.p.s.a określa zakres działania sądów administracyjnych przyjmując, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium, niż zgodność z prawem czy też innego, niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 322447 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06, opubl. w LEX pod nr 317891). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji działał w tym przypadku w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach Starostwa Powiatowego w Inowrocławiu dotyczących działki gruntu, na której miała być wybudowana inwestycja.

Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Niespornym jest, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie kwestia uzyskania zgody na przeznaczenie spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze z działki nr 36/1 objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogła odgraniczać się, tak jak to przedstawia skarżący kasacyjnie, do dopuszczenia jako dowodu z dokumentu decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia 24 stycznia 2007 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej na cele nierolne, gdyż celem postępowania wyjaśniającego jest jak trafnie wskazał Sąd I instancji kwestia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne a nie kwestia wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, która jak już wyżej podniesiono jest skutkiem wcześniejszego ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Różne jest przecież znaczenie tych pojęć albowiem przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolny lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych i leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej to rozpoczęcie innego niż rolne i leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 powyższej ustawy). Tym samym Sąd I instancji nie mógł w ramach posiadanej kognicji prowadzić postępowania dowodowego mającego na celu dokonywanie ustaleń związanych ze zmianą przeznaczenia spornych gruntów z rolnych na cele nierolnicze albowiem byłoby to równoznaczne z prowadzeniem postępowania dowodowego, które zastrzeżone jest wyłącznie dla organu administracji. Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji i nie prowadzi postępowań mających na celu ustalenie zasadniczych elementów stanu faktycznego sprawy a jedynie ocenia legalność zaskarżonych do niego decyzji. W rozpoznawanej sprawie dokonanie oceny czy doszło do zmiany przeznaczenia spornych gruntów nie mogło odbyć się w trybie zarzucanego art. 106 § 3 p.p.s.a. Raz jeszcze należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny tak naprawdę nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją, a tego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie czyniąc Sądowi I instancji zarzuty w opisanym wyżej zakresie.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania... oraz dyspozycji w postaci: ...uchyla decyzję lub postanowienie.

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej.

Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej w ocenianym postępowaniu, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom kasacji wskazane wyżej uchybienia dotyczące kwestii przeznaczenia spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze w okolicznościach niniejszego postępowania wymagały wyjaśnienia przez organ administracji a to upoważniało Sąd do zastosowania w/w przepisu, gdyż zasadnie uznano, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Pakości jest rozstrzygnięciem wadliwym i zawiera tego typu wady, które nakazywały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Również nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04 publikowany zbiór LEX nr 183144. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie z uwzględnieniem tejże normy procesowej Sąd I instancji właściwie ocenił zaskarżoną decyzję mimo, iż zarzut niewyjaśnienia kwestii przeznaczenia spornych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie był wskazywany w skardze to jednak z urzędu został prawidłowo dostrzeżony i właściwie oceniony w zaskarżonym wyroku.

Reasumując wskazać należy także, iż trafnie Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku zauważył, że skoro w sprawie tej mamy do czynienia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak to określono w sentencji rozstrzygnięcia z dnia [...] 2006 r. to niewątpliwie przy ewentualnym wystąpieniu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.