Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 65/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 70b, art. 71 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1910
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jedn.
article: art. 138 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1376
law: Usatwa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 2a pkt 10
journal: Dz.U. 2016 poz 174
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 134, art. 127 par. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Sławomir Kozik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także: "Komisja", "KNF" lub "organ nadzoru") zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r. stwierdziła niedopuszczalność wniosku S. z siedzibą w G. (dalej także: "Kasa" lub "strona skarżąca") "o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.", zawartego w piśmie Kasy z 22 sierpnia 2017 r.

Wydając powyższe postanowienie organ działał na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 196 ze zm. - dalej także: "ustawa o nadzorze")

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniach od 6 marca do 13 kwietnia 2017 r. zostały przeprowadzone w Kasie czynności kontrolne w zakresie oceny jakości aktywów i zobowiązań pozabilansowych oraz oceny jakości zarządzania ryzykiem związanym z aktywami i zobowiązaniami pozabilansowymi, w szczególności zarządzania ryzykiem kredytowym. W wyniku kontroli zidentyfikowano w działalności Kasy istotne nieprawidłowości, w szczególności w odniesieniu do wyceny zaangażowań kapitałowych i zarządzania ryzykiem kredytowym, które skutkowały naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, znaczącym pogorszeniem prezentowanej przez Kasę sytuacji ekonomiczno-finansowej. Zdaniem Komisji, uwzględnienie ustaleń kontroli spowodowałoby obniżenie zysku brutto Kasy za 2016 r. o kwotę 31.463 tys. zł (o 62,1%) do 19 164 tys. zł, a w konsekwencji obniżenie współczynnika wypłacalności z 3,42% do 0,39 %, co stanowi zagrożenie dla interesów członków Kasy. W czerwcu Kasa zgłosiła zastrzeżenia oraz wyjaśniania do protokołu, częściowo zasadne.

Komisja Nadzoru Finansowego na posiedzeniu nr [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. zdecydowała, że Kasa powinna otrzymać zlecenie nadzorcze, na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1910 ze zm.) wobec prowadzenia działalności Kasy w sposób stwarzający zagrożenie dla interesów członków, zaś Zarząd Kasy na podstawie art. 71 ust. 2 u.o.s. powinien otrzymać upomnienie. Pismo w tej sprawie Komisja skierowała do Kasy 1 sierpnia 2017 r. Komisja nałożyła na Kasę upomnienie in gremio.

W odpowiedzi na powyższe Kasa wniosła o uzupełnienie decyzji KNF o nałożeniu na Zarząd Kasy sankcji administracyjnej w formie upomnienia, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także uchylenie decyzji w części dotyczącej nałożenia na Zarząd Kasy upomnienia oraz umorzenia w tym zakresie postępowania. W ocenie wnioskodawcy upomnienie dla Zarządu Kasy wymaga zastosowania przepisów k.p.a., w tym przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Kasy decyzja z [...] sierpnia 2017 r. nie zawiera wszystkich elementów przedmiotowo istotnych dla decyzji administracyjnych, w szczególności pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia w zakresie środków zaskarżenia decyzji. Dodatkowo Kasa wskazała, że w dniu wydawania decyzji z [...] sierpnia 2017 r. obowiązywał art. 12 ust. 2 pkt 10 ustawy o nadzorze, który w sposób jednoznaczny przesądza, że na gruncie ustawy o skok, rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na członków Zarządu Kasy upomnienia musi przybrać formę decyzji administracyjnej, podejmowanej przez Komisję, działającą kolegialnie.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała, analizując złożony przez stronę skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, że zobowiązana była, w ramach postępowania wstępnego, zbadać ów wniosek pod względem formalnym celem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek był dopuszczalny oraz, czy zachowany został termin do jego wniesienia. Komisja zauważyła, że wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych w ramach kolejnych etapów postępowania odwoławczego.

Powołując się na przepis art. 134 k.p.a., Komisja stwierdziła, że przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne. Zdaniem Komisji, niedopuszczalność podmiotowa obejmuje sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji, czy też wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem czynności procesowych może dokonywać skutecznie tylko przez ustawowego przedstawiciela. Organ nadzoru podniósł, iż przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych.

Zdaniem organ nadzoru, instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięć wydawanych przez KNF, znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 6 ustawy o nadzorze, a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (postanowień zaskarżalnych).

Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że przy udzielaniu upomnienia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a upomnienie nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma na celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie zwraca uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których niewyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję środków nadzorczych.

Komisja Nadzoru Finansowego zwróciła ponadto uwagę, iż pogląd na temat niewiążącego charakteru upomnień, a także faktu, że ich celem nie jest rozstrzygnięcie istoty sprawy, znajduje swoje potwierdzenie również w poglądach doktryny czego przykładem są publikacje z zakresu funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Organ nadzoru wskazał jednocześnie, że jedynym wymogiem formalnym określonym dla upomnień jest konieczność wydania ich na piśmie (art. 71 ust. 2 ustawy o skok).

Mając na względzie powyższe, Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że upomnienia, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie rozstrzygają sprawy co do istoty, nie przybierają formy decyzji i w konsekwencji - nie mogą być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu nadzoru, upomnienie jest odrębnym środkiem, poprzedzającym i warunkującym możliwość zastosowania innych środków nadzorczych, wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, których wydanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego i następuje w formie decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Komisji, oczywistym jest przy tym, że przedmiotowe upomnienie nie może przyjąć również formy postanowienia, co wynika wprost z charakteru prawnego postanowień, jaki nadał im k.p.a. Postanowienie dotyczy bowiem, jak zauważył organ nadzoru, poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, co oznacza, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu jest kwestia proceduralna, zwana też w piśmiennictwie "sprawą proceduralną", a samo postanowienie organ administracji publicznej wydaje w sytuacjach przewidzianych w ustawie.

Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że brak było w niniejszej sprawie podstawowego wymogu formalnego niezbędnego dla prawidłowego złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie - brak było rozstrzygnięcia (decyzji lub zaskarżalnego postanowienia), które może być zaskarżone przy pomocy wskazanego powyżej środka. W tej sytuacji, zdaniem Komisji, zaszła podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zaskarżenia spornego upomnienia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wymienionemu postanowieniu KNF zarzucono: a) rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w. zw. z art. 11 ust. 5 i 6 oraz w zw. z art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, art. 107 k.p.a. oraz art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP; b) rażące naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 22 sierpnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2017 r. i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, w sposób jednoznaczny przesądza, że na gruncie ustawy o skok, rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na członków Zarządu Kasy upomnienia musi przybrać formę decyzji administracyjnej, podejmowanej przez KNF, działającą kolegialnie. Zgodnie z wspomnianym artykułem, upoważnienie Komisji, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o nadzorze, do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych, nie może dotyczyć określonych w przepisach o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, rozstrzygnięć co do istoty sprawy w zakresie nakładania upomnienia. Normą przewidującą rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w zakresie nakładania upomnienia jest art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Zdaniem skarżącej, skoro w art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze, takie rozstrzygnięcia zostały wskazane jako te, które nie mogą być przedmiotem upoważnienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o nadzorze, to do rozstrzygnięć będzie miał wprost zastosowanie art. 11 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym upomnienia z art. 71 ust. 2 ustawy o skok – jako rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – wymagają zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w ocenie strony orzecznictwo i stanowisko doktryny pochodzące sprzed wejścia w życie art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze w całości utraciły swoją aktualność w związku ze zmianą stanu prawnego.

Zdaniem skarżącej pismo Komisji z [...] sierpnia 2017 r. nie zawiera wszystkich elementów przedmiotowo istotnych dla decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 k.p.a. Jej zdaniem z uwagi na brzmienie art. 71 ust. 2 ustawy o skok i art. 8 i 9 k.p.a. w upomnieniu winno zostać zawarte ostrzeżenie precyzujące rodzaj środka nadzorczego, którego nałożenie Komisja rozważa w związku ze wskazanymi powodami udzielenia upomnienia. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie poinformował Kasy o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie zapewnił Kasie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszył art. 10 k.p.a.

Zdaniem skarżącej za uprawnieniem do wniesienia środka odwoławczego przemawia okoliczność, że w art. 71 ust. 2 o skok brak jest przepisu dotyczącego wyłączenia stosowania art. 127 § 3 k.p.a. Organ uznając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Komisja Nadzoru Finansowego, wydając zaskarżone postanowienie z [...] września 2017 r., nie naruszyła przepisów prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjmuje się, że odwołanie jest niedopuszczalne m.in. w przypadku gdy czynność organu administracji publicznej, której weryfikacji domaga się określony podmiot, nie jest decyzją administracyjną. Należy zauważyć, że NSA m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., wydanym w sprawie sygn. akt SA/Gd 746/92 (OSP z 1993 nr 9, poz. 178 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak), wyraźnie stwierdził, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Natomiast w myśl ust. 6 wspomnianego artykułu do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

W ocenie Sądu, z uwagi na treść powyższych przepisów, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie (czyli tzw. postanowień zaskarżalnych).

Zgodnie z art. 70b ustawy o skok, organy kasy i Kasy Krajowej oraz jej pracownicy, na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego, działającej przez upoważnione przez nią osoby, są obowiązani do udzielania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazywania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych z działalnością kasy i Kasy Krajowej, niezbędnych do wykonywania przez Komisję Nadzoru Finansowego zadań z zakresu nadzoru. Z kolei, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o skok, Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie lub Kasie Krajowej w szczególności podjęcie stosownych działań wskazanych expressis verbis w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że kasa albo Kasa Krajowa nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy albo Kasy Krajowej wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy albo Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:

1) wystąpić do właściwego organu kasy lub Kasy Krajowej o odwołanie członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia;

2) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej, o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie;

3) nakazać kasie lub Kasie Krajowej ograniczenie zakresu działalności;

4) nakazać kasie lub Kasie Krajowej zaprzestania prowadzenia określonej działalności.

Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jak i przepisy ustawy o skok nie pozwalają na przyjęcie, że przy udzielaniu upomnienia przeprowadza się postępowanie administracyjne. Upomnienie bowiem nie posiada cech aktu administracyjnego i nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej, zwraca jedynie uwagę podmiotowi nadzorowanemu na powstałe nieprawidłowości, pozostając elementem niezbędnym do ewentualnego zastosowania sankcji przewidzianych ustawą w przypadku nieusunięcia tychże nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których dopiero niewyeliminowanie w trybie samokontroli będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję wspomnianych wcześniej środków nadzorczych. Środki nadzorcze przysługujące Komisji Nadzoru Finansowego można podzielić na władcze i niewładcze. Władcze środki nadzoru to takie środki, które umożliwiają bezpośrednią ingerencję w strukturę organizacyjną podmiotów nadzorowanych i wymuszają ich określone zachowania. Są to zatem te formy działania nadzoru, które umożliwiają jednostronne kształtowanie sytuacji podmiotu nadzorowanego z możliwością zastosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się do ustanowionych przez organ nadzoru nakazów lub zakazów określonego zachowania się przez ten podmiot. W ramach tak rozumianych nadzorczych środków władczych mieszczą się przede wszystkim indywidualne akty administracyjne. Natomiast, niewładcze środki nadzorcze umożliwiają bezpośrednie lub pośrednie wpływanie na działalność podmiotów nadzorowanych, przy czym środki te na ogół nie przymuszają określonych zachowań, aczkolwiek niezastosowanie się do nich może spowodować użycie przez Komisję władczych środków nadzorczych. Wobec powyższego upomnienia i zalecenia wydawane przez Komisję należy zakwalifikować do środków niewładczych czyli drugiej ze wskazanych wyżej kategorii środków nadzorczych.

W tym miejscu należy podnieść, że instytucja upomnienia jest charakterystyczna zarówno dla sektora bankowego, jak i sektora spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych a ustawodawca, wprowadzając w ustawie o skok tę instytucję, wzorował się na regulacji art. 138 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.). Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w poglądach nauki (por. m.in. W. Srokosz, Stosowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego środków nadzorczych względem spółdzielczych kas oszczędnościowo- kredytowych, Wydawnictwo ABC, LEX nr 184913), jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 760/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że upomnienie jest elementem procedury nadzorczej, poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia sankcji nadzorczych przewidzianych w art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Nie przybiera ono formy postanowienia ani decyzji oraz nie jest czynnością ani aktem administracyjnym nakładającym na zobowiązanego obowiązek, lecz jedynie stanowi przypomnienie o obowiązkach ciążących na podmiocie nadzorowanym (kasie lub Kasie Krajowej) oraz o skutkach niewywiązania się z tych obowiązków w zakreślonym terminie. Cechuje się niewiążącym charakterem i pozbawione jest elementu władczego (por. Rafał Mroczkowski Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, Lex 2011). W nauce prawa zasadnie wskazuje się, że "Upomnienie jest specyficzną (nazwaną) formą komunikacji, jaka odbywa się między podmiotami obecnymi na nadzorowanym rynku a organem nadzoru. Ma ono służyć eksplikacji negatywnej oceny nadzorczej określonego stanu faktycznego, aktualizować zagrożenie sankcją w konkretnej i indywidualnej sprawie i przez sam ten fakt oddziaływać korygująco" (Sławomir Peszkowski, Charakter prawny upomnienia (art. 138 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe). Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PPP 2010, nr 12, s. 90 i n.).

Podkreślenia wymaga, że dopiero bezskuteczność upomnienia uprawnia Komisję Nadzoru Finansowego do zastosowania silniejszych instrumentów nadzoru. Upomnienie udzielne przez Komisję na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok jest czynnością, która poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania sankcji nadzorczych. Upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie ma charakteru władczego i w żaden sposób nie kształtuje praw podmiotu, do którego jest skierowane. Natomiast w przeciwieństwie do powyższego decyzja administracyjna, w znaczeniu materialnym, stanowi władczą, jednostronną wypowiedź organu administracji publicznej, sformułowaną na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, ustalającą normę jednostkową i konkretną w stosunku do indywidualnie oznaczonego adresata, a więc kształtującą bezpośrednio jego sytuację prawną przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenie obowiązku w sferze prawa administracyjnego, bądź zawierającą stwierdzenie istnienia takiego obowiązku lub uprawnienia. W konsekwencji, uznać należy, że decyzja administracyjna stanowi prawną dyrektywę określonego postępowania, wskazującą bezpośrednio nakaz, zakaz albo przyzwolenie na takie postępowanie. Oczywistym jest również to, że organy administracji publicznej, będąc obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), mogą władczo ingerować w sferę praw i obowiązków podmiotów pozostających na zewnątrz (poza administracją) tylko wtedy, gdy ustawa je do tego wyraźnie upoważnia. Jednocześnie, należy zauważyć, że istotną cechą decyzji administracyjnej jest również fakt, iż stanowi ona rozstrzygnięcie co do istoty sprawy albo w inny sposób kończy postępowanie w sprawie w danej instancji. Natomiast w przypadku skierowania przez Komisję Nadzoru Finansowego upomnienia na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, wyżej wymienione cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej nie są spełnione - sporne upomnienie nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, a także nie rozstrzyga co do istoty sprawy oraz nie ma władczego charakteru (stwarza jedynie nadzorowanemu podmiotowi możliwość dobrowolnego skorygowania swego postępowania w określonym terminie). Ponadto sam ustawodawca w analizowanym przepisie określił formę, w jakiej mają zostać wydane upomnienia, wskazując jedynie, że musi to nastąpić w formie pisemnej.

W dalszej części należy odnieść się do art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze. Zdaniem Sądu, treść tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że udzielenie upomnienia wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego, niezależnie od wskazania w tym artykule, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1 - tj. upoważnienie przez Komisję Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych - nie może dotyczyć określonych w przepisach o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych rozstrzygnięć co do istoty sprawy, m.in. nakładania upomnień. Artykuł 12 ustawy o nadzorze, jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, odnosi się również do innych sektorów rynku finansowego (np. bankowego, emerytalnego, czy ubezpieczeniowego) w zakresie braku możliwości upoważnienia Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, tj. rozstrzygnięć co do istoty sprawy. Wśród tych działań, znajdują się czynności, które są podejmowane przez Komisję w innej formie niż postanowienie czy decyzja administracyjna, np.:

- wystąpienie do zarządu banku z żądaniem zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia akcjonariuszy,

- wystąpienie do Rady Ministrów o likwidację banku w przypadku banku państwowego,

- wydawanie opinii w sprawie utworzenia banku państwowego, przekształcenia banku państwowego w spółkę akcyjną z udziałem Skarbu Państwa oraz zakresu przeznaczenia majątku banku państwowego na pokrycie kapitału akcyjnego w spółce akcyjnej lub zbyciu tego majątku tworzonej spółce akcyjnej z udziałem Skarbu Państwa,

- wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji.

Reasumując, upomnienie udzielne na mocy art. 71 ust. 2 ustawy o skok, nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu k.p.a. Wymogiem formalnym a wręcz jedynym dla upomnień jest konieczność wydania ich na piśmie, na co wyraźnie wskazuje art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Ustawodawca w przepisach, w których ustanowił instytucję upomnienia nie określił innych wymogów formalnych w tym zakresie (np. zachowania formy decyzji administracyjnej). Zmiana stanu prawnego - polegająca na dodaniu do ustawy o nadzorze art. 12 ust. 2a pkt 10 na podstawie art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2016, poz. 996), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 9 lipca 2016 r. - nie odnosiła się do samej istoty instytucji upomnienia, tj. nie określiła upomnienia jako decyzji administracyjnej (postanowienia). Wobec powyższego, odwoływanie się do poglądów dotyczących charakteru prawnego upomnienia pochodzących sprzed nowelizacji, jest w pełni uprawnione. W konsekwencji, skoro czynność polegająca na udzieleniu upomnienia na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku, nie jest decyzja ani postanowieniem (o których mowa w k.p.a.) to zasadnie organ przyjął, że jest to czynność, od której nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też zażalenie. Dlatego też Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie brak było bowiem przedmiotu zaskarżenia.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, Komisja nie naruszyła art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 w zw. z art. 12 ust. 2a pkt 10 ustawy o nadzorze w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy o skok. Organ nie naruszył również art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 107 k.p.a. czy też art. 7 Konstytucji RP. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w przepisanej prawem formie i przy zastosowaniu przepisów procedury administracyjnej a podjęte rozstrzygnięcie o niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest prawidłowe. W postanowieniu tym, zostały powołane niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, oznacza to, że zostały spełnione wymogom wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnione zostały motywy rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i spójna, gdyż pozwala na dokonanie pełnej oceny legalności spornego aktu w świetle stosownych regulacji prawa materialnego.

Zauważyć należy, że kwestia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od udzielonego przez Komisję Nadzoru Finansowego upomnienia na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, była już badana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, podziela zaprezentowane tam stanowiska. W sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 782/17, wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., skarga została oddalona. Natomiast w sprawie o sygn. akt II GSK 760/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony wniesioną do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3874/14 oddalającego skargę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.