Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 962/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 531/16 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zarządu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r. II SA/Rz 531/16 (dalej wyrok II SA/Rz 531/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zarządu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej DRDLP, Dyrektor bądź skarżący) [powołując art. 34 pkt 1 i pkt 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2014 r., poz. 1153)], art. 162 § 1 pkt 1 [w zw. z art. 29] ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej kpa) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) o stwierdzenie wygaśnięcia, jako bezprzedmiotowej, decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] [winno być nr [...], dalej decyzja z [...] lutego 1987 r.]. Decyzją tą ustalono opłatę roczną za pozostającą w zarządzie Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych (obecnie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) w [...] nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 14.348 m2 [k. 268-267; 18-16 akt Prezydenta].

Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem wyjaśniając, że do czasu gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1977 r.) w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości w zarząd Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych brak jest podstaw do wygaszenia wnioskowanej decyzji [k. 272-270 akt Prezydenta].

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor RDLP jako następca Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych, zarzucił organowi I instancji pominięcie kwestii dotyczących wejścia w życie przepisów ustawy o lasach oraz uregulowanej tam instytucji zarządu sprawowanego przez PGL Lasy Państwowe na nieruchomościach Skarbu Państwa. Żądanie wygaszenia decyzji z 1987 r. ma na celu doprowadzenie istniejącego stanu rzeczy do stanu zgodnego z prawem tj. ujawnienia w oficjalnych dokumentach formy władania nieruchomością jaką jest zarząd wynikający z ustawy o lasach [k. 281-280 akt Prezydenta].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r. wyjaśniając że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jaką jest bezprzedmiotowość decyzji.

Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Ustawa ta została uchylona wraz z wejściem w życie ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugn], która z kolei wprowadziła instytucję trwałego zarządu nieruchomością. Zgodnie z art. 199 [ust. 2] ugn zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany przez jednostki organizacyjne na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uległ przekształceniu w trwały zarząd tych nieruchomości, za które to prawo uiszcza się opłaty roczne. Z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została decyzją z [...] września 1977 r. nr [...] Wojewody [...] przekazana na rzecz Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe dla jednostki przejmującej. Nieprawidłowe jest stanowisko odwołującego, jakoby Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych sprawowała nad działką nr [...] zarząd na podstawie ustawy o lasach, a nie trwały zarząd, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wiążące w tej kwestii jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt SA/Rz 218/99 (dalej wyrok SA/Rz 218/99), w którym Sąd nie podzielił stanowiska Dyrektora RDLP, że grunty pod budynkami biurowymi są związane z gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z "2015 r. poz. 2100" [winno być "z 1991 r. nr 101, poz. 44 ze zm."], dalej uol). W ocenie Wojewody, wbrew stanowisku odwołującego, nie zachodzi bezprzedmiotowość w kwestii ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu przedmiotowego gruntu. Ustalenie takie powoduje, że nie [ma] możliwości zastosowania dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 kpa i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [k. 6 akt Wojewody].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], zaskarżając decyzję z [...] marca 2016 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 6 , art. 7, art. 107 § 3 kpa, polegające na zaniechaniu poczynienia własnych ustaleń odnośnie tego czy zachodzą kodeksowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości;

2. prawa materialnego - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2015 r., poz. 2100) w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na zaniechaniu rozważenia podnoszonych we wniosku kwestii dotyczących powstania z mocy samego prawa ustawowego zarządu nad nieruchomością.

Skarżący wniósł o: uchylenie decyzji obu instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego Wojewoda rozpatrując sprawę, nie dokonał własnych ustaleń odnośnie istnienia związku, chociażby pośredniego, nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...], z prowadzoną przez Lasy Państwowe gospodarką leśną. Organ administracji poprzestał w tym zakresie wyłącznie na poglądzie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku SA/Rz 218/99. Zaniechania poczynienia własnych ustaleń w powyższym zakresie w toku postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 1987 r., należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów kpa mające wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego decyzja z [...] lutego 1987 r. stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 stycznia 1992 r., tj. z chwilą wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o lasach. Zgodnie z art. 75 ust. 2 uol mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa. Znamiennym jest to, że zarówno ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również ustawa o lasach, posługiwały się tym samym pojęciem - zarządu nieruchomością. Dopiero ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła pojęcie trwałego zarządu. Stąd też w pewnym okresie (lata 1992-1997) funkcjonowały obok siebie dwie instytucje zarządu, tj. zarząd wynikający z ustawy z 1985 r. oraz zarząd wynikający z ustawy o lasach, przy czym nazewnictwo było identyczne. Przed wejściem w życie ustawy o lasach funkcjonowała wyłącznie jedna instytucja zarządu, czyli wynikająca z przepisów ustawy z 1985 r. Uregulowana w ustawie o lasach instytucja zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa sprawowanego przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych nie przewiduje żadnej formy odpłatności, tak jak to ma miejsce w przypadku gruntów oddanych w trwały zarząd, gdzie zgodnie z art. 82 i nast. ugn, istnieje obowiązek uiszczania opłat rocznych. W ocenie skarżącego art. 2 ugn stanowiący, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności (pkt 3) ustawy o lasach, należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o lasach, oraz uregulowana w nich instytucja zarządu gruntami Skarbu Państwa, jako lex specialis, mają pierwszeństwo stosowania przed ustawą o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. [...] w [...], spełnia wymogi określone w art. 34 ust. 2a uol, zgodnie z którym "dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności: zarządza gruntami i innymi nieruchomościami nabytymi lub wydzielonymi z bezpośredniego zarządu nadleśnictwa, na potrzeby regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych". Wraz ze znajdującymi się na nim budynkami i urządzeniami, w okresie od 1 stycznia 1992 r. do chwili obecnej jest bowiem nieprzerwanie wykorzystywany na potrzeby Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Skoro cytowany wyżej przepis mówi wprost o zarządzie, a nie o trwałym zarządzie, to tym samym nie ma podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym instytucji trwałego zarządu, jak również do uiszczania opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu [k. 3-4 akt sądowych].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [k. 8-9 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Sąd I instancji podniósł, że ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość oznaczona obecnie nr [...] w [...] stanowi własność Skarbu Państwa, która przekazana została w zarząd Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w [...], obecnie Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe jednostki przejmującej.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Rzeszowie z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99 przesądzono, że zabudowana budynkiem nieruchomość oznaczona nr [...] w [...] nie jest związana z gospodarką leśną w rozumieniu ustawy o lasach.

W cytowanym wyroku Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że grunt zajęty pod budynkami biurowymi na przedmiotowej nieruchomości związany jest z prowadzoną gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 pkt 1 uol.

Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest okoliczność, czy skarżący włada zabudowaną nieruchomością na zasadzie "trwałego zarządu" w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też "zarządu" uregulowanego przepisami ustawy z dnia 28 września 1981 [winno być "1991"] r. o lasach (t.j. z 2005 r. nr 45, poz. 435).

Skarżący wywodzi swe prawo do zarządzania sporną nieruchomością z przepisów ustawy o lasach, kwestionując równocześnie istnienie podstawy prawnej do naliczenia opłaty rocznej z tytułu "trwałego zarządu".

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podobnie jak i ustawa o lasach z "1985" [winno być "1991"] r. posługiwały się tym samym pojęciem "zarządu nieruchomością". Dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła pojęcie "trwałego zarządu". Równocześnie należy zwrócić uwagę na treść art. 2 pkt 3 ugn, z którego wynika, że "ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2004 r., poz. 1153)".

Przepisy ustawy o lasach definiują pojęcie "lasu", wg niej "jest nim również" [winno być "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:... 2)"] "związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej[:] budynki [i] budowle (...)" - art. 3 pkt 2 uol.

Zdefiniowano również pojęcie "gospodarki leśnej", którą jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, zagospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów [...] – art. 6 ust. 1 pkt 1 uol.

Z art. 75 ust. 1 i 2 uol wynika, że "okręgowe zarządy lasów państwowych (...) stają się regionalnymi dyrekcjami lasów państwowych [winno być "Lasów Państwowych"], a mienie okręgowych zarządów staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje lasów państwowych [Lasów Państwowych i nadleśnictwa]".

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie, że to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego SA/Rz 218/99 przesądził o charakterze nieruchomości oznaczonej nr [...], ustalając, że jej charakter nie mieści się w pojęciu "gospodarki leśnej" zdefiniowanej w ustawie o lasach. Wobec tego, zarząd Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nieruchomością oznaczoną nr [...] jest "trwałym zarządem" na podstawie art. 199 ust. 2 ugn.

Instytucję zarządu Lasów Państwowych nad nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa o lasach, która ma charakter lex specjalis, lecz dotyczy to wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa objętych pojęciem "lasu" w rozumieniu ustawy.

Z brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i o lasach nie można wykluczyć, że konkretna nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została przekazana w zarząd państwowej jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych na zasadach ogólnych, tj. w trybie niezwiązanym z wypełnieniem ustawowych funkcji związanych z gospodarką leśną i nigdy nie miały charakteru leśnego w rozumieniu art. 3 i 4 uol. Taki zarząd sprawowany przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej podlega regulacji ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Lasy Państwowe niezależnie od "zarządu", o którym mowa w ustawie o lasach może sprawować również zarząd nad nieleśnym mieniem Skarbu Państwa na podstawie ugn.

Skarżący złożył wniosek o wygaśnięcie na podstawie art. 162 kpa decyzji nakładającej obowiązek uiszczania opłat z tytułu "trwałego zarządu" przedmiotową nieruchomością.

Art. 162 § 1 kpa przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, na którą wskazuje skarżący, wynikać musi z wygaśnięcia elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tej decyzji, z powodu ustania bytu podmiotu lub jego braku, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany w stanie prawnym, zmiany w stanie faktycznym, który był przesłanką wydania takiej decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Hanna Knysiak-Molczyk).

Żadna z tej sytuacji nie miała miejsca, brak więc podstaw prawnych do przyjęcia, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wygaśnięcie decyzji.

Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi.

Pierwszy z nich dotyczy braku własnych ustaleń organu w zakresie bezprzedmiotowości uzasadniającej rozstrzygnięcie z art. 162 kpa. Powołane w uzasadnieniu skargi i na rozprawie okoliczności, że obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych szerzej interpretuje pojęcie "gospodarka leśna", nie może znaleźć aprobaty składu orzekającego w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99, w którym przyjęto na podstawie tego samego stanu faktycznego i tych samych regulacji prawnych, że nieruchomość nr [...] położona w [...] nie jest nieruchomością, na której prowadzona jest "gospodarka leśna" w rozumieniu ustawy o lasach. Sąd I instancji uznał, że prowadzenie dalszych ustaleń jest zbędne, a zarzuty skargi są nieuzasadnione (k. 37, 43-49 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. T. F., który zaskarżył wyrok II SA/Rz 531/16 w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa, polegające na wyjściu poza granice danej sprawy i przyjęcie jako faktycznej podstawy rozstrzygnięcia ustaleń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 września 2000 r. sygn. SA/Rz 218/99 oraz polegające na uchyleniu się od oceny zarzutów skargi dotyczących braku poczynienia wystarczających ustaleń faktycznych przez organy administracji;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa, polegające na całkowitym nieodniesieniu się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 34 "ust." [winno być "pkt"] 2a ustawy o lasach;

c. art. 141 § 4 ppsa polegające na zaniechaniu wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, dalej ustawa wprowadzająca), w sytuacji kiedy Sąd I instancji tak naprawdę opiera swoje rozstrzygnięcie o pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Rzeszowie z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99;

d. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie wiążące dla Sądu pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Rzeszowie z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 75 ust. 2 oraz art. 34 "ust." [winno być "pkt"] 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U, 2015 r. poz. 2100, ze zm.) oraz w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na całkowitym nieuwzględnieniu tych przepisów i pominięciu ich przy dokonywaniu oceny zarzutów zawartych w skardze na decyzję Wojewody.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych (k. 56-65 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm., dalej pwppsa). W istocie Sąd I instancji nie wskazał, że jest związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99 Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Rzeszowie, na podstawie art. 99 pwppsa, a jedynie ją podzielił.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 190 ppsa, art. 153 ppsa i art. 99 pwppsa pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie, a także organ administracji nie mogą dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (w odniesieniu do art. 190 ppsa) lub sądu I instancji (w odniesieniu do art. 153 ppsa; wyrok NSA z 17.11.2010 r. II GSK 963/09, Lex 746366).

Mimo, że Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie podstawy prawnej swego stanowiska w tej materii, w istocie podzielił pogląd prawny zaprezentowany w wyroku SA/Rz 218/99 (art. 170 ppsa). W prawomocnym wyroku z 27 września 2000 r. SA/Rz 218/99 NSA OZ w Rzeszowie przesądził, że budynki biurowe znajdujące się na działce nr [...] nie mogą być traktowane jako budynki związane bezpośrednio z gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 1 ustawy o lasach. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie pogląd ów podzielił, przekonująco wskazując (s. 5, 7 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 531/16), że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, nie doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych (chodzi o tę samą działkę - nr [...], ten sam sposób z niej korzystania i przez podmiot, który jest następcą prawnym dawnej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]; k. 2 akt Prezydenta) ani uwarunkowań prawnych (w szczególności nie uległa zmianie normatywna treść art. 6 pkt 1 pkt 1 uol) uzasadniających odmienną kwalifikację stosunku prawnego, na podstawie którego skarżąca korzysta z przedmiotowej działki.

Nie można zgodzić się z poglądem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro sprawa SA/Rz 218/99 zapadła w przedmiocie aktualizacji opłat rocznych (stawki procentowej - art. 83 ugn) z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, a niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej (w przedmiocie opłaty z tytułu zarządu nieruchomością), to pogląd wyrażony w wyroku SA/Rz 218/99 nie ma znaczenia. Naturalnie obie sprawy są odrębne, w innym przypadku skarga inicjująca niniejsze postępowanie winna była być odrzucona. Nie znaczy to jednak, że sprawy te nie znajdują wspólnego mianownika. Kwestią zasadniczą jest bowiem istnienie obowiązku uiszczania opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Niezbędny jest do tego stosunek podstawowy, który wynika aktualnie z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 83 w zw. z art. 222 ust. 1 ugn). Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie przesądził, że w sprawie działki nr [...] znajduje zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, a zatem skarżący jest obowiązany do uiszczania stosownej opłaty rocznej. A contrario nie znajdują tu zastosowania regulacje dotyczące gospodarki leśnej, wiążące się z brakiem odpłatności za zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, lecz wyłącznie w zakresie prowadzonej gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 uol (s. 3 skargi do WSA).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa (1.a i 1.b).

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 134 § 1 ppsa, a powołując argumenty prawne wskazane w wyroku SA/Rz 218/99, nie wyszedł poza granice sprawy w znaczeniu materialnoprawnym (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 633, nb 6).

Sąd I instancji nie odniósł się wprost do zarzutu naruszenia art. 34 pkt 2a uol, gdyż uznał prowadzenie dalszych ustaleń za zbędne, a zarzuty skargi za nieuzasadnione (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 531/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 24.6.2005 r. FSK 2633/04, cbosa). Naturalnie okoliczność ta może być podniesiona w skardze kasacyjnej. W niniejszej brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 34 pkt 2a ustawy o lasach nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W art. art. 34 pkt 2a uol mowa jest o tym, że "Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności:... 2a) zarządza gruntami i innymi nieruchomościami nabytymi lub wydzielonymi z bezpośredniego zarządu nadleśnictwa, na potrzeby regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych". Przepis ów ma charakter wyłącznie kompetencyjny (B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz. Wolters Kluwer 2011, s. 164-165; W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz. Wolters Kluwer 2017, s. 315). Zarządzanie w rozumieniu art. 34 pkt 2a uol nie jest zarządem w rozumieniu art. 33-37, 80 ust. 1 ugg bądź trwałym zarządem (art. 43-50 ugn) - jako prawnymi formami władania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 971, uw. 4).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł przynieść spodziewanego efektu (art. 174 pkt 2 ppsa), skoro Sąd I instancji trafnie podzielił merytoryczny pogląd zawarty w wyroku SA/Rz 218/99. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli kasacyjnej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 365-366, uw. 7).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 75 ust. 2 oraz art. 34 pkt 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skarżącemu przysługiwał zarząd na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ugg, który to zarząd przekształcił się z dniem 1 stycznia 1998 r. z mocy prawa w trwały zarząd (art. 199 ust. 2 i art. 242 ugn). Ustawa o lasach nie wprowadziła innej, odrębnej formy zarządu, ani dualizmu (zarząd, trwały zarząd; A. Stelmachowski w: red. T. Dybowski, System Prawa Prywatnego, Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck 2007, s. 172-173, nb 210; A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz w: red. E. Gniewek, System Prawa Prywatnego, Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck 2013, s. 306-307, nb 194). Jedynie zgodnie z art. 2 pkt 3 ugn, "ustawa [o gospodarce nieruchomościami] nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności... 3) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach...", o ile grunt ten stanowi las w rozumieniu jej art. 3 (art. 4 ust. 1 uol; M. Wolanin w: w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 10-12, nb 1-6).

Kluczowe znaczenie dla określenia reżimu prawnego zarządzania mieniem przez Lasy Państwowe ma zatem ustalenie, czy dana nieruchomość mieści się w ustawowej definicji lasu. Definicja lasu znajduje się w art. 3 uol, w świetle której las jest gruntem (1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawionym przeznaczonym do produkcji leśnej lub stanowiącym rezerwat przyrody lub wchodzącym w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; (2) związanym z gospodarką leśną, zajętym pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywanym na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W niniejszej sprawie wyrok SA/Rz 218/99 przesądził, że działka nr [...] nie mieści się w definicji lasu z art. 3 uol. Nie może być inaczej zważywszy, że działka ta zabudowana jest budynkiem biurowym, w którym znajduje się siedziba skarżącego, a cała nieruchomość leży na terenie [...]. Grunt ten w sposób oczywisty nie jest przeznaczony do produkcji leśnej (art. 3 pkt 1 lit. a uol), nie jest również związany z gospodarką leśną (art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 uol). Zgodnie z § 2 decyzji z [...] września 1977 r. "przekazany obiekt przeznaczony będzie na pomieszczenia biurowe dla potrzeb jednostki przyjmującej" (k. 44 akt administracyjnych).

Naturalnie pomieszczenia biurowe są konieczne do sprawnego zarządzania każdą jednostką organizacyjną, nie znaczy to jednak, że grunty na których się znajdują będą korzystały z szczególnych przywilejów, w szczególności z braku konieczności uiszczania należnych opłat (art. 80 i art. 222 ust. 1 ugn). Wykonywanie zarządu w myśl art. 4 ust. 1 uol możliwe jest jedynie wówczas, gdy przedmiotowy grunt 1) stanowi własność Skarbu Państwa oraz 2) mieści się w definicji lasu z art. 3 uol. Wobec niespełnienia drugiego z tych warunków, brak jest podstaw do twierdzenia, że działka nr [...] nie podpada pod regulacje usg (odpowiednio - wyroki NSA z 8.11.2018 r. w sprawach: I OSK 1012/18, I OSK 1023/18, I OSK 1024/18).

Art. 4 ust. 3 uol znajduje zastosowanie jedynie do tych gruntów i nieruchomości, które w świetle ust. 1 znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych. Skoro zostało stwierdzone, że sytuacja ta w niniejszej sprawie nie zachodzi, bezprzedmiotowe jest opieranie zarzutów na tym przepisie.

Na mocy art. 75 ust. 2 uol doszło do ustawowej sukcesji, tzn. mienie okręgowych zarządów lasów państwowych stało się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa. Przepis ten nie rozciąga się na stosunki własnościowe i zobowiązaniowe w inny sposób niż przez przekształcenia podmiotowe jednostek Lasów Państwowych. Nie rzutuje zatem na obowiązek uiszczania opłaty.

Art. 34 pkt 2a uol nie ma wpływu na niniejszą sprawę jako przepis określający kompetencje dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.

Sąd prawidłowo zastosował również art. 2 pkt 3 ugn, bowiem nie doszło do kolizji pomiędzy przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami ustawy o lasach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.