Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2039/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 16, 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. F., M.J. i A. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] października 1976 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Gminy G. decyzją z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne zabudowane, położone we wsi M., oznaczone jako działka ewidencyjna nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha - stanowiące własność spadkobierców S i S małżonków S., w użytkowaniu wnuków – J. F. i E. N. po połowie.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w wyniku dokonanej wizji na gruncie ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość rolna stanowi opuszczone gospodarstwo rolne. Na gospodarstwie tym nie zamieszkuje właściciel ani jego następca prawny, a ponadto grunty te nie są właściwie uprawiane, nie są stosowane zabiegi agrotechniczne i brak jest nawożenia organicznego. Istniejący las wymaga pielęgnacji, zaś istniejące budynki niezamieszkałe niszczeją i często służą za schronienie niepożądanych osób.

Po rozpoznaniu odwołania J. F., Prezydent W. decyzją z [...] października 1976 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy G.

W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kilkakrotnie przeprowadzane kontrole zagospodarowania i użytkowania gruntów w przedmiotowym gospodarstwie wykazały, że użytki rolne o pow. [...] ha nie były właściwie uprawiane i tylko część z nich ok. [...] ha, w roku 1976 była wykorzystana rolniczo. Ponadto użytki zielone i las nie były pielęgnowane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Pismem z 18 listopada 2011 r. J. F., M. J. oraz A. N zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] oraz Prezydenta W. z [...] października 1976 r. nr [...].

Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, iż opisane powyżej decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez J. F. pismem z 10 maja 1976 r., nie odniósł się do nich i nie zweryfikował prawdziwości tego stanowiska. Powyższe naruszenia proceduralne są istotne, ponieważ doprowadziły do ustalenia stanu faktycznego, który następnie stanowił podstawę uznania przedmiotowego gospodarstwa jako opuszczonego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1976 r. oraz decyzji Prezydenta W. z [...] października 1976 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Minister podniósł, że Naczelnik Gminy prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone, gdyż w świetle zgromadzonej dokumentacji nie ma wątpliwości, że dawni właściciele lub ich małżonkowie, dzieci lub rodzice mieszkali poza gospodarstwem rolnym (wynika to z arkusza inwentaryzacyjnego z [...] kwietnia 1976r., notatki służbowej z 5 stycznia 1976r. oraz stanowiska stron postępowania).

Organ wskazał, że dla oceny drugiej przesłanki - uprawiania oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym całości gospodarstwa lub jego większej części przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę - istotne znaczenie ma struktura tego gospodarstwa w dacie jego przejęcia. Z wypisu z rejestru gruntów z 1976r. wynika, że zabudowania stanowiły [...] ha, grunty orne [...] ha, pastwiska [...] ha oraz las [...] ha czyli łącznie [...] ha. Zasadniczą część gospodarstwa stanowił las w wieku ok. [...] lat (protokół z oględzin z 15 listopada 1973r.). W pozostałym zakresie jedynie [...] ha użytków rolnych z ogólnej pow. [...] ha była wykorzystana rolniczo (ww. arkusz inwentaryzacyjny oraz notatka służbowa).

Minister nadmienił ponadto, że z tymi informacjami korelują dowody przekazane przez wnioskodawców - z wieloletniej umowy kontraktacji wynika, że jedynie mniejsza część gospodarstwa, która mogła podlegać uprawom, była uprawiana oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Następnie zaznaczył, że dla zakwalifikowania - jako opuszczonego - gospodarstwa rolnego, w którego strukturze dominował las w wieku 20 lat i starszy, decydująca była pierwsza przesłanka tj. zamieszkiwania poza przedmiotowym gospodarstwem rolnym, ponieważ las ten nie podlegał uprawom oraz uprawianie i poddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym pozostałej części gruntów rolnych. Brak jest możliwości częściowego opuszczenia gospodarstwa, a jeżeli występują cechy opuszczenia, przejęciu na własność Państwa podlega całe gospodarstwo (zgodnie z Pismem Okólnym nr [...] Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962r. nr [...] w sprawie przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych).

J. F., M. J. oraz A. N. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończanej ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnosząc, że Minister w swojej decyzji nie przeanalizował wszystkich zarzutów podniesionych przez nich i uznał, że zaskarżone decyzje były zgodne z prawem.

Wskazali, że organ błędnie wskazał, iż dla uznania gospodarstwa za opuszczone kluczowe znaczenie ma pierwsza przesłanka w postaci niezamieszkiwania właścicieli w gospodarstwie, zatem sam fakt uprawiania gospodarstwa i jego poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym ma w razie spełnienia pierwszej z przesłanek znaczenie drugorzędne. Poza tym błędnie przyjął, że skoro właściciele nie zamieszkiwali w gospodarstwie (choć Pan F. w okresie prowadzenia upraw często w gospodarstwie przebywał, co pominął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi), decyzje nie są dotknięte wadą nieważności.

Skarżący zarzucili ponadto, iż Minister obraził prawo materialne wskazując, że w odniesieniu do gospodarstw, których większą część powierzchni stanowił las, nie można mówić o uprawie lasu czy jego poddawaniu zabiegom agrotechnicznym - a zatem zasadnicze znaczenie ma przesłanka niezamieszkiwania w gospodarstwie. Poza tym bezprawnie dokonał wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w oparciu o Pismo Okólne nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], gdyż pisma okólne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić o prawach i obowiązkach obywateli.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] października 1976 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1976 r. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

Stosownie do art. 2 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Zgodnie zaś z § 1 ust 1 ww. rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę.

Następnie Minister wskazał, iż Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 1976 r. prawidłowo zakwalifikowali przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia. W świetle zgromadzonej dokumentacji nie ma najmniejszych wątpliwości, iż dawni właściciele mieszkali poza gospodarstwem rolnym (arkusz inwentaryzacyjny nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz notatka służbowa z dnia 5 stycznia 1976 r.).

Dodał, że struktura przejętego gospodarstwa przedstawiała się następująco: zabudowania [...] ha, grunty orne [...] ha, pastwiska [...] ha oraz las [...] ha łącznie [...] ha (vide: wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu z 1976 r.). Zasadniczą część gospodarstwa stanowił las. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45, poz. 304) do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości rolnej, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarcza.

Wskazał, że gospodarstwo – według opisu i mapy wydanej przez Urząd Gminy w G. – stanowi zorganizowaną całość gospodarczą o pow. [...] ha. W zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o fakcie, że las wchodzący w skład przejętego gospodarstwa podlegał zabiegom gospodarczym związanym z odnowieniem lasu, pielęgnowaniem drzewostanów i gleby, czy też ochroną lasu. Jak wynika z opinii sołtysa wsi M. - "przejęte gospodarstwo rolne było prowadzone na niskim poziomie, a grunty były uprawiane częściowo, częściowo leżały odłogiem. Zasiewy, które były na użytkowanej części gruntów (zwykle ok. [...] ha, do [...] ha gruntów) to były zboża." Ponadto - jak wynika z arkusza inwentaryzacyjnego nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych z [...] kwietnia 1976 r. oraz notatki służbowej z 5 stycznia 1976 r. - jedynie [...] ha użytków rolnych z całego gospodarstwa było wykorzystywanych rolniczo.

Następnie organ odniósł się do zarzutów postawionych przez skarżących i wskazał, że fakt, iż właściciel przejętego gospodarstwa rolnego w okresie prowadzenia upraw często w nim przebywał, nie oznacza, że właściciel przedmiotowego gospodarstwa w nim zamieszkiwał. Samo zaś czasowe przebywanie w gospodarstwie nie oznacza, iż została spełniona przesłanka z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Nie zgodził się również ze stanowiskiem stron, zgodnie z którym decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności rażąco naruszyły prawo. Okoliczności powołane przez wnioskodawców pozostają bez znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Jedynie bowiem mniejsza część gruntów rolnych była uprawiania oraz poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym, a przy tym nie zamieszkiwał na gospodarstwie właściciel, ani jego małżonek, dzieci, lub rodzice.

Stwierdził również, że w swojej decyzji z [...] grudnia 2012 r. nie dokonywał rozstrzygnięcia na podstawie Pisma Okólnego nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] - gdyż pismo to świadczyło jedynie o sposobie stosowania prawa powszechnie obowiązującego.

Na zakończenie Minister podniósł, że w postępowaniu nadzorczym, jego obowiązkiem nie jest ustalenie, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Państwa, lecz czy podjęta prawie 40 lat temu decyzja w tej kwestii dotknięta jest wadą nieważności - czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 czerwca 2013 r. złożyli J. F., M. J. oraz A. N. – wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 7, art. 12 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy, w tym zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu złożonym w sprawie, brak wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie tego materiału,

2. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego:

a) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. stwierdzającej:

- że analiza, czy grunty gospodarstwa są uprawiane bądź poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa ma drugorzędne znaczenie, gdyż dla uznania gospodarstwa za opuszczone kluczowe znaczenie ma fakt zamieszkiwania bądź niezamieszkiwania właścicieli w gospodarstwie, podczas gdy dla uznania gospodarstwa za opuszczone w rozumieniu powołanych przepisów konieczne było kumulatywne stwierdzenie faktu niezamieszkiwania w gospodarstwie, jak i faktu nieuprawiania ani nie poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa, a obydwie przesłanki miały charakter równorzędny,

- że w przypadku gospodarstwa, którego większą część powierzchni stanowił las, dla uznania gospodarstwa za opuszczone wystarczającym jest stwierdzenie niezamieszkiwania właścicieli w gospodarstwie,

b) pominięcie, że decyzja wydawana w trybie tego przepisu miała charakter decyzji uznaniowej, a więc w pierwszej kolejności należało ustalić, czy występują przesłanki określone w tym przepisie, a nawet w razie ich wystąpienia, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, nie było podstaw do automatycznego wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa,

3. art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez dokonanie wykładni pojęcia gospodarstwa opuszczonego w oparciu o Pismo Okólne nr [...] Ministra Rolnictwa z [...] marca 1962 r. znak: [...] w sprawie przejmowania na własność Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych, podczas gdy Pismo Okólne nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego i treści w nim zawarte nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron,

4. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta W. z [...] października 1976 r. nr [...] w sytuacji, gdy zostały one wydane z rażącymi naruszeniami prawa polegającymi na rażącym naruszeniu art. 4, art. 7, art. 8 § 1, art. 71 § 1, art. 74, art. 75, art. 77, art. 99 § 2 kpa, a także art. 62 i art. 63 w zw. z art. 73 § 1 kpa w brzemieniu obowiązującym w toku postępowania i w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r., a następnie decyzji z [...] października 1976 r.,

5. art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom skarżących.

W uzasadnieniu wskazali, że organ orzekający w tamtym czasie nie poczynił ustaleń, co do stanu gospodarstwa leśnego, którego obszar obejmował prawie 2/3 gospodarstwa i decyzję o uznaniu go za opuszczone podjął wyłącznie na stanie użytków rolnych, ustalonym z rażącym naruszeniem prawa. Pominął całkowicie dokumenty dotyczące zlecania Wacławowi Fic prac w gospodarstwie tj. orki, koszenia traw, sprzedaży płodów rolnych, uprawy warzyw, gryki, seradeli, prac przy pielęgnacji lasu, a ponadto nie uwzględnił okoliczności opłacania przez J. F. podatków od nieruchomości. Z kolei W. F w 1976 roku zlecał wykonanie przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych [...] prac z zakresu bronowania, orki, koszenia traw, młocki itp. (zgodnie z odpisem kartoteki prowadzonej przez Spółdzielnię z [...] października 1975r. oraz notatką sołtysa Gminy M.). Również organ błędnie przyjął, że skoro właściciele nie zamieszkiwali w gospodarstwie, to nie były prowadzone właściwe zabiegi agrotechniczne.

Decyzje z 1976 roku są dotknięte wadą nieważności, gdyż należało zweryfikować ustalenia, co do faktu, czy ziemie gospodarstwa były uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, w całości lub w większej części.

Skarżący podkreślili też, że organ prowadzący wówczas postępowanie nie poinformował J. F. o terminie wizji na gruncie, nie zapewnił jako stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i błędnie wskazał właścicieli gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, iż podtrzymuje argumentację przedstawioną w obu decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa stanowiącego nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi M., były przepisy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował skromnym materiałem dowodowym dotyczącym przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa - lecz istniejące dowody jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo rolne było opuszczone. Nikt w nim nie mieszkał, a ponadto jego większa część nie była uprawiana oraz poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Fakt niezamieszkiwania w tym gospodarstwie właściciela lub jego małżonka albo dzieci lub rodziców jest ewidentny i w zasadzie nie był kwestionowany przez skarżących, którzy tylko podnosili, że w okresie prowadzenia upraw często przebywał tam W. F.

Również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyraźnie wynika, że przedmiotowe gospodarstwo nie było w przeważającej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Struktura tego gospodarstwa w dacie jego przejęcia była następująca: [...] ha. Ponieważ 20 letni las nie wymaga w zasadzie uprawiania, dlatego też istotny jest fakt, czy grunty rolne były uprawiane i to we właściwy sposób. Tymczasem z całego areału gruntów rolnych - [...] ha - była uprawiana tylko niewielka część - [...] ha.

O spełnieniu obu przesłanek dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa - jako opuszczonego – świadczą zapisy:

- arkusza inwentaryzacyjnego z dnia [...] kwietnia 1976 r.: "budynek mieszkalny jest zniszczony w słabym stanie, gospodarstwo nie posiada żadnych narzędzi, żadnego inwentarza – ponieważ nie mieszka w gospodarstwie"; "powierzchnia użytków rolnych - [...] ha, przyczyną nieużytkowania gruntów rolnych jest przede wszystkim podeszły wiek użytkownika, jak również to, że mieszka daleko od gospodarstwa, nieużytkowanie gruntów trwa od 5 lat"; "użytkownik nie mieszka w gospodarstwie, nie posiada żadnego inwentarza" – z konkluzją "przejąć jako opuszczone",

- notatki służbowej z [...] grudnia 1975 r. sierżanta MO [...]: "W. F. nie prowadził gospodarki, bo pracował na P., gospodarstwo całkowicie zaniedbał, nie uprawia on ziemi, nie konserwuje budynków, nie mieszka tam, a tylko od czasu do czasu przyjedzie. Ziemia jest zarośnięta chwastami a budynki niszczeją.",

- notatki z 5 stycznia 1976 r. z której wynika, że według informacji uzyskanych od sołtysa wsi M.: "ziemię obrabiał W. F. zamieszkały w P., który ma ponad 60 lat. W br. zasiał [...] ha żyta, natomiast pozostała część leży odłogiem. Plony są bardzo słabe, ponieważ od wielu lat ziemia nie widziała obornika, ani należytego nawożenia nawozami mineralnymi."

Wobec powyższego Urząd Gminy w G. pismem z dnia 6 maja 1976 r. wezwał W. i J. małżonków F. do uprawy i zagospodarowania gruntów do dnia 15 maja 1976 r.

Następnie zawiadomieniem z dnia 12 lipca 1976 r. wszczął postępowanie w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa, którego dokonał decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r.

Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w całości rozważania organu dotyczące spełnienia przesłanek świadczących o tym, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym.

Natomiast nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie – uznając je za niezasadne.

Należy też podnieść, że oceniane decyzje niewątpliwie miały charakter uznaniowy tzn. od organu zależało, czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej jednak przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeba realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić, dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa.

W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, iż skorzystał z ustawowego uprawnienia - bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to.

W ocenie Sądu niezależnie od tego, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby tam takich rozważań - nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

Sąd zgodził się też z poglądem organu, iż zarzut skarżących, że E. N nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, w niniejszej sprawie nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący bezprawnego dokonania wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w oparciu o Pismo Okólne nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], które to pismo nie stanowi źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić o prawach i obowiązkach obywateli. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swojej decyzji z [...] grudnia 2012 r. nie dokonywał rozstrzygnięcia na podstawie Pisma Okólnego nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] - gdyż pismo to świadczyło jedynie o sposobie stosowania prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast podstawą przejęcia gospodarstwa był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), a § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) precyzował tylko, co to jest gospodarstwo rolne opuszczone.

W ocenie Sądu z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżących zostały w sposób rażący naruszone.

Reasumując Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.