Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2684/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 295/12 w sprawie ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. nr LXVI/561/00 w przedmiocie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę N. Spółki z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r., Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

N. Sp. z o.o. w K. w skardze na uchwałę Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła temu aktowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez funkcjonowanie jako obowiązującej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż powinna być rozpoczęta ze względu na jego nieaktualność procedura zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skutkująca podjęciem nowej uchwały;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jej niezgodność z aktualnym zagospodarowaniem terenu;

- naruszenie art. 11 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na złożone w dniu 23 listopada 2011 r. przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;

- naruszenie art. 8 ustawy k.p.a. poprzez wprowadzenie stanu niepewności prawnej spowodowanej nieuchyleniem uchwały, skutkiem czego obowiązuje nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w dniu 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, której § 17 wskazuje, iż teren u zbiegu ulic O. i R. przeznacza się pod usługi komercyjne i zieleń parkową. W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu wprowadza się: dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać proporcje w stosunku do całości terenu: 15 % powierzchni istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr 1) nie podlegają rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii).

Uchwała podjęta przez Radę Miasta Krakowa w dniu 6 grudnia 2000 r. jest obecnie nieaktualna. Wskazany w uchwale zmieniającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obowiązek ochrony i utrzymania obiektu zabytkowego nie uwzględnia faktu, iż decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielono pozwolenia na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku, i że decyzja ta została wykonana. Zaistniała sytuacja uniemożliwia skarżącej realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenie nieruchomości, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje.

O powyższym fakcie skarżąca spółka poinformowała Radę Miasta Krakowa wzywając ją do usunięcia naruszenia interesu prawnego (data wpływu wezwania do organu 23 listopada 2011 r.). Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała jednak na wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta przesłał jedynie stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, zastrzegając jednocześnie, iż pismo to nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, N. sp. z o.o. w K. wywodziła, że celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, analizowany winien być zatem i brak postępów w tym zakresie w odniesieniu do zamierzeń infrastrukturalnych zapisanych w planie. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i formułowania ocen w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy - poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanych w ustawie - należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

N. sp. z o.o. w K. wskazała następnie, że naruszenie interesu prawnego w złożeniu niniejszej skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wywodzi z faktu, iż na skutek nie dokonania zmian w istniejącym planie zagospodarowania i obowiązywaniu planu, który jest nieaktualny skarżąca nie może realizować jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości, co godzi w jej prawo własności. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego Naruszenie tego interesu następuje, więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek, lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniała, że Rada Miasta Krakowa uchwałą Nr LXXXVII/828/97 z dnia 16 lipca 1997 r., z późniejszymi zmianami postanowiła o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w tym w zakresie zmiany, obejmującej również obszar stanowiący własność strony skarżącej (§21 pkt21 uchwały o przystąpieniu). Zawiadomienie Zarządu Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia zmian dokonane zostało pismem znak [...] z dnia 7 stycznia 1998 r., w którym ustalono miesięczny termin na składanie wniosków i opinii. Stosowny komunikat Zarządu Miasta Krakowa ukazał się w Dzienniku Polskim - Tygodniku Grodzkim w dniu 16 stycznia 1998 r., a obwieszczenie umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w tym samym dniu. W wyznaczonym terminie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący działek nr 2 i 3 obr. [...]. Projekt planu uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i został wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko" wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września do 12 października 1999 r.

Imiennie został powiadomiony ówczesny właściciel działki nr 3, obr. [...] – P.U., który wniósł zarzut w czasie trwania wyłożenia projektu planu. W procedurze planistycznej, odnośnie wymienionej w skardze działki, rozpatrywany był zarzut dotyczący ustaleń zawartych w § 22 pkt 3 ppkt 1 (rysunek nr 18). Zarzut P.U., zarejestrowany pod nr 10, został w ustawowo określonym czasie rozpatrzony przez Zarząd Miasta Krakowa wraz z innymi zarzutami i protestami (uchwała Nr 1342/99 Zarządu Miasta Krakowa z dnia 25 listopada 1999 r.). W wyniku tego rozpatrzenia, zarzut ten został uwzględniony.

Dnia 6 grudnia 2000 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr LXVI/561/00 w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa tej uchwały Wojewoda Małopolski, m.in. na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i skierował uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 15, poz. 123 z dnia 7 marca 2001 r. Po upływie 30 dni od tej daty uchwała weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Ponadto uchwała Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. została zmieniona uchwałą Nr CV/987/02 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2002 r., która dla obszarów objętych ustaleniami korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchyliła ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast Krakowa.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta wskazała, że dla terenu położonego u zbiegu ulic O. i R., częściowo obejmującego działki stanowiące własność skarżącej, postanowieniami zaskarżonej uchwały zostało ustalone przeznaczenie pod usługi komercyjne UC i zieleń parkową ZP.

W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu UC/ZP — wprowadza się następujące ustalenia: (...) 2. dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać następujące proporcje w stosunku do całości terenu: (...) 15% pow. -istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr 1) nie podlegający rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii) (...). Powyższy zapis oznacza ustalenie przez uchwałodawcę obowiązku zachowania przez inwestora gabarytów i innych parametrów obiektu zabytkowego, zlokalizowanego w tym terenie, na co wskazuje jednoznaczny zapis zakazujący rozbudowy obiektu zabytkowego. Ponadto, istnienie obiektu zabytkowego nie jest uzależnione od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, po uzyskaniu stosownych zezwoleń, poprzedzonych wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków, inwestor (właściciel) może wykonać rozbiórkę obiektu, który nie stanowi już obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków.

Powyższy przypadek dotyczy budynku nr 1 przy ulicy R. (dec. A-852 z 18 czerwca 1990 r.), który zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa został rozebrany. Usunięcie obiektu zabytkowego nie powoduje jednak, iż zapisy uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa wraz z jej późniejszymi zmianami dla terenu u zbiegu ulic O. i R., uniemożliwiają zagospodarowanie tego terenu zgodnie z ustaleniami planu. Należy bowiem zauważyć, że odnośnie obiektu zabytkowego, poza zakazem rozbudowy obiektu, dopuszczona została jego rekonstrukcja. Trzeba także pamiętać, że już w dacie sporządzania planu stan techniczny obiektu wskazywał na konieczność uwzględnienia w sporządzanych zapisach planistycznych możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu zabytkowego w związku z pogarszającym się jego stanem technicznym. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale dopuszczono możliwość rekonstrukcji obiektu zabytkowego bądź przeprowadzenia remontu kapitalnego, w zależności od stanu technicznego obiektu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozbiórka obiektu zabytkowego nie uniemożliwia zagospodarowania terenu po rozebranym obiekcie w sposób zgodny z ustaleniami planu. Inwestor, w sytuacji wykonania ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, może zagospodarować teren pod obiekt z zakresu usług gastronomii, którego gabaryty i pozostałe wskaźniki zabudowy będą odpowiadały wcześniej istniejącemu w tym miejscu obiektowi zabytkowemu (rekonstrukcja obiektu z równoczesną zmianą jego funkcji zgodnie z ustaleniami planu).

Ustalenia planistyczne, pomimo wykonania robót rozbiórkowych w stosunku do części istniejących w dacie uchwalenia planu obiektów, nie zdezaktualizowały się. W związku z czym, organy gminy nie mogły naruszyć art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ, zgodnie z treścią tego przepisu, Prezydent Miasta Krakowa przynajmniej raz w czasie każdej kadencji Rady Miasta Krakowa przekazywał analizy, które wskazywały na brak podstaw do zmiany uchwały z dnia 6 grudnia 2000 r.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wywodził, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu w takiej sprawie jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy zaliczyć :

1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej; 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego - przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) - wyjaśniającą powyższy przepis w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd I instancji stwierdził, że skarga została złożona w terminie.

W zakresie badanie legitymacji N. Sp. z o.o. w K. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, kto żąda czynności organu albo czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu.

Sąd I instancji motywował, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć źródło w normach prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Sąd I instancji wywodził, że z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika dodatkowo pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę formy dokonanej - "zostały naruszone", a więc już w momencie wejścia w życie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca N. sp. z o.o. z siedzibą w K. wywodzi istnienie interesu prawnego po swojej stronie w niniejszej sprawie z prawa cywilnego - a konkretnie prawa własności nieruchomości, albowiem podaje, że jako właściciel działek nr 4 i nr 2 obr. [...] w Krakowie, leżących na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec ustaleń zaskarżonego planu, nie może zrealizować na tej nieruchomości jakiejkolwiek inwestycji, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje. Wskazuje na utratę aktualności zapisów uchwały Nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, co do tychże działek.

Zdaniem Sądu I instancji istotną kwestią jest jednak nie tylko to, czy skarżąca ma interes prawny w sprawach dotyczących własności należącej do niej nieruchomości – co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, lecz również czy istniejący od chwili uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości interes prawny (wcześniej interes ten oparty na prawie własności wymienionych działek nie istniał) strony skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wywodził, że z akt sprawy wynika, że na działce nr 2 obręb [...] w Krakowie zlokalizowany był budynek plebanii, oznaczony numerem 1 już w momencie podejmowania i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W związku z jego stanem technicznym, w latach następnych tj. w dniach 12 kwietnia 2007 r. i 7 kwietnia 2008 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki przeprowadzili kontrole obiektu. Ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a zatem również działki nr 2, byli P.U. oraz J.U. Dopiero później N. sp. z o.o. w K. nabyła przedmiotową nieruchomość i uzyskała dnia [...] sierpnia 2009 r. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa znak [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku plebanii oraz budynku garażowego, położonych w Krakowie przy ul. R. na działce nr 2 [...]. W dniu 15 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją znak [...] nakazał N. sp. z o.o. w K. rozbiórkę nieużytkowanego budynku plebanii, zlokalizowanego w Krakowie przy ul. R. w Krakowie, na działce nr 2, [...]. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 6 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że nabyła ona nieruchomość, której dotyczy skarga, około 2007r., a dokładniej po tej dacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z powyższego wynika, iż w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, czyli w dniu 6 grudnia 2000 r., strona skarżąca nie była właścicielem działek nr 4 i 2 obręb [...] w Krakowie. Zdaniem Sądu I instancji istotną kwestią z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącej spółki jest więc w niniejszej sprawie ocena, czy fakt nabycia przez nią nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu już po uchwaleniu tego planu i jego wejściu w życie ma znaczenie dla dopuszczalności uruchomienia przez niego kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowego planu.

Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 2009 r., II OSK 1715/08, w którym stwierdzono, że: "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił powyższy pogląd, jak i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA. Zdaniem Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreśla, że: "(...) art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. (...) Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. (...) Nietrafne jest kwestionowanie przez skargę kasacyjną znaczenia daty nabycia działki dla oceny legitymacji skargowej. (...) Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej - nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. (...) W konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących do wykorzystania działki pod zabudowę. Skarżący nie posiadali takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu jego wejścia w życie - gdyż do tego dnia skarżący nie mieli tytułu prawnego do tej działki. (...) Interes prawny powstały już pod rządami uchwały (...) uwzględnia jej treści, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały "poddane" pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania." (A. Duda Interes prawny w polskim prawie administracyjnym C.H.Beck, Warszawa 2008, s.258). (...) Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. (...) Skarżący nabyli działkę już po wejściu w życie planu, więc plan nie mógł naruszyć ich wcześniejszych interesów prawnych. Brak takiego naruszenia wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi I instancji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi na temat planu, jak i - wyjście poza te zarzuty".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie byłoby dopuszczalne wywodzenie legitymacji procesowej strony skarżącej ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jej poprzednik prawny. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego, źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto, legitymacja procesowa – chociaż poprzez kategorię interesu prawnego dotyka norm materialnoprawnych – wynika z normy o charakterze procesowym. To właśnie norma procesowa decyduje o istnieniu legitymacji procesowej, a nie kwestia następstwa prawnego cywilnych uprawnień i interesów wynikających z prawa własności. Niedopuszczalne jest zaś konstruowanie w tym zakresie następstwa prawnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Legitymację procesową należy oceniać w stosunku do każdego skarżącego odrębnie, a zwłaszcza dla tej oceny nie może mieć znaczenia okoliczność, czy prawo do zaskarżenia uchwały przysługujące wcześniej poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zostało przez niego zrealizowane, czy też nie, a jeżeli nie, to dlaczego. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego uzależniania istnienia legitymacji procesowej od wyborów woli podmiotów administrowanych. W prawie administracyjnym ze względu na charakter jego norm nie ma miejsca sukcesję praw i obowiązków publicznoprawnych na wzór relacji właściwych prawu prywatnemu. Sukcesja ta zawsze jest wyjątkiem wymagającym oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Ustawodawca nie wprowadził normy uzasadniającej sukcesję legitymacji procesowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z jednego podmiotu na inny. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane.

W ocenie Sądu I instancji skoro skarżąca nabyła nieruchomość po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, a zatem sytuacja prawna nieruchomości związana z ustaleniem jej przeznaczenia w planie miejscowym musiała, a przynajmniej powinna być jej znana, to zasadne jest stanowisko, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła jej konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działek nr 4 i nr 2, zostały one bowiem nabyte po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony skarżącej prawa wynikającego z prawa własności nieruchomości. Spółce N. sp. z o.o. nie przysługiwało do tej nieruchomości żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć – przynajmniej takowego nie powoływał. Nabywając przedmiotową działkę z zabytkiem skarżąca powinna znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu I instancji - nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżącej, czy też jej interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administacyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej spółki N. sp. z o.o. w K., a co za tym idzie nie naruszyła jej interesu prawnego. To zaś determinuje brak legitymacji skargowej skarżącej w sprawie i skutkuje oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. Spółka z.o.o. w K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, ze względu na brak naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu i oddalenie skargi.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że interes prawny, którego ochrony żąda skarżąca związany jest z własnością nieruchomości i ograniczeniami sposobu gospodarowania tą własnością na podstawie nieaktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego kwestionowaną uchwałą. Podkreślono, że prawo własności jest prawem zbywalnym i wraz z jego przejściem na nabywcę przenoszone są wszelkie związane z nim uprawnienia i obowiązki, również te o charakterze administracyjnym, czy publiczno - prawnym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma podstaw prawnych, aby pozbawić nabywcę nieruchomości środków ochrony prawnej, które przysługiwały poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, tylko na tej podstawie, że w momencie wejścia w życie uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości. Zdaniem kasatora wskazują na to dwie przesłanki. Po pierwsze przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do bezpodstawnego naruszania kluczowych zasad polskiego porządku prawnego jakim jest zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) oraz prawa do sądu (art. 78 Konstytucji RP). Po drugie zaś, zdaniem skarżącej kasacyjnie, źródłem naruszenia interesu prawnego nie jest samo wejście w życie kwestionowanej uchwały, ale jej obowiązywanie, co oznacza, że uchwałą został naruszony nie tylko interes prawny poprzedniego właściciela nieruchomości, ale również obecnego właściciela, gdyż uchwała narusza jego interes prawny wywodzony z prawa własności permanentnie przez sam fakt pozostawania jej w mocy.

W ocenie kasatora najistotniejsze dla oceny istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest fakt naruszenia interesu prawnego, ale nie w momencie wejścia w życie kwestionowanej uchwały, ale w momencie wnoszenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz .U z 2013 r. poz. 594), polegający na uznaniu, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały nr LXVI/561/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, ze względu na brak naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskuteczny wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika więc, że skuteczne wniesienie skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy jest uzależnione od stwierdzenia, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę w tym trybie, zobowiązany jest po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia przejść do oceny, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten musi mieć oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Sąd I instancji swoje przekonanie o braku legitymacji przez N. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. do zaskarżenia kwestionowanej uchwały oparła o fakt, że skarżąca kasacyjnie nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr 4 i 2 obręb [...], jednostka ewidencyjna Kraków – ., objętej zaskarżoną uchwałą, już po jej wejściu w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zapatrywania.

Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sama okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie legitymacji skargowej. Nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym.

Podkreślić należy, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r, II OSK 1093/1, wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., II OSK 1064/12, wyrok NSA z 11 października 2012 r., II OSK 1428/12).

Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ile poprzedni właściciel "nie skonsumował" wcześniej tych uprawnień wobec zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązku w dacie wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., II OSK 1192/09)

Podkreślić należy, że odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, albowiem zgodnie z treścią art. 64 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności.

Artykuł 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konieczność uwzględnienia tych przepisów, powoduje że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn.. akt II OSK 186/10, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, to jest po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów uprawniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sądu Administracyjnego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię w zakresie legitymacji do wniesienia skargi.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji nie rozważał pozostałej argumentacji zawartej w skardze w wyniku błędnego przyjęcia, iż nabycie nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały samo w sobie już pozbawia ją legitymacji skargowej. Takie mylne stanowisko powodowało brak konieczności czynienia w sprawie jakichkolwiek dalszych rozważań.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesny i z tego powodu nie może zostać uwzględniony. Powyższy przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zarzut ten należy uznać za podniesiony przedwcześnie, albowiem warunkiem jego skutecznego wniesienia jest merytoryczne rozpatrzenie skargi przez Sąd I instancji, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11).

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1. p.p.s.a.