Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2941/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 235/17 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Po 235/17, uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2017 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...]2016 r., nr [...] (punkt 1 wyroku), oraz stwierdził nieważność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2000 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...]2000 r., np. [...] (punkt 2 wyroku), a także zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.J. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (punkt 3 wyroku).

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...]1998 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), Kierownik Urzędu Rejonowego w G. nakazał S.S. wykonanie określonych prac i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z pobudowaniem budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem i ewentualnego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Na skutek odwołania wniesionego przez S.S. Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...]1998 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...]2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 414 ze zm.), nakazał S.S., w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi oraz przedłożyć następujące dokumenty dotyczące budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.:

- inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego,

- opinii technicznej potwierdzającej przydatność budynku do użytku,

- zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej.

Powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...]2000 r., nr [...].

Następnie, postanowieniem z dnia [...] 2000 r., PINB sprostował swą decyzję z dnia [...]2000 r. w zakresie adresu przedmiotowego budynku poprzez zastąpienie go adresem: ul. [...]w G..

Decyzją z dnia [...]2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., PINB zezwolił S.S: na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] na działce nr [...].

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.J., decyzją z dnia [...]2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...]2004 r., i decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.M., również utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...]2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Po 320/04, wydanym po rozpoznaniu skargi J.J., uchylił decyzję WWINB z dnia [...] 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]2004 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skoro przedmiotowy budynek wybudowany został w dwóch etapach – pierwszy w latach 1980-1983, a drugi w 1994 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, to niezrozumiałe jest stosowanie przez organy nadzoru budowlanego w wydanych w sprawie decyzjach przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Powołując się na przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy Sąd wskazał, że przedmiotowa samowola powinna być oceniona na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Zaznaczył także, że przepisy te zobowiązywały do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i dopiero gdyby taka legalizacja nie była możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd zaznaczył, że z akt wynika, że przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających.

Z kolei, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 490/04, wydanym po rozpoznaniu skargi A.M., WSA w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]2004 r. Sąd stwierdziwszy bowiem, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej w latach 1980-1983 i 1994 r., uznał konieczność zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a przez to przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym uznał, że nietrafne było zastosowanie przez organy orzekające w kolejnych decyzjach przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. w tym art. 59. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem rozważań organów nie były dotychczas przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.

Oba powyższe wyroki uzyskały przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia ich skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.

Następnie, postanowieniem z dnia [...]2006 r., nr [...], PINB zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku S.S. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym z powództwa S.S. o ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości, na której znajduje się budynek. Zawieszone postępowanie zostało podjęte przez PINB postanowieniem z dnia [...]2015 r., nr [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał S.S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Po rozpoznaniu odwołania S.S. WWINB decyzją z dnia [...]2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał S.S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]w G. (uprzednio ul. [...]).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...], będąca własnością S.S., graniczy z działkami nr: [...],[...],[...],[...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 września 2015 r. organ ustalił, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym w części południowej; na jego parterze w części zachodniej są ugięte stropy; konstrukcja dachu budynku jest drewniana; dach kryty jest papą; murki ogniowe opierzone są blachą ocynkowaną o grubości 0,55 m; poprzeczny murek ogniowy pęknięty jest w pionie; pęknięcie to sugeruje nierównomierne osiadanie budynku; wrota garażowe są zamurowane gazobetonem o grubości 24 cm; budynek wyposażony jest w instalację wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną oraz centralnego ogrzewania; nie posiada przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego.

PINB wskazał że dla przedmiotowej nieruchomości w latach 1980-1994 r. do momentu wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna (uchwała nr XXXV/195/93 Rady Miejskiej w Gnieźnie z dnia 16 kwietnia 1993 r., Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 7/93, poz. 76), w którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod zieleń ekologiczną oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna (uchwała nr XV/48/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 11 maja 1979 r., Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 6), w którym przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren projektowanej zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu otoczenia jeziora Winiary w Gnieźnie (uchwała nr XXIII/242/2000 Rady Miasta Gniezna z dnia 8 grudnia 2000 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 8 z 6 lutego 2001 r., poz. 100), działka przeznaczona jest pod teren usług. PINB ocenił, że budowa przedmiotowego budynku sprzeczna jest z wyżej wskazanymi planami. Plany te nie przewidują bowiem, jak wskazał, budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Spełniona jest zatem przesłanka z punktu pierwszego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponadto, PINB wyjaśnił, że przedmiotowy budynek wybudowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy i istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się na niego ziemi. W związku z czym spełniona została również przesłanka z punktu drugiego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jednocześnie, PINB podał, że wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uzasadnionego interesu osoby trzeciej, na którą można się powołać przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy obejmuje przede wszystkim kwestie: zapewnienia dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Spełnienie zaś warunku dojazd pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 tony przez działkę Państwa J. narusza ich uzasadnione interesy, o których mowa ww. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2.

Od decyzji PINB odwołanie wniósł S.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 Kpa poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 37 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 30 ust. 1 pkt 1 wskazanego w decyzji rozporządzenia poprzez błędną ocenę niebezpieczeństwa osunięcia się ziemi, jak również błędną ocenę niezgodności legalizacji budynku z przepisami planistycznymi. Zdaniem odwołującego się organ I instancji błędnie uznał, że legalizacja przedmiotowego budynku jest sprzeczna z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego. Wyjaśnił, że do pobudowania domu doszło na początku lat 80-tych XX w. W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Odwołujący się zaznaczył, że niemożność legalizacji budynku z uwagi na sprzeczność z przepisami planistycznymi ma miejsce wyłącznie w przypadku, gdy taki budynek w tym miejscu nie mógłby powstać, mając na uwadze wszelkie zmieniające się przepisy, począwszy od daty rozpoczęcia budowy, a skończywszy na dacie orzekania. Tymczasem w niniejszym przypadku taka sprzeczność nie ma miejsca. Zdaniem odwołującego się uwadze PINB umknęło, że zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały wprowadzającej aktualnie obowiązujący plan miejscowy dopuszczalnym, uzupełniającym sposobem zagospodarowania w niniejszym przypadku jest zabudowa mieszkaniowa. Oczywistym zatem jest błędność uzasadnienia decyzji w tej części, ponieważ w dacie orzekania taki sposób zagospodarowania działki skarżącego był w pełni dopuszczalny.

Odwołujący się zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy brak jest uchwał zatwierdzających plany miejscowe z lat poprzednich a przez to nie sposób ustalić, czy prawdziwe jest ustalenie organu co do niedopuszczalności posadowienia na tym terenie budynku mieszkalnego. Pomimo bowiem takiego przeznaczenia działki w poprzednich planach (budownictwo wielorodzinne, zieleń) niewykluczone jest przecież, jak wskazał, istnienie uzupełniających, dopuszczalnych sposobów zagospodarowania działki. Dodał, że wątpliwości w tym zakresie są tym bardziej istotne, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] 1999 r. (dołączone do dokumentacji technicznej), z którego wynika możliwość zalegalizowania budynku po spełnieniu określonych warunków.

Odwołujący się wskazał także, że w aktach sprawy nie sposób znaleźć jakiegokolwiek dowodu na poparcie tezy organ I instancji, który uznał, że zalegalizowanie budynku spowoduje zagrożenie związane z możliwością osunięcia się skarpy.

Odwołujący się podniósł również, że w decyzji WWINB z dnia [...]2016 r. organ I instancji został zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia, w czym upatruje i jak definiuje naruszenie interesu prawnego Państwa J. a organ I instancji w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że to dojazd pojazdów uprzywilejowanych narusza te interesy, nie wiadomo jednak, w jaki sposób.

WWINB decyzją z dnia [...]2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 Kpa, uchylił decyzję PINB z dnia [...]2016 r. i umorzył postępowanie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie WWINB wyjaśnił, że H.S. i S.S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 10 listopada 1980 r. nabyli od A.M. część działki przy ul. [...] w G.. Na tej działce posadowiony został w 2 etapach budynek mieszkalny (1 etap budowy w latach 1980-1983, drugi etap do 1994 r.). Organ podał, że w dniu 6 lipca 1992 r. S.S. zawarł z K.L. porozumienie dotyczące możliwości korzystania z dojazdu przez jej działkę. Tymczasem, K.L. zbyła swoja nieruchomość w 1996 r. J.J. i W.J.. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] 2006 r., sygn. I C [...], A.M. została zobowiązana do zawarcia z S.S. umowy przeniesienia własności działki nr [...]o pow. [...] m2 i aktualnie właścicielem działki nr [...] jest S.S., zaś ostatecznie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]2014 r., sygn. I Ns [...], na działce należącej do Państwa J. ustanowiona została służebność dojścia i dojazdu wózkiem ręcznym o szerokości 1,5 m do działki nr [...].

Następnie WWINB wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonują: decyzja PINB z dnia [...]2000 r. wydana na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazująca S.S., w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku mieszkalnego z warunkami technicznymi, przedłożyć inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego, przedłożyć opinię techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytku, przedłożyć zaświadczenie o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a także decyzja WWINB z dnia [...]2000 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję PINB. Zdaniem WWINB, wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 i z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 490/04, organy obu instancji dokonały analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro wydane zostały powyższe decyzje z dnia [...]2000 r. i z dnia [...]2000 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. WWINB wskazał, że WSA w Poznaniu rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wskazał na funkcjonowanie ww. decyzji w obrocie prawnym, przywołując przedstawiony w nich stan faktyczny i nie eliminując decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem WWINB w świetle powyższego, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a nadto niecelowe jest analizowanie zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w odwołaniu S.S..

Skargę na powyższą decyzję WWINB wniósł do WSA w Poznaniu J.J. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7 Kpa poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podniósł, że stanowisko WWINB zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne, gdyż decyzja PINB z [...]2000 r. została wydana w oparciu o błędne ustalenia planistyczne, co ustaliły ostatecznie organy I instancji w późniejszym okresie. Przedmiotowy budynek wzniesiono bowiem w latach 1980-1990, a nie w 1978 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, WWINB powinien uwzględnić okoliczności, które zaistniały po roku 2000, a które ujawniły kontrole PINB w G., biegli sądowi i opiniodawcy, oraz prawomocne wyroki sądowe i rozstrzygnięcia. Okolicznościami tymi, jak wskazał, było: niewykonanie przez S.S. wszystkich zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego z warunkami technicznymi do dnia dzisiejszego, jak np. zagrażająca bezpieczeństwu użytkowania kotłownia; brak prawidłowo wykonanych napraw fundamentów na całej długości, które położone są w trudnym terenie, na wysokiej skarpie nachylonej pod kątem 70°; brak prawidłowo wykonanego muru oporowego, który nie jest monolityczną płytą żelbetonową, lecz w części wykonany jest z bloczków betonowych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi; pękanie muru oporowego, co ujawniono już w 2004 r., a potwierdził to Sąd Rejonowy w G. w prawomocnym wyroku z dnia [...]2011 r., sygn.. akt II K [...]; brak nakazanych przerw dylatacyjnych i drenażu, co doprowadzić może do podmycia budynku oraz muru oporowego, a w konsekwencji do katastrofy budowlanej; ujawnione w wyniku kontroli przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. w 2015 r. osiadanie budynku; brak zapewnionego dojazdu do budynku pojazdów uprzywilejowanych, którego nie gwarantuje ostateczny wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]2014 r., sygn. akt I Ns. [...].

Skarżący podniósł także, że w okresie budowy samowoli budowlanej przez S.S., wyżej wskazany teren nie podlegał możliwości zabudowy. Budynek wzniesiony przez S.S. w latach 1980-1990, jak wskazał, znajduje się na skarpie, na południowym zboczu ówczesnej rynny [...]. Budowa przedmiotowego budynku sprzeczna była z przepisami planistycznymi z lat 1979 oraz 1993, plany te nie przewidywały bowiem budowy jakichkolwiek budynków na skarpie, terenie ekspozycji podlegającej szczególnej ochronie, a tym bardziej budynku mieszkalnego o znacznej powierzchni.

Skarżący wskazał, że także w świetle obecnie obowiązujących przepisów planistycznych dla tego terenu, tj. planu zagospodarowania przestrzennego terenu otoczenia Winiary w G. zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/242/2000 Rady Miasta Gniezna z dnia 8 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 8 z 6 lutego 2001 r., poz. 100), działka nr [...] akr. [...], na której wzniesiono samowolę budowlaną, przeznaczona jest pod teren usług, do których musi być zapewniony warunek umożliwiający wjazd w głąb działki. Nadto, działka ta liczy ok. [...] m2, a zgodnie z § 8 ust. 3 pkt. 1 planu powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1000 m2.

Zdaniem skarżącego także opinia techniczna i adaptacyjna inż. K.D., nakładająca obowiązki adaptacyjne, posiada szereg błędnych ustaleń prawnych. Skoro bowiem projektantka deklarowała, iż adaptacji dokonuje się w celu przystosowania do zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisów obowiązujących do 31 grudnia 1994 r. niepodważalnym pozostaje, iż budynek mieszkalny S.S. zlokalizowany od strony działki nr [...]na odległość w części zachodniej od 0,2-1,4 rażąco łamie art. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, stanowiący, że budynki mieszkalne (...) oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

W ocenie skarżącego budynek przy ul. [...] narusza także zapisy art. 169 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynki należy zabezpieczyć przed pożarem i wybuchem w szczególności przez zachowanie odpowiednich odległości oraz art. 196 ust 1 rozporządzenia stanowiącego, że budynki powinny być podzielone na strefy przeciwpożarowe, przy czym za strefę pożarową uważa się powierzchnię budynku (...) oddzieloną od innych obiektów budowlanych pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż minimalne dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych.

Skarżący podkreślił również, że budynek mieszkalny na skarpie nierównomiernie osiada, co znalazło potwierdzenie podczas kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2015 r., w protokole której wskazano, iż "Poprzeczny murek oporowy pęknięty w pionie - pęknięcie sugeruje nierównomierne osiadanie budynku" oraz, że S.S: wykonał nieprawidłowo także mur oporowy zagrażający obecnie bezpieczeństwu.

Skarżący stwierdził, że obowiązki nałożone w decyzji PINB w G. z dnia [...]2000 r., nie zostały w całości przez inwestora wykonane do dnia dzisiejszego. Inwestor nie wykonał większości niezbędnych przeróbek zgodnych z warunkami technicznymi, w szczególności nie spełnia warunków technicznych kotłownia stałopalna w pomieszczeniu wysokości 1,63 m bez nawiewu i wentylacji, a użytkowanie takiej kotłowni realnie zagraża ludzkiemu zdrowiu lub życiu np. w wyniku zaczadzenia. Skarżący podkreślił, że S.S: nie wykonał także obowiązku rozbiórki tarasu, co wyraźnie widać na szkicu do przywołanego protokołu z kontroli PINB w G. z września 2015 r., a użytkowy taras nadal stoi w granicach ostrych dwóch sąsiednich działek, czym oddziałuje na otoczenie. Inwestor nie zrealizował także obowiązku wykonania muru oporowego jako monolitycznej ściany żelbetowej. W tym zakresie skarżący powołał się na ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w G., Wydział II Karny z dnia [...]2011 r., sygn. akt II K [...], gdzie ustalono, iż inspektorzy organów budowlanych w G. Z.B i E.G., działając wspólnie i w porozumieniu, będąc funkcjonariuszami publicznymi - jako Inspektorzy Nadzoru Budowlanego Starostwa Powiatowego w G., poświadczali nieprawdę w dokumencie pod postacią protokołu nr [...] dotyczącym kontroli obiektu budowlanego w G. przy ul. [...]nr działki [...], poprzez wskazanie, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony w G. przy ul. [...], pod względem konstrukcyjnym nie wskazuje żadnych pęknięć, oraz, że ściana oporowa jest wykonana jako żelbetonowa na całej długości budynku, podczas gdy w rzeczywistości na długości co najmniej 7 m ściana oporowa wykonana jest z bloczków betonowych i wskazuje pęknięcia, nieliczne zarysowania oraz jedno istotne pęknięcie.

Skarżący powołał się nadto na opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa i materiałów budowlanych w okręgu Sądu Okręgowego w Poznaniu dr inż. P.S. wydaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ś.W. w sprawie o sygn. akt Ds [...], gdzie wskazano precyzyjnie, jakie odcinki, na jakiej długości, rzeczonego muru oporowego wybudowanego przez S.S. wykonane są niezgodnie z prawem budowlanym, to jest z bloczków betonowych, bez obowiązkowego zaprojektowanego zbrojenia oraz przerw dylatacyjnych i drenażu wód opadowych. Nadto w opinii tej biegły zwrócił również uwagę, iż w dzienniku budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] zawarte są złożone przez kierownika budowy nieprawdziwe dane o murze oporowym, co winno być w niniejszej sprawie również uwzględnione, bowiem istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się ziemi na ww. budynek.

Powyższe, w ocenie skarżącego, świadczy o tym, że spełniona jest przesłanka z punktu 1 i 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący wskazał także, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia nieprawidłowo wykonanych fundamentów, co w świetle ujawnionych w 2015 r. okoliczności, w postaci osiadania budynku, zdaje się potwierdzać opinię techniczną biegłego sądowego z dziedziny budownictwa L.P. z 18 sierpnia 2003 r., gdzie wskazano, iż pomimo wzmocnienia fundamentów sposób ich wykonania nie jest prawidłowy i niezgodny z opracowaną ekspertyzą techniczną fundamentów co do głębokości ich posadowienia. Wobec powyższego, brak odpowiednich fundamentów na odcinku odkrywek ściany frontowej nie gwarantuje jej stabilności i wytrzymałości, stąd powstałe pęknięcia - rysy ścian, które w miarę upływu czasu mogą się rozszerzać i pękać, a nawet doprowadzić do katastrofy budowlanej, tym bardziej, że budynek zlokalizowany jest na skarpie. Skarżący podkreślił, że z opinii L.P. wynika, że część mieszkalną budynku wybudowano na poziomie 4 m od wysokości poziomu działki nr [...]. Zatem niespełniający warunków technicznych i przepisów bezpieczeństwa mur oporowy podpiera skarpę wysoką na ponad 6,5 m.

Skarżący wskazał, iż głęboko niepokoi go rola, jaką odegrał w sprawie obecny pełnomocnik S.S., P.B., który w kwestii drogi koniecznej orzekał jako sędzia i wydał postanowienie wstępne dnia [...] 2009 r., sygn. I Ns [...]) ustanawiające przejazd do budynku S.S. przez działkę J. i W. J., w sytuacji gdy ostatecznie brak możliwości przejazdu przez działkę J. i W. J ustalił Sąd Rejonowy w G. prawomocnym postanowieniem z dnia [...]2014, sygn. akt I Ns [...]. Wskazał także, że brak zapewnienia od samego początku istnienia samowoli budowlanej przez inwestora obowiązkowego warunku dojazdu do tegoż budynku potwierdził także Sąd Rejonowy w G. w prawomocnym wyroku z dnia [...]2010 r., sygn. akt I C [...].

Skarżący wskazał także, że obecnie użytkowane wejście o szerokości 1,5 m na działkę S.S. - schody, zlokalizowane są w znacznej części na działce J. i W. J., na której prowadzona jest budowa budynku usługowego a S.S. zagospodarowując swoją działkę budową nie zapewnił inwestycji wymaganego dojazdu oraz zaplecza (podwórka, na którym mogłyby parkować lub mogłyby nawracać pojazdy uprzywilejowane), czym naruszył wymóg stawiany również w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Reasumując, skarżący stwierdził, że argumenty organu II instancji powołującej się na decyzję z 2000 r. są błędne i nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Organ nie może w sytuacji, gdy udowodnionym jest, iż budynek wzniesiono wbrew przepisom planistycznym i technicznym, umorzyć postępowania, gdyż istnieją podstawy prawne oraz faktyczne do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania W.J., w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2017 r., wniosła zaś o uwzględnienie skargi podkreślając, że istnieje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej budynku na skarpie działki nr [...] przy ul. [...] w G., bowiem istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się ziemi na ten budynek i podkreśliła, że budynek na działce [...] ma niewłaściwie posadowione fundamenty (co wynika z opinii technicznych M. H. i l. P.) oraz pęka w narożu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uzasadniając wyrok wydany w sprawie II SA/Po 235/17, wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w prawomocnych wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, wskazał, że organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania obowiązane były ocenić stwierdzoną samowolę według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz zobowiązane były do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu w oparciu o te przepisy i dopiero gdyby taka legalizacja nie była możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki, przy czym organy winny dokonać oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem przesłanki te nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Wskazania te, jak podkreślił Sąd, zachowały moc wiążącą, gdyż wydane wyroki uzyskały przymiot prawomocności wskutek braku zaskarżenia ich przez strony, a jednocześnie nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak i istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, próbę wykonania powyższych wytycznych podjął jedynie organ I instancji, zaś organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie do zajęcia stanowiska, że skoro w obrocie prawnym funkcjonują: decyzja PINB z dnia [...] 2000 r. wydana na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. a także decyzja WWINB z dnia [...] 2000 r. utrzymująca w mocy wyżej wskazaną decyzję PINB, to organy obu instancji dokonały analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro powyższe decyzje wydane zostały na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Takie stanowisko WWINB w Poznaniu Sąd uznał za oczywistą obrazę art. 153 i art. 170 p.p.s.a., albowiem sprowadzało się ono do dokonania oceny trafności prawomocnego orzeczenia sądowego i zanegowania jego prawidłowości, do czego organ administracji nie był uprawniony. Stanowisko takowe, jak wskazał Sąd, WWINB w Poznaniu mógł przedstawiać jedynie w skargach kasacyjnych od orzeczeń tutejszego sądu z dnia wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, których to środków zaskarżenia jednakże nie wywiódł, przez co pozbawił zarówno siebie, jak i wszelkie inne orzekające w sprawie szeroko rozumianej legalizacji samowoli budowlanej organy i sądy możliwości ich zakwestionowania.

Sąd stwierdził jednocześnie, że nie jest także trafna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, iż skoro WSA w Poznaniu, rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, wskazał na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...]2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WWINB z dnia [...]2000 r., nie eliminując tych decyzji z obrotu prawnego, to w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a nadto niecelowe jest analizowanie zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w odwołaniu S.S.. Z okoliczności tej nie wynika bowiem, że sąd dokonał w wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 oceny zgodności z prawem tych decyzji. Sąd w wyrokach sygn. II SA/Po 320/04 oraz II SA/Po 490/04 nie wypowiedział się wprost co do zgodności z prawem decyzji PINB z dnia [...]2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WWINB z dnia [...]2000 r. (omyłkowo wskazując przy tym jakoby decyzja PINB został wydana [...]2002 r.), lecz dał mocny i jednoznaczny wyraz temu, iż w jego ocenie przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że decyzja WWINB z dnia [...]2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Jednocześnie, Sąd zauważył wewnętrzną sprzeczność, w jaką popadł WWINB, orzekając decyzją z dnia [...]2017 r. o umorzeniu postępowania organu I instancji, ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...]2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WWINB z dnia [...]2000 r.

Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji PINB w G. stanowił art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego też, nawet przy przyjęciu w ślad za organem, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wyklucza ponowne badanie spełniania przez samowolnie wybudowany obiekt przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak nadal otwartą pozostaje kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Postępowaniem, w toku którego wydane zostały uchylone następnie przez Sąd prawomocnymi wyrokami z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 decyzje PINB w G. z dnia [...]2004 r. oraz WWINB z dnia [...]2004 r. i z dnia [...]2004 r. było postępowanie z wniosku S.S. w przedmiocie zezwolenia mu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (działka nr [...]– obecnie ul. [...]). Okoliczność, że postępowanie to wadliwie prowadzone było na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma przy tym wpływu na określenie jego przedmiotu jakim niewątpliwie było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skoro zaś decyzja PINB w G. z dnia [...]2016 r. wydana została w następstwie uchylenia uprzednich decyzji i przekazania sprawy wyrokiem sądu do ponownego rozpoznania, to jej uchylenie przez WWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r., nie mogło skutkować (nawet w przypadku zaaprobowania toku rozumowania organu odwoławczego) stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, lecz winno skutkować rozpoznaniem wniosku strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WWINB zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa polegającym na niezasadnym stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy w sprawie pozostawał cały czas nierozpoznany wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, co do którego wydano ostateczną decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja WWINB z dnia [...]2017 r. doprowadziła do nieakceptowalnej z punktu widzenia podstawowych zasad Prawa budowlanego i wręcz obiektywnie niebezpiecznej sytuacji w której pomimo samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego przeznaczonego na pobyt ludzi, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego stanu i ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną, brak jest ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia właściwych organów nadzoru budowlanego, tak co do jego ewentualnej rozbiórki, jak i co do pozwolenia na jego zgodne z prawem użytkowanie (wobec stwierdzenia zdatności budynku do użytkowania – art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jest to więc sytuacja swoistego uchylenia się organów nadzoru budowlanego od oceny zrealizowanej samowoli budowlanej.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...]2016 r. jest wadliwa. Decyzja ta wydana został bowiem z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku wyjaśnienia jej wszystkich istotnych okoliczności i sporządzenia uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom ustawowym.

Sąd, za przedwczesne, uznał bowiem stanowisko organu I instancji wskazujące, że budowa budynku sprzeczna jest z miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna (Uchwała Nr XXXV/195/93 Rady Miejskiej w Gnieźnie z dnia 16 kwietnia 1993 r., Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 7/93, poz. 76); z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna (uchwała Nr XV/48/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 11 maja 1979 r., Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 6, poz. 79 z dnia 30 lipca 1997 r.) a także z aktualnie obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości planie miejscowym terenu otoczenia jeziora Winiary w Gnieźnie (uchwała Nr XXIII/242/2000 Rady Miasta Gniezna z dnia 8 grudnia 2000 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 8 z 6 lutego 2001 r., poz. 100). Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy winny dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana od czasu jej realizacji, do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej w sprawie decyzji. Organ winien w szczególności ustalić nie tylko jakie było zasadnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych, lecz także poczynić ustalenia co do tego czy plany te przewidywały przeznaczenie uzupełniające, a jeżeli tak to jakie i czy w ramach tegoż przeznaczenia uzupełniającego dopuszczalna była realizacja na działce inwestora zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

PINB w G. nie dokonał zaś jakiejkolwiek wykładni obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego terenu otoczenia jeziora Winiary w Gnieźnie przyjętego uchwałą Rady Miasta Gniezna z dnia 8 grudnia 2000 r., nr XXIII/242/2000, który w § 8 przewiduje wprawdzie jako przeznaczenie podstawowe obszaru na jakim zrealizowana jest samowola usługi, lecz jednocześnie przyjmuje dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne funkcję mieszkaniową: mieszkanie właściciela, mieszkanie pracownicze oraz urządzenia infrastruktury technicznej, definiując w § 4 pkt 4 przeznaczenie podstawowe jako takie przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze w obrębie linii rozgraniczających, określone symbolem, a w § 4 pkt 5 przeznaczeniu dopuszczalne jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest również wystarczająco pogłębionych rozważań co do treści uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 11 maja 1979 r., nr XV/48/79, w tym w szczególności ustaleń czy uchwała ta przewidywała jakiekolwiek przeznaczenie uzupełniające dla terenu przedmiotowej działki.

Sąd wskazał także, że uzasadnienie decyzji PINB w G. z dnia [...]2016 r. nie zawiera wskazania jakichkolwiek argumentów na poparcie wyrażonej w nim tezy, iż spełniona została przesłanka z punktu drugiego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Za wystarczające uargumentowanie tegoż stanowiska nie może być bowiem uznane lakoniczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek wybudowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy i istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się na niego ziemi, tym bardziej, iż organ nie wskazał jakichkolwiek dowodów na podstawie których dokonał tego rodzaju jednoznacznych ustaleń.

Z tych też powodów, Sąd w wydanym wyroku, orzekł o uchyleniu również decyzji PINB w G. z dnia [...]2016 r.

Równocześnie, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzja WWINB z dnia [...]2000 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzji PINB w G. z dnia [...]2000 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Decyzje te, jak ocenił Sąd, pozostają bowiem w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego, na podstawie którego zostały wydane, tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten wyraźnie ogranicza zatem zakres obowiązków jakie na jego podstawie nałożyć może organ do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek. Pomimo takiej oczywistej i jasnej treści przepisu PINB w G. orzekając na jego podstawie nakazał inwestorowi między innymi wykonanie inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, przedłożenie opinii technicznej potwierdzającej przydatność budynku do użytku, przedłożenie zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej. Zakres nałożonych obowiązków obejmował zatem przedłożenie określonych dokumentów, opinii i opracowań i ewidentnie wykraczał poza zakres nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek.

Nadto, jak wskazał Sąd, w decyzji nie wskazano także jakie konkretnie zmiany lub przeróbki w przedmiotowym budynku winien wykonać inwestor, a ograniczono się do stwierdzenia, iż winien on wykonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, nie wskazując jakie przepisy techniczno-budowlane budynek w jego aktualnym kształcie narusza. W decyzji nie doszło zatem do skonkretyzowania obowiązku wynikającego z przepisu ustawy a jej rozstrzygnięcie zastąpiono zacytowaniem treści przepisu.

Sąd wskazał także, że przesłanką zastosowania regulacji zawartej w art. 40 Prawa budowanego z 1974 r. jest stwierdzenie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, zaś jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji, a co nadto stwierdzono w prawomocnych wyrokach Sądu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04, oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były zaś w ogóle przedmiotem rozważań organów obu instancji orzekających w tej sprawie.

Sąd stwierdził jednocześnie, że ze względu na społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia decyzje te nie mogą być zaakceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa, albowiem prowadziłoby to do sytuacji, w której zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej budowa budynku mieszkalnego, powodująca w ocenie innych niż inwestor stron postępowania istotne zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia nie byłaby w ogóle poddana przez właściwe organy kontroli pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak i przede wszystkim organy te uchyliłyby się od dokonania oceny (i zweryfikowania w tym zakresie twierdzeń strony skarżącej), co do powodowania przez ta inwestycję niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na realność tego rodzaju niebezpieczeństwa i wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju nieakceptowalnego w demokratycznym państwie prawnym skutku wyraźnie wskazuje treść decyzji WWINB z dnia [...]2017 r., gdzie powołując się na samo funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB w G. z dnia [...] 2000 r., organ odmówił wykonania wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku i badania zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mimo że wystąpienie (bądź brak wystąpienia) tych przesłanek nie był faktycznie badany na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji PINB w G. z dnia [...] 2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

Niemożność zaakceptowania decyzji PINB w G. z dnia [...] 2000 r., jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (co dotyczy także utrzymującej ją w całości w mocy decyzji WWINB), wynika także z faktu, jak wskazał Sąd, że brak wskazania jakie konkretnie zmiany i przeróbki w przedmiotowym obiekcie winien dokonać inwestor de facto uniemożliwia ocenę czy zrealizował on obowiązki wynikające z tej decyzji i czy w związku z tym budynek uzyskał przymiot zdatności do użytkowania o jakim mowa w art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Podsumowując, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie pobudowanego mieszkalnego w G. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) nr [...] z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia oraz w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Po 490/04. W szczególności organy winny postępowanie to przeprowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w ramach, którego winien ustalić czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i które w zależności od poczynionych ustaleń winno się zakończyć albo wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją nakazującą inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.), względnie umorzeniem postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego w przypadku ustalenia, iż obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, w tym warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Wyniki poczynionych ustaleń organy winny zawrzeć w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa, w tym w szczególności zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz zawierającym wnikliwe i precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w okresie od chwili realizacji przedmiotowej samowoli do czasu orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi J.J. na decyzję WWINB z dnia [...] 2017 r.

Organ zarzucił, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa - poprzez bezpodstawny zarzut jego niewłaściwego zastosowania w sprawie;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa - poprzez bezpodstawny zarzut ich naruszenia;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa – poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego wyrażające się w tym, że Sąd nie dostrzegł, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2017 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2016 r. i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego w G. przy ul. [...], a nie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w G. z dnia [...]2000 r.;

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 Kpa – poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w G. z dnia [...] 2000 r., mimo znacznego upływu czasu od wydania tych decyzji administracyjnych, wskazując przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydany w sprawie P 46/13;

- art. 174 pkt 2 w zw. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej wynikającej z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 i z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 490/04 oraz niedochowanie przez Sąd powagi rzeczy osądzonej.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną W.M.J. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jako niezasadny uznać bowiem należało zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie jego niewłaściwego zastosowania w sprawie a także wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez niezauważenie przez Sąd I instancji, że WINB decyzją z dnia [...]2017 r. uchylił decyzję PINB w G. z dnia [...]2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego a nie w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić bowiem należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji, decyzja PINB z dnia [...]2016 r. wydana została w następstwie uchylenia przez ten Sąd wcześniejszych decyzji z 2004 roku, skutkiem czego sprawa była ponownie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego, a zatem w sprawie pozostaje nadal nierozpoznany wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Co więcej, toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. postępowanie dotyczy samowolnie wybudowanego, w latach 1980 – 1983 oraz 1994 r., w G. przy ul. [...], obiektu budowlanego. Tak też zakreślony został przedmiot postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w obu wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 320/04) i z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 490/04).

Podkreślić należy, że procedura legalizacyjna prowadzona na podstawie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oparta jest na art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 tej ustawy. W związku z tym, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że badana samowola budowlana mieści się w zakresie zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to ma obowiązek dokonać w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wstępnej oceny sprawy polegającej na zweryfikowaniu istnienia podstaw do wystania nakazu rozbiórki w analizowanej sprawie. Art. 37 ust. 1 wskazuje bowiem, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji wstępna ocena sprawy ogranicza się do zbadania przesłanek wydania nakazu rozbiórki poprzez odpowiedź na pytanie, czy analizowana samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ponadto, czy nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Następnie, po wykluczeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego, organ wydaje decyzję na podstawie art. 40 tej ustawy. Artykuł 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi bowiem, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu zaś decyzji z art. 40 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca, a więc osoba, na którą nałożono obowiązek dokonania zmian lub przeróbek jest zobowiązana z mocy art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem uwieńczeniem procesu legalizacyjnego uregulowanego w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. i przesądza o legalności inwestycji objętej postępowaniem naprawczym.

Tym samym, w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy jego realizacja była zgodna z przepisami Prawa budowlanego, w tym normami techniczno – budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji WINB z dnia [...]2000 r. jak i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...]2000 r. mimo znacznego upływu czasu od ich wydania.

We wskazanym przez organ, w związku z tym zarzutem, wyroku z dnia 12 maja 2015 r., wydanym w sprawie P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Ustawodawca nie wydał jednakże ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 Kpa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2017 r., wydanym w sprawie I OSK 260/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym wyrok ten, jak wskazał sam Trybunał, zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, dotyczącej prawa własności czasowej w trybie dekretu warszawskiego z 1945 r.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 Kpa, ani też art. 2 Konstytucji RP.

Jako niezasadny uznać również należało zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...]2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia [...]2000 r., z uwagi na pozostawanie jej poza granicami sprawy.

Przede wszystkim skarżący kasacyjnie organ nie wskazał powodów mających świadczyć o błędnym uznaniu przez Sąd, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego, na podstawie którego zostały wydane tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W świetle zaś, opisanej już powyżej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., niewątpliwie orzeczenie wydane na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. pozostaje w granicach sprawy dotyczącej legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Artykuł 135 p.p.s.a. wskazuje zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym bardziej, że pojęcie "sprawa", jakim operuje ten przepis, jest szersze od pojęcia "sprawa administracyjna" i obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu (zob. wyrok NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 456/07, Legalis).

Niedokonanie zaś takiej oceny decyzji PINB w G. z dnia [...] 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WINB z dnia [...] 2000 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 30 listopada (sygn. akt II SA/Po 320/04) i z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 490/04) w żadnym razie nie stanowi o niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do oceny prawnej zawartej w tych wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanych wyrokach nie odniósł się bowiem w ogóle do wskazanych decyzji. Ponadto, wyroki te wydane zostały po rozpatrzeniu skarg wniesionych od decyzji orzekających o zezwoleniu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] na działce nr [...]. Przedmiotem postępowania było więc ustalenie czy istnieją podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w stosunku, do którego prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i w tym też zakresie zaistniała powaga rzeczy osądzonej. Pozwolenie na użytkowanie jest przy tym jednym z etapów końcowych legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i sprawa podlega ocenie jedynie na podstawie unormowań zwartych w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 436/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 42 stanowi zaś, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust. 1). Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (ust. 2). Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (ust. 3).

Stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. W zakresie odnoszącym się do tego zarzutu częściowo zasadne jest jednakże stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, dotyczące wzajemnego wykluczania się art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a także ich odmiennych stanów faktycznych a zwłaszcza kolejności ich zastosowania.

W związku z tym zarzutem NSA ocenił, jako błędnie sformułowane, wytyczne Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które - z uwagi na będący konsekwencją wyroku Sądu I instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie - należało zauważyć i zmodyfikować. W sytuacji bowiem oddalenia skargi kasacyjnej, nie może pozostać w obrocie prawnym wyrok Sądu I instancji zawierający błędne wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji wskazał bowiem, że podczas ponownego rozpoznania sprawy obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w ramach którego ustalone zostanie, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., które to, w zależności od poczynionych ustaleń, zakończy się albo wydaniem decyzji na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. albo na podstawie art. 40 tej ustawy lub też umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

Powyższe wskazanie Sądu nie uwzględnia jednakże istotnych okoliczności niniejszej sprawy, powoływanych zarówno w zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...]2017 r., jak i w skardze kasacyjnej. Otóż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się decyzja PINB w G. z dnia [...] 2004 r., nr [...], mocą której odmówiono wydania decyzji nakazującej S.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (działka nr [...]), wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W decyzji tej stwierdzono, że możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego i że w związku z tym wydana została decyzja PINB z dnia [...]2000 r., nakładająca na S.S. obowiązek wykonania określonych czynności prowadzących do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym powyższej decyzji oraz prowadzenie postępowania legalizacyjnego w tej sprawie, jak uznał organ, nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzja PINB z dnia [...]2014 r. została utrzymana w mocy przez Wielkopolskiego WINB w Poznaniu decyzją z dnia [...]2004 r., nr [...]. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy podkreślił, że brak było podstaw do nakazania rozbiórki realizowanego obiektu, ponieważ organy załatwiające sprawę nie stwierdziły, aby okoliczności wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. miały miejsce. W związku z tym wszczęto postępowania zmierzające do zalegalizowania powstałej samowoli, na co pozwalały przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Następnie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 489/04, oddalił zaś skargę A.M. wniesioną na decyzję WINB z dnia [...]2004 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 7 stycznia 2006 r.

W tej sytuacji ocena przedmiotowej samowoli budowlanej w zakresie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., na potrzebę której wskazał Sąd I instancji, korzysta już z powagi rzeczy osądzonej i jako taka nie może być przedmiotem ponownej analizy organów nadzoru budowlanego ani też przedmiotem zaskarżenia do Sądu.

Wyjaśnić przy tym należy, że zarówno w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 320/04), jak wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 490/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jedynie, że z akt sprawy wynika, że przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były dotychczas przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów.

Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA, zasadne jawi się przeprowadzenie przez orzekające w sprawie organy postępowania legalizacyjnego. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] 2000 r. organ powinien w pierwszej kolejności wydać zatem, w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., decyzję nakładającą na inwestora właściwe obowiązki dotyczące wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu obowiązku określonego w decyzji z art. 40 ustawy Prawo budowlanego uaktualni się wynikający z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W razie natomiast niewykonania określonego decyzją obowiązku organ powinien rozważyć orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Powyższe okoliczności nie stanowiły jednakże podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę, organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego z pominięciem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.