Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1234/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skarg E. S., T. S., D. G., U. N., Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Zagospodarowania Odpadami w P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w P. przy ul. [...] (działki o nr ewid. [...], [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez R. Z., B. Z., J. P., J. O., K. R., M. R., K. Ł., E. B.-K., A. U., M. R., M. W., [...] i K. W., A. J., M. W., M. B., P. R., M. P., A. K., J. R., D. G., Ł. K., J. G., R. B., T. K., R. U., J. U., M. K., G. F., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R., E. i T. S., T. R., K. S., D. O., B. i B. W., B. I..

Ponadto odwołanie wniósł J. R., Z. i R. Ł., M. i T. K., A. P., A. U., Stowarzyszenie "[...]", M. W..

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wojewoda na skutek rozpoznania odwołań R. Z., B. Z., J. P., J. O., K. R., M. R., K. Ł., E. B.-K., A. U., M. R., M. W., T. i K. W., A. J., M. W., M. B., P. R., M. P., A. K., J. R., D. G., Ł. K., J. G., R. B., T. K., R. U., J. U., M. K., G. F., U. i Z. N., R. M., D. G., A. R., E. i T. S., T. R., K. S., D. O., B. i B. W., B. I., umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. B., J. O., K. R., M. R., K. Ł., A. U., M. W., [...] i K. W., M. W., A. J., A. K., J. R., D. G., J. G., G. F., M. K., [...] i Z. N., R. M., D. G., A. R., D. O., [...] i B. W., B. I., M. R., P. R. (sygn. akt IV SA/Po 315/15).

Skargę na powyższą decyzję odrębnymi pismami wnieśli również E. S., T. S. (sygn. akt IV SA/Po 307/15), U. N. oraz Z. N. (IV SA/Po 308/15).

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 315/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi M. B., K. R., M. R., K. Ł., A. U., M. W., T. W., K. W., M. W., A. J., A. K., J. R., J. G., G. F., M. K., U. N., Z. N., R. M., D. G., A. R., D. O., B. W., B. W., B. I., M. R., P. R., z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E. S. i T. S. (IV SA/Po 307/15), U. N. oraz Z. N. (IV SA/Po 308/15) oraz J. O. i D. G. (IV SA/Po 315/15).

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę wobec J. O. ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 307/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E. S., T. S., D. G., U. N., Z. N. na decyzję Wojewody, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że zasadniczą kwestią, przy ocenie prawidłowości kontrolowanej decyzji, jest kwestia rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji wielości odwołań. Wskazał, że kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 K.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Zakład Zagospodarowania Odpadami w P. sp. z o.o. z siedzibą w P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II OSK 405/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r. IV SA/Po 307/15 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Dzieje się tak wówczas, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty (patrz: B. A. [w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2017, s. 706-707). Sytuacja ta jest jeszcze bardziej klarowna po wprowadzeniu przepisu art. 61a K.p.a., odpowiednio stosowanego w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania tego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSA i wsa 2007/2/50; B. Adamiak, op. cit. s. 707). Zarówno jednak postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji procesowej, w której organ odwoławczy rozstrzygnąłby, zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego lub innym aktem, o losach decyzji organu pierwszej instancji. W rezultacie ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisu postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie była trafna.

Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny wydając wyrok opisany wyżej wskazał, ze do oceny legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu o pozwolenie na budowę winno dojść w ponownym rozpoznaniu skarg na decyzję Wojewody z [...] marca 2015 r. nr [...].

Rozpoznając ponownie skargi E. S., T. S., U. N., Z. N. oraz D. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił co następuje:

Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze z odwołań osób wymienionych powyżej stwierdził, że stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", będącym lex specialis (przepisem szczególnym) w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów tych należą, oprócz norm zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przywołane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego i regulują m.in. odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.

Aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie", i w ocenie organu tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/11, lex nr 1270189). Organ wskazał, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania nieruchomości powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. II OSK 253/13). Wojewoda wyjaśnił, że nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się np. do oddziaływania akustycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce jak kurz, hałas czy emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 851/13, lex nr 1391078). Powoływanie się na fakt występowania immisji pośrednich z nieruchomości inwestora nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jednocześnie, jeżeli interes prawny ma być podstawą legitymacji procesowej w określonym postępowaniu, to będzie on różny w zależności od tego, jaki jest cel tego postępowania i czy jest to postępowanie kończące się decyzją administracyjną, czy też zmierza ono do kontroli jakiegoś aktu lub czynności. Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania (wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 59/05).

Ustalając w przedmiotowej sprawie czy Odwołujący posiadają legitymację do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji, zdaniem organu należało zbadać czy posiadają om interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, tj. czy istnieje przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego odwołujący mogą skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jego potrzebami. Kluczowym było zatem ustalenie czy sporny obiekt budowlany (instalacja do odzysku odpadów biodegradowalnych) będzie oddziaływać na nieruchomość odwołujących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, a więc konieczne było wykazanie, że przez oddziaływanie obiektu naruszone zostały konkretne normy prawne, które stanowią źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek należących do odwołujących.

Analizując obszar, na którym powstać ma planowana inwestycja, projekt zagospodarowania terenu oraz jego opis organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość inwestora (działka o nr ewid. [...]) graniczy od strony południowej z polami uprawnymi, od wschodu z lokalną drogą polną i polami uprawnymi, od północy i zachodu z terenami składowiska odpadów. Istotnym jest, iż zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym planowane obiekty składające się na całe zamierzenie inwestycyjne w całości powstać mają na działce o nr ewid. [...]. Działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji to działki o nr ewid. [...] (właścicielem jest M. P.), [...] (Skarb Państwa), [...] (Skarb Państwa), [...] i [...] (Skarb Państwa), [...] i [...] (Miasto P.), [...], [...] i [...] (Miasto P.) oraz [...] i [...] (Skarb Państwa - Lasy Państwowe). Jak wynika z mapy ewidencyjnej oraz z opisu planowanej inwestycji najbliższe, pojedyncze zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości około 1 km i są to: leśniczówka w obszarze leśnym, obiekty mieszkalne położone w S. L. przy ul. K., K. i G. oraz obiekty mieszkalne położone w P. na osiedlu M. .

Biorąc pod uwagę ukształtowanie i sposób zagospodarowania terenu, na którym znajdują się nieruchomości należące do odwołujących oraz działki inwestora objęte ww. decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], konstrukcję, charakter i funkcję projektowanego obiektu, sposób jego usytuowania na działce, organ uznał, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony w omawianej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po analizie dokumentów przekazanych przez organ pierwszej instancji oraz przez Starostę Poznańskiego ustalono, że nieruchomości należące do odwołujących nie przylegają bezpośrednio do nieruchomości, na której powstać ma planowana inwestycja, jak również nie są położone w jego najbliższym otoczeniu.

Organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta P. wydał w dniu [...] maja 2010 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]) orzekającą o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Mając na względzie, że odwołujący w dużej mierze wywodzą swój interes prawny z uciążliwości środowiskowych związanych ze zrealizowaniem planowanej inwestycji, organ przeanalizował w kontekście zagadnień uregulowanych ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i wskazał, że organ wydający przywołaną decyzję uznał iż generowane z terenu planowanego przedsięwzięcia emisje substancji do powietrza nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów odniesienia w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Ścieki pochodzące z urządzeń sanitarnych gromadzone będą w szczelnych zbiornikach bezodpływowych i przekazywane do oczyszczalni ścieków, wody opadowe i roztopowe po oczyszczeniu w piaskowniku i separatorze substancji ropopochodnych będą kierowane do zbiornika retencyjnego i wykorzystywane do pielęgnacji zieleni. Na terenie przedsięwzięcia nie będą powstawały ścieki technologiczne. Nie przewiduje się aby eksploatacja zakładu powodowała ponadnormatywne oddziaływanie na środowisko w zakresie emisji hałasu (w opisie projektu budowlanego wskazano, iż hałas nie wpłynie na pogorszenie istniejących warunków, zaś jego zasięg nie przekroczy granic lokalizacji inwestycji). Głównymi źródłami hałasu będą poruszające się po terenie zakładu pojazdy transportowe, urządzenia pracujące w zamkniętej hali produkcyjnej o izolacyjności ścian ok. 20 dB, wentylatory dachowe o mocy akustycznej ok. 64 dB oraz układ kogeneracyjny spalania biogazu, który będzie umieszczony w zamkniętym kontenerze. Odpady komunalne, zużyte urządzenia eksploatacyjne, smary, oleje będą magazynowane w sposób zabezpieczający środowisko gruntowo-wodne przed zanieczyszczeniami i przekazywane do odzysku bądź unieszkodliwienia. Dodatkowo wskazano w ww. decyzji, że ze względu na lokalizację planowanej inwestycji poza formami ochrony przyrody i biorąc pod uwagę, że oddziaływanie inwestycji nie będzie wykraczać poza granice terenu zajętego przez omawianą inwestycję, oraz braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na integralność Natura 2000, na siedliska przyrodnicze, na gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 powstanie inwestycji w proponowanym kształcie nie będzie oddziaływać na nieruchomości odwołujących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, a tylko takie oddziaływanie może przesądzić o istnieniu interesu prawnego. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia konkretnych norm prawnych, na podstawie których odwołujący mogą wywodzić swój interes prawny.

Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu. Podkreślono, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 253/13). W tego typu sytuacjach za kryterium oceny w powyższym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. Z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ustalonych dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych zlokalizowanej w P. przy ul. [...] (działki o nr ewid. [...], [...]) wynika, że emisje substancji do powietrza nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów. Z analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na jakość powietrza załączonej do karty informacyjnej wynika, że nie stwierdzono stężeń substancji w powietrzu wyższych od wartości odniesienia poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zatem, skoro w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wykluczono oddziaływanie planowanej inwestycji na inne nieruchomości, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby przepisy regulujące kwestie ochrony powietrza mogły stanowić podstawę uzyskania przez odwołujących legitymacji procesowej strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Z projektu budowlanego wynika, że na obszarze projektowanej inwestycji planuje się wykonać zieleń izolacyjną wzdłuż wschodniej, południowej i zachodniej granicy, o szerokości minimum 10 m, co łącznie utworzy powierzchnię około 7480 m2. Od strony północnej znajduje się pas zieleni izolacyjnej, w którym przewiduje się wyłącznie częściowe usunięcie drzew i krzewów, po wcześniejszym uzgodnieniu. Usytuowanie zieleni izolacyjnej ma na celu zmniejszenie ewentualnych uciążliwości wynikających z funkcjonowania projektowanych obiektów oraz zamknięcie ich oddziaływania w granicach działki inwestora.

Podkreślono, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającą na budowie instalacji do odzysku odpadów biodegradowalnych. Warunki zabudowy zostały ustalone w przywołanej decyzji w taki sposób aby projektowana inwestycja nie mogła w sposób istotny ograniczyć korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powodowała zmiany wartości nieruchomości. Zostały w niej określone konkretne parametry techniczne dla planowanej inwestycji, w tym m.in. powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość obiektów, które inwestor zobowiązany jest spełnić podczas realizacji tego zamierzenia. Wskazano również, iż projekt budowlany musi zostać sporządzony zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Z planu zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanych obiektów na działce o nr ewid. [...] jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), poza tym planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych. Nieruchomości należące do odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 ww. rozporządzenia (dot. nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda. ciepło, prąd, telekomunikacja).

Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że odwołujący nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Jakkolwiek odwołujący posiadają interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia, to jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samy wskazać należy, iż odwołujący nie posiadają przymiotu strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie każdy związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu ,a sprawą administracyjną oznacza, iż podmiot ma w danej sprawie interes prawny, a ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu ustawy Kodeks Cywilny (takich jak np. dokuczliwe zapachy) może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, nie daje zaś praw strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dodatkowo wyjaśniano, że ewentualna niezgodność sposobu użytkowania wybudowanych obiektów z zatwierdzonym projektem budowlanym może być przedmiotem badania przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie ma natomiast wpływu na przyznanie statusu strony w postępowaniu.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. W razie, gdy organ odwoławczy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Z uwagi na fakt. że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nie będący stroną postępowania i udzielenie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i winien wydać decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargi od decyzji Wojewody z [...]. 03. 2015 r. wywiedli E. i T. S., [...] i Z. N. oraz D. G..

W jednobrzmiących skargach małżonkowie S. i N. zarzucili:

- naruszenie normy z art. 10 § 1 K.P.A. w związku z art.28 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony gdyż są właścicielami nieruchomości nie znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji;

- naruszenie art. 88 Ustawy z 3 października 2008 o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ze zm. poprzez nie zwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo wystąpienia przesłanek ustawowych;

- naruszenie art. 7 K.P.A. przez zaniechanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo powzięcia wiadomości o potrzebie uzupełnienia postepowania dowodowego w związku z istniejącymi niezgodnościami dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego z załącznikami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast D. G. w skardze do Sądu zarzucała decyzji Wojewody naruszanie art. 28 § 2 Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, naruszenie art. 3 ust. 20, 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów oraz naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 Ustawy z 3.10.2008 r o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W istocie wszyscy skarżący podkreślali, ze kwestia zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kto jest stroną w pozwoleniu na budowę.

W konkluzji wszyscy skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył co następuje:

Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod użytym w cytowanym przepisie określeniem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć - zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) - "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 20 Prawo budowlane nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym (od 28 czerwca 2015 r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 pr. bud.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r" II OSK 774/09, CBOSA; z 26 stycznia 2012 r" 11 OSK 1398/10, CBOSA; z 15 lutego 2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., II OSK 520/10, CBOSA). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r" II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r" II OSK 1899/13 - CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy badając, czy odwołujący posiadają legitymację do złożenia odwołania dokonał analizy obszaru na którym ma być realizowana inwestycja, usytuowania nieruchomości skarżących, a także przeanalizował decyzję z dnia 21 maja 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach OS. V 17684-79/10 orzekającą o braku potrzeb przeprowadzania oceny na środowisko. W tym zakresie Sąd kontrolujący zaskarżona decyzję podzielił argumentację organu i uznał prawidłowość dokonanych ustaleń.

Skoro przeprowadzona kontrola wykluczyła oddziaływanie planowanej inwestycji na inne nieruchomości to brak było podstaw do podzielenia racji odwołujących, że posiadają legitymację procesową strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Z art. 35 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie sposób podzielić zarzutów skarżących, jakoby przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uwzględnieniu podlegałyby ewentualna zmiana technologii przy produkcji biogazu, np. zamiast jednego zbiornika do stabilizacji beztlenowej, podzielenie tegoż zbiornika na komory, bez zwiększania powierzchni.

Zarzuty skarżących pozostają wyłącznie w sferze przypuszczeń i nie wskazują żadnego z przepisów prawa materialnego wpływającego na posiadanie interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

W tym względzie analiza organu odwoławczego jest prawidłowa i wyczerpująca, toteż wobec stwierdzenia, że osoby wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony organ zakończył postępowanie umorzeniem postepowania odwoławczego.

Ustalenie legitymacji strony w postepowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego jest sprawa kluczową i nabycie statusu strony nie można nabyć zarówno "per facta concludentia" jak i wskazując wyłącznie na interes faktyczny.

Z tych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1369) skargi należało oddalić.

ES.