Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 8/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak,, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi D. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) zł, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej D. N. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. N., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki "D", skierował w dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia [...] zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

D. N. wskazał w skardze, że złożył podanie o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy jego małoletniej córki na terytorium RP w dniu [...] Pomimo tak długiego upływu czasu i ponaglenia wniesionego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w trybie art. 37 K.p.a (ponaglenie z dnia [...] .) organ nie podjął właściwych czynności w sprawie, jak też nie rozpoznał wniosku, przez co naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wystąpiła do sądu o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu akt, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, orzeczenie przez sąd czy bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm. Dalej jako p.p.s.a.) i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ skarga nie została przekazana do sądu przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wniosek [...] postanowieniem z dnia [...] . o sygn. [...] wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1000 zł. z tytułu nieprzekazania skargi w terminie wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Po otrzymaniu ww. rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...]. decyzję o odmowie udzielenia małoletniej "D" zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP tj. negatywnie rozpoznał wniesiony w tej sprawie w dniu [...] wniosek.

Ponieważ organ w dalszym ciągu nie przesłał skargi do sądu, w dniu [...] D. N. wystąpił do sądu o rozpatrzenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania na postawie odpisu skargi, którą w imieniu córki złożył w organie w dniu [...]Sąd zarejestrował sprawę ze skargi [...] na bezczynność oraz przewlekłość postepowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pod sygn. akt [...], a wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi pod sygn. akt [...]. Jednocześnie wystąpił do Wojewody [...] o nadesłanie oryginału skargi z dnia [...]

W dniu [...] Wojewoda [...] przekazał do sądu akta sprawy wraz z odpowiedzą na skargę, a w dniu [...]oryginał skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dysponując oryginałem skargi, sąd skierował sprawę o sygn. akt [...] do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym. Równolegle w postepowaniu o sygn. [...] (tj. w postępowaniu z wniosku o rozpoznanie sprawy na postawie odpisu skargi) wydając postanowienie o umorzeniu tego postępowania (postanowienie sądu z dnia [...]., sygn. akt sygn. [...]).

W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi przez sąd. Organ podkreślił, że nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej małoletniej [...], ponieważ sprawa ta była nierozerwalnie związana z kwestią legalności pobytu ojca dziewczynki na terytorium RP. Sprawa nie mogła być zatem rozstrzygnięta przed ustaleniem prawa D. N. do pobytu na terytorium RP. Organ przyznał, że D. N. w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy córki legitymował się wprawdzie pozwoleniem na pobyt i pracę w Polsce ważnym do [...]., jednak w [...]r. wystąpił o udzielenie kolejnego zezwolenia w tym przedmiocie, z uwagi na zmianę pracodawcy. Wojewoda [...] rozpoznając ten wniosek, udzielił D.N. w dniu [...] drugiego zezwolenia na pobyt czasowy o pracę z terminem ważności do dnia [...]r. Z kolejnym, trzecim już wnioskiem o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP D. N. wystąpił zaś do organu w dniu [...] W ocenie Wojewody [...] zgormadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy, że wszystkie zależne od organu czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki. W tym zakresie organ wskazał w szczególności, że w dniu [...]wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów określonych w art. 188 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 ustawy cudzoziemcach tj., posiadania miejsca zamieszkania na terytorium RP, ubezpieczenia zdrowotnego oraz źródła stałego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania rodziny. W ocenie Wojewody [...] długość i przebieg postępowania wynikały ze złożonego i skomplikowanego stanu faktycznego sprawy. W momencie wystąpienia przez D. N. z drugim i trzecim wnioskiem o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, w sprawie [...] powstały bowiem uzasadnione wątpliwości, czy wskazana we wniosku okoliczność (pobyt i praca ojca na terytorium RP) faktycznie będzie uzasadniała pozytywne rozpatrzenie wniosku o pobyt dziecka (w związku z niepewnością co do rodzaju rozstrzygnięcia jakie zapadnie w sprawie ojca). Wątpliwości te spotęgował jednocześnie fakt, że w toku postepowania prowadzonego z ostatniego wniosku (wniosek z dnia [...].) organ otrzymał odpis dotyczącego D. N. wyroku skazującego wydanego przez Sąd Rejonowy. Po drugie, wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie wymagało potwierdzenia, że dziecko posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu oraz jest ubezpieczone. W tym zakresie organ powziął zaś wątpliwość, czy miesięczna wysokość środków finansowych, którymi dysponowała rodzina [...] pozwala uznać, że spełnione zostały wymogi określone w art. 114 ust. 2 w zw. z art. 183 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Wątpliwości te wynikały zaś z konieczności rozstrzygnięcia przez organ, czy świadczenia wychowawcze przyznane przez polskie władze na trójkę małoletnich dzieci Państwa [...] należy wliczyć do dochodu rodziny obok świadczenia z tytułu pracy uzyskiwanej przez D. N.. Gdyby bowiem uznać, że świadczenia wychowawcze nie stanowią dochodu rodziny, w sprawie nie można byłoby przyjąć, że ojciec dziecka wykazał, że otrzymywane przez niego wynagrodzenie za pracę (2100 zł brutto -1530 zł netto), w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest wyższe, niż dochód, od którego przyznaje się pomoc społeczną (tj. od kryterium dochodowego w wysokości 514 zł). Jednocześnie w świetle przesłanki natury prawnej, stanowiącej podstawę domowy udzielenia D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę tj. wpisanie jego danych do wykazu cudzoziemców (art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) kwestia dochodów rodziny przestała mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, która musiała zostać zakończona wydaniem decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt dziecka na terytorium RP.

Końcowo organ wniósł o odstąpienie przez sąd od zobowiązania go do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienie spawy w terminie, tak z przyczyn wskazanych powyżej jak i z uwagi na fakt, że na przebieg postpowania wpływ miała trudna sytuacja kadrowa komórki, od której zadań należy prowadzenie postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terenie RP, wyrażająca się w zbyt małej obsadzie kadrowej oraz odpływie doświadczanej kadry. Stało się to też powodem trzykrotnej zmiany pracownika odpowiedzialnego za postępowanie dotyczące wniosku [...]. Jeżeli więc strona nie może być obarczana problemami kadrowymi organu rozstrzygającego sprawę, to również pracownik organu, na którym, w związku z niedoborami kadrowymi, nałożono nadmiar obowiązków, nie powinien ponosić odpowiedzialności dyscyplinarnej za przewlekłość postępowania, o ile w ocenie sądu taka przewlekłość w sprawie wystąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.).

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie D. N. w toku postępowania złożył w dniu [...] za pośrednictwem Wojewody [...] do organu wyższego stopnia tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo zatytułowane "Zażalenie na bezczynność organu". W ocenie sądu strona spełniła tym samym wymóg do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pomimo wskazania przez stronę, że pismo stanowi zażalenie, z jego treści wprost wynika, że stanowi ono ponaglenie, o którym mowa w 37 § 1 K.p.a. Środek zaskarżenia został bowiem złożony przez stronę do organu wyższego stopnia ze wskazaniem podstawy prawnej z art. 37 K.p.a. oraz zaznaczeniem, że jest on wznoszony przez stronę w związku z niezałatwieniem w terminie przez Wojewodę [...] wniosku z dnia [...]o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy [...].

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania sądu jest skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Odnosząc się na wstępie do wniesionej skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu, należy przypomnieć, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87).

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że sąd administracyjny oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania orzeczenia. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza bowiem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, LEX nr 54517). Z tego powodu w niniejszej sprawie jest istotne, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. rozpoznał wniosek dotyczący [...] , orzekając o odmowie udzielenia małoletniej zezwolenia na pobyt czasowy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że – skoro decyzja Wojewody została wydana po wniesieniu skargi do sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu tj. – dzień [...]– art. 54 § 1 p.p.s.a.), ale przed rozpoznaniem skargi przez tut. Sąd - to uznać należy, iż organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie przed sądem toczone w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ ostatecznie wydał decyzję, której wydania domagała się strona w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

W odniesieniu natomiast do wniesionej skargi w zakresie kontroli przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania wskazać należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm. – zwana dalej: "ustawą"). Wskazać należy, że przepisy ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając to na uwadze sąd stwierdza, że przepisy K.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przestrzegane.

Stosownie do art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z powyższego wynika, że Wojewoda miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu [...](data wpływu wniosku do organu), a zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upływał w dniu [...]Organ tymczasem wydał decyzję w dniu [...], a więc po przeszło trzech latach od otrzymania wniosku. W złożonych w odpowiedzi na skargę wyjaśnieniach organ wskazał, że przyczyną tak długiego procedowania w sprawie był jej złożony stan faktyczny i prawny oraz problemy kadrowe.

Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy dotyczy spraw prostych i rutynowych. Niewątpliwie również cecha szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy może wynikać zarówno z zawiłości ustalenia jej stanu faktycznego, jak i z zawiłości danego stanu prawnego. Nie mniej jednak, jak wskazano wyżej, nawet gdyby istniały obiektywne podstawy do uznania sprawy [...] za szczególnie skomplikowaną, dla rozpoznania tego rodzaju spraw prawo przewiduje dwumiesięczny termin dla ich załatwienia, który ustawodawca uznał za wystarczający dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ i wydania rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie termin ten został wielokrotnie przekroczony. Dokonując kontroli prowadzonego przez Wojewodę postępowania pod kątem jego przewlekłości, sąd pragnie zwrócić uwagę, że samo informowanie organu o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że wprawdzie przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak w orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w p.p.s.a., natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zauważyć także należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. W myśl definicji ustawowych przez "bezczynność" rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest zatem, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Mając to na uwadze sąd doszedł do wniosku, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w sposób przewlekły. Wbrew stanowisku organu postępowanie w sprawie mogło być zakończone w terminie, na co wskazuje tak analiza akt sprawy, jak i sama treść zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, mająca wykazać trudności i wątpliwości natury prawnej i faktycznej jakie w ocenie Wojewody nie pozwalały na szybsze rozstrzygnięcie wniosku z 2015 r. W ocenie sądu przedstawione przez organ przyczyny nie uzasadniają tak długiego procedowania w sprawie, która została załatwiona przez organ dopiero w 2019 r. Długie procedowanie w sprawie wynikało de facto z przyczyn leżących po stronie organu tj. niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ, jak i nieudolności w zastosowaniu przpisów prawa niebudzących w istocie większych wątpliwości, a zatem, z przyczyn których nie można uznać za usprawiedliwione. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą clara non sunt interpretenda przepisy prawne, których treść jest jasna nie wymagają dokonywania wykładni prawa. Z treści art. 183 ust. 4 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b i ust 2 ustawy o cudzoziemcach, co zresztą przyznaje sam organ, jasno wynika, że stwierdzenie, czy cudzoziemiec posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, nie ma charakteru subiektywnej oceny, lecz zależy od wyliczeń matematycznych tj. ustalenia, czy uzyskiwany przez cudzoziemca dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie jest wyższy niż kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kwestia ustalenia, czy do dochodu rodziny należało obok wynagrodzenia ojca dziecka doliczyć także świadczenia wychowawcze pobierane na dzieci, nie ma natomiast charakteru skomplikowanego zagadnienia prawnego, jak podnosi organ.

Jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu wniosku ([...]), organ wystąpił w dniu [...]do strony o przedłożenie w terminie 7 dni dodatkowych dokumentów w sprawie tj. dokumentu potwierdzającego odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, dokumentu potwierdzającego, że małoletnia [...] posiada zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP, dokumentu potwierdzającego, że ojciec dziecka posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania rodziny. Jednocześnie wskazując na konieczność pozyskania ww. dokumentów od strony, w tej samej dacie organ wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy na dzień [...]Mając na uwadze dokumenty już złożone przez stronę jako załączniki do wniosku, zdaniem sądu już na ich postawie organ mógł dokonać oceny, czy w sprawie spełnione zostały warunki udzielenia zezwolenia na pobyt dziecka na terytorium RP, określone w art. 188 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Wraz z wnioskiem przedłożone zostało bowiem zarówno zaświadczenie o posiadaniu przez ojca dziecka miejsca zameldowania na terytorium RP, jak i zaświadczenie o opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne dziecka. Dokumentem na podstawie, którego organ mógł w tym czasie ocenić, czy ojciec jest w stanie zapewnić dziecku utrzymanie niewątpliwie była zaś przedłożona wraz z wnioskiem i wydana wcześniej przez ten sam organ decyzja Wojewody [...] z dnia [...]o udzieleniu D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia [...]., z której wynikało, że jest on zatrudniony w spółce "A" na stanowisku montażysty stolarki okiennej na podstawie umowy o pracę na pełnym etacie z wynagrodzeniem nie niższym niż 1750 zł miesięcznie. Niemniej, po odebraniu ww. wezwania, w [...]r. strona przedłożyła organowi wszystkie żądane dokumenty tj. kolejne zaświadczenie o zameldowaniu na terytorium RP, zaświadczenie o opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne córki, oraz zaświadczenie o zatrudnieniu. W udzielonym w odpowiedzi na skargę wyjaśnianiach organ argumentuje, że miał on na uwadze, że w chwili złożenia wniosku o udzielnie zezwolenia dotyczącego córki D. N. posiadał ważne do dnia [...]. zezwolenie na pobyt i pracę w RP. Pomimo tego w ocenie organu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie [...] nie było możliwe ponieważ ojciec dziewczynki w dniu[...] w związku z zatrudnieniem na stanowisku stolarza w innej niż dotychczas firmie, ponownie wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zezwolenie na jego pobyt na terytorium RP. Powyższe w ocenie organu spowodowało konieczność wstrzymania się z rozstrzygnięciem w sprawie [...], do czasu ustalenia legalności pobytu na terenie RP jej ojca. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ nie dostrzega, iż drugi wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez D. N. już po upływie dwóch miesięcy od czasu wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji pobytu dziecka w RP tj. po dniu [...] W wynikającym z przepisów K.p.a. dwumiesięcznym terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, organ nie rozpoznał jednak wniosku pomimo, iż dysponował w tym czasie wszystkimi koniecznymi dla jej rozstrzygnięcia danymi, wynikającymi z dokumentów wcześniej przedłożonych przez D. N., który przebywał w tym czasie legalnie na terytorium RP. Gdyby zatem organ, bez zbędnej zwłoki i bez podejmowania zbędnych czynności w sprawie, rozstrzygnął ją w przewidzianym w K.p.a. terminie 2 miesięcy, okoliczność zmiany pracy przez D. N. i złożenie przez niego w związku z tym w dniu [...] kolejnego wniosku, nie mogłaby wpłynąć na konieczność oczekiwania w sprawie dotyczącej "D" na rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia prawa jej ojca do pobytu na terytorium RP. Z tych względów skomplikowanie stanu faktycznego sprawy (na które powołuje się organ jako na przyczynę, która spowodowała taki a nie inny czas rozpoznania sprawy) jest w ocenie sądu wynikiem wyłącznie nieefektywnego działania organu. Skomplikowanie to nie występowało bowiem w chwili złożenia wniosku dotyczącego [...], ani też przez kolejne dwa miesiące w których organ mogł podjąć decyzję o legalizacji pobytu dziecka na terytorium RP lub o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Oczekiwanie na rozpoznanie wniosku D. N. z dnia [...] stało się powodem wydania przez organ kolejnych postanowień o przesunięciu terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt [...], o czym orzeczono w postanowieniu z dnia [...](przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] ), postanowieniu z dnia [...] (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] ), postanowienie z dnia [...] (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] .), postanowienie z dnia [...] (przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] Pomimo wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] . decyzji o udzieleniu D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia [...]r., w okresie kolejnego roku (tj. w trakcie ważności udzielonego ojcu dziecka pozwolenia na pobyt) organ w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o legalizację pobytu [...]. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek czynności w sprawie, poza sporządzeniem w dniu [...] notatki służbowej referującej stan sprawy. W piśmie tym wskazano, że [...] [...] wjechała na terytorium RP w dniu [...] i jej pobyt na terenie RP uznaje się za legalny do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Wskazano ponadto, że na mocy decyzji organu ojcu dziecka udzielono zezwolenia na pobyt i pracę na terytoriom RP celem wykonywania pracy na rzecz "B" Sp. z o.o. w B. z wynagrodzeniem nie niższym niż 2100 zł oraz, że na utrzymaniu D.N. , poza córką , pozostaje ponadto jego żona [...] oraz pozostała dwójka ich małoletnich dzieci. Stwierdzono również że [...] [...] ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP i posiada ubezpieczenie zdrowotne w ZUS. Z treści ww. notatki wynika tym samym, że organ posiadał wszelkie dane pozwalające mu na podjęcie decyzji w sprawie, czego jednak nie uznał, jak również z akt sprawy nie wynika, aby powiadomił w tym czasie stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Jak wskazano zaś wyżej, konieczność ustalenia przez organ czy przyznane na dzieci świadczenie wychowawcze w łącznej wysokości 1500 zł powinno zostać uznane za dochód rodziny, nie stanowi zagadnienia prawnego o stopniu skomplikowania uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy przez kolejny rok czasu. W tych okolicznościach, powoływanie przez organ, że kwestia oczekiwania na rozstrzygnięcie w sprawie legalizacji pobytu D. N. znów stala się aktualna w związku z kolejnym złożonym przez ojca dziecka wnioskiem z dnia [...]., jest w ocenie sądu niezrozumiała, gdyż świadczy jedynie właśnie o dotychczasowym prowadzeniu postępowania w sprawie [...] w sposób przewlekły. Przewlekłość tą należy zaś uznać zaś za szczególnie rażącą zważywszy, że również po wydaniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] decyzji o odmowie udzielania D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, Wojewoda [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o legalizację pobytu [...]. W ocenie sądu posiadając z urzędu wiedzę, że ojcu dziecka odmówiono zezwolenia, wskazując na wpisanie jego danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany (z uwagi na wydany wobec D.N. przez polski sąd skazujący wyrok karny ) z terminem obowiązywania do [...]r., organ nie miał żadnych uzasadnionych podstaw do dalszego zwlekania z wydaniem decyzji rozpoznającej wniosek dotyczący pobytu [...]. Na skutek prawnego wyłączenia możliwości legalnego pobytu D.N. w Polsce do [...] r., w sprawie [...] nie można już było bowiem wydać innej decyzji, niż o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt dziecka na terytorium RP. W świetle przesłanki natury prawnej, stanowiącej podstawę domowy udzielenia D.N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę tj. wpisania jego danych do wykazu cudzoziemców (art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) kwestia dochodów rodziny przestała mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. Pomimo tego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku przez kolejne 17 miesięcy, wydając decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt [...] dopiero w dniu [...]. Z powyższych względów zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mogą być ocenione inaczej niż jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Szczególnie, że jak wskazano na wstępie, organ miał możliwość rozstrzygnięcia wniosku [...], po pierwsze, już w okresie od [...]. do [...] (legalny pobyt ojca dziecka na terytorium RP na podstawie zezwolenia z dnia [...]), a następnie w okresie od [...] do [...] (legalny pobyt ojca dziecka na terytorium RP na podstawie zezwolenia z dnia [...])

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem, a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Z uwagi na opisaną wyżej przewlekłość w prowadzeniu postępowania, obie ww. zasady zostały w istotny sposób naruszone przez organ.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie sądu – przedstawiona powyżej chronologia podejmowanych przez Wojewodę czynności procesowych i przedstawione przez organ powody takiego stanu rzeczy, wskazuje w istocie na opieszałe i nieefektywne prowadzenie postępowania, wyrażające się zarówno w podejmowaniu przez organ czynności ponad potrzebę wynikającą z ich niezbędności dla rozstrzygnięcia istoty sprawy (vide: wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, pomimo posiadania danych wystarczających do rozpoznania wniosku), ale przede wszystkim w długich okresach nie podejmowania żadnych czynności w sprawie, pomimo ustąpienia przeszkód natury prawnej do rozpoznania wniosku (nierozpoznanie wniosku pomimo kolejno wydawanych przez organ rozstrzygnięć w przedmiocie legalności pobytu ojca dziecka na terytorium RP).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) sentencji wyroku). W tym ostatnim aspekcie sąd pragnie podkreślić, że stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17, LEX nr 2375319). W ocenie sądu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy, że postępowanie było prowadzone od [...]do [...]r., a w jego trakcie D. N. posiadał w szczegółowo zakreślonych powyżej okresach czasu prawo do legalnego przebywania i świadczenia pracy na terytorium RP.

Z tych samych powodów Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., że w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). Podkreślić należy, że zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, skorzystanie z którego w przedmiotowej spawie uzasadniają jej realia. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany przez sąd w sytuacjach rażącego naruszenia prawa.

W pozostałym zakresie tj. dotyczącym zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a (pkt 4 sentencji). Sąd uwzględnił w tym zakresie wyjaśnienia organu, że sprawa była prowadzona kolejno przez kilka osób, w związku z kłopotami kadrowymi organu. W przedmiotowi sprawie bezczynność i przewlekłość postępowania wynikały z braku koordynacji działań kolejnych osób odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy i widocznego braku sprawowania nad ich działaniami nadzoru.

O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji).