Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 23 lutego 2016 r., nr XVII/119/16 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dywity stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XVII/119/16 z dnia 23 lutego 2016 r. Rada Gminy w Dywitach, na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, późn. zm.), dalej: "ustawa", przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dywity, stanowiący załącznik do uchwały.

Prokurator Rejonowy Olsztyn – Północ (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 i ust. 5 ustawy oraz § 29, § 143 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., poz. 908). Stwierdził, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe przez:

1) wskazanie, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dywity określa załącznik do uchwały, co jest sprzeczne z § 143 w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia, gdyż merytoryczna treść Regulaminu powinna znaleźć się w treści uchwały;

2) powielenie w § 2A Regulaminu treści art. 4 ust. 2 ustawy;

3) nieuprawnione odesłanie w § 2 lit. A ust. 1 pkt 1 lit. l, i § 4 ust. 4 pkt 2

lit. a Regulaminu do art. 4a ustawy, co stanowi odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem regulacji prawnych; § 3 ust. 2

4) wskazanie w § 2B Regulaminu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, służących do użytku publicznego: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, co nie mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy;

5) wskazanie w § 3 lit. B ust. 1 Regulaminu, w jakim miejscu należy ustawiać pojemniki, kontenery na odpady oraz worki z wyselekcjonowanymi odpadami, co stanowi nieuprawnione nałożenie obowiązku na właścicieli i wkroczenie w materię właściwą dla umów, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej oraz tego, że nie każdy podmiot ma możliwość i jest zainteresowany realizowaniem takiego obowiązku;

6) nieuprawnione odesłanie w § 3 lit. B ust. 2 Regulaminu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

7) błędne wskazanie w § 4 ust. 2 - 5 Regulaminu częstotliwości odbioru odpadów, co jest przewidziane dla materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy;

8) powielanie i modyfikację w § 6 ust. 1 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy;

9) ograniczenie w § 6 ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. a Regulaminu wolności i praw człowieka i obywatela polegające na nałożeniu na właścicieli zwierząt obowiązku trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego także w nałożonym kagańcu

i wprowadzeniu ograniczeń w możliwości zwolnienie psów ze smyczy;

10) nałożenie w § 6 ust. 3 Regulaminu na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków w postaci oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, co niezasadnie ogranicza wolności i praw człowieka i obywatela w trybie regulaminu, a nie ustawy;

11) wskazanie w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. a Regulaminu, że właściciel zapewnienia "skuteczny dozór" wszystkich zwierząt domowych, co jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i niezgodnym z zasadami legislacji;

12) nałożenie w § 6 ust. 4 pkt. 2 lit. a Regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązków w postaci usuwania zanieczyszczeń w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, co jest wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, gdyż nie uwzględnia, że nie każdy podmiot z różnych względów ma możliwość spełnić ww. obowiązek;

13) niewypełnienie w § 7 ust. 1 Regulaminu obowiązku przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy polegające na zaniechaniu określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

14) nieuprawnione odesłanie w § 7 ust. 1 Regulaminu do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dywitach (dalej jako: "Rada Gminy") nie ustosunkowała się do ww. zarzutów i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), w którym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: naruszenia istotne lub nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: jako "CBOSA").

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rada gminy nie ma więc prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.c.p.g." lub "ustawa". Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; CBOSA). Tym samym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r., poz. 283), dalej jako: "rozporządzenie". Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Sąd nie podzielił zarzutu Skarżącego dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia tego aktu. Sąd podziela pogląd, że nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie regulaminu w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia tego regulaminu, stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Art. 87 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je stanowiły, są akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przesądza więc formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego. Zgodnie z § 143 rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się "odpowiednio" (a więc nie wprost) zasady (z niewielkimi wyjątkami) wyrażone w tym załączniku dotyczące ustaw. Przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że ustawa może zawierać załączniki. Natomiast ust. 2 § 29, wymienia przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy. Żaden więc z powołanych przepisów nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r., OSK 1356/04, CBOSA).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odesłania w § 2 lit. A ust. 1 pkt 1 lit. l, § 4 ust. 4 pkt 2 Regulaminu do przepisów wydanych na podstawie art. 4a ustawy, zaś w § 7 ust. 1 Regulaminu - do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie ma tu powtórzenia i modyfikacji przepisów ustawy, lecz odesłanie do aktów prawnych. "Odesłanie" nie jest konstrukcją prawną tożsamą z "powtórzeniem". Prokurator nie wykazał zatem, by doszło tu do istotnego naruszenia prawa.

Zasadnie zakwestionowano natomiast § 2 lit. A ust. 1 Regulaminu, gdyż przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, a także § 2 lit. B Regulaminu, który zawiera zmodyfikowaną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, stanowiąc, że "Właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, służących do użytku publicznego: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń". Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi albo ich "dostosowywanie", jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego (zob. np.: wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; CBOSA). Przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej modyfikowanie ich treści (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09; CBOSA).

Nieuprawnione są natomiast zarzuty skargi odnoszące się do § 3 lit. B ust. 1 pkt 1 Regulaminu, przewidującego, że pojemniki, kontenery na odpady oraz worki z wyselekcjonowanymi odpadami należy ustawiać w miejscu wyodrębnionym, widocznym, na wyrównanej powierzchni, dostępnym dla podmiotu wywożącego odpady, bez konieczności wchodzenia na teren nieruchomości, jeśli nie ma takiej możliwości to przy wejściu na teren posesji. Przepis ten nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Cytowany przepis Regulaminu stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż określony w tym przepisie warunek udostępniania pojemników, kontenerów i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, są dopuszczalne i stanowią racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji gdy to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów.

Zasadnie zakwestionowano natomiast § 3 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym miejsca służące do czasowego gromadzenia odpadów z uwzględnieniem możliwości ich segregacji winny być wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stanowiący gminy nie mógł zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane

(art. 5 ust. 1 tej ustawy). Treść § 3 ust. 2 Regulaminu naraża właścicieli nieruchomości bezpodstawnie na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który przewiduje karę aresztu lub grzywny za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie.

Narusza prawo w sposób istotny także, niezaskarżony przez Prokuratora, § 2 lit. C Regulaminu, który określa warunki dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w zakresie zwrotu: "i drobna naprawa pojazdów (takie jak: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacja)". Zauważyć należy, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; CBOSA), art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Mając na uwadze tak zakreślony cel, w uchwale nie powinno się określać, jakie naprawy mogą być realizowane na podstawie wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnienia. Rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane. Ponadto, przepis ten nie daje podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, co narusza sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 627/19, CBOSA).

Zasadnie Prokurator zarzucił nieprawidłową realizację kompetencji zawartej

w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w odniesieniu do § 4 ust. 2 i ust. 5 Regulaminu, w zakresie ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Rada Gminy posługuje się w tych przepisach pojęciem "odbiór". Jak zasadnie podniósł NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 (CBOSA), "wprawdzie ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia, jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów". Na delegację ustawową należy patrzeć poprzez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać" .

Ponadto, w sposób istotny narusza prawo ust. 8 § 4 Regulaminu, przewidujący, że harmonogram odbioru odpadów z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy publikowany będzie raz na kwartał na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dywity oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zawierać treści mających jedynie walor informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który jest aktem wykonawczym w stosunku do konkretnej delegacji ustawowej, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy, kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Cytowany przepis Regulaminu jedynie informuje o tym, że wśród mieszkańców będzie rozpowszechniany harmonogram odbioru odpadów.

Nie stanowi prawidłowej realizacji kompetencji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. przepis § 5 ust. 1 Regulaminu, w którym ogólnie wskazano cele, jakie ma zrealizować Gmina w zakresie organizacji systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z uwagi na wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. Rada gminy na mocy delegacji zawartej w ww. przepisie ustawy została upoważniona do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Ponadto, z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jasno wynika, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, a więc formułować normy prawne realizujące te kwestie. Normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania. Treść zakwestionowanego przepisu, jako pozbawiona doniosłości normatywnej, nie stanowi o realizacji kompetencji do określenia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.

Zasadnie Prokurator zakwestionował § 6 Regulaminu. Przewiduje on w ust. 1, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego przez utrzymywane zwierzęta. W ust. 2 przewidziano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie się tych zwierząt. Przepis ust. 3 stanowi zaś, że właściciele nieruchomości są obowiązani do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Natomiast w ust. 4 przewidziano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: 1) w odniesieniu do psów - prowadzenie psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego - także w nałożonym kagańcu; 2) w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych: a) stały

i skuteczny dozór; zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; a) natychmiastowe usuwanie przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, itp.; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być usuwane do pojemników do zbierania odpadów komunalnych.

Powyższymi regulacjami Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., ale także nałożyła na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu - niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA).

Nie zmienia powyższej oceny wyjątek określony w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. a Regulaminu. Zauważyć należy, że przepis ten sprowadza się do obowiązku trzymania każdego psa na uwięzi na terenie każdej nieogrodzonej posesji. Zaznaczyć należy, że w przepisie tym użyto pojęcia "skuteczny dozór". Posłużenie się takim nieprecyzyjnym pojęciem sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Dodać należy, że nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 518/20, CBOSA).

Należy podkreślić, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla otoczenia.

Ponadto, tak jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela lub opiekuna psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności,

a więc przy zastosowaniu adekwatnych środków, proporcjonalnie do celu regulacji. Postanowienia Regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA). Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r. poz. 856, z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu), dalej: "u.o.z.", zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Zobowiązanie w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. a właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe do natychmiastowego uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta

w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku powtarza przepisy ustawy, gdyż kwestie te zostały regulowane w art. 91

i art. 145 Kodeku wykroczeń. Właściciele zwierząt zostali zobowiązani do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej. Nakaz zachowania środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia i konsekwencje ich niezachowania przewidziane został zaś z art. 77 Kodeksu wykroczeń, przy czym, chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne.

Zapis dotyczący obowiązku umieszczenia odpowiedniej informacji na wejściu na teren nieruchomości nie ma upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 383/19, CBOSA).

Zasadny jest również zarzut zaniechania określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach. § 7 Regulaminu, który – zgodnie z jego tytułem – ma dotyczyć wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, a więc zagadnień, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, nie zawiera żadnej regulacji odnoszącej się do tej materii. Powyższe zaniechanie powoduje, że Rada Gminy nie zrealizowała w sposób pełny delegacji ustanowionej w ww. przepisie ustawy. Sam ten brak stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości, niezależnie od opisanych wyżej istotnych naruszeń prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.