Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61a § 1, art.160 § 1,2,3,5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1019/14 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odsetek od odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1019/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2014 r.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...](dalej postanowienie z [...] listopada 2013 r.) o odmowie wszczęcia postępowania co do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że decyzją z dnia [...] [...]r. nr [...] (dalej decyzja z [...] [...]r.) na podstawie art. 160 § 1, 3 i 4 kpa Minister Kultury przyznał odszkodowanie Adamowi Radzikowskiemu (dalej wnioskodawca, skarżący bądź powód) w wysokości 3.040.000 zł tj. jednej trzeciej wartości budynku i nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie przy ul. [...], objętej KW nr [...], przejętej na własność Państwa z naruszeniem prawa - płatne w czterech transzach w okresie od 15 [...]r. do 28 lutego 2003 r. Odszkodowanie organ wypłacił wnioskodawcy bez opóźnień, zgodnie z wydaną decyzją tj. w wysokości określonej w tej decyzji, w całości przed terminem płatności wynikającym z tej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I CSK 647/12 (dalej postanowienie I CSK 647/12) Sąd Najwyższy odrzucił pozew A. R. o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwoty 132.544,57 zł z ustawowymi odsetkami tytułem skapitalizowanych odsetek za opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania przyznanego decyzją z [...] [...]r.

Dnia 7 października 2013 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek A. R. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odsetek w wysokości 132.544,57 zł za opóźnienie w zapłacie odszkodowania przyznanego decyzją z [...] [...]r.

Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem i wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia 14 listopada [2013 r.] Minister postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 kpa, a sprawa przedstawiona we wniosku nie stanowi sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości uwzględniającej płatność w transzach - w nakazanej prawem formie decyzji administracyjnej z [...] [...]r., a zatem w ocenie Ministra sprawa ta stanowi rzecz osądzoną tzw. res iudicata. Minister dodał, że nie było opóźnienia w spełnieniu świadczenia, gdyż organ dokonał zapłaty stronie całego odszkodowania w wysokości określonej w decyzji przed terminem płatności wynikającym z decyzji, zatem nie doszło do powstania obowiązku zapłaty odsetek.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. R..

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieuzasadniony i jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wbrew stanowisku skarżącego, podstawy do wydania wnioskowanej decyzji w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 kpa nie można wywodzić z art. 160 § 2 kpa zawierającego odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Minister powtórzył, że ani w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ani w czasie gdy była wydawana decyzja z [...] [...]r. żaden przepis prawa nie przewiduje, ani nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wysokości i przyznaniu odsetek, bądź o odmowie ich przyznania od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 kpa w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Za odmową wszczęcia postępowania przemawiają również inne uzasadnione przyczyny, które powodują, że prowadzenie postępowania i orzekanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne również w przypadku gdyby uznać, że podstawę prawną do wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania odsetek stanowić mogłyby przepisy art. 160 kpa (w brzmieniu gdy wydano decyzję z [...] [...]r.) dotyczące orzekania o odszkodowaniu dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzją z [...] [...]r. Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości, uwzględniającej płatność w transzach. W ocenie Ministra rozstrzygnięcie to jest wiążące zarówno dla strony, jak i dla organu wydającego decyzję. Orzeczenie takie wiąże zarówno co do wysokości roszczenia jak i co do wymagalności roszczenia (terminu płatności transz). Powyższe oznacza w ocenie Ministra, że w przypadku zastosowania się organu do wydanego przez siebie aktu o charakterze konstytutywnym - co do zapłaty określonej decyzją kwoty w określonym terminie - nie można mówić o zachowaniu się organu niezgodnym z ukształtowanym tym aktem stanem prawnym. Takie zachowanie organu nie może rodzić jakichkolwiek dodatkowych roszczeń wobec organu ze strony adresata takiego aktu. Prowadziłoby to zdaniem Ministra do absurdalnej i niedopuszczalnej sytuacji, gdy strona, która nie skorzystała z przyznanych jej prawem środków zaskarżenia aktu administracyjnego, miałaby w istocie możliwość zakwestionowania tego aktu poza systemem środków zaskarżenia. Art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] [...]r. przewidywał dwuetapowy tryb postępowania: administracyjny i sądowy. Wydanie decyzji przez właściwy organ kończyło postępowanie administracyjne, a stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia o charakterze administracyjnym, lecz w myśl art. 160 § 5 kpa strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ponieważ wnioskodawca nie skorzystał z tego uprawnienia, nie może obecnie, zdaniem organu, podważyć związania i skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] [...]r. Skarżący nie skorzystał również z możliwości wynikającej z art. 111 § 1 kpa i nie wniósł o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do odsetek w związku z płatnością w ratach. Kwestia odszkodowania zarówno co do wysokości jak i terminu płatności stanowi rzecz osądzoną i Minister nie może prowadzić w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydać nowej decyzji, gdyż taka decyzja dotyczyłaby sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem obarczona byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Skargę na postanowienie z [...] stycznia 2014 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R., zarzucając postanowieniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 160 § 2 kpa w zw. z art. 481 § 1 i 2 kc przez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstawy prawnej dla orzekania przez organ o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania orzeczonego na podstawie art. 160 § 1 kpa, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że brak jest sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a zatem występuje inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a kpa;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 160 § 4 w zw. z art. 160 § 2 kpa w zw. z art. 481 § 1 i 2 kc polegające na przyjęciu, że brak jest normy kompetencyjnej dla orzekania przez organ o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania orzeczonego na podstawie art. 160 § 1 kpa, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że brak jest sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a zatem występuje inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a kpa;

3) naruszenie art. 66 § 4 kpa polegające na przyjęciu, że organ nie jest właściwy w niniejszej sprawie o odsetki, mimo że "sąd powszechny" - Sąd Najwyższy odrzucił pozew o te odsetki z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, wskazując, że właściwy do orzekania o nich, jako roszczeniu akcesoryjnym, jest organ administracji publicznej właściwy do orzekania o żądaniu głównym;

4) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 160 § 1 kpa przez uznanie, że zachodzi uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że sprawa skarżącego (w tym jego roszczenie o odsetki) została już całościowo objęta rozstrzygnięciem decyzji organu z [...] [...]r. w przedmiocie odszkodowania i wobec niezakwestionowania tej decyzji nie może być rozstrzygana ponownie, podczas gdy sprawa rozstrzygnięta ww decyzją dotyczyła wyłącznie roszczenia odszkodowawczego (roszczenia głównego), o którym mowa w art. 160 § 1 kpa, a nie dotyczyła w ogóle i dotyczyć nie mogła roszczenia ubocznego tj. odsetek od odszkodowania, które stanowi odrębne roszczenie materialnoprawne i może być dochodzone niezależnie od roszczenia głównego;

5) naruszenie art. 160 kpa w zw. z art. 481 w zw. z art. 476 kc w zw. z art. 110 kpa przez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że organ nie pozostawał w opóźnieniu ze spełnieniem świadczenia odszkodowawczego od daty doręczenia skarżącemu decyzji z [...] [...]r. orzekającej o odszkodowaniu, w związku ze zmianą terminu wymagalności roszczenia odszkodowawczego w wyniku jednostronnego ustalenia przez organ w decyzji o wypłacie odszkodowania w transzach w odroczonych terminach płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.

W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinięto jej zarzuty i stwierdzono, że organ administracyjny jest w pełni władny rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego z uwagi na istnienie podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze prawnoadministracyjnej tj. art. 481 § 1 i 2 kc w zw. z art. 160 § 2 kpa oraz posiada kompetencje do orzekania w tym zakresie (art. 160 § 4 i art. 66 § 4 kpa), a jednocześnie nie doszło do uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ o tym żądaniu. Organ pozostawał w opóźnieniu z wypłatą odszkodowania ustalając jednostronnie jego płatność w transzach w decyzji z [...] [...]r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2013 r. o odmowie na podstawie art. 66a § 1 kpa wszczęcia postępowania co do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania.

Art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Ów przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek kpa nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a § 1 kpa dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną.

Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący wnioskiem z 25 września 2013 r. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odsetek w wysokości 132.544,57 zł za opóźnienie w zapłacie odszkodowania przyznanego decyzją Ministra Kultury z [...] [...]r. w trybie art. 160 § 1 kpa.

Minister uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Kultury z [...] [...]r., którą na podstawie art. 160 § 1, 3 i 4 kpa orzeczono o przyznaniu odszkodowania wnioskodawcy w określonej wysokości i o płatności tego odszkodowania w czterech transzach w okresie od 15 [...]r. do 28 lutego 2003 r. bez dodatkowych odsetek i tym samym Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości uwzględniającej płatność w transzach.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko Ministra jest prawidłowe.

Analiza akt administracyjnych przekazanych Sądowi jednoznacznie potwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem wydania orzeczenia Prezesa Centralnego Urzędu Wydawnictw, Przemysłu Graficznego i Księgarstwa z [...]. (dalej orzeczenie z [...]) z naruszeniem prawa zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Kultury z [...] [...]r. Decyzją tą przyznano skarżącemu odszkodowanie w kwocie 3.040.000 zł, wskazując w niej, że odszkodowanie ma być płatne w czterech transzach w okresie od 15 [...]r. do 28 lutego 2003 r. Skarżący od powyższej decyzji nie odwoływał się, w związku z czym stała się ona ostateczna. Z ustaleń organu wynika, że odszkodowanie wypłacono skarżącemu w terminie wskazanym w decyzji, czego skarżący nie kwestionuje.

Postępowanie o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 kpa w dacie wydania decyzji z [...] [...]r. toczyło się, jak słusznie stwierdził Minister, w dwu etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym. Wydanie decyzji przez właściwy organ kończyło postępowanie administracyjne, a stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia o charakterze administracyjnym w postaci odwołania do organu wyższej instancji bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, lecz stosownie do art. 160 § 5 kpa, strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego powództwa nie wniósł, również w zakresie nieprzyznanych odsetek.

W postanowieniu z 4 lipca 2013 r., I CSK 647/12 , na które powołuje się skarżący i którym jego pozew o przedmiotowe odsetki został odrzucony, Sąd Najwyższy stwierdził, że odsetki jako świadczenie uboczne mają ścisły związek z roszczeniem głównym i jeśli chodzi o należności pieniężne, postępowanie w sprawach o odsetki należy do drogi właściwej do dochodzenia świadczenia głównego. Z tego względu do orzekania o odsetkach od przyznanego skarżącemu odszkodowania decyzją z [...] [...]r. kompetentny był organ administracyjny. Wynika to także z treści art. 160 § 4 w zw. z art. 160 § 2 kpa. Skoro zatem do orzekania o odszkodowaniu uprawniony był organ administracyjny i do niego miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a ustawodawca uczynił to bez żadnego ograniczenia, to były to unormowania odnoszące się zarówno do świadczenia głównego, jak i akcesoryjnego w postaci odsetek za opóźnienie (art. 481 kc). Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko powyższe całkowicie podziela. Nie ma racji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego twierdząc, że brak było podstaw prawnych do wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 kpa, a sprawa przedmiotowa nie stanowi sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, bowiem jak zasadnie wskazał Minister, w sprawie niniejszej zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co w konsekwencji doprowadzić musiało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu I CSK 647/12, skarżący zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 160 § 4 kpa wystąpił do organu administracyjnego o odszkodowanie i je uzyskał decyzją Ministra Kultury z [...] [...]r. Zostało więc przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone ww decyzją i skarżący nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 160 § 5 kpa i nie wystąpił do sądu powszechnego w terminie w nim wskazanym z powództwem o ustalenie odszkodowania wraz z odsetkami. Doprowadziło to do sytuacji, że decyzja przyznająca skarżącemu odszkodowanie bez odsetek stała się ostateczna i ponownie sprawa odszkodowania nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego (res iudicata). W tym miejscu stwierdzić należy, co słusznie zauważył Minister, że Sąd Najwyższy odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej wyraźnie wskazał, że w niniejszej sprawie droga sądowa była dopuszczalna, ale pozew musiał zostać złożony w trybie art. 160 § 5 kpa. W tej sytuacji zarzuty skargi uznać należy za chybione, również w zakresie naruszenia art. 66 § 4 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. R., reprezentowany przez adw. B. W., zaskarżając ów wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie odsetek od przyznanego skarżącemu odszkodowania z uwagi na rzekome wystąpienie na gruncie niniejszej sprawy stanu res iudicata w związku z rozstrzygnięciem już sprawy decyzją organu z [...] [...]r. nr [...] i brakiem podważenia tej decyzji przez skarżącego w trybie art. 160 § 5 kpa, podczas gdy stan powagi rzeczy osądzonej nie zaistniał;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 66 § 4 kpa polegającego na odmowie wszczęcia postępowania i merytorycznego rozpoznania sprawy o odsetki od przyznanego skarżącemu odszkodowania, w sytuacji gdy sąd powszechny uznał się uprzednio za niewłaściwy w tej sprawie, o czym świadczy postanowienie Sądu Najwyższego z 4.7.2013 r., I CSK 647/12 odrzucające pozew skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Kultury o przedmiotowe odsetki na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 i art. 2 § 3 kpc;

3. art. 151 ppsa przez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej "decyzji" [winno być "postanowienia"] w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, reprezentowany przez adw. A. B., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie dnia 15 grudnia 2016 r. pełnomocnik ministra wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 160 § 5 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (art. 61a § 1 kpa). W doktrynie do innych uzasadnionych przyczyn zalicza się żądanie jednostki, dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 – dalej Komentarz 2016, s. 352, nb 8; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212, lit. c; A. Wróbel w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. 3 do art. 61a; R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 290, nb 4).

W sprawie zarówno decyzja będąca źródłem szkody [orzeczenie z [...], jak decyzja nadzorcza, zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., a w sprawie miał w pełnym zakresie zastosowanie art. 160 kpa. Powód zgodnie z art. 160 § 4 kpa wystąpił o odszkodowanie do organu administracyjnego i zostało mu ono przyznane decyzją z [...] [...]r. W związku z tym należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, do kogo należała kompetencja rozstrzygania o odsetkach od tego świadczenia głównego. Odsetki jako świadczenie uboczne mają ścisły związek z roszczeniem głównym. Jeżeli chodzi o należności pieniężne, to w judykaturze wyjaśniono, że postępowanie w sprawach o odsetki należy do drogi właściwej do dochodzenia świadczenia głównego (uchwały Sądu Najwyższego z: 12.5.1993 r., III CZP 50/93, OSNC 1993/12/221; 11.9.1991, III UZP 11/91 niepubl.; 18.12.1992 r., III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141.) Z tego względu do orzekania o odsetkach od przyznanego powodowi odszkodowania decyzją z "..." [winno być "..."] [...]r. kompetentny był organ administracyjny. Wynika to także z treści art. 160 § 4 w zw. z art. 160 § 2 kpa. Skoro bowiem do orzekania o odszkodowaniu uprawniony był organ administracyjny i do niego miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a ustawodawca uczynił to bez żadnego ograniczenia, to były to unormowania odnoszące się zarówno do świadczenia głównego, jak i ubocznego w postaci odsetek za opóźnienie (art. 481 kc).

Dla strony otwierała się droga sądowa dopiero wtedy, gdy była niezadowolona z przyznanego jej przez organ odszkodowania. Proces cywilny w tym przedmiocie mógł się jednak toczyć tylko wtedy, jeżeli poszkodowany wytoczył powództwo w terminie 30 dni od otrzymania decyzji w tej sprawie (art. 160 § 5 kpa). Jeżeli strona, jak w omawianym przypadku, nie złożyła w tym terminie w sądzie powszechnym pozwu odszkodowawczego (w sprawie w zakresie nieprzyznanych odsetek), to nie może już dochodzić ich przed sądem. W takim wypadku nie została otwarta bowiem dla niej droga sądowa. Złożony później pozew dotyczący odszkodowania (zarówno co do świadczenia głównego, jak i ubocznego) podlega odrzuceniu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 kpc z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 7.2.1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997/8 /98). Inna wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wyniku, gdyż strona która uzyskała odszkodowanie na podstawie decyzji i je zaakceptowała w takiej postaci, w jakiej zostało jej przyznane (w omawianym wypadku bez odsetek), mogłaby nawet po latach zmienić swe stanowisko i wystąpić z powództwem do sądu o to, co z woli ustawodawcy zostało przekazane do rozstrzygania organom administracyjnym (s. 10-11 uzasadnienia postanowienia I CSK 647/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela. O odszkodowaniu (w szczególności nie przyznając wnioskodawcy odsetek ustawowych), orzekł ostateczną i prawomocną decyzją z [...] marca 2002 r. Minister Kultury. Skarżący stan ten w pełni zaaprobował, bowiem mimo prawidłowego pouczenia go o tym, że "Stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania służy powództwo do Sądu Okręgowego w Warszawie w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia tej decyzji" (art. 160 § 5 kpa; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2003, s. 746-747, nb 8; s. 33 decyzji z [...] [...]r.), powództwa w terminie tym nie wytoczył. Skutkiem uprawomocnienia się decyzji z [...] marca 2002r. jest to, że skarżącemu definitywnie nie przyznano ową decyzją prawa do odsetek od odszkodowania, którego wypłatę ustalono w czterech transzach i które to transze wypłacono przed upływem właściwych dla nich terminów.

W kontrolowanej sprawie decyzja z [...] [...]r. stanowi przypadek rei uidicatae (sprawy rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 66 § 4 kpa i w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 kpc nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nie kontrolował postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zwrocie podania, wydanego na podstawie art. 66 § 3 kpa, który stanowi odrębną instytucję procesową od instytucji odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa), którą prawidłowo zastosował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu z [...] listopada 2013 r. Przesłanki stosowania art. 66 § 3 kpa są inne od przesłanek stosowania art. 61a § 1 kpa, a w kontrolowanej sprawie art. 66 § 4 kpa nie był stosowany i nie zachodziły przesłanki jego zastosowania. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że nie ma znaczenia, czy organ zwrócił podanie, czy odmówił wszczęcia postępowania, nie znajduje oparcia w prawie. Odrzucenie pozwu postanowieniem I CSK 647/12 na podstawie na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 kpc z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (z powołaniem uzasadnienia uchwały SN z 7.2.1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997/8/98) nie nastąpiło dlatego, że droga sądowa dla powoda w ogóle była niedopuszczalna, a jedynie dlatego, że powód z niej nie skorzystał w terminie i trybie uregulowanym przez ustawodawcę (art. 160 § 5 kpa). Wyraźnie wskazał na to Sąd Najwyższy podkreślając, że inna wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wyniku, gdyż strona która uzyskała odszkodowanie na podstawie decyzji i je zaakceptowała w takiej postaci, w jakiej zostało jej przyznane (w omawianym wypadku bez odsetek), mogłaby nawet po latach zmienić swe stanowisko i wystąpić z powództwem do sądu o to, co z woli ustawodawcy zostało przekazane do rozstrzygania organom administracyjnym (s. 10-11 uzasadnienia postanowienia I CSK 647/12). Zgodnie z art. 365 § 1 kpc, prawomocne postanowienie I CSK 647/12 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (B. Adamiak w: Komentarz 2016, s. 373, nb 2). W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszystkie postanowienia sądu cywilnego korzystają z mocy wiążącej na podstawie art. 365 kpc (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012, t. II s. 143, uw. 11 i przywołane przez Komentatora postanowienia SN). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia może stanowić podstawę dla rozstrzygnięć prejudycjalnych przez sądy i inne organy państwowe (K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do artykułów 1-366, C.H. Beck 2010, t. I, s. 1640, nb 12). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, to nie "sąd powszechny uznał się uprzednio za niewłaściwy w tej sprawie, o czym świadczy postanowienie Sądu Najwyższego... I CSK 647/12" (s. 2 skargi kasacyjnej), bowiem Sąd Najwyższy nie jest sądem powszechnym (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Sądy powszechne uznały się za właściwe w sprawie, na co wskazuje uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., I ACa 911/11, oddalającego skargę Skarbu Państwa – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., II C 823/10, uwzględniającego w całości powództwo, i odrzucenie pozwu postanowieniem I CSK 647/12.

Powołanie się skarżącego kasacyjnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04, OTK-A 2005/8/88 (dalej wyrok P 18/04), nie jest w niniejszej sprawie skuteczne. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zakresowy nie zmienia sytuacji normatywnej – w szczególności nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego określenie innego terminu do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Określenie terminu do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest obowiązkiem ustawodawcy.

W innym wyroku zakresowym, z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (część III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK z 12.5.2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62).

Postanowienie I CSK 647/12 nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (w tym na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), zatem rozważania skarżącego kasacyjnie w tej materii nie mogą być skuteczne (art. 365 § 1 kpc).

Art. 151 ppsa zawiera normy wynikowe; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia art. 151 ppsa, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez sąd pierwszej I instancji norm prawnych. Zastosowanie art. 151 ppsa stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (wyrok NSA z: 27.3.2008 r., I OSK 471/07, Lex 477267; 30.6.2016 r., II OSK 2671/14, Lex 2106710). W sprawie nie zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonej "decyzji" [winno być "postanowienia"] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut naruszenia art. 151 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.