Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1708/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 153, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 181/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Boguchwała na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 181/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta B. uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta R. i Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R. Sp. z o.o. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2006 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości gruntowej położonej w Z., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 6,92 ha i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 598.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/06 oddalił skargę Gminy Miasta R., uznając, że powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Określenie "gmina właściwa" użyte w tym przepisie- w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego- oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości skomunalizowanego przedsiębiorstwa, co potwierdza uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91. Nie ma zatem znaczenia to, że na działce znajdowały się urządzenia będące w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w R., które to urządzenia i obiekty finansowała Gmina R.. Sporne mienie podlegało komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy B., bowiem była ona "gminą właściwą" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż to na obszarze tej gminy położona była sporna nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008r sygn. I OSK 655/07 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/06. Sąd kasacyjny wskazał przy tym, że termin "właściwa gmina", o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie jest jednoznaczny i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne przede wszystkim w przypadku komunalizacji nieruchomości. Nieruchomość podlegająca komunalizacji, należąca do dnia 27 maja 1990 r. do jednego z podmiotów wymienionych we wskazanym przepisie, mogła być położona na obszarze jednej gminy, a jednocześnie służyć realizacji zadań innej gminy lub pozostawać w zarządzenie przedsiębiorstwa, dla którego funkcję organu założycielskiego pełniły organy właściwe dla innej gminy. W takich przypadkach termin "właściwa gmina" może być rozumiany jako odnoszący się do gminy, na której znajduje się dana nieruchomość, albo do gminy, której realizacji zadań dana nieruchomość służyła. Zdaniem NSA Sąd I instancji zbyt pochopnie oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie 2 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/1991 wskazującej, że określenie "gmina właściwa" oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa. Pominął natomiast wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt K 7/2000 (OTK 2000 r. nr 7 str. 259), w świetle których zwrot normatywny "gmina właściwa" może być interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości (także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt III RN 153/00, OSNAPU z 2002 r. Nr 8 poz. 175). W związku z powyższym, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała, czyli pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy R. czy też Gminy B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, nie uwzględnił trybu nabycia i podmiotu, który na rzecz Skarbu Państwa nabywał parcele gruntowe, z których powstała sporna działka oraz celu publicznego dla realizacji, którego nieruchomości te zostały nabyte. Tymczasem już w treści odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego strona skarżąca podnosiła, że ww. parcele gruntowe nabywane były na własność Skarbu Państwa przez Miasto R., z jego środków finansowych i na realizowany przez niego cel publiczny, niezbędny dla zaopatrzenia w wodę pitną mieszkańców tego miasta. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie, że zostały spełnione ustawowe warunki nabycia przedmiotowej nieruchomości przez określoną gminę jako właściwą, wymaga zatem ustalenia, jaka była dotychczasowa przynależność tej nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 27 maja 1990 r., tj. który terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do omawianej nieruchomości. Rozważenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia analizy dokonanych w latach siedemdziesiątych umów sprzedaży ujawnionych w księgach wieczystych oraz treści zapisów w tych księgach. W rozpatrywanej sprawie gminą właściwą powinna być bowiem ta gmina, która jest następcą rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, które do dnia 27 maja 1990 r. wykonywały i realizowały uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz korzystały z tej nieruchomości dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców tej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008r sygn. akt I SA/Wa 832/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2006r i decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2006 r., wskazując, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanym wyroku NSA organy przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy zobowiązane są ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę celem ustalenia, jaka była dotychczasowa przynależność spornej nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. W rozpatrywanej sprawie należy przy tym mieć na uwadze, że gminą właściwą winna być gmina, która jest następcą rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, które do dnia 27 maja 1990 roku wykonywały i realizowały uprawnia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz korzystały z tej nieruchomości do zaspokojenia potrzeb mieszkańców tej gminy.

Wojewoda Podkarpacki po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 i 4 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził, że Gmina B. nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 6,92 ha.

W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, była więc mieniem ogólnonarodowym w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wskazał w swoim wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 655/07 Naczelny Sąd Administracyjny nieruchomość podlegająca komunalizacji, należąca do dnia 27 maja 1990 r. do jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, mogła być położona na obszarze jednej gminy, a jednocześnie służyć realizacji zadań innej gminy lub pozostawać w zarządzie przedsiębiorstwa, dla którego funkcję organu założycielskiego pełniły organy właściwe dla innej gminy. W sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała we "właścicielskiej dyspozycji" gminy miejskiej R. a nie gminy B., gdyż mienie to w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. Nr 18, poz.94 z 1961r.) zostało nabyte aktami notarialnymi na rzecz Skarbu Państwa przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. dla reprezentowanego przez siebie nabywcy na realizację celu publicznego. Mając na uwadze zapisy w umowach sprzedaży ujawnione w księgach wieczystych stwierdzić należy, że następcą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, które do dnia 27 maja 1990 r. wykonywało i realizowało uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, jest Gmina Miasta R. Zatem w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należało odmówić jej skomunalizowania w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz gminy B.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska B., wskazując, że w niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozszerzyć zakres przedmiotowy komunalizowanego mienia, gdyż w istocie działka nr [...] zajmowała większy obszar aniżeli przyjęty w zaskarżonej decyzji oraz obejmowała nie tylko mienie państwowe, ale również składniki "dobra publicznego". Gmina Miejska B. nie zgodziła się także z interpretacją pojęcia "gmina właściwa" zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. I OSK 655/07, twierdząc iż taka wykładnia narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i jest sprzeczna z powszechnie obowiązującą wykładnią powyższego pojęcia zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W. 13/91 przewidującą komunalizowanie tego rodzaju mienia tylko na rzecz gminy miejsca jego położenia.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2009 r. Stwierdziła, że przy komunalizowaniu mienia z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, to znaczy należy uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie tego przepisu, mienie które ma być komunalizowane winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wskazanych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (między innymi odpis księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z ewidencji gruntów) została ustalona poza postępowaniem komunalizacyjnym i jest bezwzględnie wiążąca dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Ponadto strona odwołująca się nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na inny stan faktyczny i prawny działki nr [...] niż ten wskazany w księdze wieczystej nr [...] i wypisie z ewidencji gruntów dołączonych do akt sprawy. Krajowa Komisja uwłaszczeniowa stwierdziła także, że organy administracji są związane wykładnią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 655/07. W związku z tym wywody odwołania stanowiące polemikę z taką wykładnią powołanego przepisu, choć zdecydowanie odmienną od wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, nie mogą być skuteczne na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła Gmina Miejska B., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 33 a ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej w dniu 22 lipca 1952 r. (tekst jednolity: Dz. U. 1976 r. Nr 7 poz. 36) poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 niezgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią tego przepisu ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W. 13/91 nakazującą rozumienie użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. określenia "właściwa gmina" jako gminy, na obszarze której położone są komunalizowane nieruchomości. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że przy jej wydaniu zostały zastosowane przepisy obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji podczas, gdy ocena stanu faktycznego winna zostać dokonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu 27 maja 1990 r., tj. na chwilę wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na podstawie których sporna nieruchomość została nabyta z mocy prawa przez "właściwą gminę" oraz b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem w przedmiotowej sprawie należało dać prymat konstytucyjnej normie art. 33a ust. 1 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., co winno skutkować odmową zastosowania w sprawie wykładni pojęcia "właściwa gmina" użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 655/07, c) naruszenie art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do dowodu w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej dotyczącego działki nr [...] wskazującej na odmienny skład wyżej wymienionej nieruchomości gruntowej, czym uniemożliwiono stronie przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu przeciwko treści dokumentu w postaci odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z ewidencji gruntów dla spornej działki, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż działka położona w Z. oznaczona w operacie ewidencji gruntów numerem [...] powstała jedynie z parcel gruntowych [...] w sytuacji gdy, jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, działka nr [...] została utworzona również z parcel o nr [...] oraz [...].

Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna, obejmująca wykładnię przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygając przedmiotową sprawę zarówno sąd jak i organy administracji były zatem związane ustaleniami WSA w Warszawie wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 832/08 oraz wcześniejszym wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 655/07. W powyższych orzeczeniach przyjęto między innymi, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zastosować się do pojęcia "gmina właściwa" zdefiniowanego w wyroku NSA oraz przeprowadzić analizę zawartych w latach siedemdziesiątych umów sprzedaży nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych dotyczących nieruchomości o nr [...], z których zdaniem Sądu powstała działka nr [...] oraz zapisów w tych księgach, co wykazałoby, czy zostały spełnione ustawowe warunki do nabycia spornej nieruchomości przez określoną gminę jako gminę właściwą.

W ocenie Sądu I instancji skoro organ odwoławczy dopiero na tym etapie postępowania otrzymał dokumenty dostarczone przez Gminę B., to powinien je dokładnie zbadać, gdyż ich treść może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Z przedłożonego wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wsi Z. gm. B. (z legendy synchronizacyjnej) stanowiącej podstawę do wpisu w księdze wieczystej bezspornie wynika, że w skład obecnej działki oznaczonej nr [...], o powierzchni 6 ha 92 a (bez zmiany jej granic) wchodziły obok wymienionych w powyższych wyrokach sądowych również działki o nr [...], o których nie wiadomo jaka była ich przynależność na dzień 27 maja 1990 r., tj. który z terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego reprezentował i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do wyżej wymienionych działek. Tak istotna zmiana stanu faktycznego wyłącza związanie organu i sądu ponownie rozpoznającego sprawę wskazaniami zawartymi w uprzednich prawomocnych wyrokach sądowych w tej sprawie, w zakresie dotyczącym zbadania działek o określonych wyżej numerach ewidencyjnych.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności WSA w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej oceny uzupełnionego materiału dowodowego i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast stan faktyczny wynikający z tych dokumentów jest bezsporny, a mianowicie wynika z nich, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] składała się nie tylko z parcel omówionych w uprzednich wyrokach sądowych, ale również z szeregu innych działek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien przeanalizować powstałe wątpliwości pod kątem wytycznych wyrażonych w wiążących go wyrokach i odnieść je do działek, o istnieniu których dowiedział się dopiero z dokumentów dostarczonych przez Gminę Miejską B. wraz z odwołaniem oraz przedstawić swoje stanowisko w tej sprawie w uzasadnieniu decyzji, gdyż wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto R., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 153 P.p.s.a. przez naruszenie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 655/07 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 832/08, które jest skutkiem błędnego stwierdzenia istotnej zmiany faktycznego sprawy. Sąd I instancji w niejasny sposób zdaje się sugerować, że przedstawiona przez Gminę Miasto B. legenda synchronizacyjna może uzasadniać pogląd, iż uprawnienia właścicielskie do działki nr [...] mogły być wykonywane przez dwa różne organy tylko z tego względu, że część działek pochodziła z wywłaszczenia a część z dobra publicznego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto interpretację pojęcia "gmina właściwa" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. według której zwrot ten może być interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Powinno się to odczytywać w ten sposób, że nabycie przez wywłaszczenie jest wskazówką do tego, by ustalić do kogo należała cała działka nr [...] a nie w ten sposób, że tylko ta część działki nr [...], która wywodzi się z parceli nabytych w drodze tzw. umów wywłaszczeniowych, mogła należeć do podmiotu dokonującego wywłaszczenia. Działka nr [...] stanowiła i nadal stanowi jedną integralną całość a jej kompleksowe zagospodarowanie przewidywał plan realizacyjny ujęcia wody;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że niedokonanie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnej oceny uzupełnionego materiału dowodowego, tj. legendy synchronizacyjnej, z której wynikało, że działka nr [...] powstała obok parceli wywłaszczonych przez Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. również z parceli będących dobrem publicznym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógł mieć zastosowanie sąd musi stwierdzić związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przepisu postępowania a zapadłym rozstrzygnięciem. Związek musi być takiego rodzaju, że brak naruszenia powodowałby inny wynik sprawy. Dobro publiczne to majątek państwa. Parcele gruntowe o kategorii dobra publicznego były więc własnością Skarbu Państwa tak samo jak parcele gruntowe wykupione w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Plan realizacyjny ujęcia wody zakładał zagospodarowanie wszystkich tych parceli pod ten cel a "pochodzenie" tytułu własności nie mogło tu mieć żadnego znaczenia. Skoro więc działka nr [...] została zagospodarowana urządzeniami ujęcia wody, to bezsensowne jest w kontekście art. 5 ust. 1 ustawy rozdzielanie sytuacji prawnej tej jej części, która pochodziła z wywłaszczenia od tej części, która pochodziła z dobra publicznego. Podkreślenia wymaga, że po zagospodarowaniu wszystkie parcele stanowiły jeden kompleks i potem zostały scalone w jedną działkę nr [...];

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jasnych i logicznych wskazań co do dalszego postępowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno pozwolić na skontrolowanie przez stronę postępowania, ewentualnie przez sąd wyższej instancji, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma umożliwić ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd I instancji są trafne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w ogóle nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tzn. pomiędzy tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści. Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 140/07 " Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu, czy też przepisów postępowania, którym organ administracji uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, nie może domniemywać tej oceny." Sąd I instancji w ogóle nie wskazał, w jaki sposób naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło wpłynąć w sposób istotny na treść rozstrzygnięć. Kwestia uchybień w postępowaniu administracyjnym nie została poparta żadnym wywodem prawnym co do wpływu wskazanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz organu I instancji;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym pominięciu przez Sąd istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, podczas gdy obowiązkiem sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach tej sprawy na podstawie całokształtu jej akt administracyjnych, a nie w sposób wybiórczy i dowolny. WSA w Warszawie pominął fakt, że ujęcie wody znajdujące się na działce nr [...] służyło tylko i wyłącznie zaopatrzeniu w wodę miasta Rzeszowa, a zatem działka nr [...] nie mogła należeć do dwóch różnych organów terenowych administracji państwowej stopnia podstawowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze za niezasadny uznał wytyk złamania zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powoływanym przepisem P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia procedury administracyjnej, niestanowiące podstaw do wznowienia postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Musi zatem zachodzić związek między ujawnionymi przez sąd uchybieniami a wynikiem sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym przezeń aktem. Wbrew zarzutom kasatora nie oznacza to jednak, że taki związek musi być realny. Wystarczy bowiem, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia mieści się niewątpliwie brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz bez wnikliwej analizy materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest przy tym, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jako taki stały zespół norm k.p.a. wskazuje się z reguły naruszenie przepisów art. 7, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym związku. Skoro organ administracyjny nie zbierze i nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art.7 k.p.a., to w związku z tym nie może zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co winno skutkować wydaniem przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § l pkt 1 lit. c P.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 458 – 459).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a., trafnie wskazał na istotne braki uzasadnienia tej decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie Gminy Miejskiej B., skoncentrowała swoją uwagę przede wszystkim na ocenie legalności kwestionowanej decyzji organu I instancji i głównie do tej kwestii ograniczyła swe wywody. Zignorowała natomiast większość zarzutów podniesionych przez odwołującego się i nie ustosunkowała się do szeregu okoliczności, które zdaniem tej strony powinny mieć w sprawie decydujące znaczenie, a które nie były znane i tym samym badane w dotychczasowym postępowaniu. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie rozważno wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy oraz nie przeanalizowano całości zebranego materiału dowodowego, to WSA w Warszawie zasadnie uznał, że zachodziła sytuacja, o jakiej mowa w art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, wnikliwie przedstawiony i oceniony w uzasadnieniu orzeczenia może być bowiem podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym pozwala na ocenę trafności merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym nie tylko w piśmiennictwie, ale także orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie w sposób właściwy decyzji narusza podstawowe zasady postępowania i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny.

W judykaturze zwraca się ponadto uwagę na to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Zobowiązany jest on ponownie rozpoznać sprawę, a zatem w sposób w zasadzie nieograniczony jeszcze raz zbadać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Jego powinnością więc jest ocena całego materiału zgromadzonego w sprawie a nie wybiórczo jedynie niektórych dowodów. Musi on rozpoznać wszystkie żądania i zarzuty strony oraz podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności ujawnionych w toku postępowania odwoławczego lub innych pominiętych przez organ instancji, a mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, po czym przekonująco odnieść się do tych kwestii w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 761/07).

Akcentuje się również, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu podlega nie tylko jej osnowa ale decyzja jako całość, łącznie z jej uzasadnieniem. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie pełnych motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że taka decyzja nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, LEX nr 36091; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

Przechodząc do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.153 P.p.s.a., należy stwierdzić, iż także i ten wytyk nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Związanie sądu oraz organów oceną prawną w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach, a nawet wówczas, gdyby ocena taka okazała się nietrafna. Znaczenie i ranga ustrojowa przedmiotowego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie sądowym, (np. orzeczenia: Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1997 r., III RN 96/97 - OSNAPiUS 1998, nr 18, poz. 529; NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 826/08 oraz z dnia 10 kwietnia 2003 r.sygn.akt I SA 45/03 LEX nr 148897

Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie uchylenia w prawem określonym trybie orzeczenia, w którym została ona zawarta, albo jeżeli uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie, co bezspornie w analizowanym przypadku nie miało miejsca. Nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, mogą także powodować istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy. Na powyższe trafnie co do zasady zwrócił uwagę Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku. Skoro Gmina Miasto B. w swym odwołaniu powołała się na nowe okoliczności i dowody nieznane organom i sądom w pierwotnym postępowaniu, to oczywistym jest, że wszystkie te okoliczności i dowody powinny być przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wnikliwie zbadane i ocenione. Bez dokonania rzetelnej ich analizy, a tym samym bez wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów dotyczących zachowania mocy wiążącej oceny wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r, sygn. akt I OSK 655/07 i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008r sygn. akt I SA/Wa 832/08.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają też zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art.133 § 1 i art.141 § 4 P.p.s.a. Z treści pierwszego z tych przepisów wynika, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Wskazany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji przesłuchał świadków lub strony. Innym przykładem złamania omawianej normy mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Nie może zatem stanowić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. odmienna ocena przez sąd administracyjny materiału dowodowego i to nawet gdyby ocena była wadliwa, bądź gdyby nie uwzględniała całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07).

Jeżeli chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a. to przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów ma składać się uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i zostało tak skonstruowane, że pozwalało na formułowanie zarzutów kasacyjnych, jak również na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił stan sprawy oraz w dostateczny sposób wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok zawiera także wskazania co do dalszego postępowania. Fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem i takimi wytycznymi Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na zakończenie zauważyć również trzeba, że czynienie Sądowi I instancji zarzutu, że dysponując aktami administracyjnymi sprawy, nie dokonał samodzielnej oceny zastrzeżeń i wniosków zawartych w odwołaniu Gminy Miasta B. oraz nie zbadał wartości dowodowej dokumentów dołączonych przez odwołującego się- jest nie tylko całkowitym nieporozumieniem, ale także niedopuszczalna próbą przerzucania na Sąd konsekwencji zaniedbania obowiązków przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową. Ustrojową rolą sądów jest kontrola legalności między innymi decyzji administracyjnych. Oznacza to, że sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonego aktu, nie może- jak tego oczekiwała strona skarżąca kasacyjnie- wkraczać w kompetencje organów administracji i zastępować je w merytorycznym załatwieniu sprawy. Zbieranie dowodów, ich ocena i ustalanie okoliczności faktycznych sprawy należy do zadań administracji publicznej a nie sądów. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na dokonywaniu przez sąd własnych ustaleń, co do okoliczności, których nie wyjaśniły organy administracji. Na gruncie polskiego prawa odwrócenie wskazanych ról podmiotów prawa publicznego jest niedopuszczalne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.