Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 540/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi Firmy Handlowej "[...] " Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. , Nr: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. zarządza od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego zwrot nadpłaconego wpisu w kwocie 837 ( osiemset trzydzieści siedem ) złotych .


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] .01.2004r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] zawiadomił Firmę Handlową "[...] " sp. z o.o. w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umieszczenia bez zezwolenia tego Zarządu w pasie drogowym ul. [...] tablic reklamowych umocowanych na budynku posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] od dnia ich ujawnienia, tj. od [...] grudnia 2003r.

Akta administracyjne zawierają m.in. na k. 2, 4, 6 - 9 i 11 szesnaście czytelnych zdjęć powyższych tablic reklamowych.

W protokole oględzin pasa drogowego z dnia [...] .02.2004r. (k. 11) wynika, że w oględzinach wzięli udział K. Ł. i M. Ł. jako właściciele budynku przy ul. [...] , a protokół został podpisany m.in. przez K. Ł. jako Prezesa Zarządu "[...]" sp. z o.o.

Pismem z dnia [...].11.2004r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] wezwał Firmę Handlową "[...]" sp. z o.o. do ujawnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma "podmiotów gospodarczych, osób wraz z adresami, które" w okresie od dnia [...].12.2003r. do dnia [...] .02.2004r. "były właścicielami tablic reklamowych przymocowanych do przedmiotowego budynku o następujących treściach: 1) Okna, 2) Drzwi, 3) [...] - pompy ciepła - systemy grzewcze, 4) Meble na zamówienie, 5) Biuro Podróży "[...]", celem prowadzenia odrębnych postępowań w stosunku do podanych podmiotów gospodarczych." jednocześnie w piśmie zastrzeżono, że "w przypadku nie podania w podanym wyżej terminie żądanych danych, będzie naliczona kara za cała powierzchnię reklamową wszystkich tablic zamontowanych na budynku".

Decyzją z dnia [...] .12.2004r. Prezydent Miasta [...] orzekł i nałożył na Firmę Handlową "[...] " sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie bez zezwolenia na budynku przy ul. [...] siedmiu tablic reklamowych: 1. Okna, 2. Drzwi żaluzje rolety parapety, 3. [...] słoneczne systemy ogrzewania, 4. Pompy ciepła 5. Jubiler Kantor, 6. [...] - meble na zamówienie, 7. Biuro Podróży "[...] " - w okresie od dnia [...].12.2003r. do dnia [...].02.2004r., tj. przez okres 47 dni. Do wyliczenia przyjęto 27m2 reklamy razy stawkę 0,90zł/m2 razy 47 dni razy 10 (kara).

W wyniku odwołania Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Decyzją z dnia [...].04.2005r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji uzasadniając to tym, że orzeczenie oparto o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.01.1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych zamiast obowiązującego od dnia 09.12.2003r., tj. od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 14.11.2003r. "o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw" zmienionego art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Po ponownym rozparzeniu sprawy - Decyzją z dnia [...] .06.2005r. Prezydent Miasta [...] orzekł i nałożył na Firmę Handlową "[...] " sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie bez zezwolenia na budynku przy ul. [...]siedmiu tablic reklamowych: 1) Okna, 2) Drzwi żaluzje rolety parapety, 3) [...]słoneczne systemy ogrzewania, 4) Pompy ciepła 5) Jubiler Kantor, 6) [...] - meble na zamówienie, 7) Biuro Podróży "[...] " - w okresie od dnia [...] .12.2003r. do dnia [...] .02.2004r., tj. przez okres 47 dni. Do wyliczenia przyjęto taką samą jak poprzednio powierzchnię reklam - 27m2 razy - tak jak poprzednio 47 dni razy - tak jak poprzednio 10 (kara) i razy stawkę zwiększoną do 2,20 zł/m2 (zamiast poprzedniej 0,90 zł/m2).

W wyniku odwołania Firmy Handlowej "[...] " sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Decyzją z dnia [...] .09.2005r. nr Koi. Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano m.in., że Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLV/424/04 z dnia 28.04.2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 15.05.2004r, nr 101, póz. 1394) podjętą na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych przyjęto stawkę dzienną za zajęcie powierzchni reklamowej pasa drogowego ulic miasta [...] w wysokości 2,2 zł za 1 m2. Decyzja ta stała się prawomocna wobec nie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Pismem nadanym [...] września 2006r. Firma Handlowa "[...] " sp. z o.o. w [...] złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji: 1 - Decyzji z dnia [...] .09.2005r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i 2 - decyzji ją poprzedzającej, tj. Decyzji z dnia 08.06.2005r. Prezydenta Miasta [...] zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez skierowanie decyzji organów obu instancji "do osoby nie będącej stroną w postępowaniu" w części dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zamontowanymi tablicami o treści: "1. Okna, 2. Drzwi żaluzje rolety parapety, 6. [...] - meble na zamówienie, 7. Biuro Podróży "[...]", a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez zastosowanie surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zajęcia pasa drogowego, czyli Uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLV/424/04 z dnia 28.04.2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 15.05.2004r., nr 101, póz. 1394). Na uzasadnienie zarzutu pierwszego przytoczono stanowisko przyjęte w literaturze prawniczej stwierdzające, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego dotyczy tego podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia, a na uzasadnienie zarzutu drugiego - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 10.04.2006r. sygn. akt l OPS 1/06 opubl. ONSAiWSA 2006/3/71, zgodnie z którym sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu, a nie w dacie orzekania.

M/1

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.2005r. Prezydenta Miasta [...] jako decyzji organu l instancji, a w wyniku wniosku Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o.o ponowne rozpatrzenie sprawy -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Decyzją z dnia [...].05.2007r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec złożonego na rozprawie w dniu [...] września 2007r. przez pełnomocnika Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o. oświadczenia, że skarga opatrzona datą [...] czerwca 2007r. nie dotyczy tej decyzji - decyzja ta nie została zaskarżona.

H/2

Pismem z dnia [...] listopada 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...].09.2005r. nr [...] .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia [...] .09.2005r. nr [...] . Na uzasadnienie podano, że zarówno przepisy prawa materialnego - ustawa o drogach publicznych jak t przepisy procedury administracyjnej nie zawierają unormowania "odnośnie tego, czy należy zastosować przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, będącego źródłem obowiązku administracyjnoprawnego - a zatem zajęcia pasa - czy też z daty orzekania o karze pieniężnej przez organ administracyjny", a przeto nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracyjny. Nadto podniesiono, że jedynie orzecznictwo kształtuje materię w tej kwestii, a jednocześnie jest ono zróżnicowane i przychylające się do interpretacji organów administracyjnych w tej sprawie. Podkreślono też ukształtowane stanowisko orzecznictwa, że w sytuacji, gdy dopuszczona jest możliwość różnej interpretacji przepisów nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Organ administracyjny nie uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, albowiem jakoby decyzja została skierowana do osoby, gdyż Firma Handlowa "[...]" sp. z o.o. zwróciła co prawda uwagę, że podmiotami odpowiedzialnymi za zajęcie pasa drogowego przez niektóre reklamy są inne podmioty, tzn. podnajemcy, to jednak "nie przedstawiła informacji jakie inne podmioty dokonywały zajęcia pasa".

W wyniku wniosku Firmy Handlowej "[...]" sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Decyzją z dnia 7 maja 2007r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] .

Od tej ostatniej decyzji - tj. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2007r. Nr [...] została złożona skarga (tak doprecyzował też pełnomocnik Firmy Handlowej "[...] " sp. z o.o. na rozprawie w dniu 25 września 2007r.). W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa "i zarazem złamanie zakazu reformatio in peius", co - zdaniem skarżącego - oznacza naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6,7,8,11 i 138 kpa, a nadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co - zdaniem skarżącego - oznacza naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a także art. 7,28 i 77 kpa i przedstawiono ponownie stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje;

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie Sąd ograniczył badanie sprawy do kwestii istnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji, tj. do odpowiedzi na dwa pytania, tj po pierwsze: czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...].09.2005r. nr [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, o czym mówi art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz po drugie: czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym mówi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - na oba pytania należy odpowiedzieć twierdząco.

Po pierwsze: Sąd zwraca uwagę na to, że akta administracyjne rozpoczyna seria czytelnych zdjęć reklam, z których można odczytać np. w przypadku reklamy opisywanej w aktach w pkt 6. "[...] - meble na zamówienie" imię, nazwisko i telefon komórkowy podmiotu odpowiedzialnego za tę reklamę: "R. M., tel. [...] " z dodatkową informacją, że podmiot ten mieści się "w podwórzu" i strzałką wskazującą na kierunek, w jakim trzeba pójść, aby osobę, która reklamuje swoje wyroby odnaleźć. Dokładniejsze dane podmiotu można też zauważyć na tablicy reklamującej Biuro Podróży "[...] " wskazanego w pkt 7 decyzji. W tej sytuacji - Sąd stwierdza, że zaszły przesłanki, o jakich mowa w art. 156 § 4 kpa, z którego wynika, że:

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...)

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, (...)

§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."

Zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa:

"Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."

Z powyższego wynika, że to na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego, jednak a w tym przypadku organ administracyjny przerzucił ciężar ustalenia strony postępowania, w stosunku do której powinien skierować decyzję na inną osobę pomimo tego, że ustalenie strony odpowiedzialnej za reklamę z pkt 6 nie nastręczało większych trudności, a nawet nie sposób uznać za trudność przeprowadzenia przez organ stosownych ustaleń podmiotów np. w ewidencji działalności gospodarczej. Nawet, gdyby organ administracyjny napotkał na trudności to, zdaniem Sądu, winien wykazać, że mimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie ustalić tych podmiotów, których jako podnajemców nie chciał przedstawić właściciel budynku, na którym zawieszono reklamę.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że stroną postępowania w sprawie umieszczenia bez zezwolenia w pasie drogowym ul. [...] niektórych tablic reklamowych umocowanych na budynku posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] od dnia ich ujawnienia, tj. od [...] grudnia 2003r., jak choćby tablic opisanych w pkt 6 i 7 nie była Firma Handlowa "[...] " sp. z o.o., do której skierowano decyzję, a organ administracyjny nie czyniąc należytych starań o ustalenie właściwej strony postępowania naruszył art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa.

Po drugie: zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa:

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...)

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (...)"

Jest bezspornym to, że do naruszenia pasa drogowego doszło w okresie od dnia [...] .12.2003r. do dnia [...].02.2004r. (przez okres 47 dni), jak również to, że ustawa z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r., Nr 200, póz. 1953), która weszła w życie z dniem 09.12.2003r. w art. 1 pkt 40 zmieniła treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838 z późn. zm.) i w całym okresie , w którym doszło do naruszenia pasa drogowego art. 40 ustawy o drogach publicznych obowiązywał w wersji:

"Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:(...)

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,(...)

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.(...)

6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. (...)

8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. (...)

11. Opłatę, o której mowa w ust 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na treść art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r., Nr 200, póz. 1953), która weszła w życie z dniem 09.12.2003r.:

"Do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."

Niewątpliwym jest - zdaniem Sądu, że jednym z przepisów wykonawczych, o których mowa w przytoczonym wyżej art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.01.1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, póz. 33 z późn. zm.), które w § 10a pkt 3 przyjmowało stawkę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy dla tego rodzaju drogi, jak ul. [...] w [...] 0,90. Rozporządzenie to ostatecznie utraciło moc z dniem 10.12.2004r., tj. z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w oparciu o delegację ustawową przytoczonego wyżej art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych została podjęta uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLV/424/04 z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 15 maja 2004r., nr 101, póz. 1394), która w § 5 ust. 1 pkt f wprowadziła stawkę 2,20 zł/m2.

Z powyższego wynika, że w okresie zajęcia pasa drogowego, tj, od dnia [...] .12.2003r. do dnia [...] .02.2004r. obowiązywała stawka 0,90 zł/m2, a nie 2,20 zł/m2jak przyjęto w Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .09.2005r. nr [...] i decyzji ją poprzedzającej. Oznacza to, że ta ostatnia Decyzja została wydana wbrew obowiązującemu prawu.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 10.04.2006r. sygn. akt l OPS 1/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/3/71 oraz LEX Nr 182508), zgodnie z którym sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu, a nie w dacie orzekania.

Wskazując na jednoznaczną treść przepisu art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r., Nr 200, póz. 1953), która weszła w życie z dniem 09.12.2003r., a więc przed zdarzeniem zajęcia pasa drogowego, tj. przed okresem jego zajęcia od dnia [...] .12.2003r. do dnia [...].02.2004r. - nie sposób podzielić wywodów organów administracyjnych zawartych w zaskarżonych decyzjach, jakoby w niniejszej sprawie chodziło jedynie o możliwość różnej interpretacji przepisów.

Już tylko dla jasności należy zwrócić uwagę, że zdarzenie takie jak zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie obowiązywania przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych znowelizowanego ustawą z dnia 14.11.2003r. który wszedł w życie łącznie z art. 9 tej nowelizującej ustawy utrzymującej w mocy - wobec nie wydania uchwały na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych -Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.01.1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych i to spowodowało swoiste "nabycie prawa" dla strony, która w chwili zdarzenia, tj. w okresie od dnia [...] .12.2003r. do dnia [...].02.2004r. naruszając obowiązujące w tej dacie - w tym wypadku w całym okresie przepisy ustawy o drogach publicznych wskazujące na konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy i uiszczenia opłaty w wysokości wówczas obowiązującej musiała się liczyć się z poniesieniem konkretnych kosztów (opłat czy kar) według stawek obowiązujących w tym, a nie innym (wcześniejszym, czy późniejszym) okresie.

Sąd podziela także inne poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 10.04.2006r. sygn. akt l OPS 1/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/3/71 oraz LEX Nr 182508), takie jak to, że: "niewątpliwie kary administracyjne mają pewne cechy bliskie prawu karnemu, ale i administracyjnemu, stąd pojawiają się rozważania doszukujące się w karach administracyjnych również i cech podatku. Kary administracyjne w postaci opłat czy też kar pieniężnych są coraz częściej spotykaną sankcją za naruszenie zakazów lub nakazów ustanawianych przez ustawodawcę (...). Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. sygn. akt U 7/93, OTK 1994, nr l, póz. 5; z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK 1995, nr l, póz. 12; z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt K 18/03, OTK ZU 2004, nr 10, póz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003r. sygn. akt P 10/02 (OTK ZU 2003, nr 6, póz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004r. sygn. akt K 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać przez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas, gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust.1 Konstytucji RP wyrażono wiele fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, OTKZU 2002, nr 4, póz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r. sygn. akt SK 22/02, OTK ZU 2003, nr 9, póz. 97). Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa, popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego czy też karnego skarbowego, jednakże ich represyjnego charakteru, wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, póz. 30). (...) Zgodnie z zasadą wyprowadzaną w orzecznictwie z art. 6 i 138 K.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, póz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków (...). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt l SA/Wr 926/98 (OSP 2000, nr 5, póz. 83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą kwestię, jakie należy stosować przepisy, od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. sygn. akt l FPS 2/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, póz. 1, s. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Można Jto odnieść także do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa."

Zdaniem Sądu - wszystkie opisane wyżej względy prowadzą do wniosku, że sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu.

W oparciu o powyższe - Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy powołanych przepisów i art 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł - jak w pkt, l wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. i w związku z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, póz. 2193) oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. Nr 163, póz. 1348 z późn. zm.) Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania-jak w pkt. II i III wyroku.