Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1356/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 10 § 2, art. 80, art. 81 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 5 ust 7, art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 3d ust. 1a-3b,
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 170,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 974/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 września 2018 r., nr SKO.4102.1950.2018 w przedmiocie zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. J. – organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "C." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 27 września 20018 r. nr SKO.4102.1950.2018 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę.

M. J. prowadząca Przedszkole Niepubliczne "C." w W. (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyrok, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Nadto, na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) przepisu art. 145 § l pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.", art. 80 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a przejawiające się w tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżącej na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów polegającym na:

- wydaniu przez SKO w Koszalinie ww. decyzji w sposób rażący naruszającej zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie przez Organ II instancji Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ drugiej instancji nie przesłał stronie zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowego postępowania i przysługującym prawie wyrażonym w art. 10 § 1 k.p.a.;

- przekroczeniu swobodnej ocenę dowodów przez co ocena ta przybrała cechy arbitralności. Arbitralność zarówno Organu II instancji jak i pierwszej w ocenie dowodów, co potwierdza uzasadnienie ww. decyzji Kolegium, chociażby w stwierdzeniach dotyczących kwoty dotacji w ocenie Organów uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości i wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem (o czym szerzej w pkt III skargi), w efekcie doprowadziła do błędnego ustalenia przez Organy stanu faktycznego w sprawie;

- naruszeniu przesłanek umożliwiających uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione poprzez odebranie stronie możliwości ustosunkowania się do danej okoliczności faktycznej w sytuacji, gdy nie zachodzi wyjątek wskazany w art. 10 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę do uchylenia decyzji zarówno organu I i II instancji wydanej w postępowaniu, w którym do takiego uchybienia doszło.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.) i art 5 ust 7 ustawy o systemie oświaty, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż:

- w stanie prawnym obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. do końca 2013 roku przepis ten stanowił, że dotacje, o których mowa w art 90 ust. 3d ust. 1a-3b ustawy o systemie oświaty, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ustawa o systemie oświaty nie definiowała pojęcia "wydatków bieżących" w związku z czym znaczenia tego pojęcia należało poszukiwać w przepisach ustawy o finansach publicznych. Takie stanowisko znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 marca 2008 r,, II GSK 284/08).

W ocenie WSA w Szczecinie ustawodawca w obu ww. nowelach z dnia 13 czerwca 2013 roku i 20 lutego 2015 roku nie przewidział dla zmienionego art. 90 ust. 3d ustawy o finansach publicznych przepisów przejściowych, w drodze których reguluje się tylko zdarzenia prawne, gdy ustawodawca nie chce zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce je zmienić, albo też, gdy chce uznać dokonane czynności za bezskuteczne. Takich zmian w ww. ustawach nowelizujących ustawodawca nie wprowadził, zaś zmiana wskazanych wyżej przepisów miała charakter doprecyzowujący i definiujący, a przy tym miała charakter wyjątkowy, gdyż dotyczyła wydatkowania środków publicznych, co podlega ścisłej kontroli. A zatem, wobec braku przepisów intertemporalnych (przejściowych) zaistniała podstawa do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających już w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Bezspornie nie mają zatem te przepisy w zmienionym brzmieniu zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej udzielenia dotacji na rok 2012 i 2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została zaprezentowana argumentacja wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 kwietnia 2019 r., I SA/Sz 974/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. M. J. od 1 września 2001 r. prowadzi przedszkole. W latach 2012-2013 przedszkole otrzymało dotację z budżetu Gminy Miejskiej W. w wysokościach 635.099 złotych i 660.086 złotych. W celu wypłaty miesięcznych części dotacji przedszkole zobowiązane było do składania informacji o faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu. W listopadzie 2013 r. w przedszkolu przeprowadzono kontrolę w zakresie ilości dzieci zgłoszonych i faktycznie uczęszczających oraz celowości wydatkowania dotacji. Wyniki tej kontroli dotyczyły okresu 6 miesięcy (od marca do sierpnia 2013 r.). Następnie przeprowadzono kontrolę przez Inspektora ds. Kontroli w Urzędzie Miasta W. w zakresie ilość dzieci zgłoszonych i faktycznie uczęszczających oraz celowości wykorzystania dotacji udzielonej przedszkolu w latach 2012 i 2013. Czynności kontrolne miały miejsce w lipcu 2014 r. Wszystkie nieprawidłowości ujęto w wystąpieniu pokontrolnym. W efekcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że przedszkolu w latach 2012-2013 wypłacono dotację na dzieci, które nie spełniały kryterium wiekowego określonego w ustawie o systemie oświaty, czyli dzieciom w wieku poniżej 2,5 lat. Czynności kontrolne wykazały również, że w maju 2012 r. przedszkole pobrało dotację na dziecko, które nie było już jego wychowankiem. Kolejną nieprawidłowością było bezzasadne złożenie informacji miesięcznych o liczbie dzieci za lipiec i sierpień 2012 r. oraz lipiec i sierpień 2013 r., gdyż strona sporządziła je w oparciu o stan liczebny dzieci odpowiednio w czerwcu 2012 r. i w czerwcu 2013 r. Za te okresy nie przysługiwała dotacja z uwagi na rzeczywisty brak dzieci na stanie w tych miesiącach. Dodatkowo kilkoro dzieci uczęszczało w tym okresie do innego niepublicznego przedszkola, któremu wypłacono dotację. W okresie od 29 maja do 25 czerwca 2015 r. miała miejsce kontrola RIO. Ustalono, że przedszkole w latach 2012-2013 pobrało z budżetu gminy dotację w nadmiernych wysokościach oraz nieprawidłowo wydatkowało część dotacji. Powodem pobrania dotacji w nadmiernych wysokościach było wykazywanie w informacjach miesięcznych dzieci w wieku poniżej 2,5 roku. Jako część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano sfinansowanie zakupu artykułów żywnościowych przeznaczonych na przygotowanie posiłków dla dzieci, opłaty za usługi noclegowe (w hotelach lub lokalach mieszkalnych) wraz z opłatami parkingowymi, wydatki na przejazd osoby współpracującej z dyrektorem przedszkola oraz opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy osoby współpracującej z dyrektorem przedszkola, mężem strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 15 września 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z [...] kwietnia 2016 r. i ustaliło kwotę 22.782,72 złotych jako pobraną w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013 oraz kwotę 171.036,52 złotych jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 września 2017 r., I SA/Sz 1154/16 uchylił tę decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 8 lutego 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z 28 kwietnia 2016 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 27 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z 21 czerwca 2018 r., którą orzeczono o zwrocie 24.999,42 złotych z tytułu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w latach 2012-2013 wraz z odsetkami oraz o zwrocie 171.036,52 złotych z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok sądu administracyjnego wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocnymi wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 15 września 2017 r., I SA/Sz 1154/16 przedstawił następującą ocenę prawną i wskazania: "(...) z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, w tym związanych z kwestiami dowodowymi, przedwczesne byłoby rozważanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przytoczoną powyżej ocenę prawną i zapewni przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnego z regułami k.p.a., doprowadzając do zgromadzenia w sprawie niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia wyczerpującego materiału dowodowego, z zachowaniem przy tym pełni praw Strony postępowania administracyjnego."

W wykonaniu tych wskazań Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 8 lutego 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta W. z 28 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Burmistrz Miasta W. swoje ustalenia oparł na wyniku kontroli przeprowadzonej przez Prezesa RIO w Szczecinie, protokole kontroli z 2 lipca 2015 r. oraz protokole RIO dokumentującym czynności kontrolne w przedszkolu przeprowadzone od 29 maja do 25 czerwca 2015 r. Dokument ten dotyczy zgodności z prawem gospodarowania przez stronę środkami publicznymi otrzymanymi w 2012 i 2013 r., szczegółowo analizuje sposób wydatkowania dotacji oświatowej, zawiera wyjaśnienia strony składane podczas kontroli. Strona była proszona o przedstawienie dokumentów w sprawie, była należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, korzystała z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Burmistrza Miasta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dokonało analizy materiału dowodowego, w tym: protokół z kontroli z [...] lipca 2014 r., wystąpienie pokontrolne z [...] września 2014 r., pisma Prezesa RIO w Szczecinie z [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] marca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 10 kwietnia 2019 r. stwierdził: "(...) Burmistrz Miasta W. wypełnił zalecenia WSA z wyroku z dnia 15 września 2017 r. Zgromadzony materiał dowodowy został uzupełniony: o materiały z kontroli przeprowadzonej w dniach 26 listopada 2013 r. do 28 listopada 2013 r.; o materiały potwierdzające, że w wakacje 2013 r. pięcioro dzieci wskazanych w decyzji - uczęszczało do Przedszkola "E.". Skarżącą zawiadomiono o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie – vide zawiadomienie organu I instancji z dnia 18 maja 2018 r. doręczone 24 maja 2018 r. Skarżąca z prawa tego jednak nie skorzystała."

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.) oraz "zalecenia" Sądu nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "zalecenia Sądu".

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1. 1 petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Nie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona sformułowała następująco: "Organ drugiej instancji uniemożliwił Stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponieważ nie przesłał zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowego postępowania i przysługującym prawie wyrażonym w art. 10 § 1 k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.: "Skoro zatem jak wskazano, w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie uzupełniał zgromadzonego materiału dowodowego, oparł się o zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji i dokonał jego ponownej analizy, co ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu, to tym samym nie mógł naruszyć: art. 15 k.p.a. – bo rozpoznał sprawę ponownie tyle, że w oparciu o dowody zgromadzone już w sprawie; art. 10 § 1 k.p.a.– bo nie zbierał dowodów i materiałów a skarżąca nie zgłosiła takich żądań w odwołaniu a okoliczności faktyczne mogły zostać uznane za udowodnione, bowiem skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowiących podstawę orzekania, bo o takiej możliwości zawiadomił Skarżącą organ I instancji po zakończeniu gromadzenia dowodów a przed wydaniem decyzji – zawiadomienie z dnia 18 maja 2018 r."

Kasator uzasadnił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut następująco: "Należy wskazać, iż wymogów zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. nie spełnia doręczone pełnomocnikowi Strony postanowienie Kolegium z dnia 31 sierpnia 2018 roku o nowym terminie załatwienia sprawy i dostępności akt w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia."

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie strony zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wykazaniu, jakich konkretnie czynności procesowych została pozbawiona strona na skutek nie zawiadomienia jej przez organ odwoławczy o zamiarze wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na decyzję ostateczną stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., w tym przesłanki: "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Inaczej mówiąc, Sąd I instancji uznał, że stwierdzone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie przedstawił argumentacji, z której wynikałoby, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to nie zastosowałby art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się: "zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych; niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby; Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; Zaniechanie przez organ administracji obowiązków wynikających dlań z art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. nie za każdym razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. W postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 81 k.p.a. (Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2). Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie prowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego dokonując jedynie oceny dowodów zebranych już przez organ I instancji, który 18 maja 2018 r. przed wydaniem decyzji zawiadomił stronę o możliwości o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to strona realnie miała taką możliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 2. 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego: "(...) art. 145 § I pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i art 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji (...)", a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pkt III.: "Dokonanie błędnej wykładni art. 90 ust 3d w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty."

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez kasatora jako naruszony art. 252 ust. 1 ufp: Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miały obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi organy administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonały oceny wykorzystania dotacji, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustaliły, jaka kwota podlega zwrotowi. Ustaleń faktycznych dokonano z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, realizujących wymienione cele. Organy administracji publicznej nie naruszyły przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który miał zastosowanie na etapie ustalania i oceny zasadności wydatkowania dotacji, tj. na etapie dokonywania ustaleń faktycznych.

Tymczasem w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator posługując się zwrotem "polegające na uznaniu" w istocie kwestionuje zasadność zwrotu dotacji podważając ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji, przy czym nie podnosi zarzutu naruszenia art. 252 ust. 1 ufp.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.