Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1740/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. a, art. 59 par. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 691/12 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 691/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę T. B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.,

nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten podjęto w następujących okolicznościach stanu prawnego

i faktycznego sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. W. C. złożył wniosek do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w B. przy ul. N., dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego oraz rozbudowie przyległego budynku gospodarczego w kierunku północnym do połączenia z planowanym budynkiem gospodarczym. W części wniosku poświęconej opisowi planowanego zagospodarowania działki oraz charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor stwierdził, że projektowany budynek gospodarczy o wymiarach około 8 x 25 m usytuowany będzie w granicy z działką ewidencyjną [...]. Podkreślił zarazem, że niemożliwe jest zachowanie w tym zakresie wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), lecz zwrócił uwagę, że nie pozwala na to szerokość jego działki (około 17 m) oraz że na wspomnianej sąsiedniej działce budynki również są zlokalizowane przy granicy. Do wniosku dołączył kserokopię mapy, na której uwidocznił sposób usytuowania istniejących obiektów, a także budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego, budowa budynku gospodarczego (bezpośrednio przy granicy działki oznaczonej jako numer ewidencyjny gruntu [...]) z przeznaczeniem na cele gospodarcze i garaż na sprzęt ogrodniczy". Organ nie zawarł ustaleń co do linii zabudowy, zaznaczając, że linia ta od strony ulicy N. jest ustalona istniejącymi budynkami mieszkalnymi i projektowana rozbudowa nie będzie poza nią wykraczać. Określił natomiast warunki dotyczące wielkości powierzchni zabudowy i terenów biologicznie czynnych, geometrii dachu oraz szerokości i wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnego i gospodarczego W tym ostatnim przypadku zastrzegł, że wysokość ta ma być dostosowana do budynku istniejącego na działce nr [...], tj. około 4m od poziomu terenu, dopuszczając przekroczenie tej wysokości o wartość wynikającą ze zróżnicowanego, naturalnego ukształtowania terenu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wynika to z faktu, iż budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...] przy istniejącej tam zabudowie o wysokości około 4 m, oraz że warunki te odpowiadają parametrom inwestycji zaproponowanym przez wnioskodawcę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła T. B., władająca nieruchomością oznaczoną jako działka [...]. Zaakcentowała, że decyzja ta jest przedwczesna, gdyż została wydana przed zakończeniem postępowania w sprawie wniosku inwestora o określenie warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu elektroniki i diagnostyki pojazdowej. Tym samym organ powinien uwzględnić, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tę inwestycję scharakteryzowano inaczej, gdyż zaburzy ona ład przestrzenny w bezpośrednim sąsiedztwie. W odwołaniu zakwestionowano także sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskazano na ograniczenie dostępu do światła spowodowane powiększeniem rozmiarów zabudowy gospodarczej.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaznaczyło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, wobec czego organ jest tym wnioskiem związany, nie może go zmieniać i musi zbadać możliwość ustalenia tych warunków jedynie dla inwestycji wnioskowanej. Kolegium pozytywnie oceniło też zarówno granice wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego oraz prawidłowość warunków zabudowy ustalonych przez organ pierwszej instancji. Zwróciło uwagę, że budynek na działce sąsiadującej z terenem inwestycji usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki oraz że na etapie ustalania warunków zabudowy wskazuje się parametr szerokości elewacji frontowej, nie przesądzając o powierzchni projektowanego budynku gospodarczego, która może być doprecyzowana dopiero

w ewentualnym pozwoleniu na budowę. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być z kolei planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, podczas gdy w świetle wniosku inwestycja wpisuje się

w dotychczasową zabudowę mieszkaniową z uzupełniającą zabudową gospodarczą

i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych warunkach realizacji inwestycji.

T. B. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze podtrzymano wątpliwości co do rzeczywistego charakteru planowanego przedsięwzięcia, eksponując potrzebę ich wyjaśnienia w toku postępowania dowodowego. Wyrażono również pogląd, że w decyzji ustalającej warunki nie rozstrzyga się o lokalizacji zabudowy względem granicy z działką sąsiednią. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ustalił lokalizację planowanego przedsięwzięcia, wchodząc w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. W skardze wskazano również negatywne skutki, jakie dla praw skarżącej może pociągnąć za sobą realizacja planowanej inwestycji w zakresie dostępu do światła czy odprowadzania wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Powołało się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08 (LEX

nr 562895), przyjmujące, że zabudowa na granicy działki może stanowić element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać

w decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na wstępie stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Następnie omówił kryteria dokonywania kontroli sądowo-administracyjnej oraz konstrukcję prawną stanowiącej przedmiot tej kontroli decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zaznaczył, że ma ona charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, w którym precyzowane są szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Jej rola sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że organ wydający rozpatrywaną decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej, orzekając w kwestiach, które mogą być przedmiotem rozważań dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ nie może rozstrzygnąć o odstępstwach od warunków technicznych, w tym regulujących problem odległości projektowanych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych.

Sąd nawiązał do treści art. 54 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. ustawy i skonstatował, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może wskazać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie zaś szczegółową lokalizację planowanego obiektu w terenie, która, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, powinna być ujęta w projekcie budowlanym. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) zgodność tego projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi sprawdzana jest przez organ administracyjno-budowlany, który zatwierdza go udzielając jednocześnie pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie bada się więc prawidłowość usytuowania budynku na działce, toteż dokonanie tego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne jego istotą

i stanowi naruszenie przywołanych wyżej przepisów ustawy.

W związku z tym Sąd, powołując się na art. 178 Konstytucji, odmówił zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że decyzja

o warunkach zabudowy może dopuszczać sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy. Stwierdził, że przepis ten jest sprzeczny z regulacją ustawową. Powołał się zarazem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10 (LEX nr 1121197), podkreślając, iż nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08 (LEX nr 562895).

Sąd przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zakwestionował również ustalenie przez organ pierwszej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy projektowanych budynków gospodarczych w sposób nieprecyzyjny poprzez posłużenie się sformułowaniem "około". Nie podzielił natomiast zarzutów skargi podnoszących sprzeczność między wnioskami inwestora o ustalenie warunków zabudowy i o określenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Zaakcentował, że organ był związany tym pierwszym wnioskiem

i powinien jedynie ocenić, czy opisana w nim inwestycja odpowiada prawu.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, podnoszący niewłaściwe zastosowanie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że nie ma znaczenia, iż w świetle analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki jest elementem ładu przestrzennego w sąsiedztwie inwestycji.

W oparciu o tak sformułowaną podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji i zaznaczył, że się z nim nie zgadza. Zwrócił uwagę, że w myśl przepisów stanowiących przedmiot zarzutu decyzja w sprawie warunków zabudowy powinna określać także warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tym kontekście odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do wspomnianego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, według którego usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zastrzegł, iż tak jest w niniejszej sprawie, co potwierdza przeprowadzona w niej analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W efekcie wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji, który powyższego poglądu nie podzielił, organ nie jest w stanie orzekać zgodnie z linią orzeczniczą oraz z przepisami prawa.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezasadnie podważono prawidłowość określenia niektórych parametrów projektowanego budynku gospodarczego poprzez użycie słowa "około". Zauważył, że parametry te mają być dostosowane do wymiarów zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej, od których nie mogą odbiegać, toteż zostały one wskazane wystarczająco precyzyjnie.

T. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz

o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik skarżącej zaakcentował, że zapatrywania Sądu pierwszej instancji są zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i przytoczył stosowne cytaty z uzasadnień wyroków, m.in. z powołanego przez ten Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10. Zwrócił uwagę, że nawet jeżeli przyjąć, iż organy były upoważnione do określania

o lokalizacji inwestycji, to podjęte przez nie rozstrzygnięcie nie mogłoby się ostać. Organy nie uwzględniły bowiem zwiększonego oddziaływania na nieruchomość skarżącej, jakie może spowodować rozrost zabudowy bezpośrednio przy granicy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach wniósł również W. C., jednakże Sąd ten postanowieniem

z dnia 31 maja 2013 r. skargę kasacyjną odrzucił jako wniesioną z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Orzeczenie to uprawomocniło się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zaznaczyć zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że spełnione są wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając jego zakres.

Rozpatrywana skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut podnoszący precyzyjnie oznaczony problem prawny, zamykający się w pytaniu o to, czy w decyzji w sprawie warunków zabudowy można wskazać lokalizację projektowanego budynku poprzez zastrzeżenie, iż ma on się znajdować w granicy z działką sąsiednią. Tak wytyczone granice skargi kasacyjnej nie obejmują zatem kwestii poruszonej w końcowym fragmencie jej uzasadnienia, w której zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji na temat sposobu, w jaki w organy określiły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku gospodarczego. Nie wskazano wszak żadnego przepisu, z którym stanowisko to pozostawałoby w sprzeczności, nie formułując zarzutu nawiązującego do tego zagadnienia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może zbadać prawidłowości zaskarżonego wyroku pod tym kątem.

Przystępując do rozstrzygnięcia problemu, do którego odnosi się zarzut kasacyjny, na wstępie przyznać wypada, że nie jest on jednolicie postrzegany w orzecznictwie, czego dowodzi fakt, iż zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się i zastosowano do poglądów wyrażonych w różnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, przywołanym przez organ, stwierdzono wyraźnie, że usytuowanie budynków w granicy może być elementem ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji, toteż w decyzji o warunkach zabudowy, w której przecież stosownie do art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy należy określić warunki i wymagania ochrony i kształtowania tego ładu, można przesądzić, iż inwestycja ta ma być ulokowana na granicy działki, dając temu odpowiedni wyraz opisowy i graficzny. Możliwość tę stanowczo odrzucił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, wskazując, że rozstrzygnięcie to byłoby przedwczesne na takim etapie procesu inwestycyjnego i oznaczałoby bezprawne wkroczenie przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy w kompetencje zastrzeżone dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że powyższe stanowiska nie wykluczają się całkowicie, gdyż przyjęcie drugiego z nich, za czym generalnie należy się opowiedzieć, nie oznacza całkowitego odmówienia racji argumentacji mającej uzasadniać pogląd przeciwny.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia tych wymagań należy wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Według § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2), w której należy ustalić warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1). W świetle z kolei art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy punktem odniesienia dla tej analizy ma być co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podczas analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić wszystkie elementy ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze analizowanym w tych aspektach, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskując w efekcie obraz rzeczywistości urbanistycznej zastanej na obszarze, dającej podstawę dla określenia warunków nowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że jednym z elementów ładu przestrzennego może być to, iż zabudowa znajdująca się już na obszarze analizowanym zlokalizowana jest na granicy sąsiednich nieruchomości, oraz że ustalenie to powinno być odnotowane w analizie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te kwestie rozważane w analizie mogą zostać zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy jako warunki niezbędne dla podjęcia dalszego procesu inwestycyjnego, skoro część spośród nich może podlegać ocenie tylko organów administracji architektoniczno-budowlanej (tak A. Plucińska-Filipowicz, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08 LEX 2012, nr 150342). Nie upoważnia do tego z pewnością generalna treść przytoczonego już art. 54 pkt 2 lit. a ustawy, wedle której decyzja ta ma określać warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Pozostałe przepisy ustawy ograniczają bowiem stopień dokładności czy szczegółowości, jaki należy zachować w tym zakresie i uniemożliwiają określenie warunków nie wynikających wprost z przepisu prawa. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, LEX nr 1420305). Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, a następnie znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

W konsekwencji nie można stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę organy te mają sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl natomiast art. 34 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wspomniany projekt stanowi część projektu budowlanego i powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tym samym określenie dokładnego położenia planowanej inwestycji jako jednego z warunków zabudowy jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla właściwości organu zatwierdzającego projekt budowlany, a przez to z ograniczeniem jego kompetencji przewidzianych w ustawie. Jeżeli się zważy, że organ ten jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), to stwierdzić trzeba, że kompetencje te odnośnie do lokalizacji obiektu budowlanego sprowadzałyby się wówczas do porównania treści projektu budowlanego z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, bez możliwości odmiennego ukształtowania parametrów inwestycji. Skądinąd również inwestor pozbawiony byłby wtedy minimum elastyczności, nie mogąc wprowadzić w projekcie budowlanym jakichkolwiek korekt względem opisu inwestycji przedstawionego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie występując wcześniej o zmianę tych warunków, które zostały wyznaczone zbyt ściśle.

Dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają na stwierdzenie, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może w decyzji wskazać, jako jednego z warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowania budynku w określonym miejscu, nawet wtedy, gdy domaga się tego inwestor we wniosku o wydanie takiej decyzji. W takim przypadku organ, który jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego, powinien bądź wezwać inwestora do zmiany wniosku, bądź odmówić ustalenia warunków zabudowy, bądź ustalić te warunki z pominięciem ścisłej lokalizacji z odnotowaniem, iż dany rodzaj zabudowy stanowi element ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. To ostatnie rozstrzygnięcie umożliwia bowiem organowi administracji architektoniczno-budowlanej samodzielną ocenę tej kwestii w ramach przysługujących mu kompetencji w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy-Prawo budowlane.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podzielił poglądu, że w sprawie trzeba odmówić zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako przepisu sprzecznego z Konstytucją. Adresatem tego przepisu, wydanego przecież na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, nie są organy ustalające warunki zabudowy, lecz organy administracji architektoniczno-budowlanej, do których należy konkretyzacja lokalizacji budynku. Uprawnia on te organy do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, czyli gdy w świetle tych dokumentów odpowiada to ładowi przestrzennemu na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy może zatem jedynie wskazywać dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, pozostawiając je ocenie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w istocie przesądzać jego treść poprzez precyzyjne wskazanie położenia planowanego budynku.

Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie w kilku miejscach wprost i jednoznacznie to położenie określa, przede wszystkim w punkcie 1 określającym rodzaj inwestycji i dlatego zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzje organów obu instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).