Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 par. 1, art. 149 par. 1, art. 133 par. 1, art. 250, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1 i 2, art. 12, art. 7, art. 35 par. 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 46 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: par. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 54/12 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. W. kwotę 75 (siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 54/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdził prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1000 zł; 3 zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej J. W. kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznał adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej J. W. wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargą z 21 lipca 2012 r. J. W. (dalej skarżąca) zarzuciła Wójtowi Gminy [...] (dalej Wójt) przewlekłość postępowania prowadzonego z wniosku A. H. z 8 marca 2006 r., złożonego 23 marca 2006 r. i wniosła o stwierdzenie przez Sąd przewlekłości z potwierdzeniem, że wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Zarzuciła Wójtowi prowadzenie postępowania z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 oraz art. 35 i 36, a także z naruszeniem art. 48 i 52 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy [z dnia 27 kwietnia 2001 r.] Prawo ochrony środowiska [Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.; dalej poś bądź Prawo ochrony środowiska], obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca zakwestionowała także postanowienie SKO w [...] z dnia [...] 2012 r. wydane po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na przewlekłość postępowania Wójta.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Wójt nie był organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem złożonym dnia 23 marca 2006 r. Z uwagi na zmienione od 2005 r. przepisy Prawa ochrony środowiska i wynikający ze zmiany obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, postępowanie z niniejszego wniosku było bezprzedmiotowe, ponieważ pozwolenie na budowę inwestycji dla potrzeb której inwestor wniósł o wydanie decyzji środowiskowej, zostało udzielone decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. i w 2004 r. zakończone zostało postępowanie środowiskowe, gdyż inwestycja była uzgodniona decyzją z [...] 2004 r. przez organ ochrony środowiska i decyzją z [...] 2004 r. przez organ inspekcji sanitarnej. Decyzje uzgadniające inwestycję wyeliminowano z obrotu prawnego już po dacie złożenia przedmiotowego wniosku. Wójt nie mógł przyjąć wniosku z uwagi na nieprzedstawienie wraz z jego złożeniem odpowiadającego wymaganiom raportu oddziaływania na środowisko. Skarżąca stwierdziła, że Wójt doskonale wiedział, że dla inwestycji objętej wnioskiem udzielone już zostało pozwolenie na budowę a inwestycja w dacie złożenia wniosku była prawie zrealizowana, ponieważ 30 czerwca 2006 r. została oddana do użytkowania. Z uwagi na brzmienie art. 48 poś, nie mógł prowadzić postępowania gdyż obiekt został już oddany do użytkowania. Tymczasem Wójt wystąpił pismami z 17 lipca 2007 r. o uzgodnienie raportu przez organ ochrony środowiska i organ inspekcji sanitarnej. Dodała, że raport przedstawiony przez inwestora w toku postępowania, był dwukrotnie aneksowany z uwagi na negatywne oceny. Skarżąca kilkakrotnie wnosiła o umorzenie postępowania przez Wójta, na które ten udzielał odpowiedzi, że tylko na wniosek inwestora może umorzyć postępowanie, mimo że był świadomy, że postępuje niezgodnie z prawem. Przy założeniu, że Wójt był organem właściwym do prowadzenia postępowania, skarżąca zauważyła, że organ nie dyscyplinował inwestora do przedłożenia raportu odpowiadającego wymogom Prawa ochrony środowiska. Nie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu nawet po otrzymaniu postanowienia PPWIS w [...] z [...] 2008 r., uchylającego postanowienie uzgadniające z uwagi na wady raportu. Wójt bezpodstawnie wydawał co miesiąc lub co dwa miesiące - w oparciu o art. 36 kpa - zawiadomienie informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy, twierdząc, że oczekuje na zakończenie postępowania zażaleniowego SKO na postanowienie uzgadniające Starosty [...] z [...] 2008 r., a następnie z uwagi na wydłużający się termin sporządzenia nowego raportu. W efekcie to oczekiwanie trwało od 6 lipca 2011 r. do 29 czerwca 2012 r., a raportu Wójt nie otrzymał. Oznacza to, że przewlekłość postępowania z powodu niedoręczenia przez inwestora raportu trwała 6 lat, 3 miesiące i 6 dni od 23 marca 2006 r. do 29 czerwca 2012 r., kiedy to Wójt wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie na skutek wycofania wniosku przez inwestora. Zdaniem skarżącej wystarczającą podstawę do umorzenia postępowania środowiskowego stanowiło niewydanie postanowienia uzgadniającego lub jego uchylenie. Skarżąca przytoczyła opisaną w literaturze przedmiotu definicję przewlekłości postępowania i stwierdziła, że działania Wójta odpowiadają tej definicji, gdyż nie można mu uczynić zarzutu pozostawania w bezczynności, czego potwierdzeniem jest oddalenie skargi na bezczynność Wójta wyrokiem z 12 lutego 2012 r. II SAB/Bk 76/11 WSA w Białymstoku, a postępowanie jest przewlekłe, nadmiernie przedłużone.

Skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi wystąpiła do SKO w [...] w dniu [...]2011 r. z zażaleniem na przewlekłość postępowania Wójta, które – nietrafnie jej zdaniem – uznano postanowieniem z [...] 2012 r. organu II instancji za nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Wójt przytoczył chronologicznie przebieg postępowania i stwierdził w konkluzji, że było ono prowadzone zgodnie z przepisami kpa a jego długotrwałe prowadzenie wynikało z obowiązku uzgadniania kwestii wpadkowych przez inne organy oraz z uwagi na zaskarżanie przez skarżącą rozstrzygnięć organów współdziałających. Wójt Gminy [...] wskazał, że skargę na jego bezczynność w opisanym postępowaniu sąd administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 12.02.2012 r. w sprawie o sygn. II SAB/Bk "46/11" [winno być "76/11"]. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z wniosku z dnia 8 marca 2006 r., złożonego 23 marca 2006 r., stało się bezprzedmiotowe dopiero po cofnięciu przez inwestora tego wniosku, co nastąpiło w dniu 29 maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie. Organ dodał, że informował na bieżąco strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 149 § 2, art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku II SAB/Bk 54/12.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne nie może być prowadzone dla samego faktu jego prowadzenia, a każdy wniosek o jego wszczęcie wymaga zweryfikowania celowości postępowania. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu przez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę, upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie, przy czym dla potrzeb ustalenia przedmiotu postępowania nie chodzi o całość stanu faktycznego koniecznego dla podjęcia prawidłowej decyzji merytorycznej, ale o pewien ogólny stan faktyczny, który pozwala na wstępną kwalifikację określonej sprawy, polegającą na przyjęciu, że w tym stanie faktycznym istnieje potencjalna możliwość przyznania określonych praw czy nałożenia określonych obowiązków na stronę postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania istnieje, gdy w sposób oczywisty zachodzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd I instancji zaznaczył, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca konsekwentnie informowała Wójta, że osiągnięcie celu wszczętego postępowania stało się nieaktualne wobec zrealizowania inwestycji w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt nie dostrzegał potrzeby badania celu prowadzonego postępowania ani z urzędu, ani po wnioskach skarżącej, ani nawet po skierowanym w 21 sierpnia 2007 r. piśmie Starosty [...], który w uwzględnieniu zaleceń Wojewódzkiej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko (do której skierowano raport) zażądał od Wójta wyjaśnienia stanu prawnego zrealizowanego przedsięwzięcia i przedstawienia aktualnie toczącego się postępowania, na potrzeby którego raport został opracowany oraz określenia decyzji do jakiej ma zostać dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o którą wystąpił wnioskodawca wnioskiem z 23 marca 2006 r. Sąd I instancji stwierdził, że błędne przeświadczenie organu o braku potrzeby badania tych okoliczności, nie może stanowić działania usprawiedliwiającego kontynuowanie bezprzedmiotowego postępowania. Równolegle prowadzone przez Wójta z kontrolowanym postępowaniem, postępowanie z kolejnego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (oznaczone jako [...]) nie mogło być traktowane jako te, dla potrzeb którego była wymagana decyzja środowiskowa z racji nieobowiązywania od 28 lipca 2005 r. wymogu uzyskiwania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie o warunki zabudowy Wójt umorzył decyzją z [...] 2007 r. nr [...]. W aktach administracyjnych nie ma żadnego potwierdzenia dla czynności ustalania przez Wójta faktu postępowań prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych wnioskodawcy zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] 2004 r. tj. badania, czy nałożony został na wnioskodawcę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (w ramach wznowionego postępowania) czy pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dla potrzeb których wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z pisma samego inwestora z 20 lutego 2012 r. wynikało, że on sam dostrzega bezprzedmiotowość swego wniosku z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie zrealizował w oparciu o pozwolenie na budowę z 18 listopada 2004 r. i użytkuje w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie z [...] 2006 r.

Niezależnie od opisanego wyżej braku celowości prowadzenia kontrolowanego postępowania tj. nawet przy założeniu istnienia potrzeby prowadzenia postępowania, zarzut przewlekłości byłby uzasadniony faktem ewidentnego zaniechania przez Wójta dyscyplinowania strony do terminowego składania koniecznej w postępowaniu dokumentacji (raportu) i potwierdzonego zaniedbania Wójta w zakresie oceny kompletności dokumentacji, co stanowiło główną przyczynę trwającego ponad 6 lat postępowania administracyjnego. Na podstawie akt administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

- po nałożeniu na wnioskodawcę przez Wójta postanowieniem z [...] 2006 r. obowiązku sporządzenia raportu i określeniu jego zakresu, Wójt nie zakreślił z urzędu inwestorowi terminu do przedłożenia właściwego raportu, ale "przystał" na deklarację wnioskodawcy przedłożenia uzupełnionego raportu do 30 listopada 2006 r.;

- po wpłynięciu 2 stycznia 2007 r. uwag do raportu skarżącej i innych stron postępowania, Wójt pismem z 19 stycznia 2007r. poinformował o uwagach inwestora, po czym na jego wniosek złożony 14 marca 2007 r., postanowieniem zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia nowego raportu. Postanowienie to jako niezasadne uchyliło SKO w [...] [...] 2007 r.;

- pierwsze ponaglenie inwestora przez Wójta do złożenia raportu wystosowane zostało dopiero 6 kwietnia 2007 r. (rok po złożeniu wniosku). Opatrzone było rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania i skutkowało złożeniem [...] 2007 r. raportu;

- mimo złożenia raportu dnia [...] 2007 r. Wójt wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu dopiero postanowieniem z [...] 2007 r. zakreślając 14 – dniowy termin na wykonanie obowiązku. Jednocześnie z odesłaniem raportu do uzupełnienia, Wójt powiadomił strony o możliwości złożenia uwag do 29 czerwca 2007 r., co zważywszy na fakt wpłynięcia uzupełnionego raportu dnia [...] 2007 r. wiązało się z pozostawieniem stronom 2 dni na zapoznanie się z uzupełnionym raportem;

- dnia [...] 2007 r. Wójt przesłał raport do uzgodnienia Staroście [...] jako organowi ochrony środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu jako organowi inspekcji sanitarnej. W toku uzgadniania raport przedstawiono Wojewódzkiej Komisji ds. Ocen Oddziaływana na Środowisko do zaopiniowania i został uznany za niekompletny, skutkiem czego Wójt postanowieniem z 5 listopada 2007 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia aneksu do raportu, który został przedłożony [...] 2007 r. a [...] 2007 r. przesłany organom uzgadniającym;

- postępowanie uzgodnieniowe przed Starostą [...] zakończyło się postanowieniem z [...] 2008 r., ostatecznym od [...] 2008 r. a przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] dopiero postanowieniem z [...] 2010 r. z uwagi na uchylenie w trybie zażaleniowym pierwszego postanowienia z [...] 2008 r. i długo trwającej procedury powtórnego uzgodnienia;

- mimo dysponowania przez Wójta w dniu [...] 2010 r. ostatecznym uzgodnieniami raportu i aneksu do raportu oraz informacji o rozpoczęciu procedury końcowego zaznajamiania stron z materiałem dowodowym, Wójt nie zakończył postępowania, tłumacząc przedłużanie terminu wszczętymi w trybie nadzoru postępowaniami w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień uzgadniających;

- dnia 5 lipca 2011 r. SKO w [...] stwierdziło nieważność postanowienia z [...] 2008 r. Jak wynika z treści postanowienia Kolegium, uzgodnienie rażąco naruszyło prawo z uwagi na to, że raport poddany uzgodnieniu, a przedstawiony do uzgodnienia przez Wójta, nie był kompletny i nie odpowiadał zakresowi raportu określonemu przez Wójta w postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu - wymogom przewidzianym art. 52 ust. 1 i 3 poś. Raport nie zawierał kompleksowej charakterystyki całego przedsięwzięcia i opisu przewidywanych oddziaływań na środowisko w rozumieniu art. 52 ust. 1 pkt 1 i 6 poś;

- po opisanym wyżej stwierdzeniu nieważności postanowienia uzgadniającego przedsięwzięcie i raport pod względem ochrony środowiska, Wójt zobligowany przez Starostę do przedłożenia do prawidłowego raportu, pismem z 5.08.2011 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia kompletnego raportu w terminie 14 dni, po bezskutecznym upływie którego nie podjął żadnych czynności dyscyplinujących wnioskodawcę. Nie zareagował działaniem dyscyplinującym również wtedy, gdy wnioskodawca pismem z 26 września 2011 r. poinformował, że uzupełniony raport przedłoży dopiero po jego sporządzeniu bez określania chociażby przybliżonego terminu wykonania obowiązku. Dalsze czynności Wójta również nie dyscyplinowały wnioskodawcy. Dopiero po zapytaniu Starosty pismem z 14 listopada 2011 o działaniach podjętych dla wywiązania się z obowiązku złożenia prawidłowego raportu, Wójt wystosował do wnioskodawcy kolejne wezwanie do złożenia raportu w terminie 14 dni, po którym wnioskodawca wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak potrzeby jego prowadzenia. Wójt umorzył postępowanie dopiero decyzją z [...] 2012 r. po cofnięciu przez inwestora wniosku w dniu [...] 2012 r.

Kontrolowane postępowanie niewątpliwie było przewlekłe z przyczyn leżących po stronie organu. Działania Wójta sprowadzały się głównie do informowania stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na przeszkody zewnętrzne, które w okolicznościach sprawy okazały się być zawinionymi przez organ (Sąd doliczył się 28 zawiadomień o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, z reguły o dwa miesiące). Uzgodnienie decyzji przez organ ochrony środowiska zostało uznane za nieważne z powodu niewłaściwej kontroli przez Wójta przedłożonego raportu od strony formalnej, gdyż ten, mimo kilkakrotnego uzupełniania, okazał się po 5 latach od wszczęcia postępowania, dokumentem niekompletnym, bo zawierającym braki w zakresie elementów określonych postanowieniem Wójta. Wnioskodawca nie był na bieżąco dyscyplinowany przez Wójta w terminowym wywiązywaniu się z obowiązku dołączenia do wniosku rzetelnej dokumentacji., czego potwierdzeniem było niezakreślanie terminu do złożenia dokumentacji i nieopatrywanie wezwań rygorem. Wójt nie kontrolował celowości prowadzonego postępowania, dostrzeganej przez pozostałe strony postępowania, w tym również dostrzeżonej przez samego wnioskodawcę. W konsekwencji skarga podlegać musiała uwzględnieniu z zastosowaniem wszystkich sankcji przewidzianych art. 149 ppsa. Rażące naruszenie prawa opisaną wyżej przewlekłością postępowania, oceniane od daty wejścia w życie przepisu wprowadzającego obowiązek Sądu odniesienia się do charakteru przewlekłości tj. od 17 maja 2011 r. przejawiało się w całkowitej utracie kontroli organu nad postępowaniem. Od maja 2011 r. do dnia wydania decyzji umarzającej postępowanie, Wójt biernie obserwował bieg wydarzeń, początkowo oczekując na efekt postępowań nadzwyczajnych badających ważność postanowień organów uzgadniających, a po 5 lipca 2011 r. na kolejne uzupełnienie raportu przez wnioskodawcę bez związania go terminem wykonania obowiązku.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Wójt Gminy [...] reprezentowany przez radcę prawnego E. O., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia:

1. art. 3 § 1, art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i 12 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że skarga na przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona w sytuacji, gdy organ podejmował wszystkie niezbędne czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe i prawidłowe rozpatrzenie wniosku A. H. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia inwestycyjnego w skomplikowanej procedurze administracyjnej, a uczestnicy tego postępowania, w tym skarżąca, składała liczne wnioski w sprawie i środki odwoławcze od tych wniosków, zarówno w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach incydentalnych, rozpatrzenie których w sposób istotny wpływało na termin rozpatrzenie wniosku inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji;

2. art. 3 § 1, art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 ppsa w zw. z art. 7, 12 i 35 § 5 kpa przez uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co według Sądu I instancji uzasadnione było wymierzenie Wójtowi grzywny w kwocie 1000 zł, wbrew temu, że organ podejmował wszystkie czynności faktyczne i procesowe mające na celu wnikliwe rozpatrzenie wniosku inwestora, a Sąd I instancji w sposób wybiórczy dokonał oceny materiału dowodowego w sprawie, wskazując na niektóre czynności procesowe (m. in. s. 10, 11 i 12 uzasadnienia wyroku), z pominięciem rozróżnienia faktów i okoliczności zależnych od organu, jak i stan zastoju procesowego wynikający z działań podejmowanych przez strony postępowania, pomijając fakt, że ustawodawca przewidział możliwość rozpatrzenia sprawy w innym terminie, niż wskazany w art. 35 § 1 z uwzględnieniem art. 35 § 5 kpa;

II. prawa materialnego przez błędna wykładnię:

1. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. "z 2013 r., poz. 1232" ze zm.) przez przyjęcie, że wskazany przepis prawa nie powinien był być przyjęty za podstawę postępowania procesowego prowadzonego przez Wójta w sytuacji gdy przedsięwzięcie inwestycyjne zostało zrealizowane, a tym samym prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe;

2. art. 105 § 1 i 2 kpa przez przyjęcie, że w tym stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku przedmiotu postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia Wójt wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji;

- zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokat M. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz pełnomocnika adw. M. K. kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 4 listopada 2014 r. na której uczestniczka J. W. stanęła osobiście - bez asystencji pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę kasacyjną, wykazując wysokość kosztów dojazdu biletami i paragonem. Podniosła, że A. P. utracił mandat Wójta Gminy [...], bowiem Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym wygasił mandat Wójta Gminy [...] A. P. z powodu utraty prawa wybieralności, spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim na karę pozbawienia wolności, za przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna Wójta Gminy [...] powołuje się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy trafna jest przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 46 ust. 1 poś, która prowadzi do wniosku, że postępowanie wszczęte wnioskiem z 23 marca 2006 r. było bezprzedmiotowe od początku i winno skutkować umorzeniem postępowania (art. 105 § 1 kpa). Zarzut ten należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 poś został skonstruowany niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał Prawo ochrony środowiska w brzmieniu Dz. U. "z 2013 r., poz. 1232" ze zm. (zarzut z punktu 1 z pierwszej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 1 ppsa - s. 2 skargi kasacyjnej), mimo że winna być nim ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania (23 marca 2006 r.), tj. Prawo o ochrony środowiska Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty wszczęcia postępowania lub wydania decyzji (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853 , uw. 3).

Wbrew uzasadnieniu zarzutu, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie ograniczył się wyłącznie do wykładni językowej art. 46 ust. 1 poś w brzmieniu Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wolą ustawodawcy było dopuszczenie realizacji wyłącznie planowanego przedsięwzięcia (verba legis), spełniającego wymogi z punktu 1 in fine bądź z punktu 2 in fine ust. 1 art. 46 poś, wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązkiem Wójta w dacie złożenia wniosku było zbadanie, czy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe z przyczyn pierwotnych. W doktrynie trafnie wskazuje się, że z zestawienia przepisów art. 46 ust. 3 i 4 poś [w brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy] wypływa wniosek, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem poprzedzającym wszczęcie "postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Odrębność i samodzielność tego postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje, że w stosunku do postępowania o wydanie decyzji z art. 46 ust. 4 poś, np. o pozwoleniu na budowę, nie jest postępowaniem, o jakim mowa w art. 106 kpa (Z. Wiśniewski, Postępowanie uzgodnieniowe z organami ochrony środowiska w procesie budowlanym. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2008/4/s. 34 i n.). Gdy organ uzna, że konkretne przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do określenia uwarunkowań środowiskowych jego realizacji, z punktu widzenia procesowego winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa (argum. ex K. Gruszecki, glosa do wyroku WSA w Rzeszowie z 17.12.2008 r., II SA/Rz 156/08, LEX/el 2009).

Odnosząc te poglądy do stanu faktycznego, prawidłowo ustalonego przez Sąd I instancji, należy podzielić wykładnię art. 46 ust. 1 poś, przekonująco zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą przepisy prawa materialnego czyniły postępowanie bezprzedmiotowym od początku. Skoro realizowane przez A. H. przedsięwzięcie było realizowane w dacie wniesienia wniosku (23 marca 2006 r.) na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę (a w istocie już niemal w całości zrealizowane, skoro dnia 30 czerwca 2006 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie), a inwestycja został uzgodniona decyzją z [...] 2004 r. przez organ ochrony środowiska i decyzją z [...] 2004 r. przez organ inspekcji sanitarnej, brak było podstaw do prowadzenia postępowania z wniosku z 23 marca 2006 r. Na ocenę tę nie może wpłynąć wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uzgadniających planowane przedsięwzięcie po złożeniu wniosku z 23 marca 2006 r. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie może przemawiać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2008 r., II OSK 1481/07, Lex 746221, który zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym (poś w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902). W stanie faktycznym, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy kontrolowanej wyrokiem WSA w Łodzi z 6.7.2007 r., II SA/Łd 887/06, Lex 906073, uchylonym wyrokiem II OSK 1481/07, w grę wchodziła kwestia legalizacji przedsięwzięcia zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w sprawie, w której zapadł wyrok II SAB/Bk 54/12, przedsięwzięcie realizowano na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją z [...] 2004 r. nr [...] Starosty [...], po uzyskaniu stosownych uzgodnień organu ochrony środowiska i organu inspekcji sanitarnej.

W wyroku II SAB/Bk 54/12 Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 46 ust. 1 poś, posługując się nie tylko dyrektywami językowymi lecz i systemowymi oraz funkcjonalnymi, a rezultaty wykładni starannie przedstawił w uzasadnieniu (s. 6-10) zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 105 § 1 i 2 kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dyspozycja § 2 art. 105 kpa (umorzenie fakultatywne) nie mogła znaleźć w sprawie zastosowania, skoro organ winien był umorzyć postępowanie z uwagi na jego pierwotną bezprzedmiotowość. Sąd I instancji trafnie wskazał, że przepisy prawa materialnego czyniły postępowanie bezprzedmiotowe od początku. Skoro w dacie złożenia wniosku inwestycja została już w blisko 100 % zrealizowana, to obowiązkiem Wójta było ów fakt ustalić w momencie wpływu do organu podania i umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 kpa).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i 12 kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości.

Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (wyrok NSA z 5.7. 2012 r., II OSK 1031/12; J. P. Tarno – op. cit., s. 44-45, uw. 38)

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem postępowanie dotknięte było pierwotną bezprzedmiotowością, to podejmowane przez Wójta po dniu 23 marca 2006 r. działania procesowe, które nie prowadziły do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 kpa) skutkowały przewlekłym prowadzeniem postępowania. Działaniami zbędnymi były wskazane przez Sąd I instancji działania Wójta zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy. Działaniami pozornymi były działania polegające na niewłaściwej kontroli przez Wójta przedłożonego raportu, co skutkowało tym, że mimo kilkakrotnego uzupełniania, raport po 5 latach od wszczęcia postępowania, pozostał dokumentem niekompletnym - zawierającym braki w zakresie elementów określonych postanowieniem Wójta. Wójt nie dyscyplinował na bieżąco wnioskodawcę w zakresie terminowego dostarczania rzetelnej dokumentacji i nie opatrywał wezwań rygorem. Wobec pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, brak było podstaw do 28 zawiadomień o przesunięciu terminu do załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 11-12, p. 2.2, 3; s. 14-15, p. 7.2, 8, 8.1, s. 10 p. 1.2 i 17, p.9). Wobec powyższego działania Wójta, przedstawione w skardze kasacyjnej (s. 3-7), nie służyły realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa).

Z uwagi na powyższe, uznanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie naruszało art. 3 § 1, art. 149 § 1 zdanie 2 i § 2 ppsa w zw. z art. 7, 12 i 35 § 5 kpa.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., II OSK 879/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę A. P. od wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Bk 388/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, oddalającego skargę A. P. od zarządzenia zastępczego z dnia [...] 2012 r. Wojewody [...] o wygaszeniu mandatu Wójta Gminy [...] A. P., z powodu utraty przez A. P. prawa wybieralności spowodowanego skazaniem A. P. prawomocnym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., VII K 63/11 Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim na karę pozbawienia wolności za przestępstwo z art. 157 § 1 kk, ścigane z urzędu. Wygaśniecie mandatu A. P. nie mogło być przeszkodą dla wyrokowania w sprawie II OSK 970/14, bowiem Sąd orzekał w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (art. 149 § 1 i 2 ppsa), a nie przez osobę będącą piastunem funkcji organu.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa – w zakresie w jakim uczestniczka postępowania wykazała koszty dojazdu na rozprawę kasacyjną dnia 4 listopada 2014 r., w której nie mogła uczestniczyć osobiście jej pełnomocnik z urzędu. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem II OSK 970/14 nie mogło objąć wydatków poniesionych w innych sprawach między stronami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi uczestniczki wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 461), pełnomocnik uczestniczki winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.