Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1713/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 §  i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 138 § 2, art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 18 ust. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 2 ust. 1 lit e i ust. 2 lit. a i b, art. 6, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. U., R. F., M. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących E. U., R. F. i M. F. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2008r. stwierdził, iż zespół dworsko - parkowy położony w W., Gm. G., powiat m. (obecnie powiat w.) oznaczony jako dawne parcele katastralne pgr nr [...]i pgr nr [...], objęte dawną księgą hipoteczną Iwh tab. [...] prowadzoną przez Sąd Okręgowy w K. dla majętności W. pochodzące z nieruchomości W., w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...],[...] i [...] (objętym KW nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. z siedzibą zamiejscową w D.) - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż przeprowadzenie reformy rolnej, zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej w skrócie: dekret PKWN z 1944r.) miało na celu: a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo - warzywniczej, d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

W świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944r. , na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar

łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest część nieruchomości ziemskiej "W.", obejmująca swoim zakresem zespół dworsko-parkowy. Jednak mając na uwadze przedstawione we wniosku zarzuty, przy rozpatrywaniu sprawy organ podjął rozważania dotyczące także kwestii powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej "W." i powierzchni użytków każdego rodzaju.

W dniu wejścia w życie dekretu PKWN z 1944r., tj. w dniu 13 września 1944r., powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości ziemskiej "W." wynosiła 185,4095 ha. w tym: lasy - 150,4496 ha, łąki -1.4746 ha, role - 29,7639 ha, pastwiska - 2,8888 ha, inne grunty - 0.4521 ha, grunty pod budowlami - 0,3805 ha.

Zatem użytki rolne - stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej w skrócie: rozporządzenie) , uznającego za użytki rolne: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe - stanowiły, zgodnie z arkuszem posiadłości gruntowej prowadzonym przez Urząd Katastralny w M. dla księgi tab. 532, gm. Z., 34,1273 ha.

Zbliżoną powierzchnię wykazuje dokument oszacowania majątku "S." sporządzony [...] sierpnia 1933r. stosownie do którego powierzchnia ogólna majątku wynosiła 185,4025 ha, w tym: lasy - 147,8060 ha, grunty pod budowlami -0,3805 ha, role - 35,3805 ha, łąki - 2,2335 ha. Zatem powierzchnia użytków rolnych określoną w wymienionym dokumencie wynosiła 37,6140 ha.

Natomiast zgodnie z wykazem państwowych nieruchomości sporządzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa oraz zgodnie z zestawieniem nieruchomości ziemskich, sporządzonym 31 grudnia 1949r. - powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "W.", wynosiła 185,30 ha, w tym: użytki orne - 27,30 ha, w skład których wchodziły: grunty orne - 19,50 ha, łąki - 1,10 ha, pastwiska -1,00 ha, sady owocowe - 5,70 ha), pozostałe grunty: grunty pod zabudowania - 0,40 ha, wody -0,10 ha, drogi - 0,90 ha, lasy -156,60 ha).

W niniejszej sprawie za najbardziej wiarygodny przyjęto pierwszy z wymienionych dokumentów z uwagi na datę najbardziej zbliżoną do daty wejścia w życie dekretu PKWN z 1944r. Przyjęto zatem, iż powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej W. wynosiła 185,4095 ha, w tym powierzchnia lasów - 150,4496 ha; użytków rolnych - 34, 1273 ha; pozostałych gruntów - 0, 8326 ha.

W oparciu o zabrany w aktach sprawy materiał dowodowy ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944r. Wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowego właściciela nastąpił stosownie do art. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] października 1946r. W zaświadczeniu tym wymieniono szereg parcel katastralnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej "W.", w tym także parcel będących parcelami leśnymi o powierzchni ponad 150 ha.

Z uwagi na obszar powierzchni lasów, który bezspornie przekraczał 25 ha, o której mowa w dekrecie PKWN z 1944r., a stanowił kompleks leśny, wchodzący w skład całości przedmiotowej nieruchomości - nie mógł zostać przejęty na rzecz Skarbu Państwa dekretem PKWN z 1944r. W stosunku do lasów zastosowanie powinien znaleźć dekret z 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (dalej w skrócie: dekret z 12 grudnia 1944r.), pomimo, że parcele stanowiące lasy, zostały ujęte razem z pozostałymi parcelami katastralnymi wchodzącymi w skład całości przedmiotowej nieruchomości ziemskiej w ww. zaświadczeniu stwierdzającym przejście całej nieruchomości ziemskiej "W." na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN z 1944r. Za powyższym przemawia również informacja zawarta w materiałach archiwalnych uzyskanych z Archiwum Akt Nowych w W., będących zestawieniem nieruchomości ziemskich dawnego powiatu m. (stan na dzień [...] grudnia 1949r.), iż w stosunku do nieruchomości ziemskiej W., w rubryce "wyłączenia" stwierdzono, że obszar o powierzchni 156.60 ha, będący lasami, został wyłączony spod działania dekretu o reformie rolnej, na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944r. Natomiast w wykazie państwowych nieruchomości - stan na dzień [...] stycznia 1951r. w rubryce: "obszar niestanowiący

zapasu ziemi" wykazano, iż lasy o powierzchni 156,60 ha. należące do przedmiotowej nieruchomości ziemskiej, znajdują się w posiadaniu administracji Lasów Państwowych.

Organ podkreślił, że co prawda w aktach sprawy brak jest protokołu przejęcia lasów, o którym mowa w § 2 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, jednakże iż przejmowanie nieruchomości leśnych na rzecz Skarbu Państwa następowało z mocy samego prawa, a zatem należy uznać, że nabycie własności tych gruntów nie zależało od sporządzenia protokołu.

Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, iż w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z 1944r. normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu nie zostały spełnione.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Politechnika [...] w K. reprezentowana przez r.pr. M. S. oraz adw. J. S. W pismach złożonych przez pełnomocników strona odwołująca się podniosła m.in. iż dekrety PKWN winny być traktowane jako źródło powszechnie obowiązującego prawa w tamtym okresie i w chwili obecnej brak jest prawnej możliwości zakwestionowania przepisów dekretu PKWN z 1944r. Zdaniem odwołującej się przejęcie nieruchomości dworsko - parkowej w W. nastąpiło na podstawie powszechni obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej i dlatego należy wyprowadzić wniosek, że brak jest przesłanki bezprawności działania. Ponadto zarzuciła, że E. U., na wniosek której wszczęte zostało postępowanie nie ma przymiotu strony, który przysługuje Skarbowi Państwa. Nadto wskazała, iż również Politechnika [...] nie powinna mieć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Strona odwołująca się zarzuciła organowi pierwszej instancji brak uzasadnienia swojego stanowiska, w tym przede wszystkim brak wykazania, że zespół dworsko - parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską W., a także brak wykazania, że nieruchomości te nie były użytkami rolnymi. Politechnika podniosła także, iż z wpisu w księdze wieczystej wynika, że parcele leśne należące do majątku W. przeszły na własność Skarbu Państwa stosownie do postanowień dekretu PKWN z 1944r., a zatem fakt ten nie powinien być oceniany przez organ pierwszej instancji, tym bardziej, że w aktach sprawy

znajduje się zaświadczenie, na podstawie którego dokonano wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Odwołująca się zarzuciła także decyzji, iż nie wynika z niej w sposób jednoznaczny, że grunty pod budowlami o pow. 0,3805 ha i inne grunty o pow. 0,4521 ha są tożsame z aktualnymi działkami ewidencyjnymi nr [...],[...] i [...] objętymi KW [...], a w sentencji decyzji nie podano nawet powierzchni tych działek.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2009r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że narusza ona zasady ogólne postępowania, jak i zasady postępowania dowodowego. Organ uznał za zasadny zarzut Politechniki [...], iż Wojewoda nie uzasadnił swojego stanowiska. Przedstawiane działanie organu pierwszej instancji stanowi zatem naruszenie art. 7, 77 107 § 3, a także 11 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż organ pierwszej instancji przed podjęciem ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność tego czy pomiędzy częścią nieruchomości stanowiącej zespół dworsko - parkowy, a majątkiem ziemskim W. istniał tzw. związek funkcjonalny.

Za trafny uznany został także zarzut, iż organ pierwszej instancji nie zbadał w sposób dostateczny czy przedmiotowy zespół dworsko - parkowy rzeczywiście swoim zakresem obejmuje działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...]. Ponadto organ winien ustalić powierzchnię wnioskowanej nieruchomości.

Organ nie zgodził się natomiast z zarzutem strony odwołującej się, że należy oddalić wniosek E. U. o wydanie decyzji, iż zespół dworsko -parkowy nie podpadał pod działanie dekretu PKWN z 1944r., albowiem przepisy rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu umożliwiały i nadal umożliwiają właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo w ramach reformy rolnej lub ich następcom prawnym żądanie stwierdzenia, iż dana nieruchomość w rzeczywistości nie podpadała pod działanie dekretu.

Nie sposób także - zdaniem organu - zgodzić się z zarzutem Politechniki [...], iż nie powinna ona zostać potraktowana jako strona w przedmiotowym postępowaniu, bowiem z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] aktualnym właścicielem działek będących przedmiotem postępowania jest Politechnika [...], która prawo własności nabyła z mocy prawa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2006r.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak protokołu przejęcia lasów nie przesądza o tym, że lasy te nie zostały przejęte na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944r. nie zostało uzasadnione w sposób prawidłowy. Przepisy dekretu PKWN z 1944r. miały zastosowanie do lasów, mimo iż ich przejmowanie regulował także dekret z 12 grudnia 1944r. W ocenie Ministra analiza treści wskazanych aktów prawnych nie wyklucza możliwości przejścia lasów prywatnych na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z 1944r.

Organ stwierdził, iż dekret PKWN z 1944r. stanowił, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a po noweli dekretu, która weszła w życie 18 stycznia 1945r. "nieruchomości ziemskie". Przy tym organ wskazał, iż brak jest definicji tych pojęć w dekrecie. Jednak Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89) wskazał, iż wyjaśniając pojęcie "nieruchomości ziemskie należy przyjąć, iż ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Interpretacja taka znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu, jak również w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej z tym, że przez inne podmioty.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi Wojewoda [...] wydając decyzję naruszył zasady postępowania dowodowego, przeprowadzając postępowanie dowodowe w stosunku do lasów, które nie były przedmiotem wniosku, a zatem wyszedł poza żądanie zawarte we wniosku.

E. U., R. F. i M.F.- w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009r. - wnieśli o uchylenie w

całości zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 1944r. polegające na całkowicie błędnym przyjęciu w zaskarżonej decyzji, że:

a) przepisy dekretu PKWN z 1944r. miały zastosowanie do lasów, a w konsekwencji las o powierzchni 150,4496ha wchodził w skład nieruchomości ziemskiej W. i mógł zostać przejęty na własność państwa na podstawie powyższego dekretu w sytuacji, gdy do lasów, których powierzchnia przekraczała 25ha miał zastosowanie dekret z 12 grudnia 1944r. oraz w sytuacji, gdy w § 4 rozporządzenia za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, nie zaś lasy;

b) dla wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie czy pomiędzy zespołem dworsko-parkowym w W. a majątkiem W. istniał bądź nie związek funkcjonalny w sytuacji, gdy zespól dworsko - parkowy, położony w W., Gmina G., powiat m. (obecnie powiat w.) oznaczony jako dawne parcele katastralne pgr nr [...] i pgr nr [...], objęte dawną księgą hipoteczną Iwh tab. [...] prowadzoną przez Sąd Okręgowy w K. dla miejscowości W., pochodzące z nieruchomości ziemskiej W., w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr nr. [...],[...],[...] (objętym Kw Nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. z siedzibą zamiejscową w D.) nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 1944r. z uwagi na wielkość areału w rozumieniu przepisów w/w dekretu;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania sprzecznie z zasadą pogłębienia zaufania obywateli do Państwa;

c) art. 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

d) art.107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, opartej na dowolnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów;

e) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości ani w części, a nadto poprzez wskazanie organowi pierwszej instancji jako okoliczności, które ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, okoliczności całkowicie nieistotnych dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, a także zajął stanowisko odmienne od własnego stanowiska zajętego w podobnych sprawach. Zakwestionował tym samym nie tylko dotychczasowy dorobek judykatury i rozwoju myśli prawniczej, ale także radykalnie zmienił uprzednio prezentowane stanowisko.

Za nadużycie skarżący uznali twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990r. (nazwanej mylnie wyrokiem) przyjął, że: "działalność wytwórcza w rolnictwie oprócz typowej działalności polegającej na hodowli różnego rodzaju zwierząt i uprawie różnego rodzaju roślin mogła też polegać na posiadaniu przez rolników działek leśnych i czerpaniu z tego tytułu różnych korzyści o charakterze gospodarczym jak na przykład pozyskiwanie drzewa lub runa leśnego", albowiem takie stwierdzenia się w niej nie znajdują. Skarżący wskazali, że zostały one zaczerpnięte z błędnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej skarżący wskazali, iż istotnie ocena czy i w jakim zakresie lasy i grunty leśne przeszły na własność Skarbu Państwa nie należy do organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, ale do sądów powszechnych. Jednakże czym innym jest rozstrzygnięcie o tym, że określone lasy nie podlegały przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z 1944r.

Ponadto skarżący podnieśli, iż w przypadku nie spełniania przez nieruchomość ziemską norm obszarowych przewidzianych w dekrecie PKWN z

1944r., całkowicie zbędne jest prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czy pomiędzy zespołem dworsko - parkowym w W. a majątkiem W. istniał, czy też nie związek funkcjonalny. Badanie tego związku pożądane jest bowiem jedynie w przypadku ustalenia powierzchni nieruchomości ziemskiej przekraczającej 50 ha, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za nieuprawnione skarżący uznali zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie naruszył żadnych norm prawa procesowego. Natomiast wskazanie Wojewodzie wśród okoliczności faktycznych, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, okoliczności nie mających znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, przesądza o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 20089r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca

sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 §2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką zastosowania tego trybu jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a więc konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10.04.1997r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92).

Decyzja kasacyjna, przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w innych sytuacjach niż wyznaczone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie uprawniają do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym, że ten rodzaj decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981r. (II SA 400/81; ONSA 1981 nr 2, poz. 88) podkreślił, że "jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego

rozpoznania, może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Chodzi o wskazanie okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie bądź negatywnie dla odwołującego się.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 1944r. na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Należy podkreślić, że dekret PKWN z 1944r. nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r., w której stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem " ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy." Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu PKWN z 1944r. ( art.1 ust.2 lit. a i b, art.6, art. 11 ust.1) oraz w przepisach rozporządzenia (§ 6).

Wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, choć nie stanowi źródła prawa, niewątpliwie ma charakter dyrektywy interpretacyjnej w procesie stosowania prawa. Mając to na uwadze przyjąć należy , że na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 1944r. na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania, w całości przechodziły bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. Wojewódzkie Urzędy Ziemskie (obecnie wojewoda) wydając decyzję w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia powinny orzekać mając na uwadze tak zinterpretowaną treść art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z 1944r.

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie był konieczny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej) w przypadku wyodrębnienia tej części nieruchomości, która przeznaczona była na cel inny niż rolny. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie muszą być one uwidocznione w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone".

Podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w cytowanej uchwale, podkreślić trzeba, że szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ten fragment uchwały, który stwierdza, że przepisy dekretu na cele reformy rolnej przeznaczały nieruchomości lub ich części, które mogły być przeznaczone do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej.

Oznacza to, że na podstawie § 5 rozporządzenia, organy administracji państwowej, w drodze decyzji, mogą orzekać o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art.2 ust.1 lit. e dekretu (uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06, publ. ONSA i WSA 2006 z. 5 poz. 123).

Z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wynika natomiast, że strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, winna przedłożyć Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu (obecnie wojewodzie) dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Zwrot "użytków każdego rodzaju" przemawia za przyjęciem stanowiska, że obok sprawdzenia normy obszarowej organ powinien sprawdzić czy jest to nieruchomość rolna nadająca się do realizacji zadań wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu czy też inny rodzaj użytku.

Konkludując należy stwierdzić, że nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące cześć nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex legę na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944r.

Za nieuzasadnioną zatem należy uznać analizę treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego, dokonaną przez organ odwoławczy. Organ ten, przedstawiając w sposób prawidłowy stanowisko, wyrażone w powyższej uchwale, błędnie wyinterpretował, że przedstawione w niej pojęcie nieruchomości ziemskiej może mieć odniesienie do gruntów leśnych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonując oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2008r. bezzasadnie uznał, że narusza ona zasady ogólne postępowania, jak również zasady postępowania dowodowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego stanowiska, naruszając tym samym art. 7,11, 7 i 107 § 3 K.p.a.

Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność czy pomiędzy częścią nieruchomości stanowiącej zespół dworsko - parkowy, a majątkiem ziemskim W.istniał tzw. związek funkcjonalny. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda nie zbadał w sposób dostateczny czy przedmiotowa nieruchomość swoim zakresem obejmuje działki ewidencyjna nr [...],[...] i [...], a także nie ustalił powierzchni wnioskowanej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił prawidłowo stanowiska, że brak protokołu przejęcia lasów nie przesądza o tym, że lasy te nie zostały przejęte na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944r.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się jednak zgodzić, albowiem skoro organ pierwszej instancji ustalił, że część nieruchomości jako grunt leśny nie mogła podpadać pod przepisy dekretu PKWN z 1944r., a co za tym idzie nieruchomość stanowiąca zespół dworsko - parkowy nie spełniała wymogów koniecznych do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 1944r., zatem nie było potrzeby ustalania związku funkcjonalnego między zespołem dworsko - parkowym, a majątkiem ziemskim W. Ponadto, należy zauważyć, iż wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, Wojewoda wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dotyczące kwestii braku protokołu przejęcia lasów.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym Wojewoda naruszył przepisy postępowania dowodowego, przeprowadzając postępowanie w stosunku do lasów, które nie były przedmiotem

wniosku, że wyszedł poza żądanie zawarte we wniosku, albowiem zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. organ rozpoznając sprawę winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, konieczny do ustalenia stanu faktycznego. Jak zaś wskazał Wojewoda w uzasadnieniu, odniósł się on do tych kwestii z uwagi na zarzuty, zawarte we wniosku. Uznać zatem należy, że rozważenie tych kwestii przez organ I instancji było prawidłowe i konieczne do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na wydanie decyzji zgodnej z prawem.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., jako że niesłusznie uznał, iż wskazane przez niego okoliczności wymagają ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, a zatem dają podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien ponownie przeanalizować decyzję organu I instancji, mając na uwadze treść zarzutów skargi, w oparciu o wyżej poczynione rozważania Sądu orzekającego, w szczególności dotyczące oceny decyzji organu I instancji, ponownie ocenić zebrany w sprawie materiał faktyczny i dowodowy, z uwzględnieniem zaprezentowanego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, sądu orzekającego i analizę przepisów, mających zastosowanie do sprawy.

Z przyczyn wymienionych powyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) - postanowiono w pkt 2 sentencji wyroku.