Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 687/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51,  art. 60,  art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77   par. 1,  art. 10,  art. 61 par. 4,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozebrania komina odprowadzającego produkty spalania z kominka z zamkniętą komorą spalania oraz zabudowania otworu po kominie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r. nr[...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu odwołania M. E. i M. E. – od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. ([...]) nakazującej odwołującym się rozebranie komina odprowadzającego produkty spalania z kominka z zamkniętą komorą spalania oraz zabudowanie otworu po kominie, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku kawiarni "E." zlokalizowanego przy ul. M. [...] w W., w zakresie instalacji grzewczej i odprowadzania produktów spalania z tej instalacji.

W trakcie oględzin – przeprowadzonych z udziałem skarżącej – stwierdzono, na podstawie jej oświadczenia, że budynek stanowi przedmiot współwłasności jej i męża od 2000 r. W chwili nabycia obiekt wyposażony był w grzejniki i ogrzewany zdalczynnie przez podłączenie do jednego ze znajdujących się w sąsiedztwie budynków spółdzielczych. Po zakupie budynek został wydzierżawiony i dzierżawca - za zgodą właścicieli – zainstalował w nim kominek z zamkniętą komorą spalania opalany drewnem. Organ ustalił również, że kominek i komin odprowadzający dym, wykonane zostały na podstawie opinii z dnia [...] r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego J. B., który zalecił wykonanie komina dwuściennego ocieplonego ze stali kwaso i żarodoprownej o średnicy 180 mm wyprowadzonego ponad dach 3 m. Wydana opinia powykonawcza z dnia [...] r. potwierdza wykonanie robót zgodnie z wydaną wcześniej opinią. W trakcie oględzin stwierdzono jednak, że komin ocieplony jest tylko w połowie wysokości. M. E. oświadczyła również, że nie posiada innych dokumentów związanych z realizacją kominka.

Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową kominka i budową komina z powodu wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz ustalił, że przedmiotowy kominek nie może być użytkowany do czasu wyjaśnienia sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał M. E. i M. E. – jako właścicielom nieruchomości – rozebranie komina odprowadzającego produkty spalania z kominka w kawiarni E. oraz zabudowanie otworu po kominie.

W uzasadnieniu organ powołał się na przepis § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wywodząc, że obiekt w którym przedmiotowy kominek został zainstalowany nie mieści w katalogu obiektów, w których przywołany przepis dopuszcza instalację kominków z zamkniętą komorą spalania. Dlatego inwestycja narusza ww. przepis.

W terminie właściwym dla wniesienia odwołania M. E. i M. E. złożyli pismo określone jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Po przeprowadzaniu czynności wyjaśniających, organ drugiej instancji zakwalifikował powyższe pismo jako odwołanie od ww. decyzji.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu sprawy i zapoznaniu się z odwołaniem uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji roboty budowlane polegające na zamianie ogrzewania budynku, a konkretnie na instalowaniu urządzenia ogrzewczego określonego jako kominek z zamkniętą komorą spalania i budowa komina odprowadzającego produkty spalania z tego kominka, nie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisie art. 29 i 30 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza, że ich wykonanie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ uznał, że w niniejszym postępowaniu, chodzi o przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane - wykonywania innych robót, niż budowa obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Mając na uwadze, że celem postępowania naprawczego jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych, w szczególności pod względem techniczno-budowlanym, jeżeli organ ustali, że roboty są wadliwe i nie ma możliwości ich naprawy – tj. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ winien nakazać, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane naruszają przepis § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on bowiem, że kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz w niskich budynkach wielorodzinnych i to pod pewnymi warunkami. W ocenie organu przepis ten jest na tyle jednoznaczny, że brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni rozszerzającej poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie również do niewymienionych w nim budynków. Budynek kawiarni widoczny na zdjęciach załączonych do protokołu nie jest ani budynkiem jednorodzinnym ani budynkiem wielorodzinnym. Nie ma więc możliwości doprowadzenia omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dlatego prawidłowo nakazano rozebranie komina odprowadzającego produkty spalania z kominka z zamkniętą komorą spalania wybudowanego w przedmiotowym budynku oraz zabudowanie otworu po kominie.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że opinia kominiarska nie zastępuje pozwolenia na budowę, które było w tym przypadku wymagane. Brak pozwolenia na budowę oznacza, że roboty zostały wykonane nielegalnie, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. E. wywodząc, że zaskarżona decyzja może doprowadzić do likwidacji baru piwnego prowadzonego w spornym budynku. Jej zdaniem niemożliwe jest ogrzewanie tego pomieszczenia elektrycznie. Skarżąca wyjaśniła, że zainstalowanie kominka z płaszczem wodnym było podyktowane chęcią zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu, istotne jednak jest, że sporny kominek nie oddziałuje szkodliwie na środowisko - co wykazały kontrole odpowiedniego organu. Praca takiego komina jest "lżejsza" dla środowiska niż praca pieca na paliwo stałe. Skarżąca uważa również, że "nie ujęcie kominka w art. 29" ustawy – Prawo budowlane nie oznacza, że jego zainstalowanie wymagało pozwolenia na budowę. Nadto bar piwny – w jakim kominek zainstalowano – może być, jej zdaniem, uznany za obiekt rekreacji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm – dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego.

Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia generalną zasadę, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O tym czy postępowanie może być wszczęte na wiosek czy też z urzędu decydują jednak przepisy prawa materialnego. Niejednokrotnie przepisy te wprost regulują, czy postępowanie może być zainicjowane na wniosek strony, czy też z urzędu. Jeżeli jednak prawo materialne wyraźnie tej kwestii nie normuje, przyjmuje się, że gdy przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków albo ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, wszczęcie postępowania powinno nastąpić z urzędu (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck. Warszawa 2006). Taka też sytuacja dotyczy większości regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dotyczących postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, to organ decyduje o zakresie i o przedmiocie prowadzonego postępowania wyznaczając jego zakres i granice, między innymi, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. Według przywołanego przepisu organ administracji obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jawi się zatem jako istotny element procesu jurysdykcyjnego, poprzez który, organ administracji określa zakres przedmiotowy i podmiotowy prowadzonego postępowania. Przez formalne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania organ dokonuje konkretyzacji postępowania, określając jego przedmiot (ukierunkowujący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia) oraz podmioty – strony postępowania. Określenie zakresu przedmiotowego postępowania winno też służyć ochronie praw stron postępowania, które uzyskując wiedzę w tym zakresie, mają możliwość pełniejszego wykorzystania środków prawnych, przewidzianych w przepisach dla obrony swoich praw. W tym ostatnim kontekście, obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich stron postępowania, stanowi istotną gwarancję zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie tej gwarancji prowadzić może do naruszenia wskazanej zasady a w rezultacie, rzutuje na wadliwości postępowania i na możliwość zastosowania sankcji wzruszenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze uregulowania zawarte w art. 61 § 4 k.p.a. stwierdzić wypada, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ustali z urzędu podstawy do wszczęcia postępowania i do wydania decyzji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (obojętnie czy na podstawie art. 48, czy też na podstawie art. 50 lub 51 ust. 7 Prawa budowlanego), to proces jurysdykcyjny i podejmowane w nim czynności orzecznicze, winne być rozpoczęte od zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W kontekście poczynionych wyżej uwag istotne jest, że decyzja organu pierwszej instancji poprzedzona została zawiadomieniem z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku kawiarni "E." w zakresie instalacji grzewczej i odprowadzania produktów spalania z tej instalacji skierowanym do M. E. i M. E.

W zawiadomieniu tym organ jasno określił przedmiot, zakres i granice prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że jako przedmiot postępowania wskazano stan techniczny obiektu budowlanego w zakresie instalacji grzewczej i odprowadzania z niej produktów spalania. Tak zakreślony przedmiot postępowania wyznaczył również normy prawa materialnego przy zastosowaniu których winno nastąpić załatwienie sprawy, czyli przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". To w tym rozdziale zawarte bowiem zostały przepisy dotyczące utrzymania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jej funkcji (por. art. 66 i wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1721/2007). W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym (por. WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2298/06, LEX nr 336792). Według komentarza do art. 5 ustawy – Prawa budowane (autorstwa Cieślik Ziemowit, Sergiusz Szuster, LEX 2003) przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Konsekwencją stwierdzenia przez organ pogorszenia sprawności technicznej budynku (patrz art. 61 ustawy) winno być podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 omawianego aktu.

Natomiast zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane a więc z zastosowaniem regulacji prawnej zmierzającą do likwidacji samowoli budowlanej i znajdującej zastosowanie w przypadku robót budowlanych – innych niż wskazane w art. 48 i 49b ustawy - Prawo budowlane – tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, które wykonane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiana norma (wraz z art. 50), podobnie jak art. 48 i art. 49b ustawy, jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie wykonanych lub prowadzonych robót budowlanych. Z procesowego punktu widzenia przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę dla wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego w danej instancji postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych jest niewątpliwie postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego stanu technicznego obiektu – inny jest przedmiot tego postępowania, inna podstawa normatywna orzekania i inny krąg stron. Postępowania te nie mogą być więc prowadzone zamiennie. Inaczej mówiąc, podstawą orzekania w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych nie mogą być przepisy art. 60 i następne Prawa budowlanego, a podstawą orzekania w sprawie stanu technicznego budynku nie może być przepis art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja orzekająca nakaz rozbiórki komina wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a więc w sprawie likwidacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, poprzedzona została zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w zakresie instalacji grzewczej. Również bezpośrednio przed wydaniem tej decyzji organ pierwszej instancji w piśmie z dnia[...]r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku a nie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Powyższe wskazuje, że:

1/ organ stopnia powiatowego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu w zakresie instalacji grzewczej ale postępowania tego nie zakończył, gdyż nie wydał stosowanej decyzji przy zastosowaniu w sprawie przepisów art. 60 i następnych Prawa budowlanego;

2/ organ wydał decyzję w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, bez wcześniejszego zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania w tej sprawie – skoro zawiadomienie z dnia 22 stycznia 2010 r. oraz pismo z marca 2010 r. dotyczyło postępowania i innej sprawie.

Przedstawione okoliczności pozwalają na przyjęcie, że decyzja orzekająca obowiązek rozbiórki komina wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., gdyż pierwszą czynnością procesową skierowaną do strony postępowania były czynności orzecznicze podjęte na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i ustalającego zakaz użytkowania kominka a następnie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki komina.

Zaistniałe naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy kwalifikować jako naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nie może być zaskakiwana decyzją wydaną w innym przedmiocie (zwłaszcza gdy rodzi ona dla niej daleko idące negatywne konsekwencje w postaci nakazu rozbiórki), jeżeli wcześniej zawiadamiana została przez organ o innym przedmiocie prowadzonego postępowania. Takie działanie może stronę nie tylko zaskakiwać ale również wprowadzać w błąd, co do ewentualnych skutków jakie względem niej może wywołać prowadzone postępowanie, przez co ogranicza jej prawo do obrony.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Jeżeli jednak chodzi o naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to stanowisko doktryny i judykatury jest jednoznaczne. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która może prowadzić do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H Beck – Warszawa 2006; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r, V SA/Wa 914/06; z dnia 30 września 2004 r., I SA 149/03, LEX nr 156896; NSA z dnia 12 lipca 2005, OSK1365/04, Gazeta Prawna 2005, nr 135, s. 15). Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy przy tym rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych organu. Brak udziału strony w postępowaniu, obejmuje zatem przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy czym to nie strona powinna się wykazać dostateczną aktywnością, aby zapewnić sobie udział w postępowaniu, lecz obowiązek taki – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. – spoczywa na organie administracji. Tylko wyjątkowo, organ może odstąpić od zapewnienia realizacji tego prawa na przykład, gdy zwłoka w rozpatrywaniu sprawy grozi niebezpieczeństwem, o którym mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak aby zaistniała którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Ograniczenie postępowania wyłącznie do wydania i doręczenia stronie aktów orzeczniczych, oznacza, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. W następstwie niewłaściwego procedowania skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w całym postępowaniu w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przez nie zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w tej sprawie i o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej to postępowanie.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji było również prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania. W przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, stronę postępowania określa się zgodnie z regułą zawartą w art. 28 k.p.a. Niewątpliwie legitymację procesową będzie miał w tym postępowaniu inwestor i właściciele nieruchomości, której dotyczą wykonane roboty budowlane. Zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, podmiotami zobowiązanymi do wykonania czynności nakazanych w decyzji wydanej, między innymi, na podstawie art. 51 jest inwestor, właściciel obiektu lub jego zarządca. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca oświadczyła do protokołu z oględzin, że sporny kominek wraz z kominem wykonane zostały przez P. P. – dzierżawcę obiektu, za zgodą współwłaścicieli. Powyższe wskazuje, że inwestorem jest inny podmiot niż właściciel nieruchomości, co z kolei rodzi wątpliwości co do prawidłowości określenia w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Jeżeli bowiem obiekt byłby nadal dzierżawiony przez osobę która zainstalowała kominek, rozważenia wymagałby, czy sporny obowiązek nie powinien być nałożony właśnie na tę osobę. Powyższa kwestia nie została jednak w żaden sposób wyjaśniona przez organ pierwszej instancji ani nie była przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Organy nie ustaliły nawet, czy obiekt jest nadal (lub do kiedy był) dzierżawiony przez wskazaną osobę i czy istotnie jej działania można zakwalifikować jako działania inwestora. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja odwoławcza wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych związanych z określeniem kręgu stron postępowania oraz podmiotu do którego orzeczony nakaz powinien być skierowany. Naruszona została zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia i zebranie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Za naruszenie wymogów wynikających z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. należy natomiast uznać brak w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stosownych rozważań, wyjaśniających jak w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zostały przez organy zakwalifikowane wykonane roboty budowlane oraz brak oceny, czy zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczy urządzenia stanowiącego całość techniczno – funkcjonalną służącą do ogrzewania budynku, czy też tylko jego części. Jest to kwestia istotna, gdyż przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydania decyzji tylko w odniesieniu do pewnego fragmentu urządzenia stanowiącego całość techniczno-funkcjonalną. Organy nie wyjaśniły również, dlaczego za wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, uznano tylko rozebranie komina, skoro jednocześnie dowodziły, że nakaz rozbiórki spowodowany był brakiem możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej inwestycji ze względu na zainstalowanie kominka w obiekcie, w którym obowiązujące przepisy nie dopuszczają takiej instalacji. Brak stosownych rozważań w powyższym zakresie w uzasadnieniu decyzji powoduje, że ocena legalności zakresu nałożonego obowiązku rozbiórki wykonanych robót budowlanych, nie poddaje się kontroli sądowej.

Przedstawione wyżej uwagi wykazują, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego we wskazanym zakresie obligowało Sąd do zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. w związku z art. 134 i 135 u.p.p.s.a. i do wyeliminowania z obrotu nie tylko zaskarżonej decyzji ale również decyzji organu pierwszej instancji. Nadto Sąd uznał za konieczne uchylenie również postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] r. wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przywołana norma stanowi bowiem podstawę do wstrzymania robót budowlanych, które są prowadzone w chwili orzekania organu. W przypadku robót już zakończonych – jak w niniejszej sprawie- bezprzedmiotowe jest orzekanie o wstrzymaniu prowadzenia takich robót. Wówczas podstawa orzekania dla organu wynika z art. 51ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Ponowne rozstrzygnięcie w sprawie podjęte zostanie przez organ pierwszej instancji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zapewnieniem stronie czynnego w nim udziału i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności zarówno co do zakresu podmiotowego postępowania (określenie kręgu stron postępowania) jak i przedmiotowego. Organ usunie wskazane w niniejszym wyroku naruszenia przepisów prawa procesowego i dopiero po prawidłowym ustaleniu i wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wyda stosowne orzeczenie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134, art. 135 i art. 152 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.