Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1208/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

N. S.A. w W. pismem z dnia 11 października 2006 r. skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosła o wydanie od 1 stycznia 2007 r. na kolejne 12 miesięcy tj. do 31 grudnia 2007 r. decyzji na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

Decyzją [...] z dnia [...]r. Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta W., po rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 8 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 6 lutego 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. Jednocześnie organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 7 lutego 2007 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Jako podstawę prawną tej decyzji został wskazany art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych", § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a." oraz Uchwała Nr LXXX/2512/2006 Rady W. z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r., Nr 199).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie niniejszej stan faktyczny sprawy (w porównaniu do wcześniejszej decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy) uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzina) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny, wymiary reklamy oraz charakterystykę reklamy (dane zawarte w złożonym wniosku strony skarżącej).

Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślił również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Z opinii wynika także, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ przywołał jednocześnie wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. W ocenie organu pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (3292 pojazdów na godzinę). Jednocześnie organ wskazał, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni do najbliższej nogi reklamy wynosi 2,5 metra, bok AB reklamy usytuowany jest 0,5 metra od krawędzi jezdni, co jest odległością mniejszą od minimalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony.

Równocześnie organ mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, to jest do dnia 6 lutego 2007 r. Mając na uwadze przedmiotowy stan faktyczny organ uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy jest niedopuszczalna.

Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie odmawiającym wydanie zezwolenia na zajęcie przez skarżącego pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w okresie od dnia 7 lutego 2007 r. i udzielenie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umieszczenia w nim reklamy zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu 17 października 2006 r., ewentualnie uchylenie wydanej decyzji w zakresie odmawiającym wydania zezwolenia od dnia 7 lutego 2007 r.

W ocenie strony skarżącej decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, uznaniowy charakter. Jednak zdaniem strony skarżącej nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w wydawaniu takich decyzji. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu sprawy i rozważenia w świetle przepisów prawa materialnego zasadności wydawanej decyzji. W ocenie strony skarżącej, uwzględnienie przy wydawaniu decyzji faktu wzrostu natężenia ruchu oraz lokalizację przedmiotowego nośnika reklamy w niewielkiej odległości od pasa ruchu drogowego, jest niewystarczające.

Strona skarżąca wskazuje, że przywołana przez organ okoliczność wzrostu natężenia ruchu drogowego nie jest nowa. Podkreśla również, że ta okoliczność nie stanowiła przeszkody do uzyskania zezwolenia w innych miejscach. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ nie odniósł się w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Nie wskazał, aby właśnie w tym miejscu doszło do wzrostu ilości kolizji drogowych.

W ocenie strony skarżącej, niewłaściwy jest również argument organu wskazujący na bliskość nośnika reklamowego do drogi. Podnosi w odwołaniu, iż lokalizacja ta nie zmieniła się. Zatem, skoro nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, to, w ocenie strony skarżącej, nie istnieją przeszkody do wydania przez organ administracyjny decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekła co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliła na 9 czerwca 2007 r., nadała punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 10 czerwca 2007 r.", nadała punktowi trzeciemu brzmienie: "(uchylony)", ustaliła opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, zaś w pozostałej części utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" Zarządca drogi ma zatem podjąć decyzję, czy w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Jednocześnie organ podkreślił, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, zgodnie z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia.

Organ podkreślił również, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów -Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazuje, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

Na decyzję organu drugiej instancji, strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 10 czerwca 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca ponownie wskazała, że w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W sprawie niniejszej organ wydał już decyzję zezwalającą na zajęcie tego pasa drogowego. W decyzji tej organ uznał, że w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zatem bez zmiany tych okoliczności, decyzja taka jest wydana bez podstawy prawnej, nawet w przypadku, gdy wydanie decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku jest fakultatywne i zależy od uznania organu administracyjnego. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej został naruszony.

Zdaniem strony skarżącej organ przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy powinien mieć na względzie słuszny interes obywatela, który należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. W ocenie strony skarżącej, zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy. Natomiast organ wydając decyzję odmowną naruszył słuszny interes strony skarżącej.

W jej ocenie, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji przywołuje ogólne dowody, nieodnoszące się do konkretnej lokalizacji nośnika reklamowego. W szczególności nie wskazano, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji występuje tak znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć, zgodnie z przedstawionymi badaniami, wpływ na zwiększenie ilości wypadków. W ocenie strony skarżącej, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam w jednym punkcie może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, każdy element umieszczony przy drodze zwraca uwagę kierowcy podczas jazdy, a nie tylko, jak wskazują organy, reklamy przydrożne. W ocenie strony skarżącej w sprawie niniejszej wzrost liczby wypadków na terenie W., na który powoływał się organ pierwszej instancji, miał miejsce pomiędzy rokiem 2004 a 2005, a nie w chwili wydawania decyzji. Zatem wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło przy zupełnej dowolności organu administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., utrzymującą w mocy w zasadniczej części decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] r., działającego w imieniu Prezydenta W., którą m.in. odmówiono N. SA wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 10 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Istotne znacznie ma więc określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.).

W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter ma przesądzać o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji.

Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego

Natomiast kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Kajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu i w świetle powyższych rozważań organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej ul. [...] na cele reklamy. Nie ma też podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz Instytutowi Badawczemu Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. jest więc bezzasadny. Z treści uzasadnienia decyzji SKO w W. (str. 3 decyzji) jednoznacznie wynika, że organ ten podzielił stanowisko zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Co do oceny wartości tej opinii, to Sąd zajął już w tej sprawie stanowisko wyżej. W ocenie Sądu rozpatrzenia wymagają więc jeszcze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., w kontekście wskazanym przez skarżącą, a zdaniem Sądu pozostające ze sobą w ścisłym związku.

W ocenie skarżącej nie zostało wyjaśnione, czy ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w rejonie ul. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W jej ocenie postępowanie dowodowe w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Uchybienie to implikuje zarzut wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

Równocześnie skarżąca sformułowała swoje oczekiwania wobec dowodów, które powinny być przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie oraz dokonała oceny dowodów przeprowadzonych przez organ. Skarżąca podniosła, rozwijając te zarzuty głównie w odwołaniu, że organ orzekający w sprawie ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 – 2005, nie obejmując badaniami okresu stycznia i lutego 2007 r. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. [...] rej. [...], organ nie wykonał.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna w ogóle postępowania uproszczonego, a już zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Ale prawdą jest, że w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych (dane za zamieszczonym w aktach sprawy artykułem w "Rzeczypospolitej"). Do rozpatrzenia wniosków w sprawach kolejnych, z założenia okresowych zgód na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne nie starczyłoby [...] urzędników samorządowych. Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 powołanej wyżej ustawy.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru ulicy [...], natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.