Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1488/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1100/16 w sprawie ze skargi "E." Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1100/16 oddalił skargę E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 marca 2014 r. wpłynął do Kierownika Biura Powiatu B. ARiMR z siedzibą w B. wniosek skarżącej spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2014.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, sprzecznych z celami systemów wsparcia.

Dyrektor ARiMR po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że dokonując oceny samodzielności funkcjonalnej skarżącej ustalono, iż posiada ona siedzibę pod adresem: [...] oraz że pod tym adresem działa 14 spółek prawa handlowego (zarządzanych lub kontrolowanych przez A. N.) oraz 3 osoby fizyczne, wskazujące ten adres jako adres zamieszkania.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza powiązań kapitałowych i personalnych pomiędzy podmiotami, wyodrębnienia znacznej części gospodarstw w 2012 r., sposobu prowadzenia przez nie działalności, wspólnego adresu oraz łączących je stosunków cywilnoprawnych, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegającej na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikają z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tą samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazuje, że sensem ekonomicznym utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sporna jest ocena ustalonego stanu faktycznego.

WSA podniósł, że zebrany materiał wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z grupą osób fizycznych (A. N., C.V., A.H. O. i C. B.), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku m.in. zawartych umów dzierżawy i nabywania gruntów przez spółki powiązane nowoutworzone bądź już istniejące podzieliły de facto jedno większe gospodarstwo rolne, poprzez rozdzielanie gruntów na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez A. N., C. V., C. B. oraz A. O. umiejscowionych pod adresem [...], zdaniem WSA trzeba przyjąć, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne - A. N., C. B., C. V., A. H. O.

W ocenie Sądu I instancji zgłaszanie wniosków o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przez te same osoby w ramach kilkunastu podmiotów (spółek kapitałowych, osób fizycznych) powiązanych osobowo, kapitałowo i organizacyjnie w sposób przedstawiony w zaskarżonej decyzji należy uznać, jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Nie bez znaczenia jest również przy ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, fakt zmiany przepisów w zakresie przyznania płatności, który miał miejsce w 2012 r. Stąd za słuszne WSA uznał, że wnioskowanie o płatności w 2014 r. de facto za pośrednictwem Skarżącej miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i że powyższe działanie wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) uznać należy za zasadne.

Bez znaczenia w ocenie Sądu, dla zasadności ww. twierdzenia, jest okoliczność, że skarżąca utworzona została przed 2012 r., tj. w 2008 r. ( wpis do ewidencji producentów uzyskała dopiero w lipcu 2010 r., co biorąc pod uwagę terminy składania wniosków o płatności, co do zasady uprawniało Skarżącą do ubiegania się o płatności od 2011 r.) Sąd przyznał rację stanowisku organu, że o tworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności nie świadczy sama data utworzenia podmiotu lecz ogół okoliczności, w tym w szczególności fakt rozpoczęcia przez ten podmiot działalności w określonej strukturze powiązanej osobowo, kapitałowo i organizacyjnie oraz stosunki cywilnoprawne łączące dany podmiot z powiązanymi podmiotami wynikające z zawartych z nimi umów. Tworzenie sztucznych warunków, jak zasadnie wskazał organ, nie jest tożsame z tworzeniem podmiotu, ale z ogółem działań podjętych przez ten podmiot w określonych realiach, co zostało wykazane, w ocenie Sądu, w decyzjach organów ARiMR. W oparciu o ustalenia poczynione w toku postępowania zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skarżąca ubiegająca się o sporne płatności, nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębnionym pod względem technicznym ani ekonomicznym gospodarstwem, a z pozostałymi podmiotami jest ściśle powiązana osobowo, kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz.

Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje formalnoprawnego wyodrębnienia podmiotów ubiegających się o płatności rolne ani też spełnienia przez nie formalnych przesłanek. Spór dotyczy bowiem oceny materiału dowodowego w zakresie uznania czy materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe skarżącej (m.in. na części bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował jeden podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 - dalej: rozporządzenie nr 2988/95), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Sąd uznał, że spółka nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że była odrębną jednostką. Sąd podzielił stanowisko organów, w zakresie oceny dowodów, na które powoływała się skarżąca, w tym dotyczących daty jej powstania jak i nabywania w 2012 r. gruntów rolnych we własnym imieniu. Skarżąca pomimo znanej argumentacji organu, co do braku możliwości zakończenia postępowania w sprawie jej wniosku o płatności, istotnych wątpliwości organu w toczącym się równolegle postępowaniu w sprawie skarżącej dotyczącej wpisu do ewidencji producentów, zawiadomieniu o załatwieniu sprawy po rozstrzygnięciu sprawy z wpisu do ewidencji nie wykazała więc, iż istotne wątpliwości organu, co do prowadzenia na działkach gruntu we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce. Skarżąca nie wykazała, że posiada odrębne zaplecze techniczne, co uzasadniałoby odrębne gospodarowanie. Skarżąca, wbrew obecnym twierdzeniom, nie wykazała również, że wymagała wyodrębnienia ze względu na szczególny tego wymóg np. odmienny profil działalności czy konieczność zapewnienia odmiennego rynku zbytu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także inny, aniżeli przyjęły organy (stworzenie sztucznych warunków w celu otrzymania płatności), powód podziału pomiędzy kilkanaście podmiotów, w tym skarżącą, gospodarstwa rolnego na mniejsze części.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów proceduralnych - art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze. zm.; dalej: u.w.r.o.w.) w ocenie Sądu, nie mogło dojść do jego naruszenia, jako nie mającego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy ustaliły, że podmioty ze wspólną siedzibą/adresem w [...] stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego, wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne (A. N., C. B., C. V., A. O.). Wbrew zarzutom skargi podjęte rozstrzygnięcie opiera się na istniejących na wielu płaszczyznach powiązaniach pomiędzy kilkunastoma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się nie tylko w zbieżności ich adresów, podmiotów je tworzących i nimi zarządzających czy prowadzeniu kompleksowych usług gospodarowania gruntami przez ten sam podmiot, ale także w "wymianie" między nimi części działek zgłaszanych do płatności, które to okoliczności świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Zdaniem WSA stworzenie sztucznych warunków, brak odrębności gospodarstwa jest wystarczający do odmowy przyznania płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej skargą decyzji organu drugiej instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatu B.Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r. a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez:

a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności;

b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań Skarżącego i ich obrony;

c) poprzestanie na stwierdzeniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania, z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne.

2) Naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności", a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne i skuteczne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 30 Rozporządzenia 73/2009 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki by otrzymać w ogóle płatność , a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową należy wskazać,

że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA

z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń,

A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 917/18). Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując , jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie kwestionuje, iż stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania w stosunku do niej art. 30 Rozporządzenia, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze ( v. str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, zarzut kasacyjny naruszenia ww. art. 30 Rozporządzenia przez błędną jego wykładnię należy uznać za niezasadny.

Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sadu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014r., sygn.. akt II GSK 2576/14, opublikowany w CBOiS) , które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...)- opubl. www.eur-lex.europa.eu. Skoro zarzut błędnej wykładni art. 30 Rozporządzenia 73/2009 nie jest uzasadniony należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Po drugie, według strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków" a zdaniem strony powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu ergo jego zorganizowania. Po trzecie, nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty, gdyby skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że nie mogło dojść do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jako nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, iż wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że skarżąca spółka nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Z trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nie naruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Bezpośrednim celem systemu dopłat bezpośrednich jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Na tle ustalonego, niepodważonego stanu faktycznego sprawy, nie sposób uznać, że strona, choć spełnia definicje dotyczące rolnika a jej gospodarstwo definicje gospodarstwa wynikające z art. 2 Rozporządzenia 73/2009, osiąga cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.