Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 695/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2006 r., nr XXXVI/283/06 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2006 roku nr XXXVI/238/06 zmieniająca uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Rada Miejska w dniu 30 stycznia 2003 r. podjęła uchwałę nr V/33/2003 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Miejska podała m.in. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm. – dalej jako u.w.t.p.a.) oraz art. 18 ust. 2, pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.).

W § 1 uchwały ustalono zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdzając, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 metrów od wskazanych obiektów tj. kultu religijnego, szkół, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych. W pkt 2 stwierdzono, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na miejskim targowisku. Natomiast w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa dopuszczalna jest w ogródkach piwnych, które mogą być tworzone jedynie jako integralna część, punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży pod warunkiem, że sprzedawca posiada tytuł prawny do terenu ogródka i teren ten jest ogrodzony. W § 4 uchwały wskazano jakie winny być umieszczone w punktach sprzedaży napojów alkoholowych informacje, a w § 5 stwierdzono że traci moc uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia 20 lutego 1997 roku w sprawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasto i Gminy. W § 5 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi. Natomiast w § 6 określona termin wejścia uchwały w życie.

W dniu 26 stycznia 2006 roku Rada Miejska powołując się na art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. oraz art. 18 ust. 2, pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr XXXVI/238/06 zmieniająca uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 powyższej uchwały stwierdzono że dotychczasowy § 1 uchwały z dnia 30 stycznia 2003 roku otrzymuje oznaczenie ust. 1 oraz dodano ust. 2 o treści "odległość o której mowa w ust. 1, winna być mierzona najkrótszą drogą od drzwi wejściowych punktu sprzedaży napojów alkoholowych do drzwi wejściowych wskazanych obiektów". Natomiast w § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, a w § 3 określono termin wejścia uchwały w życie.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2006 roku nr XXXV/283/2003 zmieniającej uchwałę w sprawie usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Prokurator Rejonowy podniósł w uzasadnieniu skargi, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości w oparciu o postanowienia której podjęto uchwałę ma na celu stworzenie warunków ograniczających dostęp do alkoholu, jak i ochronę obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia., co wynika jednoznacznie z postanowień art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Rada Miejska realizując powyższe cele jest upoważniona do ustalenia m.in. minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów, której zasady mierzenia winny być określone jednoznacznie. Realizacji tych celów nie zapewniają postanowienia § 1 objętej skargą uchwały tj., że odległość ta tj. 50 metrów jest mierzona od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do punktu wejścia do obiektu chronionego wymienionego. Z uwagi na rak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie jest możliwa ocena przesłanek, którymi kierował się organ uchwałodawczy gminy określając taką odległość i sposób jej mierzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w niej zarzuty są chybione. Określona minimalna odległość jaka winna być między punktem sprzedaży napojów alkoholach a obiektami wymienionymi w § 1 uchwały stanowi realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W kwestii natomiast braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały podniesiono, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę sporządził uzasadnienie w formie ustnej, które przedstawiono radnym podczas posiedzenia. Organ podkreślił, że ustawy ustrojowe i u.w.t.p.a. nie nakładają na organ gminy podejmujący uchwały obowiązku sporządzenia jej uzasadnienia, a tym samym nie wskazują na formę, w jakiej ma być ono sporządzone. Ewentualny brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celów podjęcia uchwały w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego, ale nie mogą one być traktowane, jako tego rodzaju wadliwości, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Nie można zatem, w ocenie organu mówić o naruszeniu § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4 poz. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści przepisu. Doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 p.p.s.a. ma miejsce w poszczególnych ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa (Duże Komentarze Becka - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 3 s. 147). W niniejszej sprawie doprecyzowanie przesłanek w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ma miejsce w art. 91 u.s.g., z treści którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy winno nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa, do którego to pojęcia należy zastosować wyżej poczynione uwagi.

Podstawę prawną do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przez prokuratora stanowi przepis art. 50 i art. 53 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały, w granicach jej zaskarżenia zważyć należy co następuje.

Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a.. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie w ustawie tej ustanowiono zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscu i czasie masowych zgromadzeń, środków i obiektów komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Ponadto w ustawie przewidziano dalsze zakazy odnoszące się do sprzedaży napojów alkoholowych, m.in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej (art. 14 ust. 2a-5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonym obszarach gminy, że względu na ich charakter rad gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania lub spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6). W myśl art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W tym względzie gmina ograniczona jest obowiązkiem realizowania celów u.w.t.p.a. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę lub nie zapewniają ich realizacji oznacza naruszenie prawa. Już w preambule u.w.t.p.a. ustawodawca wskazał, że postanowienia ustawy mają na celu ochronę życia obywateli w trzeźwości, co stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W piśmiennictwie wskazuje się na normatywny charakter preambuły do u.w.t.p.a. w znaczeniu wypowiedzi formułującej cele, do osiągnięcia których mają dążyć organy administracji publicznej właściwe w sprawach będących przedmiotem regulacji ustawy, a więc w znaczeniu elementu aksjologicznego, norm odkodowywanych w pozostałej części ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca nałożył na organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Kontrola legalności wszystkich aktów prawnych, czy to w formie aktów o charakterze indywidualnym (np. decyzje administracyjne), czy zawierających normy powszechnie obowiązujące (np. uchwały) wydanych w oparciu o przepisy u.w.t.p.a. uwzględniać założenia ogólne, naczelne zasady, celów jakie legły u podstaw rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Akty te mają bowiem służyć pełnej realizacji postanowień zawartych w tej ustawie. Jednoznacznie wskazać należy, że uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego powinna być kompletna, treściowo czytelna, jednoznaczna i zrozumiała, tak by organy stosujące jej zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii) nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały, aby nie stwarzały możliwości stosowania odmiennej wykładni w dwóch identycznych stanach faktycznych. Dokonując oceny zasadności skargi z uwzględnieniem wyżej poczynionych uwag należy stwierdzić, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., nie przewiduje dla rady gminnej zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia tej ustawy a wskazane w preambule oraz w art. 1 ust. 1. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad nie będących w jednoczesnej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to należy uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt prawny nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia realizacji celu wyraźnie wyznaczonego przez ustawę, będącej jego podstawą prawną. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy" ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r. SA/Kr 239/94, wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex 5841400).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Miejska w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w części dotyczącej zasad pomiaru odległości 50 metrów tj. określenia punktów od którego do którego należy tą odległość mierzyć. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że pod pojęciem "obiekt" w rozumieniu zaskarżonej uchwały należy uważać nie tylko budynek, ale także funkcjonalnie z nim związane tereny wokół budynku, jak np. boiska czy place zabaw, co wynika z celu regulacji jakim jest wymóg usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości od obiektów takich jak np. szkoły. Należy bowiem wskazać, że wprowadzenie rygoru oddalenia sklepu z alkoholem np. od szkoły nie ma na celu utrudnienie zakupu alkoholi, ale ma na celu chronić osoby przebywające na terenie takich obiektów jak szkoły, miejsca kultu religijnego przed negatywnymi zjawiskami związanymi z używaniem alkoholu i co jest nierozerwalnie z tym związane zapewnić realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W tym sensie funkcja jaką ma zrealizować m.in. określenie odpowiedniej odległości od obiektu podlegającego ochronie od punktu sprzedaży napojów alkoholowych wina dotyczyć nie tylko budynku, ale także terenu do nich należącego (np. boiska, placu przyległego do kościoła). Liczenie w takiej sytuacji odległości 50 metrów wskazanej w § 1 uchwały według kryterium określonego w tej uchwale uchwały, tj. w linii prostej na najkrótszym odcinku od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektu wymienionego objętego ochroną może nie spełnić celów wynikających z u.w.t.p.a. Mając np. na uwadze szerokość np. obiektów szkolnych wraz z boiskiem i placem zabaw dla dzieci i położenie wejścia do tego obiektu oraz położenie wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych może się okazać, że punkt taki będzie bezpośrednio przylegał do granic obiektu szkolnego (boiska) lub będzie w bezpośredniej bliskości, a tym samym nie zapewni odizolowania osób przebywających na terenie tych obiektów przed negatywnymi zjawiskami związanymi z używaniem alkoholu, a w konsekwencji realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O ile do samej odległości określonej na 50 metrów nie sposób mieć zastrzeżenia, o tyle sposób określenia punktów jej pomiaru może powodować nieosiągnięcie celów u.w.t.p.a.

W ocenie Sądu również skarżący Prokurator trafnie podniósł, że akty prawa miejscowego a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Uzasadniając ten wymóg skarżący odwołał się do § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sady administracyjne.

W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 maja 2003r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, lex 453765, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Wa 716/06, G. Wierciński "redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz , Oficyna 2009, t. 1 do § 131 ww. rozporządzenia). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( wyrok WSA w Białymstoku w dniu 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 837/10 , Lex nr 992885). Nie może stanowić usprawiedliwienia okoliczność, że uchwała została przedstawiona radnym na posiedzeniu sesji i była przedmiotem dyskusji przed jej uchwaleniem. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje zatem, że nie wiadomo jakimi kryteriami kierowała się rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, określając sposób mierzenia odległości między obiektami podlegającymi ochronie a punktami sprzedaży i podawania alkoholu.

Także obecnie nie ma możności poznania uzasadnienia aktu poddanego ocenie, co uniemożliwia kontrolę legalności uchwały.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawne tj. zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 u.s.g., może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenie prawa, skutkuje nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tych kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia

(Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994r, wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999r, sygn. akt OSA 1/99, wyrok NSA z 20 lipca 2012r, sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Z powyższych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, albowiem jej postanowienia dotyczą jedynie określenia kryteriów według jakich jest mierzona wskazana w tym przepisie odległość.