Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 601/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. W.-K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/18 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej spółka), wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/18 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r., znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 2 września 2010 r., znak WI.I.EM 7119-2-26-10 stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 1998 r., nr 602/2A/98 (znak AP-01-2.7351-01039-719/98) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (wskazanym w decyzji) inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: "zespół zabudowy mieszkaniowej - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w [...] przy ul. [...] - działka nr [...] i [...] obręb [...] " uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.; dalej zwanej ustawą).

GINB decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., znak DOA/ORZ/7110/1334/10/11, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewoda decyzją z dnia 23 maja 2012 r., znak WI.I.EM 7840-2-44-11 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 26 sierpnia 1998 r., z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, tj. sprzedaż mieszkań i udziałów w nieruchomości wspólnej.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r., znak DOA/ORZ/7110/980/12 GINB uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/12, oddalił skargę A. K. (jednego z inwestorów) na tę decyzję.

W efekcie powtórnego rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z dnia 18 września 2014 r., znak WI.I.EM 7840.2.38.2014.EM stwierdził nieważności decyzji z dnia 26 sierpnia 1998 r. przyjmując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 stycznia 1998 r., nr 14/2U/98 (znak AP-01-2.7337-01141-99/98), zmienionej decyzją tego organu z dnia 19 czerwca 1998 r., nr 367/2U/98 (znak AP-01-2.7337-01141-432/98).

GINB uchylił ww. decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda w wykonaniu zaleceń uzyskał od inwestora kserokopię projektu budowlanego poświadczoną za zgodność z oryginałem, a następnie decyzją z dnia 2 lipca 2015 r., znak WI.I.EM 7840.2.37.2015.EM oraz 2 maja 2016 r., znak WI.I.EM 7940.1.8.2016.EM stwierdził nieważności decyzji z 26 sierpnia 1998 r. przyjmując, że jest niezgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została uchylona decyzją GINB z przyczyn procesowych.

Wojewoda decyzją z 12 października 2017 r., znak Wl-I.7840.1.131.2016.EM po raz kolejny stwierdził, że decyzja z dnia 26 sierpnia 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ustawy. Niemniej jednak, w jego ocenie, funkcjonowanie od lat zrealizowanych na podstawie inkryminowanej decyzji obiektów budowlanych a także możliwość realizacji na sąsiednich działkach obiektów o podobnych gabarytach (decyzje o ustaleniu warunków zabudowy) wskazują na brak konieczności wyeliminowania decyzji przez jej unieważnienie. Jak stwierdził, skutki gospodarcze i racje ekonomiczne zrealizowania inwestycji na podstawie przedmiotowych decyzji są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

GINB decyzją z dnia 7 maja 2018 r. uchylił opisaną wyżej decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 sierpnia 1998 r.

Motywując rozstrzygnięcie zaznaczył na wstępie, że w aktach sprawy znajduje się przesłana przez strony postępowania szczątkowa dokumentacja (kserokopie i fotokopie) projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją z dnia 26 sierpnia 1998 r. Przy piśmie z dnia 28 czerwca 2012 r. przekazującym odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 2 lipca 2012 r. nie przesłano do organu odwoławczego projektu budowlanego, zaś z notatki służbowej pracownika GUNB wynika, że stwierdzone uchybienia w decyzji Wojewody obligują do jej uchylenia, "przy czym projekt budowlany nie jest potrzebny".

W kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy podkreślił, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę [...] na terenie położonym w [...] na działce nr ewid. [...] oraz południowej części działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączyli umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] kwietnia 1998 r. zezwalającą inwestorom na wykorzystanie części działki nr ewid. [...] (o powierzchni ok. 1000 m2) na cele budowlane oraz wypis z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1997 r., rep. A nr [...] (dot. działki nr ewid. [...]). Dlatego też, w ocenie GINB, powołane przepisy nie zostały rażąco naruszone.

Nie zgodził się także, aby doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zauważył, że Prezydent decyzją z dnia 21 stycznia 1998 r. ustalił na wniosek inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta z dnia 19 czerwca 1998 r. Zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegała m.in. na rozszerzeniu terenu inwestycji o część południową działki nr ewid. [...]. Warunki zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1994 r. Wobec tego organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Odnośnie zaś art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy GINB stwierdził, że z treści decyzji z dnia 21 stycznia 1998 r. wynika że "(...) w/w działka w części południowo-zachodniej położona jest na głębokość od 61 m do 99 m od ulicy [...] w Obszarze Mieszkaniowym M4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8 m, do najwyższego gzymsu i 13 m od kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. W pozostałej części północnej działka położona jest w obszarze tras komunikacyjnych - KT- z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod ulicę główną o ruchu przyspieszonym. Ponadto niewielki fragment północno - zachodni o szerokości maksymalnie 7,5 m znajduje się w obszarze usług publicznych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: usługi, nauki, oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej; obiekty administracji publicznej i sakralne; urządzenia specjalne w tym zakłady karne. (...) na obszarach mieszkaniowych w trybie § 19 pkt 2 w/w. uchwały dopuszcza się odstępstwo od norm intensywności nie więcej niż o 15%".

Zdaniem GINB sporna inwestycja nie naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji z dnia 21 stycznia 1998 r., co do wysokości spornych budynków. Wymagana wysokość wynosi bowiem maksymalnie 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy; projektowana zaś - 11,45 m w najwyższym punkcie. Skoro więc decyzja z dnia 21 stycznia 1998 r. dopuszczała wysokość zabudowy 13 m do kalenicy, to w jego ocenie zaprojektowanie budynków z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m nie może prowadzić do uznania, że kontrolowana decyzja z dnia 26 sierpnia 1998 r., narusza rażąco ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości zabudowy.

Argumentował, że zgodnie z decyzją z dnia 21 stycznia 1998 r. dopuszczalny wskaźnik zabudowy na obszarze mieszkaniowym M4 wynosi 0,4. Z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1997 r. wynika, że powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 5746 m2, natomiast zgodnie z postanowieniami powołanej umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1998 r. część wydzierżawionej działki nr ewid. [...], wynosi 1000 m2. Tym samym, łączna powierzchnia terenu inwestycji w granicach opracowania wynosi 6746 m2. GINB podkreślił, że z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że całkowita powierzchnia terenu przewidzianego pod inwestycje wynosi 7946 m2 (2126 m2 powierzchni terenu KT – obszar tras komunikacyjnych oraz 5746 m2 powierzchni terenu M4 - obszar mieszkaniowy), co oznacza, że dla obszaru o powierzchni 5820 m2 (obszar mieszkaniowy) wskaźnik zabudowy wynosi 0,459 (iloraz powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków – 2673 m2 przez obszar mieszkalny M4 - 5820 m2). Nieruchomość inwestycyjną stanowi działka nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...] (1000 m2). A zatem łączna powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej M4 - obszar mieszkaniowy, wynosi 4620 m2 (łączna powierzchnia 6746 m2 nieruchomości inwestycyjnej pomniejszona o 2126 m2 powierzchni terenu KT- obszar tras komunikacyjnych). Mając to na uwadze GINB stwierdził, że współczynnik zabudowy dla spornej inwestycji wynosi 0,57, tj. przekracza o ok. 40 % wyznaczoną w decyzji z dnia 21 stycznia 1998 r. dopuszczalną intensywność zabudowy. Dopuszcza bowiem odstępstwo od norm intensywności zabudowy nie więcej niż o 15 %, co oznacza, że w analizowanym przypadku intensywność zabudowy nie powinna przekraczać wartości 0,46.

W konsekwencji według GINB kontrolowana decyzja z dnia 26 sierpnia 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Doszedł jednak do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 18 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, oraz po okresie 10 lat jej funkcjonowania bez kwestionowania jej przez żadną ze stron postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Jego zdaniem, skoro w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, to nie spełniono jednego z podstawowych elementów warunkujących uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej jako k.p.a.).

Na koniec wskazał na art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy i wyraził pogląd, że braki w materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiają dokonanie weryfikacji decyzji Prezydenta z dnia 26 sierpnia 1998 r., pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionując stanowisko GINB spółka wniosła skargę na jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Sąd I instancji uchylił decyzję GINB z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze doszedł do przekonania, że dokonano oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo wyraźnego stwierdzenia przez organ odwoławczy braku w aktach projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Sąd zaznaczył, że ten brak jednocześnie uniemożliwił organom ocenę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym samym stwierdzenie, że decyzja z 1998 r. nie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym kontekście zauważył, że wprawdzie Wojewoda (wykonując zalecenia organu odwoławczego) prowadził czynności w celu pozyskania projektu budowlanego (zwrócił się do inwestora), jednakże działania w celu odtworzenia zaginionych akt były niewystarczające. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem czy organ podjął próbę pozyskania dokumentów budowlanych u podmiotu uprawnionego - sporządzającego projekt budowlany czy też w jednostkach archiwizujących. W ocenie Sądu w zależności od powyższych ustaleń organy administracji dopiero są władne dokonać oceny decyzji jedynie w oparciu o posiadane dokumenty pamiętając, że prawidłowe zrealizowanie postanowień decyzji o warunkach zabudowy w procesie inwestycyjnym jest obowiązkiem inwestora i właściwego organu. Obowiązek ten ma gwarantować zrealizowanie każdego zamierzenia budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem, co ma zabezpieczyć uzasadnione interesy osób trzecich.

Po drugie, jak wskazał Sąd I instancji, kwestia zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 i wypływający z niego skutek. Zaznaczył, że w związku z tym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Dalej wskazał, że ze względu na charakter zakresowy ww. wyroku i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Inne rozumienie konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby bowiem do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej, dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli uwzględni się kontekst sprawy na tle której zadano pytanie prawne w sprawie P 46/13 (czyli blisko 70-letni upływ czasu od wadliwego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej), nie można jednoznacznie powiedzieć co należy rozumieć, w każdej sprawie, jako znaczny upływ czasu, rzutujący na skutki społeczno-gospodarcze decyzji, a przez to wpływający na ocenę jej wad jako rażąco naruszających prawo. Podkreślił, iż w każdej sprawie oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio nią dotkniętych. Koncentrowanie się jedynie na długości okresu obowiązywania decyzji i nabyciu na jej podstawie przez jej adresata (Inwestora) określonych uprawnień do zabudowy, z jednoczesnym pomijaniem negatywnych skutków jakie decyzja ta w dalszym ciągu wywołuje względem innych podmiotów, naruszając ich prawa, nie może zostać uznane za prawidłowe. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną.

Sąd zalecił zatem, aby organ wypowiedział jaki negatywny skutek wywołuje decyzja z 1998 r. wobec skarżącej. Ponadto, formułując ocenę co do braku reakcji przez 10 lat na daną inwestycję, w kontekście wpływu tego faktu na ocenę skutków społeczno-gospodarczych i czasu istnienia inwestycji naruszającej prawo, uwzględnił m.in. charakter inwestycji. Zaakcentował, że zgodnie z ostatnim orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17), uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (teza 3 z wyroku).

GINB wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zawierającego sentencję sprzeczną z treścią uzasadnienia oraz wskazania co do dalszego postępowania niespójne z tą sentencją;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku w zakresie ustaleń odnoszących się do analizy przez GINB zgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia 7 maja 2018 r. będące skutkiem błędnego ustalenia, że działania organów nadzoru mające na celu pozyskanie projektu budowlanego spornej inwestycji były niewystarczające, podczas gdy Wojewoda Małopolski podjął szereg kompleksowych działań, mających na celu uzyskanie ww. projektu;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie sprzecznych wskazań co do dalszego postępowania, związanych z upływem czasu od wydania decyzji z dnia 26 sierpnia 1998 r. niepozwalających na jednoznaczne ustalenie aprobowanej przez Sąd podstawy orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu.

Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

Skargę kasacyjną wnieśli również E. W.-K. i A. K. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1.naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w\w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z zastosowanymi w drodze analogii przepisami art. 716-729 k.p.c., poprzez przyjęcie, że działania Wojewody Małopolskiego w celu odtworzenia akt były niewystarczające i koniecznym jest dalsze pozyskanie dokumentów budowlanych, a w konsekwencji uznanie, że decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności Decyzji Prezydenta nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia;

2.naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w \w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia, że Decyzja Prezydenta nie jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy co najwyżej obarczona jest drobnymi uchybieniami, które nie uzasadniają przyjęcia, że doszło do oczywistego naruszenia norm prawnych prowadzącego do powstania efektu społeczno-gospodarczego niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa, a w konsekwencji uznanie, że decyzja GINB nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia;

3.naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w \w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak przyjęcia, że Decyzja Prezydenta wywołuje nieodwracalne skutki prawne i niedopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności, a w konsekwencji uznanie, że decyzja GINB nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia;

4.naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w \w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn.. akt P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej", a w konsekwencji uznanie, że decyzja GINB nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.). Wobec tego, że nie stwierdzono, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty.

Wniesione skargi kasacyjne zawierały uzasadnione podstawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku całości rozpoznanej przez sąd sprawy. Należy wskazać, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obejmowała decyzję z dnia 7 maja 2018 r., nr DOA.7110.567.2017.SPA wydaną w drugiej instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazaną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 października 2017 r. stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 1998 r. z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, w którego sentencji zawarł następujące rozstrzygnięcie: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uchyla decyzje organów obu instancji tj. zarówno Wojewody Małopolskiego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśniając motywy takiego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji treść rozstrzygnięcia Sądu zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że brak jest rozstrzygnięcia co do całości sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tj. w zakresie decyzji organu I instancji. Brak stanowiska Sądu w sentencji wyroku co do legalności decyzji organu I instancji stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanych wcześniej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jakkolwiek w uzasadnieniu wyroku zawarte zostały wywody wskazujące, że intencją Sądu I instancji było uchylenie również decyzji Wojewody Małopolskiego z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie w zakresie odtworzenia zagubionych akt sprawy, jednakże w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć trzeba, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji fragmentami uzasadnienia (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 363). Brak w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o decyzji organu I instancji mógł być usunięty w trybie wniosku o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. W sprawie niniejszej wniosek taki nie został złożony, a termin do jego złożenia upłynął.

Z kolei treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli - vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd ocenił skargę jako zasadną bądź niezasadną - por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r., sygn. III FSK 4728/21).

W rozpatrywanej sprawie WSA w swoim wyroku sformułował rozstrzygnięcie, którego treść w żaden sposób nie odpowiada sporządzonemu uzasadnieniu, gdyż wykazuje sprzeczność z zawartym w pkt 1 wyroku rozstrzygnięciem. W takim układzie nie ma możliwości ustalenia, jakie jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie przyjętego rozstrzygnięcia, a zarazem uniemożliwia jego ocenę instancyjną.

Podzielić należy również stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że podjęte przez organ działania w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające, a podejmowanie dalszych czynności takich jak zwracanie się o kopie projektu do podmiotu sporządzającego przedmiotowy projekt budowlany, w sytuacji gdy projekt taki nie został zatwierdzony przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, jest bezprzedmiotowe. Tylko bowiem zatwierdzonym projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania działki mógłby stanowić podstawę do dalszej oceny wskazanych naruszeń w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego. Zasadnie także zwrócił uwagę GINB, że upływ czasu jaki minął od wydania kwestionowanej decyzji, analizował jedynie w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez kwestionowany akt, dla uzasadnienia konkluzji, że stwierdzone uchybienia nie wywołują takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie byłyby do zaakceptowania w państwie prawa. Natomiast powołany przez Sąd I instancji art. 158 § 2 k.p.a. stanowił podstawę wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Jednocześnie brak jest w uzasadnieniu Sądu I instancji jakiejkolwiek oceny zajętego w tym zakresie stanowiska przez GINB, poza wskazaniem aktualnego orzecznictwa NSA.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej uczestników postępowania, należy zauważyć, że trafnie wskazują oni, że działania Wojewody Małopolskiego w celu odtworzenia zaginionych akt było wystarczające. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzyskane zarówno z PINB-u jak i Urzędu Miasta Krakowa oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] informacje wykluczały możliwość pozyskania zatwierdzonego projektu budowlanego z zasobów archiwalnych, wobec niezarchiwizowania tej dokumentacji, jednocześnie nawet gdyby taki projekt ale niezatwierdzony znajdował się w posiadaniu jego autora, jako dokument prywatny nie mógłby stanowić podstawy dla dokonania wiążących ustaleń w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zasadnie również skarżący kasacyjnie podnoszą niezastosowanie się przez WSA w Warszawie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sąd I instancji przedstawił poglądy judykatury w tym zakresie, ale jednocześnie nie wskazał jak zastosował się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Natomiast zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Podzielić należy również pogląd, że uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 opublikowano: ONSAiWSA 2019/6/107).

Przedwczesne natomiast są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie oceny stwierdzonych naruszeń przepisów, wobec braku zajęcia przez Sądu I instancji stanowiska w tym zakresie. Nie mógł zatem Sąd naruszyć wskazanych w zarzucie 2. przepisów w sposób w nim opisany, bowiem nie ocenił merytorycznie stanowiska GINB co do przyjętej oceny stwierdzonych naruszeń przepisów prawa budowlanego.

Chybiony jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na brak przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestionowana decyzja z 1998 r. wywołała nieodwracalne skutki. Także w tym zakresie Sąd nie zajął stanowiska, zatem nie mógł naruszyć wskazanych przepisów w opisany sposób. Można jedynie zauważyć, że kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2374/12 i zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy jak i sąd, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji skargi kasacyjne wniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz uczestników postępowania jako mające usprawiedliwione podstawy, spowodowały uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.