Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 400/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Obornickiego z dnia 26 marca 2015 r., nr VI/40/15 w przedmiocie zmiany w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Obornickiego z dnia 26 marca 2015 r., nr VI/40/15 w sprawie zmiany w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach w całości


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2015 r. Rada Powiatu Obornickiego podjęła uchwałę nr VI/40/15 w sprawie zmiany w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu zarzucając jej istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445; dalej w skrócie: "u.s.p.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr VI/40/15 Rady Powiatu Obornickiego z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zmiany w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Powiatu Obornickiego działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011 r., nr 112, poz. 654 ze zm., dalej także u.d.l.) podjęła w dniu 26 czerwca 2012 r. uchwałę nr XX/139/12 w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Obornikach.

Dalej Prokurator podniósł, iż w § 4 tej uchwały przewidziano jej wejście w życie "z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Następnie uchwala ta została zmieniona zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu Obornickiego nr XXI/144/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach. Również w tej uchwale w § 3 wskazano, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Kolejno zmiany w statucie wprowadzano uchwałami z 25 czerwca 2013 r. oraz z 26 marca 2015 r. nr VI/40/15, ponownie wskazując, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" (§ 3 zaskarżonej uchwały).

Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego.

Prokurator wyjaśnił, że o zaliczeniu tej uchwały do ww. kategorii decydują: (1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, (2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, (3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej – przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Prokurator wskazał, że podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący. Organem Powiatu uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest, według art. 40 ust. 1 u.s.p., Rada Powiatu – która podjęła zaskarżoną uchwałę.

Prokurator wskazał, że choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała: została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej, ma charakter abstrakcyjny, niekonsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego, kto znajduje się w zakresie oddziaływania podmiotu leczniczego, celem działania szpitala – ma zatem też charakter generalny, została wydana przez organ samorządu terytorialnego, co sprawia, że zaliczyć ją należy do aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora przedmiotowa uchwała będąc aktem prawa miejscowego, winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący podkreślił, że właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 Konstytucji RP). Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Ponadto Prokurator wskazał, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że niedopełnienie obowiązku publikacji uchwały pozbawia też obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi uregulowaniami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania jednostki leczniczej.

Na marginesie Prokurator zauważył, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład, uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu. Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski, nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczać do kategorii aktów prawa miejscowego – statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego. Charakter statutu zmienił się jednak, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał podmiotowi tworzącemu, w tym przypadku radzie powiatu.

Dalej Skarżący zauważył, że mimo iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to nie zawarto w niej określenia stosownego vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Obornickiego, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie wskazując, iż wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, w związku z czym nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, bowiem adresowana jest nie do pewnej kategorii adresatów, a jedynie do zakładu opieki zdrowotnej. Według organu statut określa ustrój i funkcjonowanie podmiotu. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 7 ustawy o działalności leczniczej - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może prowadzić nie tylko jednostka samorządu terytorialnego, lecz również uczelnia medyczna oraz Skarb Państwa. Organ podkreślił, że nadanie lub zmiana statutu zakładu opieki zdrowotnej przez uczelnię medyczną nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma podstaw do różnicowania mocy prawnej statutów nadanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, a np. uczelnię medyczną.

Poza tym organ podkreślił, że uchwały Rady Powiatu Obornickiego zamieszczane są w bezpłatnym Biuletynie Informacji Publicznej, dzięki czemu nieopublikowanie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w dzienniku urzędowym nie pozbawia obywateli dostępu do takiej uchwały.

Organ wniósł również o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Powiatu Obornickiego z dnia 26 marca 2015 r., nr VI/40/15 w sprawie zmiany Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Obornikach.

Podstawową kwestię do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie powiatowym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu ustanawia rada powiat, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych.

Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 (CBOSA) wyraził stanowisko, podzielane przez obecny skład orzekający, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, podejmowana przez radę powiatu na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 42 u.d.l. W konsekwencji status taki należy przypisać także każdej uchwale zmieniającej tak uchwalony statut. Nowelizowanie aktów normatywnych musi być bowiem każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych (zob. orzeczenie TK z 07.06.1989 r., U 15/88, OTK 1989/1/10; tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 115).

Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, zwanej także u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą (a więc m.in. w statucie s.p.z.o.z. – vide: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l.) określa się: (1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie" (por. F. Grzegorczyk [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 42). Jakie to "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l.) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika).

Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Chodzi w tym przypadku, rzecz jasna, o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy. Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu.

Postanowienia statutowe w tej materii powinny, oczywiście, znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wpisu do rejestru działalności leczniczej (vide: art. 100 ust. 1 pkt 5 i art. 106 ust. 3 pkt 5 u.d.l.), legitymującego, w świetle art. 103 u.d.l., prowadzenie działalności leczniczej w zadeklarowanym w statucie (i "przepisanym" do rejestru) zakresie (treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot – zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., IV SA/Po 637/14, CBOSA). W tym sensie zakres świadczeń zdrowotnych, jakich może udzielać – a w przypadkach objętych hipotezą przywołanego wyżej art. 15 u.d.l.: jakich musi udzielić – dany podmiot leczniczy, jest pochodną unormowań statutowych tego podmiotu, co w szczególności oznacza, że w ww. przypadkach regulacja statutowa w tym zakresie w istocie dopełnia normę, której zrąb zawiera art. 15 u.d.l.

Wszystko to potwierdza tezę, że uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej, podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 42 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63, CBOSA).

Godzi się zauważyć, że już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, silnie akcentowano w orzecznictwie istnienie bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniem zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych przez dany publiczny z.o.z., a sytuacją prawną osób, którym te świadczenia mają być udzielane. Wskazywano mianowicie, że istnienie publicznego z.o.z. o określonym w akcie założycielskim (uchwale organu stanowiącego j.s.t. będącej aktem prawa miejscowego) zakresie świadczeń zdrowotnych, rodzi dla podmiotów, którym świadczenia zdrowotne są udzielane, publiczne prawa podmiotowe (zob. wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97). W konsekwencji przyjmowano, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności s.p.z.o.z. i udzielanych w nim świadczeń – a więc w istocie: kształtowanie zakresu tych świadczeń – powinno się odbywać, ze względu na charakter tych norm, w drodze aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 22.12.2009 r., III SA/Kr 159/09, CBOSA; por. też wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97). Dlatego też wszelkie przekształcenia w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) z.o.z. (a szerzej: zasad dostępności do tych świadczeń), choćby nawet dokonywane formalnie w trybie właściwym dla "zwykłej" zmiany statutu takiego zakładu – który to statut ówcześnie nie był uznawany za akt prawa miejscowego (o czym niżej) – traktowane były jako forma przekształcenia z.o.z., a uchwała w tym przedmiocie jako akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por.: wyrok NSA z 27.07.2010 r., II OSK 1060/10; wyrok WSA z 14.11.2013 r., III SA/Kr 844/13 – CBOSA).

Należy w tym miejscu podkreślić, że pod rządem ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na przeszkodzie zaliczeniu statutu zakładu opieki zdrowotnej do kategorii aktów prawa miejscowego stała nie treść, lecz tryb nadawania takiego statutu – nie był on bowiem wówczas uchwalany przez organ założycielski, a jedynie przezeń zatwierdzany. Ubocznie należy zauważyć, że mimo to już wówczas można było spotkać w orzecznictwie wypowiedzi, iż z uwagi na charakter norm zawartych w statucie publicznego z.o.z. oraz konstytutywność uchwały zatwierdzającej ów statut, uchwała organu, który utworzył publiczny z.o.z., w sprawie zatwierdzenia jego statutu jest aktem prawa miejscowego – zob. wyrok WSA z 13.10.2009 r., III SA/Kr 265/09, CBOSA). Wejście w życie ustawy o działalności leczniczej w istotnym stopniu zmieniło sposób ustanawiania statutu s.p.z.o.z. – gdyż zgodnie z art. 42 ust. 4 u.d.l. obecnie nadaje go podmiot tworzący – co z kolei, zdaniem Sądu, nie pozostało bez wpływu na ocenę charakteru prawnego samego statutu (podobnie: wyrok WSA z 31.12.2012 r., IV SA/Wr 505/12, CBOSA).

Wobec powyższego obecnie, w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – statut samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nadawany i zmieniany jest uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego, nie widać już żadnych istotnych racji, które przemawiałyby przeciwko uznaniu takiej uchwały za akt prawa miejscowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Prokuratora, znajdujące dodatkowe oparcie w poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (CBOSA), w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego (tak też m.in.: wyroki NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12 oraz z 10.10.2012 r., II OSK 1819/12, a także prawomocne wyroki WSA: z 5.04.2012 r., IV SA/Wr 81/12; z 6.12.2012 r., II SA/Go 928/12; z 3.12.2013 r., II SA/Ol 871/13; z 13.02.2014 r., II SA/Bk 855/13, CBOSA; podobnie w doktrynie: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; zob. też M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42).

Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania lub zmiany statutu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 40 ust. 1, art.41 ust.1, art. 42 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, opublikowanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Konkludując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., z 9.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odniesieniu do wniosku organu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, Sąd wyjaśnia, że – na mocy art. 200 p.p.s.a., organowi nie przysługuje zwrot kosztów postępowania w przypadku odrzucenia skargi, oddalenia skargi, czy umorzenia postępowania przed sądem I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.