Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 478/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...].

W ocenie Wojewody [...], jako organu nadzoru nad działalnością gminną, zarządzenie [...] jest sprzeczne z prawem z uwagi na fakt, że zostało wydane w konsekwencji zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie odwołania poprzedniego dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], wobec którego zostało wydane rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające jego nieważność.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] oraz zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Zarządzeniem nr [...] Wójt Gminy [...] odwołał Pana [...] ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. W uzasadnieniu do zarządzenia nr [...] Wójt Gminy [...] przedstawił okoliczności odwołania dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. W stosunku do zarządzenia nr [...] Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzające nieważność tego zarządzenia w całości. Niniejsze rozstrzygnięcie, zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje wykonanie zarządzenia nr [...] z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy [...] zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. Wojewoda [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (II SA/Wa 1802/16).

Wobec uznania zarządzenia nr [...] za sprzeczne z prawem, należało, w ocenie organu, uznać, że ściśle z tym zarządzeniem powiązane i z niego wynikające zarządzenie nr [...] również narusza prawo w sposób istotny. Powyższe stanowisko Wojewody [...] jako organu nadzoru ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 października 2010 r. orzekł, że: zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed uznaniem faktu nieważności zarządzenia przez Sąd, bowiem wziąć należy pod uwagę również przywołany już art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (sygn. akt II SA/Bd 991/10, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że wydanie zarządzenia organu wykonawczego gminy na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne należy traktować jako wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stwierdzający, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. orzekł, że: obowiązkiem organu nadzoru było wyeliminowanie środkami przewidzianymi w ustawie o samorządzie gminnym aktów i czynności będących konsekwencją innych niezgodnych z prawem i tym samym nieważnych aktów organu gminy (sygn. akt I OSK 2285/14, niepublikowane, por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2441/12, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV Sa/Po 1130/12, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zarządzenia wójta w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora, wydanym po stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, orzeczono, że: sąd w obecnym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 października 2010 r. (II SA/Bd 991/10. CBOSA), w myśl którego zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub leż bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, nie zmienia tego faktu wydanie badanego zarządzenia o zatwierdzeniu nowego konkursu jeszcze przed uznaniem faktu nieważności poprzedzających go zarządzeń (o unieważnieniu konkursu oraz o ogłoszeniu nowego konkursu) przez Sąd lub organ nadzoru. Wziąć bowiem należy pod uwagę, że orzeczenie o nieważności danego aktu ma charakter wyłącznie deklaratoryjny - stanowi mianowicie urzędowe potwierdzenie faktu, iż akt ten od początku był obarczony istotnej wadą dyskwalifikującą go w obrocie prawnym - i z tego względu wywiera skutek ex tunc. Innymi słowy, akt, którego nieważność została stwierdzona we właściwym trybie, musi być traktowany jako "niebyły", tj. tak, jak gdyby nigdy nie został wydany (por. wyrok NSA z 27.09.2007 r., II OSK 1046/07, CBOSA). Praktyka stwierdzania nieważności przez organ nadzoru następujących po sobie aktów prawnych nie była kwestionowana przez sądownictwo administracyjne, o czym świadczą m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 841/13, z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt. I OSK 1678/14 oraz z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 931/12).

Należało więc według organu uznać, że w sytuacji stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] obowiązkiem Wojewody [...] było stwierdzenie nieważności ściśle z nim powiązanego zarządzenia nr [...]. W przeciwnym razie w obrocie prawnym pozostałoby oraz wywierało skutki zarządzenie nr [...], jako wydane bez podstawy prawnej, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] [...] z [...] stycznia 2017 r., doręczone skarżącemu [...] stycznia 2017 r., skargę do tutejszego Sądu wywiódł Wójt Gminy [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) (dalej: u.s.g.) poprzez przyjęcie, że zarządzenie stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego jest sprzeczne z prawem, a jednocześnie owa niezgodność z prawem ma charakter istotny bądź nie ma charakteru nieistotnego, przy jednoczesnym braku wskazania przepisu prawa, który to zarządzenie narusza.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że stanowisko organu nadzoru nie może zostać zaakceptowane. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że art. 91 ust. 1 u.s.g. pozwala (zobowiązuje) organ nadzoru do stwierdzenia nieważności aktu sprzecznego z prawem. Dokonując interpretacji pojęcia sprzeczności z prawem, należy zestawić regulacje art. 91 ust. 1 oraz ust. 4. Wynika stąd, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Naruszenia nieistotne uprawniają, a zarazem obligują organ nadzoru do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazanie to należy uznać za rodzaj rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie rodzi zmian w stanie prawnym. Ma ono charakter upomnienia, w którym wskazuje się na sprzeczność z prawem określonych działań gminy (czynności podjętych w ramach procedury lub ustaleń przyjętych w treści aktu).

Organ nadzoru nie wskazał prawa, które zarządzenie nr [...] narusza. Ponadto, nie zbadał i nie uzasadnił swojego stanowiska co do tego, czy w sprawie marny do czynienia z istotnym, czy też nieistotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 91 ust 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Nie zalicza się do tych naruszeń zaś: braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r., sygn. akt 11 FSK 3595/13).

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie dostarcza przekonujących argumentów do uznania, że zarządzenie nr [...] jest sprzeczne z prawem i narusza je w sposób istotny.

W ocenie skarżącego, okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 listopada 2016 r. odmówił (w sprawie II SA/Wa 1802/16) wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zarządzenia nr [...] nie ma w niniejszej sprawie znaczenia prawnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze, z którego organ nadzoru wywodzi konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] jest przecież nieprawomocne i zostanie poddane kontroli sądu administracyjnego.

Znaczenie prawne w tej sprawie ma z kolei treść art. 92 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru zdaje się utożsamiać wstrzymanie wykonania zarządzenia nr [...] będące skutkiem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego z jego prawomocnością. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że ustawodawca uznał za zasadne odłożenie w czasie wejścia do obrotu prawnego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności aktu samorządu terytorialnego do chwili jego uprawomocnienia się. Poprzez wprowadzenie wstrzymania wykonania z mocy prawa rozstrzygnięć organów nadzorczych ustawodawca przesądził, iż zakwestionowany takim rozstrzygnięciem akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie traci mocy obowiązującej z dniem wydania orzeczenia, a z dniem jego uprawomocnienia się. Zatem skutek główny (bezpośredni) rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą uprawomocnienia się aktu nadzoru, a nie jego wydania. Prawomocne rozstrzygnięcie organu nadzorczego, stwierdzające nieważność aktu organu samorządowego pozbawia go mocy obowiązującej ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w sprawie zarządzenia nr [...] stanie się prawomocne dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w spranie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1802/16.

W sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której zarządzenie nr [...] zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W stosunku do ww. zarządzenia nie nastąpił jeszcze skutek stwierdzenia nieważności w postaci uznania owego zarządzenia za niebyłe. Tylko wówczas organ nadzoru mógłby argumentować, że zarządzenie nr [...] jest bezpośrednio związane z zarządzeniem, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Takie stanowisko jest obecnie co najmniej przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Tutejszy Sądowi z urzędu wiadomym jest także, że wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1802/16 oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ono prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 80 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814).

Zgodnie z jego treścią stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego jawi się więc jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. Chodzi o to, że stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez Sąd administracyjny.

W pierwszej z tych sytuacji usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc konsumuje akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, a w drugiej zaś – uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej.

Gdyby więc ustawodawca nie sformułował omawianego przepisu, to każde rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, mogłoby być ignorowane przez podmiot, od którego pochodzi kwestionowana uchwała. To zaś prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał, pozostawałyby de facto martwe. Nie wywierałyby bowiem skutecznego wpływu na los spraw, do których odnosiły się kwestionowane w trybie nadzoru uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, ze skarga nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Skoro bowiem skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej, zostało doręczone Wójtowi, to od tego momentu nastąpiło wstrzymanie wykonania tego zarządzenia. Tak więc nie istniały podstawy faktyczne do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], gdyż wobec wstrzymania wykonania zarządzenia Wójta o odwołaniu dyrektora placówki, nie istniał w niej formalnie wakat na stanowisku dyrektorskim.

Stąd, wydanie w takich okolicznościach zarządzenia przez Wójta, prowadzącego do powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku formalnie obsadzonym, należało traktować jako działanie noszące znamiona istotnego naruszenia prawa.

Wydając wyrok w niniejszej sprawie tutejszy Sad nie mógł też abstrahować od tego, że wyrokiem z 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1802/16) oddalił skargę Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] w sprawie odwołania dyrektora spornej placówki edukacyjnej. Skoro więc nie doszło do uchylenia w drodze postępowania sądowego, wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, na istnieniu którego organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie badane niniejszą skargą, to tym samym nie nastąpiło pozbawienie mocy wiążącej zastosowanego w badanej sprawie środka ochrony tymczasowej, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).