Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 114/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 47
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa W. a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie pozwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia wskazać Marszałka Województwa W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2021 r. Marszałek Województwa W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z dnia [...] 2019 r. o zmianę decyzji Starosty O. z dnia [...] 2015 r. udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem procesów przetwarzania, w związku z eksploatacją instalacji do beztlenowego rozkładu substancji organicznych i wytwarzania biogazu oraz produkcji energii elektrycznej w kogeneracji przy spalaniu paliw gazowych w biogazowni w miejscowości Ł.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Marszałek Województwa W. wskazał, że wnioskiem z dnia [...] 2019 r. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wystąpiła do Starosty O. o zmianę decyzji Starosty O. z dnia [...] 2015 r., znak: [...] udzielającej ww. spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem procesów przetwarzania, w związku z eksploatacją instalacji do beztlenowego rozkładu substancji organicznych i wytwarzania biogazu oraz produkcji energii elektrycznej w kogeneracji przy spalaniu paliwa gazowego w biogazowni w miejscowości Ł. Pismem z dnia [...] 2020 r., znak: [...] (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. w O. - [...] 2020 r.) Starosta O., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), przekazał Marszałkowi Województwa W. ww. wniosek, wskazując, iż to Marszałek Województwa W. jest organem właściwym w niniejszej sprawie. W ocenie Starosty O. instalacja, której dotyczy ww. wniosek jest instalacją do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mogącą przyjmować odpady w ilości ponad 10 t na dobę, a w świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) należy ją zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 45 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organem właściwym jest Marszałek Województwa W.

Nie podzielając powyższego stanowiska wnioskodawca wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389. z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610) użyte w tej ustawie określenie biogaz rolniczy oznacza "gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych, odpadów lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, lub biomasy roślinnej zebranej z terenów innych niż zaewidencjonowane jako rolne lub leśne, z wyłączeniem biogazu pozyskanego z surowców pochodzących ze składowisk odpadów, a także oczyszczalni ścieków, w tym zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których nie jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków". Dokonując wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy nadto uwzględnić postanowienia rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) i zawarty w przypisie nr 3 do tego rozporządzenia komentarz, zgodnie z którym odpady o kodach 02 02 04, 02 03 05, 02 04 03, 02 05 02, 02 06 03, 02 07 05 pochodzące z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których prowadzony jest rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków, poprzedza się oznaczeniem "br" przed kodem. Dodanie oznaczenia "br" wskazuje, że odpady pochodzą wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa. Dalej Marszałek Województwa W., odwołując się do raportu z konsultacji publicznych, opiniowania oraz uzgodnień międzyresortowych projektu rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów (opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji na stronie internetowej pod wskazanym we wniosku adresem) podniósł, że zaproponowano również wprowadzenie dla rodzajów odpadów oznaczonych kodami 02 02 04, 02 03 05, 02 04 03, 02 05 02, 02 06 03, 02 07 05, nowego rodzaju odpadów z oznaczeniem "ex", które obejmowałoby wyłącznie te osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, których jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków oraz które pochodziłyby wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa. Propozycja ta miała ma na celu doprecyzowanie pojęcia grupy 02 katalogu odpadów, tj. odpadów z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności, które mogą być wykorzystywane jako surowiec do produkcji biogazu rolniczego. Stanowić to ma ujednolicenie przepisów w związku z definicją biogazu rolniczego zmienioną ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), która aktualnie brzmi: "biogaz rolniczy - gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych, odpadów lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, lub biomasy roślinnej zebranej z terenów innych niż zaewidencjonowane jako rolne lub leśne, z wyłączeniem biogazu pozyskanego z surowców pochodzących ze składowisk odpadów, a także oczyszczalni ścieków, w tym zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których nie jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków".

Przedstawione powyżej względy prowadzą zdaniem wnioskodawcy do stwierdzenia, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii powinna uwzględniać założenie, zgodnie z którym biogaz pozyskiwany z odpadów pochodzących wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa z zakładowych oczyszczalni ścieków, w których jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków jest biogazem w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (biogaz rolniczy). To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że instalacją do wytwarzania biogazu pozyskiwanego w warunkach, o których mowa w powyższym akapicie, jest instalacja do wytwarzania biogazu w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a jako taka nie jest klasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) z uwagi na zawarte w tym przepisie wyłączenie (tj. zastrzeżenie o treści: "z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii"). Uzasadnionym jest zatem zakwalifikowanie instalacji, o której mowa w powyższym akapicie, jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z wniosku złożonego przez spółkę M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wynika, że przetwarzanie odpadów w instalacji spółki odbywa się w procesie beztlenowej fermentacji mezofilowej w celu uzyskania biogazu w formie metanu, który następnie zostanie zmieniony na energię elektryczną i cieplną (informacje zawarte w podrozdziale 5,1 wniosku spółki z dnia [...] 2019 r. zatytułowanym "Wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania" oraz informacje zawarte w podrozdziale o tożsamym tytule uzupełnienia wniosku spółki z dnia [...] 2020 r.). W uzupełnieniu z dnia [...] 2020 r. wniosku spółka doprecyzowała oznaczenie niektórych rodzajów odpadów (osadów) z zakładowych oczyszczalni ścieków dodatkowym oznaczeniem "br" (por. tabela w podrozdziale 5.1 zatytułowanym "Wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania" uzupełnienia z dnia [...] 2020 r. wniosku spółki). Nadto w piśmie z dnia [...] 2020 r. spółka oświadczyła wprost, że eksploatowana instalacja stanowi instalację do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zdaniem wnioskodawcy podjęte w toku postępowania czynności wyjaśniające doprowadziły do jednoznacznego ustalenia, iż biogaz w instalacji spółki nie jest pozyskiwany z surowców pochodzących ze składowisk odpadów, ani z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których nie jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków (wyjaśnienia pełnomocnika spółki zawarte w piśmie z dnia [...] 2015 r.).

W tym stanie rzeczy w pełni uzasadniona jest zdaniem wnioskodawcy ocena, iż instalacja spółki M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., o której mowa we wniosku spółki z dnia [...] 2019 r. (z późniejszymi uzupełnieniami i modyfikacjami tego wniosku) jest instalacją do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610), i jako taka nie powinna być klasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (z uwagi na zawarte w tym przepisie wyłączenie spod jego zakresu instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii) lecz jako przedsięwzięcie mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 82 ww. rozporządzenia. Z kolei z art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779) wynika, iż organem właściwym w sprawach pozwoleń na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów w innych przypadkach niż wymienione art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a-c (czyli innych niż dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odzysku polegającego na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg oraz dla innych instalacji niż instalacje komunalne) jest starosta.

W złożonej odpowiedzi na wniosek, ustosunkowując się do wniosku Marszałka Województwa W., Starosta O. wskazał, że wniosek spółki M. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] 2015 r. obejmuje:

1. zmianę nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego instalację,

2. zmianę posiadanej decyzji zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw,

3. uwzględnienie w pozwoleniu nowych 29 odpadów do procesu przetwarzania,

4. uwzględnienie nowego odpadu wytwarzanego.

Dalej podkreślił, że spółka dołączyła do złożonego wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] 2019 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy G. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie biogazowni o mocy 1,0 Mwel zlokalizowanej na działce nr 4/110 obręb Ł., gmina G., powiat o., mającej na celu zwiększenie mocy o nie więcej niż 0,8 Mwel oraz decyzję z dnia [...] 2019 r. znak: [...] zmieniającą decyzję z Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, a także charakterystykę i właściwości odpadów nowych, planowanych do przetworzenia w instalacji. Starosta O. uznał, że wskazane we wniosku M. Sp. z o.o. przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest marszałek województwa. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii ( t.j Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że suma odpadów przetwarzanych w instalacji wynosi 34.000 Mg/rok. Oznacza to, że instalacja w trybie pracy 365 dni na rok może przyjmować na dobę 93,15 Mg odpadów na dobę. W tym przypadku, nie ma także zastosowania zdaniem Starosty wyłączenie, o którym mowa ww. przepisie, tj. że przedmiotowa instalacja służy wytwarzaniu biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.). Wśród 29 nowych rodzajów odpadów wymienionych we wniosku pełnomocnika M. Sp. z o.o. wnioskodawca wskazał większość odpadów, które stanowią substrat do produkcji biogazu rolniczego, w tym odpady o kodach 02 02 04, 02 03 05, 02 04 03, 02 05 02, 02 06 03, 02 07 05 pochodzące z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których prowadzony jest rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków. Dodanie oznaczenia "br" przed kodem wskazuje, że odpady pochodzą wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa. W tej części Starosta O. podzielił stanowisko Marszałka Województwa W. Jednak, Starosta zauważył, że w grupie 02 odpadów wymienionych we wniosku M. Sp. z o.o. jako dodatkowe do przetworzenia oprócz odpadów z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa i łowiectwa sklasyfikowano także odpady z przetwórstwa żywności, które to wg definicji biogazu rolniczego nie są surowcem do jego produkcji. Dotyczy to odpadów o kodzie 02 06 80, 16 03 06, 19 08 14, 16 03 06, 16 03 80, 19 08 14 oraz 19 08 01. Zastosowanie surowca, który nie mieści się w ramach definicji biogazu rolniczego powoduje, że produkowany jest biogaz. Jeśli biogazownia nie wytwarza biogazu rolniczego, to nie znajduje dla niej zastosowania wyłączenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, decydujące znaczenie przy ustaleniu organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku M. Sp. z o.o. ma kryterium ilościowe dotyczące przetwarzania odpadów, tj. przetwarzanie odpadów w ilości większej niż 10 Mg/dobę. W przypadku przedmiotowej instalacji dobowa ilość przetwarzania odpadów wynosi 93,15 Mg/dobę.

W związku z tym, zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zdaniem Starosty O. organem ochrony środowiska dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenie przedmiotowego zakładu jest Marszałek Województwa W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana sprawa przez właściwy organ. Ustalenia w tym zakresie determinują zakres postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia ze sporem o właściwość, który zaistniał na tle prawnej kwalifikacji przedsięwzięcia, tj. instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów innych niż wymienionych w pkt 41 i 46 mogącą przyjmować odpady w ilości ponad 10 ton na dobę. Podlegającą ocenie (kwalifikacji) w przedmiotowej sprawie jest instalacja do beztlenowego rozkładu substancji organicznych i wytwarzania biogazu oraz produkcji energii elektrycznej w kogeneracji przy spalaniu paliwa gazowego. Z procesem tym związane jest również wytwarzanie odpadów. W ramach istniejącej w zakładzie instalacji prowadzone są dwa główne procesy produkcyjne – proces biotechnicznego wytwarzania, magazynowania oraz uzdatniania biogazu z substancji organicznych oraz procesu przetwarzania uzdatnionego biogazu w energię elektryczną i cieplną (tzw. kogeneracja). Procesy te stanowią jeden proces technologiczny, w ramach którego ma miejsce między innymi przetwarzanie i wytwarzanie odpadów, o których mowa w pkt III.1. (odpady przetwarzane) oraz II.2 i II.3 (odpady wytwarzane) decyzji z dnia [...] 2015 r., o zmianę których spółka między innymi wnioskowała.

Zarówno Marszałek Województwa W. jak i Starosta O. zgodni są co do tego, że instalację taką co do zasady należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem jednak Marszałka Województwa W., który zainicjował niniejszy spór o właściwość, w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na rodzaj surowców - odpadów użytych do produkcji biogazu mamy do czynienia z instalacją przeznaczoną do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.), co uzasadnia zakwalifikowanie powyższego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 82 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Stanowiska tego nie podzielił Starosta O.

Polski prawodawca nie zdefiniował pojęcia biogazowi rolniczej, a jedynie biogazu rolniczego w powołanym już wyżej art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, wskazując w procesie fermentacji metanowej z jakich surowców, produktów, odpadów, pozostałości i biomasy on powstaje. Tym samym uznać należy, że biogazownie, w których produkowany jest biogaz rolniczy są biogazowniami rolniczymi. Zastosowanie natomiast surowca, który nie mieści się w ramach definicji biogazu rolniczego powoduje, że produkowany jest biogaz, ale nie biogaz rolniczy. Jeśli biogazownia nie wytwarza biogazu rolniczego, to nie znajduje dla niej zastosowanie wyłączenia zawartego w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii biogaz rolniczy jest to gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych, odpadów lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, lub biomasy roślinnej zebranej z terenów innych niż zaewidencjonowanych jako rolne lub leśne, z wyłączeniem biogazu pozyskiwanego z surowców pochodzących ze składowisk odpadów, a także oczyszczalni ścieków, w tym zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno- spożywczego, w których jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków. Mając tak sformułowaną definicję uznać należy, że prawodawca ściśle określił z jakich surowców otrzymywany jest biogaz rolniczy. Do jego produkcji można używać odpadów z przetwórstwa produktów wyłącznie pochodzenia rolniczego. Pojęcie przetwórstwo produktów pochodzenia rolniczego nie zostało zdefiniowane. Zgodnie z definicją zwarta w słowniku PWN pod red. W. Doroszewskiego przetwórstwo oznacza przerabiane na duża skalę surowców zwłaszcza płodów rolnych na gotowe produkty. Wśród 29 nowych rodzajów odpadów wymienionych we wniosku M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wskazano większość odpadów, które stanowią substrat do produkcji biogazu rolniczego. Dotyczy to również odpadów o kodach 02 02 04, 02 03 05, 02 04 03, 02 05 02, 02 06 03, 02 07 05 pochodzących z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których prowadzony jest rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków. Dodanie w wykazie odpadów, które mają być przetwarzane przy kodach tych odpadów oznaczenia "br" wskazuje, że mają one pochodzić wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa. Zasadnie jednak zauważa Starosta O., że w grupie odpadów 02 wymienionych we wniosku jako dodatkowe do przetwarzania wskazano także odpady z przetwórstwa żywności, które to według definicji biogazu rolniczego nie są surowcem do jego produkcji. Takim odpadem jest odpad o kodzie 02 06 80 – nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze. Nieprzydatne do wykorzystania odpady tłuszczowe oznaczone tym kodem są bowiem odpadem z przemysłu piekarniczego i cukierniczego. Wynika to z klasyfikacji odpadów przedstawionej w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Potwierdza to również komentarz do tego rozporządzenia zawarty w przypisie nr 3, na który powołują się oba organy niniejszego sporu o właściwość. Zgodnie z tym komentarzem jedynie przy odpadach o kodach 02 02 04, 02 03 05, 02 04 03, 02 05 02, 02 06 03, 02 07 05 pochodzących z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których prowadzony jest rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych osadów i ścieków, a które oznacza się dodatkowym oznaczeniem "br" mogą być zakwalifikowane jako odpady pochodzące wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzenia z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa i rolnictwa. Tylko odpady o wskazanych wyżej oznaczeniach kodowych z dodatkowym oznaczeniem "br" mogą być uznane za surowce, z których może być produkowany biogaz rolniczy w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Nie mogą być tym samym uznane za surowiec przeznaczony do produkcji biogazu rolniczego inne odpady wskazane we wniosku przez spółkę M. takie jak odpady o kodach 16 03 06 - organiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 05, 16 03 80, o kodzie 19 08 14 – szlamy z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych inne niż wymienione w 19 08 13, jak i odpady o kodzie 19 08 01- skratki. Według kodyfikacji odpadów przedstawionej w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Klimatu nie są to bowiem "surowce", o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z których może być produkowany biogaz rolniczy. To samo dotyczy odpadów o kodach 20 01 25 - oleje i tłuszcze jadalne, 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji czy też 20 03 02 - odpady z targowisk.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Marszałka Województwa W., zgodnie z którym do surowców, z których możliwa jest produkcja biogazu rolniczego należy zakwalifikować odpady dodatkowo oznaczone "ex", które to oznaczenie ma wskazywać na osady z zakładów oczyszczalni ścieków, w których prowadzony jest rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków oraz które pochodziłyby wyłącznie z przetwarzania produktów pochodzących z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa. Prawodawca takiego dodatkowego oznaczenia odpadów w rozporządzeniu z dnia 2 stycznia 2020 r. nie wprowadził. Postulował jedynie wprowadzenie takiego dodatkowego oznaczenia w trakcie przeprowadzanych konsultacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nadto dotyczyło to tylko odpadów o kodach, co do których we wspomnianym rozporządzeniu dopuszczono możliwość oznaczenia symbolem "br".

Skoro objęta decyzją Starosty O. z dnia [...] 2019 r. instalacja do beztlenowego rozkładu substancji ogrodniczych i wytwarzania biogazu nie jest instalacją do wytwarzania biogazu rolniczego, z uwagi na wykorzystywane do jego produkcji odpady, decydujące znaczenie przy ustalaniu organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ma kryterium ilościowe dotyczące przetwarzania odpadów. W przypadku przedmiotowej instalacji dobowa ilość przetwarzania odpadów wynosi 93,15 Mg/dobę. Jest to zatem instalacja zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko mogąca przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. o zmianę decyzji Starosty O. z dnia [...] 2015 r. jest Marszałek Województwa W.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.