Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1027/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1, art. 113 § 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2225/10 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Z. W. 180 (sto osiemdziesią) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. wydanym

w sprawie VII SA/Wa 2225/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r., stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz Z. W. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. W. z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z dnia[...]czerwca 1993 r. nr [...] wydanych przez Wojewodę S., wyjaśniła, iż są to uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym i stanowią podstawę do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów sieci oraz oceniania i badania stanu technicznego w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej, w zakresie sieci sanitarnych obejmujących sieci wodociągowe, kanalizacyjne i cieplne - o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Przedmiotowa decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie upoważnia do wykonania samodzielnej funkcji technicznej wyłącznie w powyższym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 104 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 ze zm.) osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Uprawnienia budowlane nadane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) obowiązują nadal w takim zakresie,w jakim zostały określone w treści decyzji w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu. Decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa każdorazowo zakres prac projektowych lub robót budowlanych w danej specjalności, do których uprawniona jest dana osoba. Organ stwierdził, że ani przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ani rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie zawierały definicji pojęcia "powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych". Zostało ono wyjaśnione przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 2 czerwca 1975 r. oraz w piśmie z dnia 15 listopada 1976 r. Z pism tych wynika, że za powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne objęte daną specjalnością techniczno-budowlaną, o których mowa w § 5 ust. 2 należy uważać odpowiednio rozwiązania konstrukcyjno-budowlane budynków i innych budowli lub systemy rozwiązań instalacyjnych, których sposób i warunki techniczne wykonania (montażu) określają jednoznacznie polskie lub branżowe normy, przepisy techniczno-budowlane, decyzje wydane na podstawie

art. 12 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obecnie np. aprobaty techniczne) lub ogólnie znane opracowania jednostek placówek naukowo-badawczych oraz badawczo-rozwojowych (art. 9 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. W., uchyliła w całości powyższe postanowienie i umorzyła postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazała, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest przesłanką nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem prowadzone przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postępowanie rażąco narusza art. 113 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. W ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji powinna zawierać decyzja

w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Organ odwoławczy podał, iż dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani go uzupełniać. Wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji. Występowania wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja nie zawierała żadnych niejasności, jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie

w praktyce z uprawnień, wynikających z tego aktu. Brak definicji ww. pojęcia, użytego w treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych z dnia [...] czerwca 1993 r.,

w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych

w budownictwie oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie może być utożsamiany z wątpliwościami co do treści decyzji. W przypadku, gdy przepisy prawa wywołują jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, właściwy organ powinien wyjaśnić je w drodze odpowiedniej wykładni prawa. W ocenie organu, wątpliwości co do treści przepisu zawierającego pojęcie "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne", nie mogą być przedmiotem postępowania w trybie

art. 113 § 2 k.p.a., który służy wyjaśnianiu jedynie wątpliwości co do treści decyzji. Organ stwierdził, iż wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśnione w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień. Zdaniem organu odwoławczego, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna więc odmówić wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i zwykłym pismem poinformować stronę o zajętym stanowisku. Organ natomiast wydał zaskarżone postanowienie, pomimo, iż udzielił już odpowiedzi pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. na wcześniejsze wystąpienie strony z dnia 19 marca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ interpretując przepisy prawa, cytował wytyczne Ministra zawarte w pismach z dnia 2 czerwca 1975 r. oraz 15 listopada1976r.,zmieniając merytorycznie treść decyzji i nadając tym samym nowe brzmienie uprawnieniom budowlanym Z. W. Podał, iż w postępowaniu opartym na art. 113 § 2 k.p.a. nie dochodzi do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Ustalenia te zostały bowiem dokonane w decyzji, której rozumienie organ wyjaśnia. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż jego rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla strony. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe tylko wtedy, gdy zaskarżony akt rażąco narusza prawo, a w niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżonym postanowieniem organ wykroczył poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. oraz doprowadził do zmiany treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu, rozstrzygając wątpliwości, które nie dotyczą decyzji, ale przepisu prawa. Organ ocenił, iż zaskarżone postanowienie w oczywisty sposób narusza art. 113 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji udzielił wyjaśnień co do treści przepisu rozporządzenia, a nie treści decyzji, na mocy której strona wykonuje uprawnienia budowlane.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. W., zarzucając naruszenie:

* art. 113 § 2 k.p.a. przez uznanie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez skarżącego, a postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji rażąco narusza ten przepis,

* art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie prowadzące do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, iż nie podlega ono wykonaniu, rozstrzygnął

o kosztach postępowania. W pierwszej kolejności zauważył, że wniosek Z. W. z dnia 26 maja 2010r. złożony w trybie art. 113 § 2 k.p.a., a inicjujący postępowanie przed stosownymi organami dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] wydanych przez Wojewodę S. wynikających z użycia sformułowania "o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych." Powołany przepis, co podkreślił Sąd, służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości,są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005). Przyjął za zasadne stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W tej części zgodził się z rozważaniami organu odwoławczego. Jednocześnie zwrócił uwagę na szereg sprzeczności, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ, zdaniem Sądu I instancji, słusznie stwierdził, iż w ramach zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji powinna zawierać decyzja

w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu, postanowienie organu I instancji rażąco narusza normę art. 113 § 2 k.p.a. bowiem właśnie w sposób niedopuszczalny dokonuje interpretacji przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, iż przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji Wojewody S. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie definiowały znaczenia pojęcia "powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne". Ta ewidentna sprzeczność, zdaniem Sądu, czyni chybionym zarzut rażącego naruszenie prawa przez organ I instancji, choć nie przesądza o prawidłowości postanowienia Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 20 lipca 2010 r. zwłaszcza w kontekście stwierdzenia, iż skarżący posiada "uprawnienia budowlane w zakresie ograniczonym ".

Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu I instancji postanowienie organu odwoławczego narusza normę art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu stwierdza się, iż Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna odmówić wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i zwykłym pismem poinformować stronę o zajętym stanowisku, a jednocześnie organ II Instancji uchylając kontrolowane postanowienie umorzył postępowanie przed organem I instancji nie uzasadniając w czym upatruje spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a., a nawet nie przywołując powyższego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Sąd przypomniał organowi, iż decyzją (postanowieniem) w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej

(w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu — pozytywne, czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej na tym etapie postępowania, w ocenie Sądu I instancji,

w kontekście wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2010 r., okoliczności o których mowa powyżej nie miały miejsca. Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ II instancji art. 105 § 1 k.p.a. w związku

z art. 113 § 2 k.p.a. tj. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II i III opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżyła skargą kasacyjną Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu wyrokowi Skarżąca zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania tj.

1. naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przesłanek jakimi kierował się Sąd przy podjęciu zaskarżonego orzeczenia oraz na braku wskazań co do dalszego postępowania przez organ,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1

i art. 113 § 2 k.p.a. polegajace na bezpodstawnym uwzglednieniu skargi, mimo braku naruszenia w.w. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik Z. W. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania. Zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wyjaśnił przesłanek jakimi się kierował przy podjęciu zaskarżonego orzeczenia. W orzeczeniu brak jest także wskazań co do dalszego postępowania przez organ. W opinii skarżącego Sąd

I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1

i art. 113 § 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli

w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych sytuacji,

a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie oraz, że nie zawiera ono wskazań co do dalszego postępowania przez organ nie są zasadne. Istotnie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W wyroku z 16 września 2008 r. (II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 52) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie zawsze brak udzielenia organowi administracji w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy oznaczać będzie, że sąd uchybił obowiązkowi z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności decyzji w sprawie umorzenia postępowania, wykazanie przez sąd jej niezgodności

z prawem oznacza jednocześnie udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję,

w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania. Wobec tego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Tę przesłankę bezprzedmiotowości postępowania należy wypełnić. Jednakże organ tego nie uczynił. Wydaje się, że organ II instancji umarzając postępowanie organu I instancji kierował się przesłankami określonymi

w art. 105 § 1 k.p.a. Nie wskazał jednak, w czym upatruje spełnienie owych przesłanek, a nawet nie przywołał tego przepisu jako podstawy prawnej. Sąd

I instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję

z punktu widzenia przesłanki bezprzedmiotowości, albowiem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia decyzji organu

I instancji na podstawie przepisu 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko

w związku z art. 105 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżącej, WSA w W. dostatecznie wskazał elementy stanu faktycznego będące podstawą podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśniając, na czym w okolicznościach konkretnej sprawy polega sprzeczność

z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem składu orzekającego, ma miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, że decyzja organu administracji o umorzeniu postępowania oparta była na błędnym założeniu bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Tego rodzaju stwierdzenie, jak się wydaje, jest wystarczające dla wskazania organowi prawidłowego sposobu załatwienia sprawy. Warto podkreślić, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczy w istocie przesądzenia, czy organ był uprawniony, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, do umorzenia prowadzonego postępowania. Sformułowane więc przez WSA wytyczne nie musiały odnosić się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wystarczające jest wykazanie, że organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania, co WSA wykazał w dostateczny sposób. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zaś należeć będzie do organu administracji, który zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wniosek Z. W. z 26 maja 2010 r., inicjujący postępowanie przed organem, dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z [...] czerwca 1993 r. Nr [...] wydanych przez Wojewodę S.,wynikajacych z użycia sformułowania “o powszechnie znanych rozwiązaniachkonstrukcyjnych".Złożony został w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa,że rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji zakończyć się może postanowieniem wyjaśniającym te wątpliwości bądź postanowieniem o odmowie wyjaśnienia tych wątpliwości. Dla działania organu administracji publicznej w zakresie określonym art. 113 k.p.a. przewidziana jest wyłącznie forma postanowienia. Skutkuje to niedopuszcalnością zastosowania formy pisma, co stanowiłoby niewystarczającą ochronę dla podmiotu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 36/05).

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.