Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1754/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy arbitrów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].07.2005r. nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na mocy art. 173 ust. 8 w związku z art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 19, poz. 177, Nr 96, poz. 959, nr 116, poz. 1207, Nr 145, poz. 1537, nr 273, poz. 2703) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].05.2005r. nr [...] w sprawie skreślenia z listy arbitrów pana P. W..

Jako podstawę faktyczną wskazał, iż pan P. W. nie złożył w terminie oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych. Oświadczenie o swoim stanie majątkowym złożył w dniu 30 marca 2005r. bezpośrednio w Kancelarii Urzędu Zamówień Publicznych, a oświadczenie o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych złożył również bezpośrednio w Kancelarii w dniu 1 kwietnia 2005r. czyli dzień po terminie. Organ zwrócił się do pana P. W. z prośbą o złożenie wyjaśnienia zaistniałej sytuacji (19.04.2005r.). W odpowiedzi Pan P. W. pismem z dnia 22.04.2005r. poinformował, że składając oświadczenie w dniu 30 marca 2005r. był przekonany, że kopercie znajdują się oba wymagane oświadczenia, a o fakcie, iż znajdowało się tam wyłącznie oświadczenie o stanie majątkowym poinformowany został w dniu 1 kwietnia 2005r. przez pracownika UZP, wobec czego tego samego dnia złożył brakujące oświadczenie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosił o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2005r. wskazując, iż została wydana z naruszeniem prawa, w tym w szczególności art. 173 ustawy – Prawo zamówień publicznych, a także przepisów Konstytucji RP, w tym art. 2 Konstytucji. Stwierdził ponadto, iż użycie w art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy – Prawo zamówień publicznych liczby mnogiej "oświadczeń" wskazuje na to, iż zamiarem ustawodawcy było sankcjonowanie skreśleniem z listy arbitrów niezłożenia obydwu wymaganych oświadczeń, a nie jednego. Wskazał także, iż przyjęta przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych interpretacja zapisów art. 173 ust. 6 jest niezgodna z zasadami interpretacji przepisów prawa, gdyż według powszechnie przyjętej zasady regulacje szczególne będące wyjątkiem od reguły powinno interpretować się zawężająco.

Uzasadniając swoje stanowisko zajęte w decyzji II instancji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie P. W. nie wypełnił dyspozycji art. 173 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, który nakłada na arbitra obowiązek złożenia co roku do dnia 31 marca oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania. Z kolei art. 173 ust. 6 pkt 7 tej ustawy stanowi, że niezłożenie któregokolwiek z ww. oświadczeń jest przesłanką do skreślenia z listy arbitrów prowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Dyspozycja tego przepisu jest jednoznaczna i nie pozostawia jego zdaniem żadnych wątpliwości, iż w kontekście ust. 8 przywołanego artykułu, niezłożenie wymaganego oświadczenia rodzi dla Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych obowiązek skreślenia arbitra z prowadzonej przez niego listy arbitrów w drodze decyzji administracyjnej.

Stwierdził ponadto, iż termin określony w art. 173 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych jest terminem materialnoprawnym, w przypadku którego nie ma możliwości jego przywrócenia i złożenie oświadczeń z uchybieniem terminu traktować należy jako niewypełnienie ciążącego na arbitrze obowiązku, czego konsekwencja jest wygaśnięcie możliwości przywrócenia terminu. Nie zgodził się z przytoczoną przez wnioskodawcę argumentacją, iż użyte przez ustawodawcę w art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy – Prawo zamówień publicznych sformułowanie "niezłożenie oświadczeń" oznacza, iż zamiarem ustawodawcy było sankcjonowanie skreśleniem z listy arbitrów niezłożenia obydwu wymaganych oświadczeń, a nie tylko jednego z nich. Z przepisu tego jednoznacznie wynika – w jego ocenie, iż niezłożenie któregokolwiek z oświadczeń skutkuje skreśleniem w drodze decyzji administracyjnej z listy arbitrów. Zdaniem organu przepisy art. 173 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 173 ust. 6 pkt 7 są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości o czym świadczy złożenie ww. oświadczeń w terminie przez 355 spośród 362 arbitrów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W. zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania: art. 9 oraz 10 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez rażące naruszenie obowiązku zapewnienia stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Polegało ono na uchybieniu obowiązkowi zapewniania stronie możliwości udziału w postępowaniu poprzez nie zawiadomienie jej o fakcie wszczęcia postępowania w przedmiocie skreślenia z listy arbitrów, jak i poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia.

- przepisów prawa materialnego:

1. przepisów ustawy – Prawo Zamówień Publicznych, w szczególności art. 173 PZP, oraz

2. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 2 Konstytucji RP

i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał, że zgodnie z art. 173 ust. 6 PZP arbitra skreśla się z listy arbitrów przed upływem kadencji wyłącznie w okolicznościach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, iż skreślenie może nastąpić jedynie po spełnieniu przesłanek wskazanych w PZP. Jest to zarazem regulacja będąca wyjątkiem od reguły, a więc musi być interpretowana zawężająco. Jakakolwiek interpretacja rozszerzająca jest w tym przypadku niedozwolona.

Art. 173 ust. 6 pkt 7 PZP przewiduje, iż arbitra skreśla się z listy arbitrów przed upływem kadencji w razie niezłożenia oświadczeń, o których mowa w art. 173 ust. 3 PZP, zatem ustawa wyraźnie zastrzega, iż skreślenie z listy może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy nie złożone zostały oba oświadczenia. Nie złożenie jednego z oświadczeń w przepisanym terminie nie może skutkować skreśleniem z listy arbitrów.

Powołał się na wykładnię językową słowa "oświadczeń" za "Słownikiem języka polskiego PWN", wyd. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, gdzie wyraz "oświadczeń" stanowi liczbę mnogą od wyrazu "oświadczenie". Jeżeli zatem ustawodawca posługuje się sformułowaniem "oświadczeń", to oznacza to, iż jego zamiarem było nałożenie sankcji na arbitrów, którzy w ogóle nie wykonali swoich obowiązków i nie złożyli żadnego z oświadczeń przewidzianych w art. 173 ust. 3 PZP. Gdyby zamiar ustawodawcy był inny, to użyłby odmiennego sformułowania, np.: "jednego z oświadczeń, o których mowa w ust. 3" lub "oświadczenia, o którym mowa w ust. 3". Skoro jednak ustawodawca przyjął redakcję, która odnosi się do "oświadczeń", to objął on sankcją skreślenia jedynie sytuację, gdy nie zostały złożone oba oświadczenia. Zdaniem skarżącego interpretacja przyjęta w zaskarżonej decyzji powoduje, iż rozszerzeniu ulega zakres sytuacji faktycznych, gdzie skreśla się arbitra z listy arbitrów.

Dodatkowo wskazał, iż nie złożył w terminie oświadczenia o swoim stanie majątkowym, bo był przekonany, iż w kopercie znajduje się również oświadczenie o postępowaniach karnych. O fakcie, iż brak jest tego oświadczenia, dowiedział się dopiero w dniu 1 kwietnia 2005r. i natychmiast złożył stosowny dokument w Kancelarii Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (również okoliczność bezsporna).

Powoływał się także na zasady słuszności wskazując, że funkcję arbitra traktował z ogromna powagą, uczestniczył zawsze w rozprawach i posiedzeniach, podejmował się obowiązków obserwatora. Zarazem sprawowanie funkcji arbitra to zwieńczenie jego długoletnich działań i planów zawodowych – z wielkim zaangażowaniem zajmuje się problematyką zamówień publicznych, o czym świadczą choćby liczne jego publikacje w tej dziedzinie, a o kwalifikacjach świadczy to, iż podczas egzaminu kwalifikującego do wpisu na listę arbitrów osiągnął jeden z najwyższych wyników.

Wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie skreślenia z listy arbitrów. Otrzymał jedynie pismo wzywające do wyjaśnienia przyczyn niezłożenia oświadczenia o postępowaniach karnych w terminie. Pismo to nie informowało, iż przedmiotem postępowania jest kwestia skreślenia skarżącego z listy arbitrów, zatem został pozbawiony możliwości obrony na początkowym etapie postępowania. Z pism kierowanych do niego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie wynikało, że skutkiem tego postępowania będzie skreślenie z listy arbitrów, zatem nie mógł na początku postępowania podnieść argumentów przemawiających na jego obronę, dotyczących interpretacji art. 173 PZP.

Nie miał żadnej możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że ustawa Prawo zamówień publicznych w art. 173 ust. 3 pkt 1 i 2 nakłada na arbitra obowiązek złożenia co roku do dnia 31 marca oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania oraz oświadczenia o swoim stanie majątkowym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Termin na złożenie ww. oświadczeń jest terminem materialnoprawnym i nie ma możliwości jego przywrócenia. Jednocześnie w art. 173 ust. 6 pkt 7 prawa zamówień publicznych przewidziana została sankcja za niezłożenie wskazanych oświadczeń w postaci skreślenia arbitra z listy prowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. W związku z tym złożenie oświadczeń, o których mowa w art. 173 ust. 3 z uchybieniem terminu traktować należy jako niewypełnienie ciążącego na arbitrze obowiązku, czego konsekwencją, wobec braku podstaw prawnych do przywrócenia terminu, jest wygaśnięcie możliwości skutecznego dokonania tej czynności.

Wywodził, że przedmiotowe oświadczenia dotyczą różnych kwestii, które nie są ze sobą bezpośrednio powiązane, a ich treść nie uzupełnia się w żadnym stopniu. Nieuzasadnione i nieracjonalne jest zatem twierdzenie, jakoby należało traktować je łącznie. Treść art. 173 ust. 6 pkt 7 wskazuje, iż podstawą do skreślenia z listy arbitrów jest niezłożenie któregokolwiek z oświadczeń wymienionych w ust. 3 tego przepisu, a nieuprawnionym jest twierdzenie, że niezłożenie dopiero obu oświadczeń obliguje Prezesa Urzędu do skreślenia arbitra z prowadzonej przez siebie listy arbitrów. Obowiązek złożenia zarówno oświadczenia o stanie majątkowym, jak też oświadczenia o toczących się przeciwko arbitrowi postępowaniach karnych jest bezwarunkowy i odnosi się również do sytuacji, gdy nie toczą się przeciwko niemu żadne postępowania karne. Dyspozycja przepisu art. 173 ust. 6 pkt 7 jest jednoznaczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż w kontekście ust. 8 przywoływanego artykułu, niezłożenie wymaganego oświadczenia rodzi dla Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych obowiązek skreślenia arbitra z prowadzonej przez niego listy arbitrów w drodze decyzji administracyjnej. Informacja dotycząca postępowań karnych toczących się przeciwko arbitrowi jest dla Prezesa Urzędu niezbędna ze względu na treść art. 173 ust. 1 pkt 5, który stanowi, iż arbitrem może być osoba, która nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne. Niezłożenie oświadczenia o toczących się postępowaniach karnych nie wprowadza w żadnym wypadku domniemania, iż przeciwko arbitrowi takie postępowania się nie toczą. Wymóg ten jest wymogiem formalnym niezbędnym do właściwego prowadzenia przez Prezesa Urzędu listy arbitrów, do czego jest zobligowany na mocy art. 154 pkt 4 Prawa zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2005 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 177 z późn. zm.)

Podnieść należy, że art. 173 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowi, że arbiter składa Prezesowi Urzędu co roku do dnia 31 marca oświadczenie o:

1) toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania;

2) swoim stanie majątkowym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego.

W ust. 6 pkt 7 tego artykułu przewidziana została natomiast sankcja za niezłożenie oświadczeń, o których mowa w ust. 3 w postaci skreślenia z listy arbitrów przed upływem kadencji.

Termin z art. 173 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych jest terminem prawa materialnego, a więc nie może być przedłużony, ani przywrócony przez czynność prawną, a niezłożenie wymaganych oświadczeń w tym terminie jest podstawą do zastosowania przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych sankcji w postaci skreślenia z listy arbitrów.

Z literalnego brzmienia art. 173 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych wynika jednak wyraźnie, iż arbiter ma obowiązek złożyć oświadczenie w sytuacji, gdy toczy się przeciwko niemu postępowanie karne wraz z informacją dotyczącą przedmiotu tego postępowania. Nie można natomiast z treści tego przepisu wywieść obowiązku składania Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych oświadczenia negatywnego w sytuacji, gdy postępowanie karne przeciwko arbitrowi się nie toczy.

Przepis ten nie stanowi bowiem o obowiązku podania informacji (w formie oświadczenia) czy toczą się przeciwko arbitrowi postępowania karne, lecz wymaga złożenia oświadczenia o toczących się postępowaniach karnych. Oświadczenie o toczących się postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania powinno być złożone w terminie określonym ustawą. Takie brzmienie normy przemawia w ocenie Sądu za zastosowaniem – jako jedynie właściwej - wykładni językowej, ze ścisłym, dosłownym rozumieniem treści tego przepisu. Za takim poglądem przemawiają także skutki jakie ustawodawca przewiduje z powodu niezłożenia oświadczenia o toczących się postępowaniach karnych.

Jeżeli przeciwko arbitrowi, który jest osobą zaufania publicznego nie toczą się postępowania karne, to skreślenie go z listy arbitrów za to, że nie złożył w terminie do 31 marca oświadczenia o tym, że postępowania karne przeciwko niemu się nie toczą jest nadinterpretacją zapisu ustawy. W ocenie Sądu interpretacja rozszerzająca zapis ustawy, dokonana na niekorzyść strony, prowadząca do utraty w jej wyniku nabytych uprawnień - jest niedopuszczalna. Jeżeli zamysłem ustawodawcy byłby skutek w postaci skreślenia z listy arbitrów w przypadku braku oświadczenia arbitra o treści negatywnej jak i pozytywnej wówczas norma prawna określałaby precyzyjnie, że wymagane jest złożenie oświadczenia, czy toczą się postępowania karne, a jeżeli tak, to wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania. Innymi słowy, brak oświadczenia arbitra o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych jest równoznaczny z informacją, że postępowania takie się nie toczą.

Zatem tylko w sytuacji, gdy toczy się przeciwko arbitrowi postępowanie karne niezłożenie przez niego oświadczenia o którym mowa w art. 173 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych będzie podstawą do skreślenia go z listy arbitrów w oparciu o przepis ust. 6 pkt 7 tego artykułu, gdyż w tej sytuacji arbiter ma obowiązek złożyć takie oświadczenie.

Przepis art. 173 ust. 3 określa, zdaniem Sądu, krańcową datę złożenia takiego oświadczenia do dnia 31 marca, co nie oznacza oczywiście, że w przypadku wszczęcia przeciwko arbitrowi postępowania karnego, nie ma on obowiązku wcześniejszego oświadczenia Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych o tym fakcie.

Podnieść należy, że samo złożenie przez arbitra oświadczenia o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym nie skutkuje skreśleniem go z listy arbitrów, gdyż zgodnie z art. 173 ust. 6 pkt 4 ustawy – Prawo zamówień publicznych skreślenie z listy arbitrów przed upływem kadencji następuje dopiero na skutek prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne, jednak zgodnie z przepisem ust. 9 tego artykułu - Prezes Urzędu Zamówień Publicznych ma obowiązek zawieszenia arbitra w jego prawach i obowiązkach w przypadku postawienia arbitrowi zarzutu popełnienia przestępstwa przekupstwa lub innego przestępstwa popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych.

W ocenie Sądu skarżący dopełnił obowiązku z art. 173 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, gdyż w terminie ustawowym do dnia 31 marca 2005 r. złożył oświadczenie o swoim stanie majątkowym. Skarżący nie miał natomiast obowiązku złożenia oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu tego postępowania w sytuacji, gdy postępowania takie przeciwko skarżącemu się nie toczyły.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie miał więc podstaw do skreślenia skarżącego z listy arbitrów na podstawie wskazanej w decyzji podstawy prawnej: art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.