Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1104/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8  ust. 3 i 4,  art. 50  ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adw. M. G.– S. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 7 pkt 5 i 6, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 7, art. 96 ust. 1, 2, art. 106 ust. 1, 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwanej w skrócie "u.p.s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") i uchwały nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. przyznał skarżącemu Z. G. pomoc w formie usług opiekuńczych – pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych – w okresie od 1 października 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r. w wymiarze 5 godzin dziennie w dni robocze oraz w wymiarze 2 godzin w soboty (pkt 1), ustalił odpłatność za 1 godzinę świadczonych usług w wysokości 2,15 zł (pkt 2) wskazał, podmiot świadczący usługi (pkt 3), warunki płatności (pkt 4) i rezygnacji z usług (pkt 5), a ponadto odmówił skarżącemu zwolnienia z odpłatności za świadczone usługi (pkt 6).

Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, jest inwalidą II grupy i został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżący osiąga dochód w wysokości [...] zł (w tym: renta inwalidzka – [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny – [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy – [...] zł), zaś kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. wynosi 477 zł. Organ wskazał, że opłatę naliczył zgodnie z uchwałą Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organ zaznaczył, że całkowity koszt 1 roboczogodziny wynosi 10,75 zł, a różnicę pokrywa Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Poza tym organ wskazał określone w § 5 pkt 1 ww. uchwały przypadki, w których możliwe jest zwolnienie z opłat i stwierdził, iż sytuacja skarżącego nie odpowiada żadnemu z nich, wobec czego zwolnienie z opłat było niemożliwe.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji oraz uznając spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych SKO wskazało, że stosownie do ustawy o pomocy społecznej szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa rada gminy w drodze uchwały. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odpłatności była uchwała nr 137/11 Rady Miasta Toruniu z dnia 30 czerwca 2011 r. Przepis § 4 tej uchwały stanowi, że osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Organ I instancji ustalił skarżącemu odpłatność w wysokości 20 % całkowitej ceny za 1 godzinę usług, która wynosi 10,75 zł, co zdaniem SKO jest zgodne z przepisami u.p.s. oraz ww. uchwały.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji czynności zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji życiowej skarżącego oraz realnych kosztów jakie ponosi w związku z zakupem lekarstw i codzienną egzystencją. Przedstawił swoją sytuację zdrowotną oraz zaznaczył, że z renty musi pokryć koszty eksploatacyjne mieszkania, a ponadto zakupić lekarstwa, na które wydaje połowę przyznanej mu renty.

Ponadto skarżący zarzucił organowi błędne zaliczenie do jego dochodu otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, a w konsekwencji – błędne ustalenie wysokości dochodu skarżącego. Według skarżącego po potrąceniu niezbędnych kosztów pozostaje mu faktyczny dochód w wysokości [...] zł a ponadto na koncie bankowym ma zadłużenie w wysokości [...] zł.

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się także naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez nieuznawanie powszechnych wartości i reguł obyczajowych zwyczajowo przyjętych w sytuacji, w jakiej jest skarżący. Jeżeli bowiem przez dwa ostatnie lata skarżący korzystał z pomocy nieodpłatnie, a przez ten czas jego sytuacja życiowa uległa znacznemu pogorszeniu, to organ pierwszej instancji odmawiając zwolnienia z kosztów pomocy przyczynia się do konieczności dokonania przez skarżącego wyboru pomiędzy zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych a skorzystaniem z opieki, której potrzebuje.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 2/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] r. w części utrzymującej w mocy pkt 2 i 4 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., stwierdził nieważność pkt 2 i 4 przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta T., a także orzekł, że decyzja SKO nie może być wykonana w części określonej w pkt 1 wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 36 pkt 2 u.p.s. usługi opiekuńcze są jednym z niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s., który był podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem orzekającego WSA, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący spełnia przesłanki przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W tym zakresie zaskarżoną decyzję SKO, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznał za zgodne z prawem.

Za sporną uznał Sąd I Instancji kwestię odpłatności, do jakiej został zobowiązany skarżący, w tym przesłanek do zwolnienia z tej opłaty. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca przyjął jako zasadę odpłatne świadczenie usług opiekuńczych, przy czym określenie szczegółowych warunków ustalenia odpłatności zostało powierzone radzie gminy. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Organ pomocy społecznej, ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest, zatem związany zasadami określania odpłatności za takie usługi ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może określić odpłatność w konkretnej wysokości.

W przedmiotowej sprawie podstawą określenia wysokości opłaty jak też ewentualnego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do zwolnienia od obowiązku jej uiszczenia jest uchwała nr 137/11 Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2011 r., Nr 158, poz. 1328). Stosownie do § 3 tej uchwały w decyzji o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych określa się wykonawcę usług, wysokość odpłatności, którą ponosi świadczeniobiorca za 1 godzinę przyznanych usług oraz sposób jej uiszczania. Zgodnie zaś z § 4 uchwały "osoby korzystające z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały". W tej tabeli prawodawca w kolumnach z lewej strony wskazał kolejne przedziały ,,procentowego dochodu według kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej" (poczynając od przedziału "0,01 do 100,00" a kończąc na przedziale "640,01 do 100.000") natomiast w kolumnach z prawej strony określił "wysokość odpłatności w procentach od ceny usługi za 1 godzinę usług" z podziałem na przypadki osoby samotnej i "w rodzinie", przyporządkowując poszczególnym przedziałom dochodu (tj. przedziałom z lewej strony tabeli) odpowiedni procent od 0 (dla "procentowego dochodu" w przedziale od 0,01 do 100,00) do 100 (dla "procentowego dochodu" w przedziale "640,01 do 100.000"). Przy takiej konstrukcji tabeli ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi opiekuńczej wymaga zatem znajomości kryterium dochodowego, dochodu (w rozumieniu przepisów u.p.s.) osoby ubiegającej się o przyznanie usługi oraz "ceny usługi za 1 godzinę usług". W treści uchwały nie została jednakże określona "cena usługi za 1 godzinę usług".

Podkreślił Sąd I instancji, że uchwalona na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwała Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. jest aktem prawa miejscowego, powinna zatem spełniać wymogi ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie mogą naruszać przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Dokonując oceny legalności uchwały Rady Miasta Torunia nr 137/11, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że § 3 i § 4 tej uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 50 ust. 6 u.p.s.

Istotnym elementem odpłatności za usługi opiekuńcze jest ich cena, zaś z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy w uchwale podjętej na jego podstawie szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa. Analizowana uchwała w § 3 i § 4 nie określa przesłanek kształtowania ceny za usługę, umożliwiając tym samym w tym zakresie organowi pomocy społecznej dowolność rozstrzygania. Tak też się stało w kontrolowanej sprawie, gdzie w decyzji organu I instancji wskazano cenę za 1 godzinę usługi, nie wskazując jednocześnie, co było podstawą ustalenia takiej ceny. Przesłanki ustalenia tej ceny nie wynikają jednocześnie z przedmiotowej uchwały.

Sąd Administracyjny jest uprawniony - na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, a więc także aktu prawa miejscowego ustanowionego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Kierując się tą zasadą Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Miasta Torunia nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., jako naruszająca w istotny sposób art. 50 ust. 6 u.p.s. w zakresie ustalenia przesłanek kształtujących cenę za 1 godzinę usługi opiekuńczej, nie mogła być podstawą ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze przez organ administracji. W rezultacie, wobec braku stosownej podstawy prawnej – na podstawie art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził nieważność tej części decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za usługi opiekuńcze, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 i 4 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. oraz konsekwentnie - pkt 2 i pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa odnośnie tej części rozstrzygnięcia, w której następuje przyznanie skarżącemu prawa do usługi, co oznacza, że ma on prawo do tych usług aczkolwiek, ze względu na brak podstawy prawnej do określenia wysokości odpłatności za przyznane usługi, są one przyznane skarżącemu nieodpłatnie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że są one niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji zobowiązany do zawarcia w wyroku rozstrzygnięcia, ograniczył się tylko do jego częściowego wskazania poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji w części, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia, czy w pozostałym zakresie skargę uwzględnia czy też oddala;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez mylne uznanie, że stwierdzone przez Sąd uchybienie w postaci zastosowania przez organy orzekające przepisów prawa miejscowego, które - zdaniem Sądu I instancji - pozostają w sprzeczności z ustawą, kwalifikowane miałoby być jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w części;

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie wiążącej oceny prawnej, że wskutek orzeczenia Sądu skarżącemu zostały przyznane usługi nieodpłatnie, gdy tymczasem z przepisów prawa wynika wprost, że mają one charakter odpłatny.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie pojęcia: "wydanie decyzji bez podstawy prawnej", polegającą na mylnym rozumieniu tego pojęcia w ten sposób, że wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa miejscowego, który - zdaniem Sądu I instancji - pozostaje w sprzeczności z ustawą, oznacza "wydanie decyzji bez podstawy prawnej". W ocenie SKO, pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie wydano decyzję w oparciu o nieistniejącą normę prawną lub taką, która nie miała cechy prawa powszechnie obowiązującego. Nie można mówić o braku podstaw prawnych do wydania decyzji, którą oparto na istniejącym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, choćby nawet Sąd stwierdził, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z ustawą. Nawet sądowa, prewencyjna kontrola aktów prawa miejscowego dokonana jednak w konkretnej sprawie, nie pozbawia generalnie tych aktów mocy prawnej, nie czyni tychże aktów nieistniejącymi i nie skutkuje pozbawieniem ich cechy prawa powszechnie obowiązującego.

W następstwie rozpatrzenia wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2624/12 orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy.

W szczególności NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 138 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sentencja wyroku powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. Z tego względu rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności części zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku stanowiska Sądu, co do legalności pozostałych części tych decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., I OSK 306/07, dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zasadny w ocenie NSA jest także zarzut skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że zastosowanie przez organy administracji obowiązujących przepisów prawa miejscowego wypełnia przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy WSA kwestionuje legalność takiego przepisu. Ocena tego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku odmowy zastosowania przez WSA przepisów prawa miejscowego przyjąć należy, że decyzja wydana przez organy administracji z zastosowaniem wadliwych, zdaniem WSA, regulacji jest aktem wydanym bez podstawy prawnej. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy ocena, czy decyzja ta została wydana w warunkach określonych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc czy występują wskazane w tym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

NSA podkreślił, że według przepisu art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnych norm prawnych przez sądy. Uprawnienie to wynika z przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracyjnych nie ma.

NSA wskazał, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, to - wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję - musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może być uznane za legalne. Późniejsze, zatem ewentualne zakwestionowanie przez sąd administracyjny w toku postępowania sądowoadministracyjnego legalności przepisu prawa miejscowego i w konsekwencji odmowa zastosowania w konkretnej sprawie takiego przepisu nie powoduje powstania sytuacji, gdy można uznać, że przepis który sąd uznał za sprzeczny z normami ustawowymi bądź Konstytucją RP przestał obowiązywać. Konsekwencją odmowy zastosowania przepisu prawa przez sąd administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest brak możliwości stosowania takiej normy prawa jedynie w konkretnej sprawie. Nie wpływa to jednak na moc obowiązująca tego przepisu w innych sprawach. Nie powoduje też powstania uprawnienia po stronie organów administracji do odmowy stosowania takiego przepisu. Wręcz przeciwnie, brak zastosowania takiej normy w innej sprawie prowadziłby do sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisu prawa, a nawet z rażącym naruszeniem bądź do wydania decyzji bez podstawy prawnej.

W konsekwencji NSA uznał, że wadliwie Sąd I instancji uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy orzekały, bowiem na podstawie obowiązującego prawa miejscowego, zatem trudno im przypisać działanie bez postawy prawnej, jak stwierdził Sąd I instancji. Czyni to zasadnym zarzut kasacyjny sformułowany w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. NSA podkreślił, że kompetencje Sądu I instancji pozwalające mu na sformułowanie oceny prawnej sprawy i wskazań, co do dalszego postępowania wiążących ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, obejmują m. in. wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje również wiążącej wykładni prawa w ramach orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem (art. 190 p.p.s.a.). Powyższe powinno zmierzać do wyjaśnienia, jaką treść ma przepis prawny stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wykraczając jednocześnie poza ramy sprawowanej przez sądy kontroli działań administracji publicznej. Powinno, zatem wyrażać się we wskazaniach, co do wykładni określonego przepisu prawa, nie zaś narzucać organowi, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę określonego rozstrzygnięcia w kontekście stanu faktycznego sprawy. Oznaczałoby to bowiem, że sądy administracyjne biorą na siebie istotną część należącego do organu administracyjnego zadania, polegającego na stosowaniu prawa. Za wadliwą uznał Sąd II instancji zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę, że wskutek wyeliminowania z kontrolowanych rozstrzygnięć punktów dotyczących ustalenia odpłatności z usługi opiekuńcze powstała sytuacja, w której Z. G. uzyskał przedmiotowe usługi nieodpłatnie. Taka ocena prowadzi do zastąpienia przez sąd organów administracji powołanych do orzekania w tym przedmiocie, co jest niedopuszczalne, bowiem postępowanie sądowe jest wyłącznie postępowaniem kasacyjnym, a nie reformatoryjnym. Poza tym NSA dostrzegł, że wskutek postanowienia sygnalizacyjnego została wdrożona przed Radą Miasta Torunia procedura zmierzająca do zmiany uchwały nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. poprzez uzupełnienie o zapis określający koszt stawki godzinowej usługi opiekuńczej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Ocena zaskarżonej decyzji wymaga zastosowania się do ww. kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, z uwzględnieniem

w szczególności, ze względu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu II instancji, dyrektywy wynikającej z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), a obligującej sąd któremu sprawa została przekazana (z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), do zastosowania się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje bowiem jednoznacznie na związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona, zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji, powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy, zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (SKO) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T.z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych.

Podstawę materialnoprawną zapadłego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 50 u.p.s., w którym zapisano, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6).

W przedmiotowej sprawie podstawą określania wysokości opłaty jak też ewentualnego stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłaty, jest uchwała nr 137/11 Rady Miasta Toruniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, trybu ich pobierania oraz zasad zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2011 r., Nr 158, poz. 1328).

Dokonując oceny legalności uchwały Rady Miasta Torunia nr 137/11, stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 2/12 doszedł do wniosku, iż § 3 i § 4 tej uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 50 ust. 6 u.p.s. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady gminy do określenia:

— szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi,

— szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat,

— trybu ich pobierania.

Istotnym elementem odpłatności za usługi opiekuńcze jest cena za te usługi, zaś z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa (por. ww. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 851/11). Analizowana poprzednio przez Sąd uchwała w § 3 i § 4 nie określała przesłanek kształtowania ceny za usługę, umożliwiając tym samym w tym zakresie dowolność rozstrzygania organowi pomocy społecznej. Tak też się stało w kontrolowanej sprawie, gdzie w decyzji organu I instancji wskazano cenę za 1 godzinę usługi, nie wskazując jednocześnie, co było podstawą ustalenia takiej a nie innej ceny. Przesłanki ustalenia tej ceny nie wynikały jednocześnie z ww. uchwały Rady Miasta.

Wskutek postanowienia sygnalizacyjnego tutejszego Sądu z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 2/12 została wdrożona przed Radą Miasta Torunia procedura zmierzająca do zmiany uchwały nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. poprzez uzupełnienie o zapis określający koszt stawki godzinowej usługi opiekuńczej.

Uchwałą nr 476/12 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rada Miasta Torunia wydała uchwałę w sprawie zmiany § 3 uchwały nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. Jednakże jak zauważa Sąd w składzie orzekającym treść zmienianego przepisu w ogóle nie uległa tak naprawdę jakiejkolwiek zmianie. Ponadto powyższa uchwała zmieniająca nie odniosła się do § 4 uchwały nr 137/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., która również winna zostać zmieniona zgodnie z zaleceniem zawartym w postanowieniu sygnalizacyjnym Sądu.

Zgodnie z przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Tak więc, postanowienia ww uchwały w zakresie w jakim zostały zakwestionowane pozostające w ewidentnej sprzeczności z regulacją ustawową, nie wiążą sądu i sąd odmawia zastosowania takich przepisów w obecnym kształcie.

Takie stanowisko znajduje akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. I OSK 1037/07-Lex Nr 382158).

W ocenie Sądu, powyższe przepisy uchwały Rady Miasta Torunia naruszają art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 92 ust. 2 konstytucji RP. Podejmując tej treści postanowienie, Rada Miasta Torunia zamiast ustalić przesłanki kształtujące odpłatność za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, ponownie uchyliła się od tego działania, dokonując jedynie, jak należy stwierdzić, pozornej zmiany kwestionowanych przepisów. Tej treści postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami prawa. Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi skarżący, że cena za usługi opiekuńcze jest elementem odpłatności za te usługi. Z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa. Kwestionowany § 3 i § 4 uchwały wymogów tych nie spełnia.

W wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 637/04 (lex nr 219807) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że: "Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 u.p.s. powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. (...)"

Zgodnie z wyrokiem tego Sądu z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 600/04 (lex nr 219825): "Ustanawiając w uchwale wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej."

Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, że uzyskane przez skarżącego usługi opiekuńcze mają charakter odpłatny. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do precyzyjnego określenia kosztów usług opiekuńczych mając przy tym na uwadze sytuację materialną i finansową skarżącego.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).