Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 511/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt             a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 b
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. przy udziale D.J. - Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K [...] sprawy ze skargi M.B. , Z.B. i W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.B. , Z.B. i W.C. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) nakazał R.T. - likwidatorowi [...] sp. z o.o. w K. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z terenu działek nr [...] i [...] obr. [...], zlokalizowanych w K. przy ul. [...], zaś Syndykowi masy upadłościowej Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. w upadłości likwidacyjnej nakazał usunięcie odpadów w postaci gruzu budowlanego z terenu działek nr [...] i [...] obr.[...] . ew. P. , zlokalizowanych w K. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R.T. likwidator Spółki "[...] " oraz Syndyk masy upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...] " M.T.-Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 kwietnia 2012r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję (sygn. akt II SA/Kr 870/12), a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA (sygn. akt II OSK 3087/12).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. wydał w dniu 2 listopada 2015 r. decyzję znak: [...] , którą nakazał:

- [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych, rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, składowanych w formie hałdy utworzonej na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] zlokalizowanych w K. przy ul. [...] , przechodzącej na południową część terenu sąsiednich działek nr [...] i [...] obr. [...] oraz ziemi w formie pryzm usytuowanych szeregiem na ww. działkach nr [...] i [...]

- Syndykowi Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...] " SA. w upadłości likwidacyjnej, usunięcie odpadów w postaci gruzu budowlanego, rodzaj odpadów: zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03, kod: 17 09 04, składowanych w pryzmach utworzonych na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] , zlokalizowanych w K. przy ul. [...]

- Wykonanie decyzji poprzez załadunek ww. odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmioty posiadające odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którymi to podmiotami, odpowiednio [...] Sp. z o.o. oraz Syndyk Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...] " SA. w upadłości likwidacyjnej, zawrą stosowne umowy.

- Czynności objęte tym nakazem należy zakończyć w terminie do sześciu miesięcy, od kiedy skarżona decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., znak [...] - działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9.12.2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r. poz. 1923) oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie, w jakim przyjęto, że do sprawy znajdzie zastosowanie ustawa o odpadach z dnia 14.12.2012 r., mimo, że postępowanie wszczęto pod rządami poprzedniej, już uchylonej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Nowa ustawa nie zawierała szczególnych regulacji, które nakazywałyby do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie stosować przepisy dotychczasowe. W nowej ustawie o odpadach, analogicznym przepisem jak nieobowiązujący już przepis art. 34 poprzedniej ustawy o odpadach, jest przepis art. 26 ust. 2.

Stwierdzono, że Prezydent Miasta K. prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, do których należą:

- W.C. - jako właścicielka działki nr[...] ,

- M.B. - jako współwłaścicielka działki nr [...] ,

- Z.B. -jako współwłaściciel działki nr [...]

- Firma Inwestycyjna [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej, działająca przez Syndyka Masy Upadłościowej Firmy Inwestycyjnej "[...]" S.A. -jako właściciel działek [...] i [...]

- [...] Sp. z o.o. - jako firma, która kontynuowała od 2005 r. budowę inwestycji, z której pochodziły masy ziemne zdeponowane na działkach nr [...] i [...] .

W toku postępowania, w dniu 24.04.2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna w ramach, której przeprowadzono oględziny terenu działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , podczas których stwierdzono, że działki te pozostają nieogrodzone od strony ulicy [...] . Na działkach nr [...] i [...] pozostaje hałda ziemi o niezmienionym kształcie w porównaniu do opisanego w decyzji z dnia 29.12.2011 r. Hałda ta o wysokości sięgającej około 10 m w swoim szczycie porosła roślinnością trawiastą oraz samosiejkami, co obrazuje dokumentacja fotograficzna. Hałda ta u podstawy zajmuje niemalże całą powierzchnię działek nr [...] i [...] i "przechodzi" na działki sąsiednie tj. działki nr [...] i [...] . W miejscu, gdzie kończy się zbocze hałdy ziemi, na działkach nr [...] i [...] znajdują się niewielkie pryzmy ziemi usytuowane szeregiem, a w pobliżu nich, pryzmy odpadów budowlanych, takimi jak kawałki gruzu budowlanego: betonowego, ceglanego, żelbetowego, przechodzące jedna w drugą. Pryzmy te również porosły roślinnością trawiastą, a między nimi porosły samosiejki. Pryzmy te pozostają w stanie niezmiennym jak opisany w protokołach wcześniejszych oględzin terenu działek przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Obok tych pryzm od strony ul. [...] stwierdzono nową pryzmę odpadów pochodzących z robót drogowych oraz niewielką pryzmę zmieszanych odpadów budowlanych w postaci kawałków betonu i płyt gipsowych.

Kolegium stwierdziło, że w zakresie merytorycznych wywodów organ I instancji prawidłowo powołał się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 09.12.2014 r. w sprawie katalogu odpadów, nadając każdemu odpadowi kod w celu jego identyfikacji i klasyfikacji. Zgodnie z tym rozporządzeniem Prezydent Miasta K. wskazał rodzaje odpadów. Ponadto, organ I instancji w zaskarżonej decyzji, zgodnie z brzmieniem art. 26 ustawy, podał termin usunięcia odpadów oraz sposób ich usunięcia. Kolegium stwierdziło, że formalne ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe.

Następnie przywołano przepisy, na których oparł się organ I instancji.

Odpadem w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Masy ziemne zdeponowane w formie hałdy o wysokości około 10 m na powierzchni działek nr [...] i [...] i w części południowej działek nr [...] i [...] oraz zmieszane odpady budowlane zdeponowane w formie pryzm na terenie działek nr[...] i [...] , podlegają tam składowaniu. Działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] nie są miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami ustawy o odpadach - składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane i innych szczególnych przepisów. Działki te nie są też miejscem magazynowania odpadów. Magazynowaniem odpadów -zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 5 ustawy - jest "czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów".

Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy: "Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów". Prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia - jak tego wymaga przepis art. 41 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy

- wytwórcą odpadów - jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej;

- zbieranie odpadów - to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nie prowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.

- przetwarzanie odpadów - to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Prezydent Miasta K. nie wydał żadnej decyzji administracyjnej - spośród określonej w art. 41 ustawy - która zezwalałaby na magazynowanie (czasowe przechowywanie) odpadów w postaci mas ziemnych oraz zmieszanych odpadów budowlanych na przedmiotowych działkach.

Odpady przywiezione na teren działek znajdują się, zatem w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania.

Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 ustawy: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) - rozumie się właściciela nieruchomości (...).

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w stosunku do działek nr: [...] i [...] sprawca nie został wskazany przez właściciela tych działek - Firmę Inwestycyjną "[...] " S.A. w upadłości likwidacyjnej. W przypadku, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, domniemywa się - zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, że posiadaczem odpadów składowanych na danej nieruchomości, jest władający tą nieruchomością. Działki nr [...] i [...] wchodzą w skład masy upadłości Firmy Inwestycyjnej S.A. w upadłości likwidacyjnej, więc rozporządza nimi Syndyk Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej "[...] " S.A. Syndyk został zatem zobowiązany do usunięcie odpadów.

Z kolei wytwórca odpadów w postaci mas ziemnych zdeponowanych na działkach nr [...] i [...] został wskazany przez właścicieli tych działek. Była nim [...] Sp. z o.o. i to na niej spoczywał obowiązek zagospodarowania mas ziemnych zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. Masy ziemne zdeponowane na działkach pochodziły bowiem z wykopów budowlanych prowadzonych w ramach inwestycji (budowa os. [...] ), rozpoczętej przez tą Spółkę. W stosunku do [...] Sp. z o.o. zostało przeprowadzone postępowanie likwidacyjne. W poprzednio przeprowadzonym postępowaniu, jako jego strona, uczestniczył likwidator [...] Sp. z o.o. w likwidacji. W dniu 13.12.2011 r. [...] Sp. z o. o. została wykreślona z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Podmiot ten nie posiadał uniwersalnego następcy prawnego, który wszedłby w ogół praw i obowiązków Spółki. [...] Sp. z o.o. nabyła na podstawie przysądzenia prawo własności nieruchomości, na której realizowana była przez [...] Sp. z o.o. budowa os. [...] (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilnego z dnia 14.07 .2005r.). Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 07.11.2005 r. (znak: [...], decyzja pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 26.10.1999 dla inwestycji pod nazwą. "Osiedle mieszkaniowo-usługowe budynki A, B, C, D, E , z podziemnymi garażami (..) na działce nr: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] i ul. [...] w K " została przeniesiona za zgodą [...] Sp. z o.o. na rzecz [...] Sp. z o.o. Na podstawie tej decyzji [...] Sp. z o.o. kontynuowała budowę os. [...].

Kolegium dostrzegło następujące problemy prawne nie rozstrzygnięte przez organ I instancji: czy można przyjąć, że [...] Sp. z o.o. jest następcą prawnym [...] Sp. z o.o. i w związku z powyższym przyjąć za udowodniony fakt przejęcia zobowiązania po Spółce [...] w postaci posiadania spornych odpadów. W konsekwencji czy ma obowiązek usunięcia wskazanych odpadów z nieruchomości nr [...] i [...]. Argumentem przemawiającym za przyjęciem powyższej tezy - przedstawionym przez organ I instancji - jest analiza wydanej przez Prezydenta Miasta K. decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia 07.11.2005r., a dotycząca decyzji pozwolenia na budowę z dnia 26.10.1999 dla inwestycji pod nazwą.. "Osiedle mieszkaniowo-usługowe budynki A, B, C, D, E , z podziemnymi garażami (..) na działce nr: (...)" z [...] Sp. z o.o. na rzecz [...] Sp. z o.o.

Zdaniem Kolegium przeniesienie na [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę nie jest równoznaczne z przeniesieniem wszelkich obowiązków związanych z inwestycją, w tym obowiązku usunięcia odpadów wytworzonych w ramach inwestycji budowlanej prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. przed rokiem 2005. Treść decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę zarówno z 1999 r. jak i z 2005 r. nie zawiera żadnych odesłań do obowiązku usunięcia odpadów czy szerzej do ochrony środowiska związanego z prowadzoną inwestycją. Zgodnie z art. 40 prawa budowlanego, który dotyczy przeniesienia pozwolenia na budowę - nowy inwestor przejmuje tylko te prawa i obowiązki, które wynikają z pozwolenia na budowę. Fakt przejęcia praw i obowiązków z decyzji, w części w której decyzja pozwolenie na budowę nie została wykonana, nie świadczy o tym, że Spółka przejmująca jest następcą prawnym pierwotnego adresata decyzji tzn. wchodzi w ogół praw i obowiązków administracyjnoprawnych związanych z prowadzeniem konkretnej inwestycji budowlanej.

Zdaniem składu orzekającego Kolegium również nie można przyjąć, że wymiana korespondencji pomiędzy [...] Sp. z o.o. a właścicielami przedmiotowych działek wskazuje na przyjęcie w posiadanie odpadów przez [...] Sp. z o.o. Korespondencja dotyczyła ewentualnego zakupu działek a nie usunięcia odpadów. Brak jest w decyzji organu I instancji ustalenia czy istnieje jakakolwiek umowa o świadczenie usług w zakresie budowy, obejmująca wykonanie wykopów pod fundamenty i czy zakres tej umowy obejmował kwestie odpowiedzialności za odpady powstałe w związku z tymi robotami. Względnie czy istniała umowa - porozumienie pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. obejmująca przeniesienie posiadania odpadów na przedmiotowych działkach ze Spółki [...] na [...] Sp. z o.o.

Bez ustalenia powyższych faktów nie można twierdzić, że [...] Sp. z o.o. stała się posiadaczem odpadów zmagazynowanych na nieswoich działkach [...] i [...] .

Tak jak w przypadku Syndyka Masy Upadłościowej Firmy Inwestycyjnej działa domniemanie wynikające z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie odpadami włada. Pojęcie władania odnosi się generalnie do stanu faktycznego. W ustawie założono, iż posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi (właściciel). Jest to domniemanie prawne a zatem może zostać wykluczone w konkretnych udowodnionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy przez właścicieli nieruchomości na której są złożone odpady. Inaczej mówiąc, władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Domniemanie odpowiedzialności władającego ziemią zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości.

Samorządowe kolegium odwoławcze w K. przyznało że, choć wytwórca i posiadacz został ustalony a była nim Spółka [...], to spółka ta przestała istnieć i nie ma prawnych ani faktycznych dowodów na to, że Spółka [...] przejęła w posiadanie (stan faktyczny) sporne odpady i jest ich posiadaczem.

Przeprowadzając ponownie postępowanie należy zdaniem Kolegium wskazać na konkretne dowody świadczące o fakcie przejęcia w posiadanie odpadów zlokalizowanych na działkach [...] i [...] przez Spółkę [...] . W obecnie przedstawionej sytuacji posiadaczami wskazanych odpadów są właściciele przedmiotowych działek, tak jak w przypadku Syndyka Masy Upadłości Firmy Inwestycyjnej [...]" S.A.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. i Z.B. oraz W.C. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 201 Or. nr 185, poz. 1243) sprzed nowelizacji, poprzez przyjęcie, że nie można uznać [...] sp. z o.o. za osobę, która faktycznie włada odpadami na działkach [...] i [...]

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości skarżących

3) art. 40 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 36 tej ustawy w zw. z decyzją o przeniesieniu pozwolenia na budowę z dnia 7 listopada 2005r. poprzez przyjęcie, że wraz ze zmianą adresata decyzji pozwolenie na budowę nie doszło do przejęcia i odpowiedzialności przejmującego za skutki realizacji dotychczasowej decyzji pozwolenie na budowę wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.

4) naruszenie art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach poprzez nieprzyjęcie, że adresatem obowiązku usunięcia odpadów winien być adresat decyzji pozwolenie na budowę wydanego dla zlikwidowanego podmiotu będącego bezspornie wytwórcą odpadów

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 kpc poprzez niepodjęcie przez organ II Instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym

6) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 3 kpc poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi, a to pisma [...] sp. z o.o. na okoliczność ustalenia adresata obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach.

W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okolicznością niekwestionowaną i udowodnioną w toku długoletniego postępowania administracyjnego jest fakt, że spółka [...] sp. z o.o. była wytwórcą mas ziemnych zdeponowanych na działkach [...] oraz [...] , których właścicielami są skarżący, a których w żadnym zakresie nie można uznać za ich posiadaczy. Okolicznością także bezsporną jest fakt, że doszło do przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji budowy os. Plejady ze spółki [...] sp. z o.o. na spółkę [...] sp. z o.o. Bez znaczenia, wbrew ustaleniom organu jest okoliczność, czy [...] sp. z o.o. posiadała, czy też nie posiadała uniwersalnego następcę prawnego. Istotną okolicznością jest fakt, że zmiana adresata decyzji pozwolenie na budowę skutkowała tym, że w myśl art. 40 ustawy prawo budowlane doszło do przejęcia przez następcę - a to [...] sp. z o.o. ogółu praw i obowiązków związanych z przedmiotową inwestycją zgodnie z jej stanem zaawansowania. Skoro bezspornym jest okoliczność, iż masy odpadów zlokalizowane na działce [...] oraz [...] zostały wytworzone przez [...] sp. z o.o. w związku z realizacją prawomocnej decyzji pozwolenie na budowę os. [...] to fakt przeniesienia tejże decyzji na podmiot [...] sp. z o.o. oznaczał także przeniesienie jej w zakresie skutków realizacji przedmiotowej decyzji, to jest w zakresie odpowiedzialności za składowane na działkach [...] oraz [...] odpady na nowego adresata decyzji. Przyjęcie innej konstrukcji jest nie tylko sprzeczne z wyraźnym brzmieniem art. 40 ustawy prawo budowlane, ale także prowadziłoby do przyjęcia, że nowy adresat decyzji ma prawo wręcz "wybrać" sobie wygodne dla siebie prawa i obowiązki wynikające z danej decyzji. Obowiązkiem spoczywającym na każdym inwestorze dokonującym danej inwestycji, jest usunięcie powstałych w wyniku danej inwestycji skutków poprzez konieczność usuwania powstających bezsprzecznie odpadów w wyniku budowy. Przyjęcie innej konstrukcji, jaką przyjął organ odwoławczy prowadziłoby do niemożliwych do pogodzenia skutków, w których w niezwykle prosty sposób mogłoby dochodzić do przekształceń podmiotowych po stronie adresatów decyzji, które miałby na celu uniknięcie wykonania koniecznych czynności związanych z daną inwestycją.

Art. 40 ustawy prawo budowlane prowadzi do wniosku, że organ, który wydał pierwotną decyzję pozwolenie na budowę jest zobowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu, do przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Tak wyraźnie stanowi art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Skoro zatem na podstawie i wskutek rozpoczęcia realizacji inwestycji os. [...] na podstawie decyzji pierwotnej, a to wydanej na rzecz [...] sp. z o.o. , spółka [...] sp. z o.o. została wskazana jako posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia z terenu działek [...] oraz [...] to w konsekwencji wskazać należy, że obowiązek ten wraz z przeniesieniem tej decyzji na rzecz innego podmiotu, przeszedł również na ten podmiot.

Mimo, że pierwotna decyzja, która została przeniesiona następnie na [...] sp. z o.o. nie zawierała żadnych odesłań do obowiązku usunięcia odpadów, czy szerzej do ochrony środowiska związanego z prowadzoną inwestycją, to nie przeszkodziło to uznać, że na [...] sp. z o.o. ciążył obowiązek ich usunięcia jako pozostających w nierozerwalnym związku z prowadzoną inwestycją. Tym samym oczywistym jest, że nie było możliwe zamieszczenie w decyzji przenoszącej warunków niezawartych w decyzji pierwotnej. Nie oznacza to jednak, że ten obowiązek nie jest związany ściśle ze skutkami realizacji danej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyroku z dnia 29 maja 2014 r II OSK 3087/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało ustalić czy następcą prawnym zlikwidowanej spółki [...] Sp z o.o. jest [...] i czy może być on uznany za wytwórcę składowanych odpadów w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o odpadach a wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieje wytwórca odpadów i brak będzie dowodów, że jest nim "[...]" to obowiązek wynikający z art. 34 ustawy o odpadach powinien być nałożony na współwłaścicieli działek o nr ewiden. [...] i [...] .

Dotychczas wydane w niniejszej sprawie wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oparte były o unormowania zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r o odpadach ( Dz.U. z 2010 r Nr 185 , poz. 1243 ze zm.), a obecnie do sprawy zastosowanie znalazła ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz. U. z 2013 r poz. 21 ) , która stosownie do jej art. 253 zasadniczo weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia to jest z dniem 23 stycznia 2013 r.

Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W aktualnym zmienionym stanie prawnym obowiązuje, zatem nowa ustawa o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r i ona znajduje zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

Nie są spełnione, zatem przesłanki art. 153 p.p.s.a. do przyjęcia obowiązku związania dotychczasową oceną prawną i wskazaniami, wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Jak wynika z powyższych orzeczeń wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym ma charakter wyjątkowy i następuje jedynie w sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia pojedynczego dowodu bądź jedynie ocena już złożonego dowodu mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego, który jest również organem merytorycznym. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli taką potrzebę dostrzegł w ramach rozpoznania sprawy.

Choć trafnie organ II Instancji w zaskarżonej decyzji wskazuje na brak ustalenia czy istnieje jakakolwiek umowa o świadczenie usług w zakresie budowy, obejmująca wykonanie wykopów pod fundamenty i czy zakres tej umowy obejmował kwestie odpowiedzialności za odpady powstałe w związku z tymi robotami. Względnie czy istniała umowa - porozumienie pomiędzy [...] Sp. z o.o. a [...] Sp. z o.o. obejmująca przeniesienie posiadania odpadów na przedmiotowych działkach ze Spółki [...] na [...] Sp. z o.o. i potrzebę zbadania tych kwestii, jednak zważyć należy, że może to wykonać organ II instancji w ramach swoich kompetencji orzeczniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dostrzegło istnienie nierozstrzygniętych problemów prawnych jednak nie podjęło skutecznej próby ich przezwyciężenia. Już te wskazane okoliczności związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego sprawiają, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

W świetle dotychczas poczynionych ustaleń odpady przywiezione na teren działek nr : [...] ,[...] ,[...] ,[...] znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Prowadzone postępowanie administracyjne zmierzać ma do wyjaśnienia, który z podmiotów ma przymiot posiadacza odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i zobowiązany jest do ich usunięcia z poszczególnych działek.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przez władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) - rozumie się właściciela nieruchomości (...).

Zgodnie natomiast z art. 3 ust 1 pkt. 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach przez wytwórcę odpadów – rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów ( pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba, że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Poza niezbędnymi ustaleniami zmierzającymi do wyjaśnienia istnienia ewentualnych umów zobowiązaniowych i ich interpretacji w kontekście przepisów ustawy o odpadach celem określenia posiadacza odpadów obowiązanego do ich usunięcia z działek : [...] ,[...] – podczas ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji będzie miał na względzie że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało przez skarżących przełamane. Z pisma z dnia 30 września 2005 r skierowanego do skarżących przez [...] Sp. z o.o. w K. , załączonego do skargi wynika, że Spółka [...] zobowiązywała się wobec skarżących do usunięcia odpadów już 10 lat temu - " do 31 marca 2006 r". Co najmniej, zatem już wtedy czuła się odpowiedzialna za odpady złożone na działce skarżących w związku z wykopami pod zrealizowaną inwestycję[...] Sp. z o.o. nabyła na podstawie przysądzenia prawo własności nieruchomości, na której realizowana była przez [...] Sp. z o.o. budowa os. [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. –P. w K. z dnia 14.07 .2005r . Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 07.11.2005 r. znak: [...], decyzja pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 26.10.1999 dla inwestycji pod nazwą "Osiedle mieszkaniowo-usługowe budynki A, B, C, D, E , z podziemnymi garażami (..) na działce nr: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] w rejonie ul.[...] i ul.[...]w K" została przeniesiona za zgodą [...] Sp. z o.o. na rzecz [...] Sp. z o.o. Na podstawie tej decyzji [...] Sp. z o.o. kontynuowała budowę os. [...] .

Zgodzić należy się z ogólnym poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że [...] nie jest następcą uniwersalnym poprzedniego inwestora [...] Sp. z o.o. to znaczy nie przejmuje wszelkich praw i obowiązków poprzednika wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach, o których mowa w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane. Jednakże wbrew dalszym wywodom zaskarżonej decyzji analiza okoliczności niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie pewnej formy następstwa prawnego kolejnego inwestora. Na inwestorze, bowiem stosownie do przepisów prawa budowlanego spoczywają obowiązki na każdym etapie procesu budowlanego, również te związane z wykonywanymi robotami budowlanymi. Te obowiązki inwestora spoczywają na nim zarówno w toku, jak i po zakończeniu robót budowlanych. Stosownie, bowiem do art. 57 ust 1 pkt 2 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414) – do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć : oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy , a także – w razie korzystania – drogi , ulicy, sąsiedniej nieruchomości , budynku lub lokalu.

W tym zakresie można mówić o przejęciu obowiązków poprzednika przez aktualnego inwestora, skoro sama inwestycja budowlana stanowi pewną kompletną całość realizowaną i rozciągniętą w czasie na podstawie jednego pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze trafnie brzmi sformułowanie z uzasadnienia decyzji organu I instancji, że odpady - ziemia z wykopu zostały zdeponowane na powierzchni ziemi (nieruchomości sąsiedniej) i tam składowane – z inwestycji, za którą odpowiada inwestor. Nowy inwestor prowadzi dalej inwestycję odpowiadając za jej stan aktualny i negatywne konsekwencje, jakie powoduje ( w tym dla środowiska) związane z koniecznością uporządkowania terenu inwestycji i sąsiedniego jeśli w jakikolwiek sposób został wykorzystany w procesie inwestycji. Każdoczesny inwestor przejmuje, zatem odpowiedzialność za pewną wytworzoną już sytuację związaną ze stanem i skutkami dotychczasowej inwestycji. Inwestycja, bowiem jako pewien złożony proces nie może na żadnym ze swoich etapów naruszać prawem chronionych interesów właścicieli sąsiednich działek ani tym interesom zagrażać.

Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności i argumenty.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.