Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1619/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2378/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: spółka) stwierdził nieważność postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów w części dotyczącej odpadów o kodzie 15 01 01 w postaci makulatury (załadowanych w 16 kartonów) (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 6 lutego 2016 r. funkcjonariusze Referatu Mobilnej Grupy Kontrolnej w Zielonej Górze ujawnili w wyniku kontroli nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów w postaci zużytych alternatorów i rozruszników (5 koszy stalowych i 8 kartonów) oraz makulatury (16 kartonów) z terytorium Holandii do Polski. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie. Przedmiotowe odpady zostały wskazane w rachunku nr [...] z 1 lutego 2016 r. oraz w liście przewozowym CMR.

W toku postępowania spółka wyjaśniła, że zatrzymany transport zawierał zgodnie z dokumentami przewozowymi (CMR) kosze stalowe i kartony z alternatorami i rozrusznikami, przekazane jej do naprawy lub regeneracji przez B. z H., na podstawie umowy z 1 czerwca 2014 r. Z umowy tej jednoznacznie wynika, że zamiarem stron nie było dokonywanie zagospodarowania odpadów przez ich odzysk lub recykling, a umowa została zawarta w celu przekazania do naprawy lub regeneracji używanych części samochodowych z zamiarem ich zwrotu do Holandii zgodnie z programem odbioru i powtórnego zamontowania w pojazdach lub, przy braku takiego zapotrzebowania, z zamiarem ich sprzedaży jako pełnowartościowego produktu innym odbiorcom w Polsce lub zagranicą. Ponadto spółka wskazała, że w piśmie z 19 lipca 2002 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska potwierdził zasadność powyższego stanowiska. Dodatkowo spółka poinformowała, że zamiar przywozu z zagranicy używanych części samochodowych w celu poddania ich naprawie lub regeneracji był wielokrotnie notyfikowany innym polskim organom ochrony środowiska, a obecnie C. posiada pozwolenie Starosty Bielskiego z [...] lipca 2015 r. na wytwarzanie odpadów. We wniosku o wydanie pozwolenia wyraźnie wskazano źródło pochodzenia części. Zatrzymany transport alternatorów i rozruszników był kierowany bezpośrednio do C.sp. z o.o. z siedzibą w Sandomierzu, która posiada analogiczne pozwolenie na wytwarzanie odpadów i dokonuje wstępnego sortowania przywiezionych części na podstawie umowy z 5 listopada 2009 r. Spółka przyznała również, że w zatrzymanym transporcie, na skutek błędu wysyłającego, znalazła się makulatura i powinien nastąpić jej zwrot na warunkach określonych przez organ.

Pismem z 7 marca 2016 r. spółka C. poinformowała, że wykonuje usługę wstępnego sortowania używanych części samochodowych dla spółki na podstawie umowy z 5 listopada 2009 r. Spółka dostarcza części zarówno z terenu kraju, jak i z zagranicy, przy czym ich pochodzenie nie jest przedmiotem ustaleń umownych. Ponadto podała, że jest w posiadaniu pozwolenia Starosty Bielskiego na wytwarzanie odpadów z [...] maja 2009 r., zmienionego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.

W piśmie z 15 czerwca 2016 r. spółka poinformowała, że we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w pkt. 3.1 wskazane zostało źródło pochodzenia części (przywóz używanych części samochodowych z zagranicy w postaci m.in. alternatorów, rozruszników, kół dwumasowych, kompresorów) oraz przedstawiła opis prowadzonej działalności.

W dniach od 25 sierpnia do 23 września 2016 r. oraz w od 25 sierpnia do 11 października 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przy udziale przedstawiciela Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę na terenie C. (Oddział Demontażu i Sortowania Alternatorów i Rozruszników w [...]) oraz na terenie spółki.

Przedmiotem działalności gospodarczej C. jest świadczenie usług sortowania przywożonych z zagranicy używanych alternatorów i rozruszników oraz usuwania z nich elementów zawierających azbest na rzecz spółki, zgodnie z umową z 14 sierpnia 2008 r. w zakresie usunięcia azbestu na ogólnych warunkach oraz umową sortowania korpusów alternatorów i rozruszników z 5 listopada 2009 r. Ponadto pracownicy oddziału tej spółki dokonują również demontażu alternatorów i rozruszników niezawierających azbestu, na doraźne zlecenie spółki. Przedmiotem działalności spółki jest produkcja rozruszników, przepustnic powietrza i zaworów recyrkulacji spalin (EGR) oraz innowacyjnych generatorów elektrycznych do pojazdów hybrydowych, a także regeneracja alternatorów, rozruszników, dwumasowych kół zamachowych i kompresorów do klimatyzacji samochodowych. Demontaż alternatorów i rozruszników zawierających azbest oraz sortowanie przywożonych z zagranicy i przeznaczonych do regeneracji alternatorów i rozruszników wykonuje dla spółki C. . Alternatory i rozruszniki (karkasy) przeznaczone do regeneracji są sprowadzane wyłącznie z zagranicy i sprzedawane również tylko firmom zagranicznym. Nabywanie alternatorów i rozruszników do regeneracji i sprzedaż ich po regeneracji na zasadzie depozytu, zawiera przykładowo "Umowa dot. Regeneracji" z 1 czerwca 2014 r. zawarta z [...] z siedzibą w H.

W toku kontroli spółka oświadczyła, że nie zajmuje się międzynarodowym przemieszczaniem odpadów.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał spółkę do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190/1 z 2006 r. ze zm.) przez zagospodarowanie odpadów o kodzie 16 01 22 w postaci zużytych alternatorów i rozruszników (załadowanych w 15 koszy stalowych i 8 kartonów) oraz odpadów o kodzie 15 01 01 w postaci makulatury (załadowanych w 16 kartonów) przez przedsiębiorcę posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 22 oraz - odpowiednio - przez przedsiębiorcę posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 15 01 01, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektora Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2017 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm.; dalej: ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) w związku z art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia Nr 1013/2006, a także art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach).

Organ wskazał, że pozbycie się alternatorów i rozruszników będących przedmiotem postępowania, nastąpiło już w momencie wymontowania ich z pojazdów i sprzedaży do tzw. "regeneracji". Oznacza to, że już poprzedni posiadacze spornych alternatorów i rozruszników, a nie spółka, dokonali tzw. "pozbycia się", wobec czego sporne alternatory i rozruszniki stały się odpadami przed nabyciem ich przez spółkę. Alternatory i rozruszniki zostały usunięte z pojazdów z uwagi na zużycie, czyli brak możliwości dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i sprzedane spółce. Organ wskazał rozróżnienie pojęcia produktu używanego od produktu zużytego, co wiąże się ze wspólnotowymi i krajowymi regulacjami dotyczącymi definicji "ponownego użycia" i "przygotowania do ponownego użycia". Organ wyjaśnił, że produkt używany to produkt sprawny, który może być dalej użytkowany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. W przypadku alternatorów i rozruszników miałoby to miejsce, jeżeli używany i sprawny alternator lub rozrusznik został wymontowany z danego pojazdu i zamontowany w innym pojeździe bez konieczności przeprowadzenia naprawy lub regeneracji tej części. W przypadku sprzedaży używanego produktu na rzecz innego odbiorcy, który dalej użytkowałby ten produkt zgodnie z jego przeznaczeniem, nie można mówić o "pozbyciu się", bowiem ma zastosowanie definicja "ponownego użycia". Zgodnie z art. 3 pkt 13 dyrektywy 2008/98/WE, oznacza to jakikolwiek proces, w wyniku którego produkty lub składniki nie będące odpadami są wykorzystywane ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone. Definicja ta pokrywa się z krajową definicją ponownego użycia z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

W tej sprawie przedmiotem międzynarodowego przemieszczenia były zużyte lub uszkodzone alternatory i rozruszniki. Potwierdzeniem ich stanu technicznego jest dokumentacja zdjęciowa, jak i informacja przekazana spółce przez Supply Chain Menager w dniu 6 lutego 2016 r., zgodnie z którą, zużyte lub uszkodzone alternatory przewożone na teren Polski zostaną poddane procesowi regeneracji i będą sprzedawane na terenie Europy jako produkty regenerowane. Powyższe stanowisko potwierdziła spółka w pisemnych wyjaśnieniach z 7 marca 2016 r. Zgodnie z umową sortowania korpusów, alternatorów i rozruszników z 5 listopada 2009 r., przywożone z zagranicy na terytorium RP zużyte alternatory i rozruszniki są poddawane sortowaniu w C.na rzecz spółki, przy czym sortowanie to ma na celu m.in. rozdzielenie alternatorów i rozruszników nadających się do regeneracji (zawierających lub niezawierających azbestu) od tzw. odrzuconych alternatorów i rozruszników - nienadających się do regeneracji z powodu niespełniania wymogów jakości (np. brakujące części, zdemontowane, niezidentyfikowane). Część przywożonych z zagranicy zużytych alternatorów i rozruszników nie nadaje się do ponownego użycia, a nawet nie nadaje się do procesu regeneracji. W toku kontroli spółka przedstawiła dokument pt. "Opis demontażu alternatorów i rozruszników", z którego wynika, że alternatory i rozruszniki dostarczane do C.są kolejno demontowane na podzespoły, myte (oczyszczane z zanieczyszczeń w gorącej wodzie z dodatkiem roztworu czyszczącego) - z wyjątkiem elementów zawierających azbest, który jest wcześniej usuwany, a następnie suszone w piecu elektrycznym. Ponadto spółka C.przedstawiła również decyzję Burmistrza Czechowic-Dziedzic z 12 listopada 2008 r., udzielającą jej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na świadczeniu usług w zakresie usuwania elementów zawierających azbest z urządzeń dostarczanych przez spółkę. W punkcie pt. "Charakterystyka technologiczna" wskazano, że podzespoły uzyskane w wyniku demontażu alternatorów i rozruszników będą myte i suszone, zanim zostaną ponownie wykorzystane lub złomowane (w przypadku elementów wadliwych lub uszkodzonych). W ocenie organu, powyższe działania wykonywane w C. na rzecz spółki, wypełniają definicję odzysku odpadów w postaci zużytych alternatorów i rozruszników przez przygotowanie ich do ponownego użycia, ponieważ sporne alternatory i rozruszniki, z uwagi na pozbycie się ich przez poprzednich użytkowników spowodowane brakiem możliwości użytkowania ich zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, stały się odpadami.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że sposób załadunku na czas transportu spornych alternatorów i rozruszników (część towaru załadowana luzem, bezładnie, w sposób, w który ładuje się złom metalowy; części nie posiadały opakowań jednostkowych) nie dawał ochrony przed dodatkowymi uszkodzeniami zużytych alternatorów i rozruszników w transporcie.

W ocenie organu, analiza tłumaczenia dokumentu sporządzonego przez międzynarodową organizację APRA, której członkiem jest spółka, potwierdza stanowisko o sklasyfikowaniu zużytych części samochodowych jako odpady. Z analizy tej wynika, że alternatory i rozruszniki przeznaczone do regeneracji są zużyte lub uszkodzone w zakresie, w którym nie mogą być użytkowane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, jak również, że następuje zmiana posiadacza tych części. Dodatkowo wskazano, że tzw. rdzenie muszą zostać poddane procesowi przygotowania do ponownego użycia, żeby ponowne użycie części mogło mieć miejsce.

Ponadto organ wyjaśnił, że pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 lipca 2002 r., na które powoływała się spółka, odnosiło się do odmiennego stanu prawnego i faktycznego. W 2002 r. obowiązywała dyrektywa Rady z 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (75/442/EWG) oraz ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), które zawierały odmienne od obecnie obowiązującej definicję odpadów. Obecnie zagadnienia związane z gospodarką odpadami reguluje dyrektywa z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, a także ustawa o odpadach, wprowadzające m.in. pojęcie "przygotowania do ponownego użycia", które jest formą odzysku odpadów i nie było to prawnie usankcjonowane w 2002 r.

Odnosząc się do kwestii pozwolenia na wytwarzanie odpadów organ wyjaśnił, że decyzja Starosty Bielskiego z [...] lipca 2015 r. została wydana na wniosek z marca 2014 r., a organ wydający pozwolenie analizował wniosek jedynie pod kątem odpadów, które mają być wytwarzane. Decyzja ta udziela pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w wyniku prowadzenia procesu regeneracji używanych części samochodowych. Natomiast zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy częścią używaną, a częścią zużytą, która przekłada się na kwalifikację danej części jako odpadu.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję.

Oddalając skargę w zakresie dotyczącym rozruszników i akumulatorów, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z ustaleń kontroli, transportowane części samochodowe były zanieczyszczone i posiadały ślady korozji. Stan techniczny oraz sposób załadunku towaru wskazywał, że przedmioty te stanowią odpad pochodzący z demontażu pojazdów. Części, które znajdowały się w stalowych koszach i pudłach były załadowane luzem, bezładnie, bez posegregowania, nie były także zabezpieczone przed dodatkowymi uszkodzeniami i korozją oraz uszkodzeniem podczas transportu. Przedmioty te zostały umieszczone tak jak złom metalowy, metodą nasypową i były wymieszane. Części znajdowały się w stanie znacznego zużycia, nie były w żaden sposób posortowane ani oczyszczone.

Przedmiot poddawany procesom odzysku jest odpadem, a pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Części będące przedmiotem postępowania nie były zdatne do użycia zgodnie z ich przeznaczeniem, z uwagi na ich zużycie.

W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że odpady stanowią przedmiot transakcji handlowych nie pozbawia ich statusu odpadu. Obrót handlowy odpadami polegający na ich międzynarodowym przemieszczaniu, wymaga spełnienia wymagań formalno-prawnych obowiązujących w tym zakresie.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że spółka zaskarżyła postanowienie organu z 1 lutego 2017 r. w części dotyczącej zagospodarowania odpadów oznaczonych kodem 16 01 22 w postaci alternatorów i rozruszników. Organ wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał kontroli całe postanowienie z 1 lutego 2017 r., a więc również część niezaskarżoną zażaleniem, co stanowi o rażącym naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., Polegało to na nieznajdującym odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym sporne części samochodowe nie nadawały się do używania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, co było spowodowane ich całkowitym zużyciem i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odpadów. W ocenie spółki, całkowite zużycie spornych części nigdy nie zostało udowodnione.

Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. Polegało to na nieznajdującym oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz niezgodnym z zasadami logiki braku odniesienia się przez Sąd I Instancji do błędnych wniosków organu. Organ doszedł bowiem do przekonania, że charakter działań podejmowanych przez spółkę C. przed poddaniem używanych alternatorów i rozruszników procesowi regeneracji prowadzi do uznania, że alternatory i rozruszniki stanowiły odpady w momencie ich przywozu. W ocenie spółki, dopiero działania podejmowane przez C. prowadzą do powstania odpadów w stosunku do niewielkiej części alternatorów i rozruszników, które nie nadają się do poddania naprawie i regeneracji przez spółkę. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska organu w związku ze zmianą sytuacji prawnej i faktycznej względem sytuacji przedstawionej w piśmie organu z 19 lipca 2002 r., która doprowadziła do klasyfikacji generatorów i rozruszników jako odpadów. Wskazane przez organ zmiany nie miały wpływu na zakwalifikowanie rozruszników i alternatorów jako odpadów.

Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak i w związku z art. 8 k.p.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszenia przez organ obowiązku jednolitego postępowania wobec strony, której organ uprzednio "dostarczył informacji" na temat sposobu stosowania prawa, tj. wskazań zawartych w piśmie organu z 2002 r.

Po czwarte, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak i w związku z art. 15 k.p.a. W ocenie spółki, w zaskarżonym postanowieniu organ ograniczył się do polemiki z zarzutami podniesionymi w zażaleniu.

Po piąte, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w części dotyczącej używanych alternatorów i rozruszników. W ocenie spółki, zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a., jak również "art. 3 ust. 1 pkt" ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L z 2008 roku, Nr 312, s. 3, - dalej: dyrektywa odpadowa"), art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2012 r., Nr 326, s. 13-390), art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej w związku z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2012 r., Nr 326, s. 47-390) w związku z art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu używanych części samochodowych za odpad, mimo braku przesłanki w postaci pozbycia się ich przez właścicieli. W szczególności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę kryteriów oceny, które zostały wskazane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jako obligatoryjnych elementów analizy przy ocenie, czy dany przedmiot jest odpadem.

Po drugie, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE Polegało to na błędnej wykładni pojęcia "odpadu", w oderwaniu od wykładni wskazanej w orzecznictwie TSUE, a więc wbrew wynikającemu z orzecznictwa TSUE obowiązkowi proeuropejskiej wykładni prawa krajowego.

Po trzecie, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Polegało to na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że w sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów.

Po czwarte, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej oraz w związku z art. 34 TFUE, jak i w związku z art. 4 ust. 3 TUE, a także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji pominął, że zaskarżone postanowienie stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, a tym samym narusza zasady efektywności prawa Unii Europejskiej i lojalnej współpracy. Nałożenie obowiązków związanych z przemieszczaniem odpadów na używane części samochodowe przeznaczone do regeneracji nie znajduje uzasadnienia w wyjątkach od zakazu stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i rozpoznanie skargi. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Biorąc pod uwagę, że dokonanie wykładni wskazanych przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości oraz wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów wymaga dokonania wykładni przepisów prawa unijnego, na podstawie art. 267 ust. 3 TFUE spółka wniosła o skierowanie pytania prejudycjalnego o treści:

1. Czy art. 3 pkt. 1 dyrektywy odpadowej należy interpretować w ten sposób, że rozruszniki i alternatory samochodowe przeznaczone do regeneracji, stanowią przedmioty, których posiadacz pozbył się i w związku z tym objęte są definicją odpadu?

2. Czy art. 3 pkt 16 dyrektywy odpadowej należy interpretować w ten sposób, że dokonywany w stosunku do alternatorów i rozruszników samochodowych proces regeneracji i naprawy wypełnia definicję przygotowania do ponownego użycia w rozumieniu wskazanego przepisu?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W tej sprawie pomimo wniosku spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe alternatory i rozruszniki należało uznać za odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Wokół tej kwestii skupiają się bowiem wszystkie zarzuty kasacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie, przyjmując, że przedmiotowe alternatory i rozruszniki stanowiły odpad już w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia, co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z ustawową definicją odpadu z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C-624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE wskazał ponadto, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot llub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy ono jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie rozpatrywanego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE podkreśla konsekwentnie, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych w ramach rozpoznawanych przez nich spraw i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że wymontowanie alternatorów i rozruszników nastąpiło poza granicami Polski. Nie ulega również wątpliwości, że ich wymontowanie i przekazanie do odpowiednich stacji obsługi nastąpiło z uwagi na zużycie tych części uniemożliwiające ich dalsze użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Osoby lub podmioty, które dokonały tego demontażu miały zatem zamiar się pozbyć przedmiotowych części wymieniając je na części nowe lub w ogóle przestając korzystać z danego pojazdu. Z punktu widzenia tych osób i podmiotów jest bez znaczenia, czy zamierzały one przekazać części do punktu zajmującego się regeneracją alternatorów lub rozruszników czy też przekazać je do punktu zajmującego się innego rodzaju zagospodarowaniem odpadów. Kluczowe znaczenie ma bowiem wola pozbycia się przedmiotowych części z uwagi na ich zużycie. Już sama okoliczność, że przedmiotowe części wymagają regeneracji świadczy o tym, że ich zużycie, niezależnie od jego stopnia, uniemożliwiało ich dalsze użytkowanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W konsekwencji sporne alternatory i rozruszniki należało uznać za odpad w dacie ich pozbycia się przez dotychczasowych posiadaczy, co nastąpiło przed ich międzynarodowym przemieszczeniem. Wypełniają zatem definicję odpadu z przepisów art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, jak i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o opadach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, świadczy o tym również sposób transportu przedmiotowych części oraz sposób załadunku na czas transportu - część przedmiotowych części samochodowych załadowana była luzem, bezładnie, w sposób, w który ładuje się złom metalowy. Ponadto części nie posiadały opakowań jednostkowych. Przedstawiony sposób transportu nie dawał ochrony przed dodatkowymi uszkodzeniami zużytych alternatorów i rozruszników w transporcie. Organ nie miał w tej sytuacji obowiązku ustalania, jaki procent części nie nadaje się do regeneracji, ponieważ z uwagi na wcześniejsze rozważania, wszystkie części należało uznać za odpady. Przeprowadzana w Polsce segregacja części prowadziła zatem nie do oddzielenia odpadów od innych części samochodowych, ale do wydzielenia z odpadów części nadających się do różnych form dalszego zagospodarowania. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku uwzględnia kryteria oceny, które zostały wskazane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako obligatoryjne elementy oceny, czy dany przedmiot jest odpadem. Kryteria te były podstawą wypracowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni pojęcia odpadu. Nie można zatem podzielić zarzutu, że wykładnia ta była sprzeczna z proeuropejską wykładnią przepisów prawa krajowego, szczególnie uwzględniając obowiązek rozszerzającego interpretowania pojęcia odpadów.

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów przyjmując, że przedmiotowe części samochodowe są odpadem, co wynika z pozbycia się ich przez właścicieli. Oznacza to również, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE. Organ miał więc podstawy do zastosowania wobec spółki art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia nr 1013/2006 oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Oceny tej nie podważa również stanowisko stowarzyszenia APRA. Z analizy tej wynika bowiem, że alternatory i rozruszniki przeznaczone do regeneracji są zużyte lub uszkodzone w zakresie, w którym nie mogą być użytkowane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, jak również, że następuje zmiana posiadacza tych części. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji w zakresie pozwolenia Starosty Bielskiego z [...] lipca 2015 r. na wytwarzanie odpadów. Decyzja ta została wydana na wniosek strony i zgodnie z tym wnioskiem. Nie kształtuje ona natomiast stanu prawnego i faktycznego prowadzącego do kwalifikacji spornych części samochodowych jako odpadów w momencie pozbycia się ich przez dotychczasowych posiadaczy na skutek braku możliwości ich wykorzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej oraz w związku z art. 34 TFUE, jak i w związku z art. 4 ust. 3 TUE, a także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji pominął, że zaskarżone postanowienie stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, a tym samym narusza zasady efektywności prawa Unii Europejskiej i lojalnej współpracy. Nałożenie obowiązków związanych z przemieszczaniem odpadów na używane części samochodowe przeznaczone do regeneracji nie znajduje uzasadnienia w wyjątkach od zakazu stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie. Zarzut ten mógłby być skuteczny tylko w sytuacji przyjęcia, że przedmiotowe części samochodowe nie są odpadami, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. W ocenie spółki, polegało to na nieznajdującym odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym sporne części samochodowe nie nadawały się do używania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, co było spowodowane ich całkowitym zużyciem i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odpadów. W ocenie spółki, całkowite zużycie spornych części nigdy nie zostało udowodnione. Tego rodzaju argumenty nie mogą być jednak podnoszone w ramach zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym i określają jedynie podstawy uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy opiera orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju uchybień w tej sprawie nie doszło. Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, pomimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Tego rodzaju zarzutu również nie można postawić Sądowi I instancji. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. Spółka wskazała, że polegało to na nieznajdującym oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz niezgodnym z zasadami logiki braku odniesienia się przez Sąd I Instancji do błędnych wniosków organu. Organ doszedł bowiem do przekonania, że charakter działań podejmowanych przez spółkę C. przed poddaniem używanych alternatorów i rozruszników procesowi regeneracji prowadzi do uznania, że alternatory i rozruszniki stanowiły odpady w momencie ich przywozu. W ocenie spółki, dopiero działania podejmowane przez C. prowadzą do powstania odpadów w stosunku do niewielkiej części alternatorów i rozruszników, które nie nadają się do poddania naprawie i regeneracji przez spółkę. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska organu w związku ze zmianą sytuacji prawnej i faktycznej względem sytuacji przedstawionej w piśmie organu z 19 lipca 2002 r., która doprowadziła do klasyfikacji alternatorów i rozruszników jako odpadów. Wskazane przez organ zmiany nie miały wpływu na zakwalifikowanie rozruszników i alternatorów jako odpadów. Całość argumentacji spółki w tym zakresie opiera się na przede wszystkim na błędnym założeniu. Stan faktyczny w tym zakresie nie jest bowiem sporny. Natomiast spółka i organ w odmienny sposób kwalifikują przedmiotowe części samochodowe w świetle tak ustalonego stanu faktycznego, a Sąd I instancji podzielił w tym zakresie ocenę organu. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuję tę ocenę. Jak już wyżej wskazano, selekcja części samochodowych prowadzona przez C. jest selekcją odpadów – na te, które nadają się do regeneracji i te, które się do regeneracji nie nadają. Bez znaczenia jest, że większość części samochodowych nadaje się do regeneracji, ponieważ to oznacza jedynie, że zostają w inny sposób zagospodarowane. Natomiast nie ma to wpływu na ocenę, że dotychczasowi posiadacze mieli zamiar pozbycia się tych części, co oznacza, że stanowiły one odpad i to już w dacie pozbywania się ich przez posiadaczy poza granicami Polski. Oznacza to, że bez znaczenia jest również, że poszczególne części samochodowe zostały oznaczone w sposób pozwalający śledzenie ich transportu, ponieważ pozostaje to bez wpływu na ocenę, że transport części następował w sposób niezabezpieczający przed ich dalszym niszczeniem. Ponadto, nie ma to wpływu na kwalifikację przedmiotowych przedmiotów jako odpadów w związku z pozbyciem się ich przez dotychczasowych posiadaczy poza granicami Polski.

Ponadto, Sąd I instancji odniósł się do pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 lipca 2002 r., na które powoływała się spółka w toku postępowania, podzielając stanowisko organu, że pismo to odnosiło się do odmiennego stanu prawnego i faktycznego. Wbrew twierdzeniom spółki stanowisko to nie opiera się na odmiennej definicji odpadów, ponieważ jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej definicja ta nie uległa zasadniczej zmianie. Natomiast nie ulega wątpliwości, że obecnie zagadnienia związane z gospodarką odpadami reguluje dyrektywa odpadowa wprowadzająca m.in. pojęcie "przygotowania do ponownego użycia", które jest formą odzysku odpadów i nie było to prawnie usankcjonowane w 2002 r. Stąd też konieczne jest rozróżnienie pojęcia produktu używanego od produktu zużytego, co wiąże się ze unijnymi i krajowymi regulacjami dotyczącymi definicji "ponownego użycia" i "przygotowania do ponownego użycia". Produkt używany to produkt sprawny, który może być dalej użytkowany zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. W przypadku alternatorów i rozruszników miałoby to miejsce, jeżeli używany i sprawny alternator lub rozrusznik został wymontowany z danego pojazdu i zamontowany w innym pojeździe bez konieczności przeprowadzenia naprawy lub regeneracji tej części. W przypadku sprzedaży używanego produktu na rzecz innego odbiorcy, który dalej użytkowałby ten produkt zgodnie z jego przeznaczeniem, nie można mówić o "pozbyciu się", bowiem ma zastosowanie definicja "ponownego użycia". Zgodnie z art. 3 pkt 13 dyrektywy 2008/98/WE, oznacza to jakikolwiek proces, w wyniku którego produkty lub składniki nie będące odpadami są wykorzystywane ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone. Definicja ta pokrywa się z krajową definicją ponownego użycia z art. 3 ust. 1 pkt 18 ustawy o odpadach. Natomiast w odniesieniu do spornych części samochodowych mamy do czynienia z przygotowaniem do ponownego użycia (art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach), przez które rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, żeby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. W konsekwencji nie można również stwierdzić naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. Pismo organu z 2002 r. zostało przesłane spółce w odmiennym stanie prawnym, a to na spółce ciążył obowiązek przestrzegania obecnie obowiązujących przepisów. Ponadto, pismo organu nie stanowiło wiążącej interpretacji obowiązujących przepisów, a jedynie informację organu sporządzoną piętnaście lat przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W tym czasie nastąpiła nie tylko zmiana przepisów prawa, ale również wypracowano w orzecznictwie TSUE i sądów krajowych szczegółową wykładnię pojęcia odpadów.

Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie stanu faktycznego sprawy, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie spółki, w zaskarżonym postanowieniu organ ograniczył się do polemiki z zarzutami podniesionymi w zażaleniu. Wbrew jednak twierdzeniom spółki, to właśnie zarzuty spółki miały na tym etapie postępowania zasadnicze znaczenie. Stan faktyczny sprawy został ustalony, a sporna pozostała jedynie jego subsumpcja. Postępowanie administracyjne jest dwuinstacyjne, a organ rozstrzygający sprawę w II instancji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w jej całokształcie. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji organ odwoławczy lub rozpoznający zażalenie, ma obowiązek prowadzić postępowania od początku, pomijając w całości ustalenia przeprowadzone przez organ I instancji. W tej konkretnej sprawie tego rodzaju ustalenia nie były konieczne, natomiast niewątpliwie niezbędne było odniesienie się do zarzutów zażalenia, które zmierzały do podważenia kwalifikacji prawnej przedmiotowych części samochodowych. Stąd też kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ w sprawie nie znajdował zastosowania zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom spółki, zaskarżone postanowienie nie naruszało wskazanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a., jak również "art. 3 ust. 1 pkt" ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2008/98/WE, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz w związku z art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 35 lit. g ppkt iii rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej w związku z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a także w związku z art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe oznacza również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając, że kwalifikacja prawna przedmiotowych części samochodowych nie budzi wątpliwości i nie pozostaje sprzeczna z unijną polityką w zakresie gospodarki odpadami. Stanowisko organu, które prawidłowo podzielił Sąd I instancji, jest zgodne z wynikającymi z prawa unijnego i krajowego przepisami dotyczącymi odpadów, w szczególności przez zapewnienie ścisłej kontroli nad przemieszczaniem odpadów w granicach Unii Europejskiej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.