Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1268/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 709/13 w sprawie ze skargi M. P. i B. K. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/223/12 w przedmiocie likwidacji poprzez wygaszenie Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M. P. i B. K. na rzecz Gminy Miasto Chełm kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2014 r., III SA/Lu 709/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. P. i B. K. na uchwałę Rady Miasta Chełm z 25 czerwca 2012 r., nr XX/223/12 w sprawie likwidacji przez wygaszanie Szkoły Podstawowej nr 10 im. Ks. Jerzego Popiełuszki w Chełmie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o likwidacji szkoły. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził natomiast, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Data likwidacji szkoły wyznaczona jest na 31 sierpnia 2017 r. Dzieci skarżących mają zatem zapewnioną kontynuację nauki, bowiem termin likwidacji szkoły jest dość odległy. Z akt sprawy wynika, że w chwili podjęcia uchwały dzieci skarżących uczęszczały do klasy czwartej i w związku z tym mają możliwość zakończenia nauki w Szkole Podstawowej Nr 10, albowiem, szkoła ta jest likwidowana poprzez wygaszenie, a więc stopniowe zakończenie działalności.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że skarżącym rodzicom nie doręczono zawiadomienia o likwidacji szkoły. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 2 u.s.o. organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z akt sprawy wynika, że nie zawiadomiono B. K. o zamiarze likwidacji szkoły z uwagi na brak danych o jego miejscu pobytu. O likwidacji szkoły została zawiadomiona matka dziecka B. G.-K.. Podkreślono, że w wykazie uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej Nr 10 B. G.-K. jest wskazana jako jedyny opiekun prawny ucznia – M. K. W tych okolicznościach brak jest podstaw do twierdzenia, że to organ ma poszukiwać aktualnego adresu do korespondencji B. K., w sytuacji gdy matka ucznia go nie zna, a i sam zainteresowany nigdy nie podał adresu miejsca pobytu lub adresu do korespondencji.

Bezzasadny jest również zarzut, że nie zawiadomiono M. P. o zamiarze rozpoczęcia likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 lutego 2012 r. o godzinie 18:45 pracownik Urzędu Miasta Chełm podjął próbę doręczenia przesyłki z zawiadomieniem M. P. Skarżąca odmówiła przyjęcia pisma, o czym poczyniono adnotację "odmowa przyjęcia" na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skarżącą poinformowano również o pozostawieniu pisma w Urzędzie Miasta Chełm. Skarżąca sama przyznaje w skardze, że miała miejsce próba doręczenia zawiadomienia przez pracownika urzędu miasta. Powyższe doręczenie należy uznać za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 47 § 1 k.p.a., jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Z art. 47 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez M. P. i B. K. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej zwana u.s.g.) w zw. z art. 59 ust. 1 u.s.o. polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących;

2. art. 59 ust. 1 u.s.o. polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że dla spełnienia wynikającego z tego przepisu obowiązku zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły wystarczające jest zawiadomienie o tym tylko jednego z rodziców dziecka – którego dane osobowe znajdują się w szkolnym wykazie uczniów.

Biorąc pod uwagę powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Chełm z 25 czerwca 2012 r., nr XX/223/12 podjęta została z naruszeniem prawa, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jako rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie zgadzają się, by legitymizowanie przez Sąd I instancji nieznanego u.s.o. trybu likwidacji szkoły publicznej (tzw. wygaszanie) stanowiło podstawę odmowy uznania interesu prawnego skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r. (I OSK 2376/11) wypowiadając się o możliwości likwidacji szkoły publicznej w drodze tzw. wygaszania trafnie uznał: "Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa o systemie oświaty nie zna takiego trybu likwidacji szkoły." W ocenie skarżących w realiach niniejszej sprawy już samo stwierdzenie, że szkoła likwidowana jest w trybie nieznanym prawu, powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 zd. 1 u.s.o. "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie." Natomiast "akceptowanie" procedury nieprzewidzianej w przepisach prawa, a nadto czynienie z wypływających z niej konsekwencji podstawy stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego skarżących narusza art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 59 ust. 1 u.s.o.

W ocenie skarżących nie jest uzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy w stosunku do B. K. stwierdzono brak zawiadomienia go o zamiarze likwidacji placówki. Według art. 59 ust. 1 u.s.o. zd. 2 "Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu." Sąd I instancji wywiódł negatywne dla skarżącego B. K. wnioski z faktu, że w wykazie uczniów uczęszczających do SP nr 10 w Chełmie wskazana jest jako jedyny opiekun wyłącznie matka dziecka. Okoliczność ta nie zwalniała organu prowadzącego szkołę z ustalenia faktów w tym zakresie. Na uwagę zasługuje, że Miasto Chełm stosowną informację od matki ucznia M. K. uzyskało już po wdrożeniu procedury likwidacji szkoły, co dowodzi tego, że podobne ustalenia organ mógł poczynić odpowiednio wcześniej, w drodze odpowiedniego dowodu. Nie zasługuje na aprobatę traktowanie w sposób odmienny interesów obojga rodziców, z których każde uprawnione jest do wykonywania pełni władzy rodzicielskiej i respektowanie interesu tylko jednego z nich. Przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek wyłączeń w zakresie powiadamiania wszystkich uprawnionych osób i podmiotów. Stwierdzić należy, że racjonalny prawodawca zakładał, że nie każdy z uczniów żyje w "pełnej" rodzinie, tym bardziej zatem ustanowiony w powoływanym przepisie nakaz zawiadomienia każdego z rodziców należy traktować ściśle i literalnie. Odmienna wykładnia art. 59 ust. 1 u.s.o. powoduje różne traktowanie jednakowo uprawnionych rodziców (opiekunów prawnych) ucznia szkoły publicznej. Przeważająca w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych podkreśla, że do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o likwidacji szkoły publicznej wystarczy, iż co najmniej jeden z rodziców nie zostanie w terminie powiadomiony o zamiarze likwidacji placówki. Informacja ta powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce.

Jeśli chodzi zaś o prawidłowość zawiadomienia skarżącej M. P. podkreślenia wymaga, że wbrew uznaniu Sądu I instancji z akt sprawy nie wynika ani to, by pracownik Urzędu Miasta Chełm podjął próbę doręczenia przesyłki z zawiadomieniem, ani że skarżąca odmówiła przyjęcia pisma. Na dowodzie doręczenia jej zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia likwidacji placówki widnieje adnotacja "odmowa przyjęcia", która nie wskazuje, czy to faktycznie skarżąca, i w jakich okolicznościach miała odmówić odbioru pisma. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że rolą organu administracji publicznej jest wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru, były szczegółowo i prawidłowo wypełniane na dowodzie doręczenia. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. Zatem w przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać, że doręczenie zostało skutecznie dokonane. Doręczyciel powinien czuwać nad prawidłowym wypełnieniem dowodu doręczenia pisma i wyegzekwowaniem pokwitowania odbioru. Zaniedbanie tej powinności może spowodować ten skutek, że pisma nie można uznać za doręczone. Przykładowo, jeśli adresat odmawia przyjęcia pisma, to doręczyciel nie może na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisać bezosobowo "odmowa przyjęcia pisma", bez wskazania o jaką osobę chodzi, gdyż rodzi to wręcz podejrzenie niedokonania nawet próby doręczenia (tak wyrok WSA w Lublinie z 16 listopada 2010 r., III SA/Lu 222/10).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 59 ust. 1 u.s.o. jest bezzasadny. W rozpoznawanej sprawie doszło do likwidacji Szkoły Podstawowej nr 10 w Chełmie, poprzez stopniowe wygaszenie jej działalności, dzięki czemu umożliwiono uczniom dokończenie nauki do daty likwidacji szkoły, bowiem proces zostanie całkowicie zakończony do dnia 31 sierpnia 2017 r. Należy podkreślić, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie określa, ani sposobu, w jaki ma nastąpić likwidacja szkoły, ani też szczegółowych wymogów dotyczących treści zawiadomienia przesyłanego rodzicom uczniów zamierzonej do likwidacji szkoły – por. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1340/09. Wobec tego uznać należy, że likwidacja szkoły przez wygaszanie jest jednym ze sposobów dozwolonych przez prawo. Zresztą w niniejszej sprawie kwestia ta została w wiążący sposób przesądzona (art. 170 p.p.s.a.) w prawomocnym wyroku NSA z 18 lipca 2013 r., I OSK 747/13.

Nie można też zgodzić się z postawionym przez skarżących w skardze zarzutem naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. zd. 2 w odniesieniu do M. P. Z akt administracyjnych sprawy wynika (sama skarżąca w skardze stwierdza, że fakt próby doręczenia jej zawiadomienia zaistniał), że pracownik Urzędu Miasta próbował doręczyć skarżącej zawiadomienie w dniu 1 lutego 2013 r. o godz. 18.45. Skarżąca została poinformowana, jakiej sprawy dotyczy doręczenie i odmówiła przyjęcia pisma. Pracownik Urzędu ponadto poinformował skarżącą o pozostawieniu pisma w Urzędzie Miasta. Te okoliczności faktyczne prawidłowo ocenił Sąd I instancji, słusznie nie dopatrując się naruszenia prawa w tym zakresie i uznając powyższe doręczenie za prawidłowe, albowiem zgodnie z art. 47 § 1 k.p.a., jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Z art. 47 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. zd. 2 należało również uznać za bezzasadny w odniesieniu do B. K. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły zostały przesłane lub doręczone poprzez pracowników Urzędu Miasta na adresy rodziców uczniów wskazane przez samych rodziców władzom szkoły, które przekazane zostały następnie organowi wykonawczemu Miasta Chełm. W odniesieniu do B. K. Sąd I instancji słusznie przyjął, że brak powiadomienia wynikał z faktu, że matka dziecka nie podała danych (imienia ojca) i adresu skarżącego w szkole z uwagi na fakt braku kontaktów ze skarżącym - ojcem ucznia. Wynikało to z tego, że rodzice ucznia nie utrzymywali ze sobą kontaktu. Powyższe okoliczności, w tym brak danych osobowych ojca ucznia, uniemożliwiały ustalenie adresu zamieszkania skarżącego (ojca ucznia) i skierowania do niego zawiadomienia (dowody: 1) kserokopia pisma Dyrektora szkoły z 21 czerwca 2012 r., 2) kserokopia wyjaśnień Dyrektora szkoły z 21 czerwca 2012 r., 3) kserokopia wyjaśnień wychowawcy ucznia z 21 czerwca 2012 r., 4) kserokopia wyjaśnień matki ucznia z 21 czerwca 2012 r.). Przeprowadzenie tych działań przez organ było konieczne, bo skarżący nie podał swych danych osobowych i adresu do prowadzonej przez szkołę księgi uczniów, czego wymaga § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.).

W tej sytuacji, a więc, gdy organy szkoły podjęły działania mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania rodzica, który nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 4 rozporządzenia, i gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, ale rodzice dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły żyją oddzielnie i sąd orzekł o rozwiązaniu ich małżeństwa przez rozwód, należy przyjąć, że zawiadomienie tego rodzica, który zgodnie z tym wyrokiem sprawuje faktycznie pieczę nad dzieckiem, i z którym dziecko na stałe przebywa, czyni zadość ustawowemu obowiązkowi powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, o jakim mowa w art. 59 u.s.o. – por. również wyrok WSA w Kielcach z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Ke 446/12.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.