Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 925/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Helena Bordiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. sprawy ze skargi G. S., E. C., H. Z., O. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., wydaną na podstawie art. 39, arl. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.) oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992r. ( Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...]). ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemny, przyłączami inżynierskimi i zagospodarowania terenu, przy ul. [...] w W. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji położony jest na obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2001r.

Wnioskiem z dnia 24 października 200lr. Generalny Konserwator Zabytków wystąpił o wznowienie postępowania i powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 kpa podniósł, po pierwsze - że nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, że nieruchomość przy ul. [...], znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, posiada w trwałym zarządzie. Po drugie- w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. Nie znana bowiem była organowi okoliczności, iż nieruchomość położona przy ul. [...] jest integralną częścią zabytkowego parku, stanowiącego otoczenie oraz strefę widokową wpisanego do rejestru zabytków dworku, położonych na nieruchomości sąsiedniej, przy ul. [...]. Po trzecie - projekt decyzji ustalającej warunki i zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na otoczenie zabytkowego dworku i widok na ten zabytek powinien być uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stosownie do ait. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz Gminy W., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. . występuje do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego , przesyłając przy piśmie z dnia 9 stycznia 2002r. wymienioną wyżej decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2001r.

Tenże Burmistrz decyzją z dnia [...] marca 2002r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 200lr. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na nieruchomości przy ul. [...]., uznając, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek, na które wskazywał Generalny Konserwator Zabytków. Po pierwsze --brak było podstaw do przyjęcia, że bez własnej winy Generalny Konserwator Zabytków, jako strona, nie brał udziału w postępowaniu, skoro zmiany w ewidencji gruntów zostały wprowadzone dopiero w dniu 25 lutego 2002r., a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Po drugie - nie stwierdzono istnienia okoliczności, które nie byłyby znane organowi w dniu wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. Brak jest dokumentów potwierdzających, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi integralną część zabytkowego parku na nieruchomości przy ul. [...]. Park ten do rejestru zabytków został wpisany w dniu 18 grudnia 2001r., czyli po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2001r.. a postępowanie o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości przy ul [...] zostało umorzone w dniu [...] grudnia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren przewidziany pod planowana inwestycję nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2002r.. po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Konserwatora Zabytków, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że nie było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na nieruchomości przy ul. [...] . ponieważ nie zaistniała żadna z przesłanek do wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 kpa.

Minister Kultury w piśmie z dnia 26 sierpnia 2002r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim podniósł, że błędne jest stanowisko organów, że decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...].03.2002r. prawidłowo została skierowana do Akademii Spraw Wewnętrznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, skoro w ewidencji gruntów nie był ujawniony Generalny Konserwator Zabytków. Nie zgadza się również ze stanowiskiem, że zbędne jest uzgadnianie z wojewódzkim konserwatorem zabytków warunków zabudowy i zagospodarowania z tego względu ,że planowana inwestycja nie leży w granicach ochrony konserwatorskiej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do treści art. 42 ust.l pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu terenu ma określać warunki wynikające nie tylko z planu zagospodarowania przestrzennego, ale również warunki z ustaw szczególnych, w tym przypadku z ustawy o ochronie dóbr kultury. Zdaniem Ministra na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury nie można pomijać otoczenia zabytku, a to oznacza, że konieczne jest w przypadku każdej inwestycji projektowanej w otoczeniu zabytku , wpisanego do rejestru zabytków, określenie jej wpływu na kompozycję istniejącego już w sąsiedztwie zabytkowego układu, mając na uwadze krajobraz kulturowy będący formą ochrony obszarowej, jak to ma miejsce w przypadku tej planowanej inwestycji. Zatem obowiązek uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy nic tylko obszarów objętych ochroną konserwatorską, ustaloną w planach zagospodarowania terenu. Stanowisko to znajduje oparcie w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997r. sygn. III RN 35/97 ( OSN 1998/4/88). z dnia 14 października 1999r. sygn. III RN 82/99 ( OSN z 2000r., poz.571).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2002r., działając na podstawie art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uwzględniło w całości skargę Ministra Kultury oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. li. z 1999r. Nr 98. poz. 1150 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] marca 2002r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że po ponownej analizie okoliczności niniejszej sprawy, mając przede wszystkim na uwadze pogląd Sądu Najwyższego zawarty wyroku z dnia 8 października 2002r. ( sygn.Ill RN 175/01), że w myśl odrębnych przepisów - ustawy o ochronie dóbr kultury -niezbędne jest uzgodnienie zamiaru inwestycyjnego przez właściwego konserwatora zabytków na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mającej powstać w pobliżu obiektu stanowiącego zabytek, postanowił uwzględnić w całości skargę wniesioną przez Ministra Kultury i uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że nie podziela poglądu, iż art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury stanowi dostateczną przesłankę do obowiązkowego uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków każdej planowanej inwestycji mającej powstać w pobliżu obiektu zabytkowego na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro jednak Burmistrz Gminy W. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie planowanej inwestycji pod względem konserwatorskim, to oznacza, że organ uznał, iż planowana inwestycja może negatywnie wpływać na otoczenie obiektu zabytkowego- dworku i parku przy ul. [...] w W. Kolegium stwierdziło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie można pominąć postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2002r., odmawiającego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.

Skargę na tę decyzję złożyli: G. S., H. C., H. Z. i O. Z., wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z ustawą o ochronie dóbr kultury oraz z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z działającym w imieniu wojewody Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków następuje tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W chwili składa wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, działka położona przy ul. [...] , na której przewidziana jest realizacja planowanej inwestycji nie była objęta ochroną konserwatorską. W ocenie skarżących, brak jest podstaw do zastosowania ait. 27 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, albowiem konieczność uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków odnosi się do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zbytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. W miejscu wyburzonego obiektu ma powstać nowy obiekt - budynek mieszkalny- architektonicznie dopasowany do okolicznej przedwojennej zabudowy, a nadto obiekt ten będzie znajdować się w znacznym oddaleniu od zabytkowego dworku. Ponadto podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ nie zawarł rozstrzygnięcia co do własnej decyzji z dnia [...] lipca 2002r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że przez uwzględnienie skargi Ministra Kultury w całości należy rozumieć uchylenie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2002r. jak też poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002r, przy czym nie wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji, że uchyla się własną decyzję z dnia [...] lipca 2002r.nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podnieść należy, że zaskarżona decyzja- w kontekście uchylonych nią decyzji oraz ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2001r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji przy ui. [...] . jak też zakresu materiału dowodowego, który prowadził do ich wydania- nie może zostać uznana za trafną.

Instytucja autokontroli określona w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) pozwalała organowi administracji, którego akt lub czynność ( bezczynność) została zaskarżona do Sądu. na uwzględnienie skargi w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy.

Główną przesłanką skorzystania z mechanizmu autokontroli jest zadośćuczynienie żądaniom skargi w całości, o ile analiza stanu sprawy oraz skargi dokonana przez organ wykaże, że decyzje objęte skargą są dotknięte wadliwościami prawnymi uzasadniającymi ich uchylenie.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak było podstaw do zadośćuczynienia żądaniom skargi Ministra Kultury.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z J999r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wymagało obligatoryjnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że planowana inwestycja przewidziana do realizacji na nieruchomości przy ul. [...] w W. według ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] 09.1992r. położona jest na obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo- usługowych. Dla tego obszaru brak jest w tymże planie ustaleń, z których wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość podlega ochronie konserwatorskiej, co słusznie podnoszą skarżący. Zauważyć też należy, że plan zagospodarowania terenu nie przewiduje żadnych ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej dla sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], na której to znajduje się dworek zabytkowy oraz park. Nie może budzić wątpliwości, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące także dla organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko organu, o którym mowa w art. 40 ust.4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym razie nie może być oderwane od ustaleń planu, a zakres ochrony konserwatorskiej nie może być dorozumiany, czy leż wypływać z rozszerzającej wykładni prawa. W tej sytuacji za nietrafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi Ministra Kultury, że przedmiotowa inwestycja przy ul. [...] powinna uzyskać uzgodnienie właściwego konserwatora zabytków, skoro plan nic obejmuje ochroną konserwatorską nieruchomości przy ul. [...] jak też sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...].

Wypada zauważyć, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002r. ( sygn. III RN 175/01, opul. M. Prawn. 2002/21/964), stanowiący podstawę uwzględnienia skargi organu naczelnego, zapadł na tle odmiennego stanu faktycznego, niż w niniejszej sprawie. Otóż. teza jaką przyjął w tym wyroku Sąd Najwyższy " Ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale i jego otoczenie i bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora nie można zmieniać i przebudowywać obiektów w znajdujących się w sąsiedztwie zabytku" dotyczy sytuacji, w której to plan zagospodarowania przestrzennego stanowił, że: po pierwsze - teren, na którym planowana była nadbudowa budynku powinien zachować obecny charakter i po drugie - teren sąsiadujący z planowaną inwestycją jest objęty ochroną konserwatorską.

Tymczasem, w niniejszej sprawie, jak już zostało powiedziane wyżej, plan nie zawiera żadnych ustaleń z punktu widzenia zapewnienia ochrony konserwatorskiej zarówno dla nieruchomości przy ul. [...] , jak też dla sąsiadującej nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto zważyć należy, iż w dacie wydania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji brak było decyzji administracyjnej o objęciu ochroną konserwatorską nieruchomości położonej przy ul. [...]. jak również parku położonego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...].

Poza tym należy zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie wypowiedział się, co do zarzutu skargi Ministra Kultury, że nie został zapewniony mu udział, jako strony, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie odniesienie się do tej kwestii stanowi o tym. że organ odwoławczy dokonał wybiórczego uwzględnienia zarzutów skargi, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA.

Konkludując, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wypada podnieść, iż trafna jest uwaga skarżących, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powinien umieścić rozstrzygnięcie o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2002 roku. Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że uwzględniając skargę Ministra Kultury w całości, zgodnie z jego żądaniem, uchylił własną decyzję z [...] marca 2002r, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Z powyżej podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271).