Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 359/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 60 pkt 8, art. 61, art. 67, art. 162, art. 255
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1, 5, 6
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty tytułem niepotrąconej kwoty dochodów osiągniętych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miasta B. jest decyzja Ministra Finansów z [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia Miastu B., miastu na prawach powiatu, nadpłaty w kwocie 26.410,06 zł z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Miasto B., miasto na prawach powiatu (dalej: strona skarżąca), złożyło [...] grudnia 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej) do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nadpłaty dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za 2007 r. i zwrotu kwoty 26.410,06 zł. We wniosku wskazano, że wnioskodawca ma prawo potrącenia 25 % środków zgromadzonych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Wyjaśniono również, że strona skarżąca w 2007 r. dokonywała wyłącznie potrąceń 5% udziału z uzyskiwanych wpływów co doprowadziło do powstania nadpłaty w kwocie 26.416,06 zł, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych).

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił stronie skarżącej stwierdzenia nadpłaty w wysokości 309,47 zł tytułem niepotrąconej kwoty dochodów z wpływów osiągniętych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Jednocześnie organ umorzył postepowanie w zakresie pozostałej kwoty w wysokości 26.100,59 zł.

W następstwie rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Minister Finansów, decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty w kwocie 26.410,06 zł. W podstawie prawnej decyzji powołał m. in. art. 162 pkt 1 i art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wymienione powyżej przepisy wskazują zarówno terminy przekazywania pobranych dochodów na rachunek dochodów budżetu państwa, jak o możliwości pomniejszania przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszenia dochodów odprowadzonych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji tych zadań jest przysługujący jednostce samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym roku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy o finansach publicznych określających zasady planowania i wykonywania budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jedna z tych zasad stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy.

W następstwie rozpatrzenia odwołania Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Powołując się na treść art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wskazał, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego - pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że art. 162 pkt 1 ustawy o finansach publicznych określa zasady prowadzenia gospodarki finansowej i stanowi, że ustalenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu państwa następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Takim przepisem dla jednostek samorządu terytorialnego jest regulacja zawarta w art. 255 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu na: 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia miesiąca. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową – w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego po tym terminie.

Minister Finansów stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości, to zauważyć należy, że wskazany art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi o realizacji tego prawa jedynie poprzez pomniejszenie, przy przekazywaniu na właściwy rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej, pobranych dochodów budżetowych o określone procentowo kwoty należne powiatowi. Tym samym potrącenia 25 % wskazanych środków można dokonać wyłącznie na podstawie art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, czyli wyłącznie przy przekazywaniu dochodów (nie później). Przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do dokonania stosownego pomniejszenia (potrącenia).

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 390 § 2 Kodeksu postepowania cywilnego, uchwała Sądu Najwyższego rozstrzygająca zagadnienie prawne wiąże w danej sprawie. Powołana w odwołaniu uchwała Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 35/11 nie może mieć zatem istotnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję Miasto B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagało się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 67 w związku z art. 60 i art. 255 ustawy o finansach publicznych oraz art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 ustawy ordynacja podatkowa.

W motywach skargi podniesiono, że z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm., dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust.14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wyraźnie wynika, że 25 % wpływów osiągniętych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności stanowi dochód powiatu, na którego obszarze takie nieruchomości są położone; a contrario – tylko 75% powyższych wpływów jest należne Skarbowi Państwa. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zatrzymała na skutek omyłki mniej niż należne jej 25% a Skarb Państwa otrzymał więcej niż mu było należne. Miasto B. stwierdziło, że zwrot powstałej nadpłaty powinien nastąpić zgodnie z art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych i art. 75 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 35/11. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Finansów, który dopuszcza stosowanie przepisów ordynacji podatkowej tylko do pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów, nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Zdaniem strony skarżącej podstawą odmowy wnioskowanej do zwrotu kwoty nie może być art. 255 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten reguluje tylko tryb, terminy i wysokość przekazywania Skarbowi Państwa należnych mu dochodów, natomiast przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zwrot dochodów, które wpłynęły do Skarbu Państwa. Miasto B. wskazało ponadto, że obowiązek dochodzenia środków, które wbrew przepisom wpłynęły do Skarbu Państwa potwierdza ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a przekazanie nienależnych środków na rzecz Skarbu Państwa stanowiło jego bezpodstawne wzbogacenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy m.in. pobieranie i dochodzenie należności z tytułu wynajmu, sprzedaży tych nieruchomości, a także pobieranie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego).

Tryb przekazywania powyższych wpływów do budżetu reguluje art. 255 ustawy o finansach publicznych, który w ust. 1 stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na:

1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca;

2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie (art. 255 ust. 2 ).

Kwestia możliwości dochodzenia kwot, których jednostka samorządu terytorialnego nie potrąciła w wysokości wynikającej z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który uchwałą z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 35/11, w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego w Olsztynie , stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu były, według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), środkami publicznymi, a według obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu Państwa.

Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonego w ustawie jako "potrącenie", nie mają zastosowania przepisy art. 498 i nast. k.c i w takiej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych.

Zdaniem SN kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61 ustawy o finansach publicznych należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Z art. 3 ustawy o finansach publicznych wynika, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny (administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Dalej SN wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa. W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb postępowania do rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu. Artykuł 67 ustawy o finansach publicznych wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z treścią art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ma on zastosowanie do spraw wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., a tylko do spraw wszczętych i niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to utrzymanie administracyjnej drogi do rozstrzygania sporów dotyczących zwrotu przekazanych do budżetu państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochód powiatu. Z mocy jednoznacznego postanowienia art. 67 ustawy o finansach publicznych do tych spraw, wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III ordynacji podatkowej, w którym uregulowane zostały także kwestie związane ze zwrotem nienależnie zapłaconego podatku (art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej), jak również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu Najwyższego co do publicznoprawnego charakteru środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podziela jednak poglądu wyrażonego w uchwale co do możliwości zastosowania do domagania się przez powiat zwrotu "nadpłaconych" środków przepisów działu III ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Wśród należności wymienionych w art. 60 nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Art. 60 powyższej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych, gdyż używa słów "w szczególności". Trudno jednak uznać, wobec brzmienia art. 60 pkt 8, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Sądu sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, jak zostało to słusznie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany.

Podstawy do wystąpienia z żądaniem zwrotu kwot nadpłaconych nie można także, w ocenie Sądu, znaleźć w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Zgodnie z ust. 4 dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań ( art. 49 ust. 5). W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym ( ust. 6).

W ocenie WSA tryb przewidziany w art. 49 ust. 6 nie może być jednak zastosowany do należności wynikających z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ten ostatni przepis definiuje część środków, które powiat potrąca z wpływów nie jako dotację, ale jako dochód powiatu. Ma to ogromne znaczenie, gdyż środki te tym samym nie mają "znaczonego" charakteru, co jest cechą dotacji.

Z tych też względów, w ocenie Sądu, jedyny tryb na skorygowanie "nadpłaty" to tryb wynikający z art. 255 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu korekta jest możliwa najpóźniej do 8 stycznia roku następującego po roku w którym środki zostały przekazane ( art. 255 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Późniejsze domaganie się korekty jest niemożliwe z uwagi na specyfikę finansów publicznych, statuowaną przede wszystkim przez zasadę roczności budżetu (art. 162 ustawy o finansach publicznych). Z kolei odmowa przyznania jednostce samorządu terytorialnego prawa do korekty przekazanych środków stoi, w ocenie Sądu, w sprzeczności z treścią art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym użyto sformułowania "potrąca się 25% środków", co wskazuje na obligatoryjny, nieuznaniowy charakter tej czynności. A z kolei art. 255 ust. 1 mówi o terminach przekazania środków wg stanu tych środków na dzień 10-ty oraz 20-ty miesiąca. W ocenie Sądu należy przyjąć, że stan ten może być skorygowany o nadpłacone środki już przekazane do budżetu państwa.

Zwrócić też należy uwagę na fakt, iż wojewoda został wyposażony przez ustawę o finansach publicznych w instrument egzekwujący od j.s.t zwrot pobranych dochodów, gdyż zgodnie z art. 255 ust.4 w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.

Uwzględniając fakt, że sprawa dotyczy zwrotu środków przekazanych do budżetu państwa w latach ubiegłych należy jeszcze raz stwierdzić, że w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków. Jak wskazuje J. Borkowski z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej ‘’na podstawie i w granicach prawa’’ (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8 wydanie, str. 465).

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.