Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2385/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.G., A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 113/16 w sprawie ze skargi T.G., A.K. na zalecenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania prac remontowych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 2385/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.G., A.K. na zalecenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie wykonania prac remontowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...]2015 r. Kierownik Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. (dalej - Kierownik Delegatury WUOZ), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. - dalej: u.o.z.o.z.), po przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2015 r. kontroli obiektu zabytkowego – budynku położonego w K. przy ul. W.P. (tzw. [...]), wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...]1990 r. pod numerem rejestru [...], wydał zalecenie pokontrolne znak: [...], którym nakazał do dnia 30 listopada 2016 r. wykonać remont elewacji wraz z gankiem, werandą i schodami. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1c, art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. prowadzenie prac przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wiąże się z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego na ich realizację.

Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. T.G., A.K. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższych zaleceń pokontrolnych. Podnieśli, że aby ustalenia wynikające z kontroli mogły stanowić podstawę do wydania zaleceń pokontrolnych, protokół kontroli musi zawierać opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z.). Tymczasem protokół kontroli z dnia 4 listopada 2015 r. nie spełnia tychże wymagań. Ponadto zdaniem inwestorów w zaleceniu pokontrolnym nie wskazano przepisu lub upoważnienia do podpisania dokumentu przez Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. oraz czy zostały rozpatrzone zastrzeżenia i uwagi wniesione do protokołu kontroli, a jeśli tak, to jakie było stanowisko organu w tym zakresie. Organ nie wziął pod uwagę faktu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, stanowiącego załącznik do pozwolenia Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...] 2004 r. na wykonanie remontu kapitalnego przedmiotowego budynku, które utraciło ważność 30 grudnia 2008 r., a także tego, że organ nie skorzystał we właściwym czasie z kompetencji określonej w art. 47 u.o.z.o.z.

W odpowiedzi z dnia [...]2015 r. Kierownik Delegatury WUOZ wskazał, że zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku w jego najlepszym stanie. Podjęty przez inwestorów w 2004 r. remont przedmiotowego obiektu został przerwany 2 lata później. Od tego czasu budynek nie jest użytkowany, a prace remontowe nie są kontynuowane, co powoduje postępujące niszczenie jego substancji. Potwierdzają to kolejne kontrole przeprowadzone w latach 2009, 2010, 2012 i 2015. Zaniechanie prac remontowo-konserwatorskich może okazać się zgubne dla zachowania zabytkowych walorów budynku i w konsekwencji doprowadzić do jego całkowitej degradacji. Dawna [...], właściciela fabryki maszyn i narzędzi rolniczych, jest unikatowa na terenie K., o czym świadczą jej walory historyczne, architektoniczne i artystyczne. Nie ma na terenie miasta drugiego budynku mieszkalnego o tak różnorodnym i bogatym wystroju architektonicznym i rzeźbiarskim. Te walory zadecydowały o wpisaniu willi do rejestru zabytków ([...]z dnia [...]1990 r.). W odniesieniu do przedstawionych zarzutów organ stwierdził, że protokół kontroli z dnia 4 listopada br. zawiera zarówno opis stanu faktycznego, jak i ustalone nieprawidłowości. Dodano, że w trakcie kontroli sporządzono też dokumentację fotograficzną. Jednocześnie podkreślono, że Kierownik Delegatury WUOZ jest uprawniony do wydawania zaleceń pokontrolnych na podstawie upoważnienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...]2014 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T.G., A.K. zarzucili organowi konserwatorskiemu rażące naruszenie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., podnosząc argumenty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Delegatury WUOZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że jest ona bezzasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że chybione są zarzuty strony skarżącej co do braku umocowania Kierownika Delegatury WUOZ do wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 89 u.o.z.o.z. organami ochrony zabytków są: 1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków, 2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków.

Jak wynika z przepisów art. 92 u.o.z.o.z. wojewoda – w ramach swych kompetencji jako organ ochrony zabytków – może tworzyć delegatury wojewódzkiego konserwatora zabytków, na których czele stoją kierownicy upoważnieni – na terenie swojego działania – zarówno do prowadzenia kontroli i spraw, w tym w szczególności do wydania decyzji administracyjnych. Jeżeli zatem przepis kompetencyjny art. 92 ust. 6 u.o.z.o.z. nadaje kierownikom delegatur umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz przeprowadzania kontroli, to w ramach tego umocowania mieści się kompetencja do wydawania zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Kierownik Delegatury WUOZ wyjaśnił, że działał na podstawie upoważnienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] 2014 r. (k. 36 akt sądowych). W świetle tego nie budzi wątpliwości, że Kierownik Delegatury WUOZ upoważniony był do wydania zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących odnośnie do sporządzonego protokołu kontroli zabytku. W myśl art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z. protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W ocenie Sądu kontrola została przeprowadzona po uprzednim zawiadomieniu skarżących przez upoważnionych pracowników organu. Po wtóre w trakcie kontroli skarżący nie zgłosili uwag i zastrzeżeń co do stwierdzonych przez kontrolujących ustalonych nieprawidłowości. T.G. podał jedynie, że z uwagi na przebytą operację serca i okres rekonwalescencji nie ma możliwości finansowych na jakąkolwiek inwestycję. Dodał, że jest emerytem, a obiekt wystawiono na sprzedaż. Tymczasem kontrolujący stwierdzili, że w przedmiotowej zabytkowej willi nie wykonano prac wymienionych w upomnieniu z dnia 14 sierpnia 2012 r., polegających na montażu rynien i rur spustowych. Ponadto stwierdzono, że obiekt nie jest użytkowany i zabezpieczony jest przed dostępem osób postronnych – drzwi zamknięte, otwory okienne zabite deskami. Kontrolujący stwierdzili, że stan obiektu zasadniczo nie zmienił się od czasu przeprowadzenia ostatniej kontroli. Elewacje wymagają remontu, ściany są miejscami spękane, wykruszone, występują ubytki tynku, a stolarka okienna i drzwiowa są bardzo zniszczone, okienna - szczątkowa. Ponadto brak jest większości rynien i rur spustowych. Taras jest bardzo zniszczony, schody pokruszone, wnętrze suche. Schody wewnątrz drewniane wymagają konserwacji, brak jest podłóg. Wnętrze zaś jest wyremontowane w stanie surowym. Jednocześnie sporządzono szczegółową dokumentację fotograficzną obrazującą przedmiotowy obiekt zabytkowy.

W ocenie Sądu wyżej powołany protokół kontroli (w tym jego część zdjęciowa), przy pełnej akceptacji jego treści ze strony skarżących wyrażony złożeniem pod nim podpisów obu skarżących, stanowił wystarczającą podstawę do sformułowania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych z dnia 16 listopada 2015 r., nakazujących skarżącym wykonanie remontu elewacji budynku wraz z gankiem, werandą i schodami. Na wykonanych w trakcie kontroli zdjęciach wyraźnie widać, co zostało następnie w protokole krótko opisane, że elewacja budynku wymaga remontu, ze względu na pokruszony tynk i jego liczne ubytki, popękane miejscami ściany, a także zniszczoną stolarkę. Podobnie rzecz się ma ze schodami i gankiem. Ustalenia te, jak wynika z samej części tekstowej protokołu kontroli, były bezsporne. Trudno zatem uznać, że organ nazbyt ogólnikowo ustalił zaistniałe nieprawidłowości.

Odnosząc się do okoliczności, iż protokół kontroli nie zawiera wyraźnego wskazania osób odpowiedzialnych za powstanie nieprawidłowości Sąd stwierdził, że kontrola zabytku w dniu 4 listopada 2015 r. miała na celu ocenę realizacji upomnienia z dnia 14 sierpnia 2012 r. skierowanego do skarżących. Wynika to zarówno z zawiadomienia o kontroli, treści upoważnienia nr [...] do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli z dnia [...]2015 r., jak i samego protokołu kontroli. Skoro zatem adresatami upomnienia z dnia 14 sierpnia 2012 r. byli skarżący jako współwłaściciele przedmiotowego obiektu zabytkowego i w okresie do dnia 4 listopada 2015 r. (przeszło 3 lata) nie wykonali wynikających z niego robót, to są odpowiedzialni za stwierdzone w dacie tej nieprawidłowości. W tej sytuacji zdaniem Sądu naruszenie procesowe art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z. polegające na niewskazaniu osób odpowiedzialnych za powstanie nieprawidłowości nie mogło mieć istotnego wpływu.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżących o braku zawiadomienia pozostałych współwłaścicieli zabytku o przeprowadzanej kontroli. W protokole kontroli skarżący wyraźnie potwierdzili, że są jedynymi współwłaścicielami obiektu – T.G. w 40 % a A.K. w 60%.

Bez znaczenia dla okoliczności sprawy miał fakt utraty ważności pozwolenia na wykonanie remontu kapitalnego przedmiotowego budynku z dnia [...]2004 r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Zatem obowiązkiem właścicieli zabytku jest przestrzeganie przepisów, które nakładają na nich obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Jednocześnie właściciel zabytku nie może uchylać się od odpowiedzialności za powstałe nieprawidłowości w utrzymaniu zabytku, w sytuacji gdy sam nie wykonuje uprawnień przyznanych mu na mocy decyzji organu konserwatorskiego.

Odnosząc się do kwestii zasadności zastosowania przez organ art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Sąd stwierdził, że organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących właściwego stanu opieki nad zabytkami. I tak po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z.). Oznacza to, że wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z.o.z., mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny. Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając zaskarżone zalecenia pokontrolne, wobec jednoznacznej, udokumentowanej protokołem kontroli degradacji stanu willi [...] w K., organ konserwatorski nie dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego i naruszenia art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Zważywszy na kilkuletnie zaniedbania współwłaścicieli zabytkowego obiektu w dbaniu o jego stan wydane zalecenia pokontrolne były prawidłowe.

T.G., A.K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwie jednobrzmiące skargi kasacyjne.

Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 51 p.p.s.a. w zw. z. art. 57 § 2 p.p.s.a. oraz art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez:

• błędne ustalenie, że skarżący wnieśli jedną skargę w sytuacji, gdy dwóch uprawnionych do wniesienia skargi występowało w roli skarżących, a ich skargi zostały wniesione w jednym piśmie w oparciu o art. 57 § 2 p.p.s.a.,

• błędne zastosowanie art. 111 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa art. 51 p.p.s.a.,

• bezpodstawne wydanie wyroku oddalającego jedną skargę, a tym - samym nierozstrzygnięcie w sprawie drugiej skargi,

2. art. 110 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdził, że małżonki skarżących są osobami, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron,

3. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek:

• błędnego uznania, że naruszenie przepisu art. 39 ust. 2 u.o.o.z. polegające na niewskazaniu (w protokole kontroli z dnia 4.11.2015 r.) osób odpowiedzialnych za nieprawidłowości nie mogło mieć istotnego wpływu, w sytuacji, gdy kontrolowanymi osobami fizycznymi nie byli wszyscy współwłaściciele zabytku,

• pominięcia zarzutu, że nie wszyscy współwłaściciele zabytku byli osobami

kontrolowanymi oraz nie wszystkim współwłaścicielom zabytku doręczono protokół kontroli (z dnia [...].2015 r.) i zaskarżone zalecenia pokontrolne,

• błędnego uznania, że skarżący T.G. nie wniósł uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia [...].2015 r., w sytuacji, gdy z treści protokołu wynika co innego,

• błędnego uznania, że z protokołu kontroli z dnia [...].2015 r. wynika, że obaj skarżący w pełni zaakceptowali jego treść poprzez złożenie pod nim podpisów,

• błędnego uznania, że protokół kontroli z dnia [...].2015 r. składa się także z części zdjęciowej.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut nieważności postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji oddalił skargę, a uzasadnienie wyroku potwierdza, że rozstrzygnięcie dotyczy jednej skargi. Tymczasem skarżący wnieśli dwie skargi, chociaż w jednym piśmie, co nie oznacza jednak, że skargi nie zachowały swojej odrębności i samodzielności. W analizowanym przypadku nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 111 § 2 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji powziął wiadomość, że małżonki skarżących nie brały udziału w postępowaniu, a mimo to nie podjął żadnych czynności w celu zastosowania art. 110 p.p.s.a., co pozbawiło ich praw wynikających ze statusu strony postępowania przed sądem administracyjnym. Zdaniem skarżących kasacyjnie skoro obowiązek z art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach, to wszyscy oni powinni być osobami fizycznymi kontrolowanymi i zalecenia pokontrolne powinny być doręczone każdemu ze współwłaścicieli. Ponoszą oni bowiem odpowiedzialność, w tym za realizację zaleceń pokontrolnych, tylko wówczas, gdy uczestniczą w postępowaniu kontrolnym i zostanie im doręczony protokół kontroli oraz zalecenia pokontrolne jako kontrolowanym osobom fizycznym. WSA w Poznaniu nie docenił wagi naruszeń prawa, których dopuścił się organ i w sposób nieuprawniony uznał, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu, mimo że nie jest adresowany do wszystkich współwłaścicieli zabytku i nie wszyscy współwłaściciele uczestniczyli w czynnościach kontrolnych.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według rachunku kosztów, a w razie jego nieprzedstawienia – według norm przepisanych.

W pismach z dnia 16 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnych oświadczył, że zrzekają się oni rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W pierwszej kolejności odniesienia wymaga najdalej idący zarzut nieważności postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji, tj. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie autora skarg kasacyjnych małżonki skarżących A.K. i T.G. jako współwłaścicielki nieruchomości powinny mieć status strony w postępowaniu administracyjnym, a skoro Sąd I instancji powziął wiadomość, że nie brały one dotychczas udziału w sprawie w charakterze stron, powinien na podstawie art. 110 p.p.s.a. odroczyć rozprawę i zawiadomić je o toczącym się postępowaniu sądowym. Brak zastosowania art. 110 p.p.s.a., zdaniem skarżących kasacyjnie, wywołał ten skutek, że małżonki skarżących zostały pozbawione udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym i obrony swych praw.

Punktem wyjścia do rozważań w zakresie tak sformułowanego zarzutu uczynić należy treść art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, tj.: 1) osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego oraz 2) osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1956/15, w świetle art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Istnieje jednak różnica co do sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym - na wniosek, a ich udział jest fakultatywny. W konsekwencji, skoro małżonki skarżących kasacyjnie nie brały udziały w postępowaniu administracyjnym (niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy) i nie zgłosiły wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, brak było podstaw do zaliczenia ich do kręgu uczestników na prawach strony, a tym samym zastosowania art. 110 p.p.s.a. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie doszło do nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Kwestia dotycząca statusu małżonek skarżących jako stron postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Kierownika Delegatury WUOZ została podniesiona w skardze kasacyjnej również w ramach zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że małżonki skarżących jako współwłaścicielki zabytku również powinny zostać uznane za "osoby kontrolowane", a w konsekwencji stać się adresatkami zaleceń pokontrolnych, które powinny być je im doręczone. Zdaniem skarżących uchybienie w tym zakresie powinno doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Tak sformułowany zarzut, abstrahując od prawidłowości jego konstrukcji, również nie może być uznany za skuteczny.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2015 r. kontrolowani - obecni T.G., A.K. wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości odpowiednio: w 40% i 60%. Kwestionując fakt bycia wyłącznymi właścicielami zabytku w skardze oraz w skardze kasacyjnej skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że ich małżonki są współwłaścicielkami nieruchomości. Stąd też twierdzenia skarżących kasacyjnych należy uznać za niewiarygodne, a poniesione zarzuty za bezzasadne.

Jeśli zaś chodzi o formułowane w ramach tej samej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczące treści protokołu, sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż T.G. nie wniósł uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia [...].2015 r., w sytuacji, gdy z treści protokołu wynika co innego oraz że z protokołu kontroli z dnia [...].2015 r. wynika, że obaj skarżący w pełni zaakceptowali jego treść poprzez złożenie pod nim podpisów, a także, że protokół kontroli z dnia [...].2015 r. składa się także z części zdjęciowej, należy uznać, że przybrały one postać polemiki z ustaleniami przyjętymi przez Sąd I instancji, a twierdzenia skargi nie znajdują odzwierciedlenia w treści protokołu ani obowiązujących przepisach.

Jak wynika z art. 38 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnionej przez niego osoby, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 39 ust. 1 u.o.z.o.z.). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 39 ust. 3). Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Poza sporem pozostaje fakt, iż zabytkowy budynek nie jest użytkowany i podlega dewastacji z uwagi na brak prowadzenia prac remontowo-konserwatorskich. Nakazem z dnia [...]2011 r., nr [...]właściciele zabytku zostali zobowiązani do wykonania określonych prac zabezpieczających, które nie zostały zrealizowane, w konsekwencji czego wystawione zostało upomnienie z dnia 14 sierpnia 2012 r. Kontrola zabytku przeprowadzona w dniu [...]2015 r. miała na celu ocenę realizacji upomnienia z dnia 14 sierpnia 2012 r., co zdeterminowało zakres kontroli oraz charakter poczynionych i utrwalonych w protokole ustaleń. W konsekwencji za wystarczające uznać należy ustalenie, że prace wymienione w nakazie i upomnieniu nie zostały wykonane. Brak wskazania w protokole osób odpowiedzialnych za niezrealizowanie nałożonego obowiązku również nie uchybia przepisom art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z.. Nałożone przez ustawodawcę na podmiot kontrolujący zobowiązanie do określenia osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości, o czym mowa w art. 39 ust. 2 u.o.z.o.z., pozostaje natomiast w łączności z przepisami karnymi ustawy. Zastosowanie art. 108, art. 110 i art. 113 u.o.z.o.z. wymaga ustalenia osób dopuszczających się czynów karalnych wobec zabytków. Zatem w sytuacji, gdy organy kontrolne nie stwierdzają podstaw do zastosowania sankcji karnych względem osób kontrolowanych lub osób trzecich w związku z możliwością wystąpienia przez organ konserwatorski z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa (wykroczenia), nie ma uzasadnionej potrzeby ustaleń odnoszących się do osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości. Nie sposób również potraktować jako rzeczowego zastrzeżenia do protokołu, w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.o.z.o.z., oświadczenia T.G. dotyczącego stanu jego zdrowia, nie zaś stanu zabytku, stąd też uprawnione jest przyjęcie, że takowe zastrzeżenia nie zostały wniesione.

Nie może również wywołać oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 51 oraz art. 111 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 51 p.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że T.G., A.K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jeden akt – zalecenia pokontrolne, skierowane do tych osób. Byli oni zatem uprawnieni do wniesienia odrębnych skarg na skarżony akt bądź jednej skargi. Jak wynika z akt sądowych skarżący zaskarżyli akt jednym pismem, korzystając z możliwości, jaką daje art. 57 § 2 p.p.s.a., stosownie do którego w przypadku, o którym mowa w art. 51, skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zakwalifikował pismo skarżących jako jedną skargę na zalecenia pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Niezrozumiałe wydają się zatem zarzuty skargi kasacyjnej, które stawiają pod znakiem zapytania fakt rozpoznania obu skarg. Sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana jednobrzmiącymi "skargami" T.G., A.K. została rozpoznana w całości, o czym świadczy zarówno zawarte w komparycji zaskarżonego wyroku sformułowanie "po rozpoznaniu skargi T.G. i A.K." czy też treść ostatniego akapitu uzasadnienia tegoż wyroku "Dlatego Sąd uznał skargę T.G. i A.K. za niezasadną (...)". Natomiast kwestie związane z ewentualnymi nieprawidłowościami w pobraniu wpisów sądowych nie mogą stanowić argumentu, który przemawiałby za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Na marginesie wyjaśnienia wymaga, że w judykaturze podkreśla się, że wniesienie jednej skargi przez kilka osób, z których każda ma własną legitymację do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i może ją zrealizować odrębnie, jest uprawnieniem tych osób, ale nie obowiązkiem (post. NSA z dnia 19 lipca 2012 r., I OZ 508/12). Jeśli jednak skarżący zdecydują się na złożenie odrębnych skarg, przepis art. 111 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do połączenia oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Łączone w tych warunkach "sprawy" muszą być rozstrzygane łącznie, albowiem skargi złożone zostały w tej samej sprawie sądowoadministracyjnej, która musi być rozpoznana w całości. Nie jest natomiast możliwe prowadzenie dwóch postępowań sądowoadministracyjnych w warunkach zachodzącej tożsamości spraw. O ile zatem trafnie zauważa autorka skargi kasacyjnej, że "w analizowanym przypadku nie istniały przesłanki do zastosowania przez WSA w Poznaniu normy wynikającej z art. 111 § 2 p.p.s.a.", to jednak nie sposób stwierdzić, w czym upatruje ona przekonania, że Sąd I instancji zastosował ten przepis, skoro nie miał on w sprawie zastosowania.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.