Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1325/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 23 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
article: art 1 § 1i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art 3 § 2 pkt 1 w zw z art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6,7,77,§ 1, art 80, art 107 § 3, art 7, art 130 7 1, art 108 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 62/12 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r. II SA/Wa 62/12 oddalił skargę M.D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. działając na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił M.D. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej Urząd Celny w Zamościu z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 18 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji podał ,że w związku z prowadzeniem przeciwko ww. funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia 5 maja 2008 r. na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia M.D. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku (wniesiono do Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim akt oskarżenia przeciwko ww. funkcjonariuszowi). W ocenie organu długotrwałe zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, wiąże się nie tylko z niemożnością pełnienia przez niego służby, ale powoduje również blokowanie etatu, niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania Urzędu Celnego. Powyższe koliduje z polityką kadrową oraz prawidłową i terminową realizacją zadań nałożonych na administrację celną. Wskazał także na aspekt finansowy, związany ze sprawą długotrwałego zawieszenia funkcjonariuszy celnych w obowiązkach służbowych, w postaci obowiązku wypłacania im w tym okresie 50% uposażenia.

Od powyższej decyzji M.D. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Szef Służby Celnej decyzją z dnia 20 października 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jest, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W przypadku M.D. wyżej wymieniony okres zawieszenia upłynął, a przyczyna zawieszenia nie ustąpiła, gdyż Prokuratura Apelacyjna Wydział V do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w Lublinie pismem z dnia 5 maja 2011 r. poinformowała, że m. in. przeciwko niemu został skierowany do Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim akt oskarżenia.

Szef Służby Celnej stwierdził, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wykazał, iż zastosowanie wobec odwołującego art.105 pkt 10 powołanej ustawy było uzasadnione. Rozważył on zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, zasadnie podjął decyzję o zwolnieniu odwołującego ze służby.

Szef Służby Celnej potwierdził wskazywaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji trudną sytuację kadrową w Urzędzie Celnym w Zamościu. Podał, że z protokołu ze spotkania kadry kierowniczej Izby Celnej w Białej Podlaskiej w dniu 26 czerwca 2009 r. wynika, że w Urzędzie Celnym w Zamościu na 621 funkcjonariuszy pełniących służbę aż 86 było zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych.

Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez:

- błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 6 sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;

- wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

- błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 K.p.a., poprzez:

- ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;

- brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;

- brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego;

3) naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie rozpatrzenia odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

5) naruszenie art. 130 § 1 i 2 oraz 108 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 5 maja 2008 r., tj. w dacie doręczenia mu decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu zawieszającej go w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Następnie okres jego zawieszenia przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Do chwili wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby, okres zawieszenia w pełnieniu przez niego obowiązków służbowych przekroczył 12 miesięcy, a toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone. Z powyższego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, określone w art. 105 pkt 10 powołanej ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w takim przypadku, mimo spełnienia wyżej określonych przesłanek, organ powinien także wykazać z jakich przyczyn skorzystał z tego uprawnienia. Stwierdził, że w tej sprawie organy Służby Celnej obu instancji wykazały, że długotrwałe zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych powoduje problemy natury organizacyjno-kadrowej. Są nimi; zablokowanie etatu przez cały okres trwania zawieszenia, uniemożliwiające jego efektywne wykorzystanie, konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatu funkcjonariusza zawieszonego, innym osobom pełniącym służbę. Przedłużająca się nieobecność skarżącego w służbie spowodowana zawieszeniem go w pełnieniu obowiązków służbowych, niewątpliwie dezorganizowała pracę w tym Urzędzie i uzasadniała podjęcie decyzji o zwolnieniu go ze służby.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez organ w tej sprawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, z uwagi na pozostawanie nadal w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, uznał, że jest on nietrafny, gdyż takiemu rozumieniu tego przepisu przeczy jego treść. Jako nietrafny ocenił również ostatni zarzut skargi, gdyż zawarte w decyzji organu pierwszej instancji sformułowanie, że zwolnienie następuje z dniem doręczenia decyzji jest czytelne i wyraźnie wskazuje datę zwolnienia. Nie narusza to art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a w stopniu, który uzasadniałby uchylenie przedmiotowej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 K.p.a stwierdził, że jest on chybiony. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego stwierdził, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, dokonał oceny argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz rozważył kwestie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, gdyż przepis ten dotyczy innej sytuacji.

Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 w kontekście zasady domniemania niewinności podał, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej.

W przypadku uniewinnienia funkcjonariusza od stawianych mu zarzutów karnych, ustawodawca zagwarantował mu ewentualny powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.D. reprezentowany przez radcę prawnego

i zaskarżając go w całości zarzucił:

I. naruszenia prawa materialnego:

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. 2004 Nr 156 poz. 1641 t.j. ze zm.) poprzez błędną wykładnię t.j.:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie

decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 28 czerwca 2011 r., nr 300000-IKAW-180-970/09 w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia 6 sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 20 października 2011 r. nrSC6/0341/1389/UOC/2613/11 nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § i 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu

okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazując na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

2. art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych i rozstrzyganie w treści decyzji o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, organy stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy

o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go

w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło

z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej w dniu 28 czerwca 2011 roku, podjął decyzję nr 300000-IKAW-180-970/09 o zwolnieniu skarżącego ze służby, wobec faktu, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nadal jest w toku i nie można przewidzieć jego ostatecznego zakończenia. Wskazuje to na rażąco błędną wykładnię wskazanego przepisu. Podstawą prawną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych był art. 23 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Jednakże, na mocy art. 23 ust. 3 ustawy

z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej organ uznał sytuację skarżącego za wypadek szczególnie uzasadniony i przedłużył zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego.

W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia skarżącego nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy decyzję niezgodną z prawem. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga - decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej celem art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Skarżący uzyskując decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę uposażenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niego korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Oznacza to, że zwolnienie go ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją

o przedłużeniu zawieszenia, narusza w tym zakresie jego prawa podmiotowe.

Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia

i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ

w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Stwierdził również, iż należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych przez tak długi czas. Pominął tym samym słuszny interes obywatela.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy K.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została

w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie

z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art.130 § 2 K.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 k.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4.

Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21).

Skarżący zarzucił także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż w tej sprawie wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego. W tym zakresie wskazał, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, że w drodze poszanowania dla zasady domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. W tej sprawie organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Nie uwzględnił natomiast interesu skarżącego, który wynika z zasady domniemania niewinności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania,

w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i. 77 § 1,80,107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obowiązkiem organów celnych w tej sprawie było jedynie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i wykazanie

z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącego przepisach

i prawidłowo przyjął, iż nie zostały one naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 § 1 K.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a. W świetle art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio:

1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej,

2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej- od dnia doręczenia decyzji

o zwolnieniu ze służby.

Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy "a contrario" następuje z dniem doręczenia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zatem zastosowania. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r.

I OSK 941/05 Lex nr. 198271. Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej w zw. z art.23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przez błędną wykładnię wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja

o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności.

Stosownie do treści art. 105 pkt. 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004 r.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy

w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999r. przedłużenie okresu zawieszenia.

W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzją

z dnia 5 maja 2008 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. przedłużył mu ten okres do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję

o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby

z powodu zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku

z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienie ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), świadczyłoby

o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż

3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, ze organy celne wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie naruszyły zasady określonej w art. 7 K.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się

z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny

i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej." Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy

w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż organy celne wykazały dlaczego stwierdziły, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu zawieszenia go

w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w Zamościu w którym skarżący miał pełnić obowiązki służbowe.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych

w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.