Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 706/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie NSA Jacek Chlebny del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Ostrzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 548/12 w sprawie ze skargi D. G. i P. G. na uchwałę Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 27 czerwca 2011 r. nr X/57/2011 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi D. G. i P. G., stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ostrzeszów" została wydana z naruszeniem prawa w tej części w jakiej zalicza działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...] położone w O. przy ul. W. do terenów nieuciążliwej aktywności gospodarczej określonych symbolem AG2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 27 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Ostrzeszowie podjęła uchwałę w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ostrzeszów". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w toku postępowania w sprawie uchwalenia studium spełniono wymogi wynikające z art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Skarżący, właściciele działki o nr ew. [...], położonej w O. przy ul. W. [...], złożyli wniosek, w którym domagali się, by przeznaczenie działek o nr ew. [...],[...],[...] oraz [...], sąsiadujących z ich nieruchomością zostało określone w studium w taki sposób, by nie pozwalało na legalizację nielegalnie i niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wzniesionych na tych działkach zabudowań przemysłowych, a w konsekwencji legalizację prowadzonej na tym terenie działalności produkcyjnej. Wniosek skarżących nie został uwzględniony.

Skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszeń ich interesu prawnego uchwałą w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ostrzeszów, a następnie wnieśli skargę na tę uchwałę, podnosząc że przyporządkowanie działek położonych przy ul. W. w O. o nr ew. [...],[...],[...] do terenów oznaczonych symbolem AG2 – tereny nieuciążliwej aktywności gospodarczej narusza ich prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo w tej części w jakie zalicza działki o nr ew. [...] położone w O. do terenów nieuciążliwej aktywności gospodarczej określonych symbolem AG2. Sąd pierwszej instancji powołując się na utrwalone orzecznictwo NSA wskazał, że nie można w oparciu o charakter studium wykluczyć możliwości naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Zaskarżona uchwała z dnia 27 czerwca 2011 r., nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w sąsiedztwie działki skarżących wpływać może na sposób wykonywania prawa własności skarżących i w ten sposób narusza ich interes prawny. Działki sąsiadujące z działkami skarżących zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. znajdują się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne (symbolem R) w strefie ochrony archeologicznej, ochrony ekosystemów, ochrony pośredniej znajdujących się ujęć wody (symbol OW). W związku ze zmianą studium działki te znalazły się na obszarze oznaczonym w studium symbolem AG – tereny nieuciążliwej aktywności gospodarczej. W ocenie Sądu uchwała z dnia 27 czerwca 2011 r. o zmianie studium narusza interes prawny skarżących, bowiem treść zmiany studium determinuje określenie przeznaczenia działek w planie miejscowym, istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru. W rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Ostrzeszów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie została zachowana zasada równości. Zaskarżona uchwała różnicuje status poszczególnych nieruchomości położonych przy ul. W. w O., a zróżnicowanie takie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zmianie studium przewidziano, że działki o nr [...] zostaną zakwalifikowane do terenów o symbolu AG2, dla których podstawowym przeznaczeniem są usługi oraz działalność produkcyjna, przetwórcza, składy itp. z wyłączeniem możliwości lokalizowania obiektów i technologii, które powodują uciążliwości w zakresie emisji substancji i energii oraz są przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Pozostałe działki położone po tej samej stronie wzdłuż ul. W. (w tym działka [...] należąca do skarżących) zostały zakwalifikowane do terenów oznaczonych w studium symbolem: M1 – tereny wielofunkcyjne z dominującym udziałem zabudowy mieszkaniowej oraz R2 – tereny rolnicze z ograniczeniami. Z materiałów planistycznych, zgłoszonych do studium uwag i wniosków, a także uzasadnienia uchwały nie wynika jednakże jakie były podstawy do takiego zróżnicowania sąsiadujących ze sobą terenów. Zarówno treść studium, jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania oraz uzasadnieniem uchwały nie dają podstawy do przyjęcia, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego działek położonych przy ul. W. w O. były wymogi ładu przestrzennego, lecz aktualny sposób zagospodarowania przestrzennego spornych działek, dla których ostatecznie przewidziano w studium inne przeznaczenie niż dla działek sąsiednich. Na spornym terenie znajdują się budynki o charakterze produkcyjno-magazynowym powstałe w dużej części bez wymaganych zezwoleń, w których prowadzona jest działalność produkcyjna, niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 28 kwietnia 2005 r. Dokumentacja planistyczna wskazuje, że organ sporządzając studium i uwzględniając w toku procedury planistycznej wniosek właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących, uwzględniał aktualny stan zagospodarowania tych działek. Zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie w momencie tworzenia studium, zwłaszcza gdy istniejący sposób zagospodarowania jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Połączenie tych funkcji kolizyjnych (produkcja, mieszkalnictwo) na jednym obszarze wywołuje konflikt między właścicielami nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, a nieruchomości wykorzystywanych obecnie (niezgodnie z miejscowym planem) jako produkcyjno-magazynowe i przeznaczonych zgodnie z przyjętą zmianą studium pod produkcję, usługi, magazyny. Funkcja usługowo-przemysłowa przypisana została po tej stronie ul. W. jedynie spornym działkom, pozostałe zaś działki na tym obszarze mają przypisane jako wiodące funkcje mieszkalne i rolne. Rodzi to uzasadnione przekonanie, że nie względy ładu przestrzennego, lecz faktyczny stan zagospodarowania spornych działek i dążenie do zalegalizowania tej zabudowy, legły o podstaw podjęcia w tym zakresie przez organ planistyczny zaskarżonych rozwiązań. W warunkach wieloletniego konfliktu na gruncie uprawnień właścicielskich, w aspekcie prowadzonej niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działalności produkcyjnej, organ w szczególności powinien wyważyć interesy właścicieli sąsiednich działek, uwzględniając między innymi prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Materiały planistyczne znajdujące się w aktach sprawy nie dają przy tym podstaw do przyjęcia, iż to wprowadzenie kolizyjnych funkcji na sąsiadujących ze sobą działkach było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego. Dopuszczając do takiego zróżnicowania przeznaczenia sąsiadujących ze sobą na zwartym obszarze działek, gmina nie wskazała przy tym okoliczności, które uzasadniałyby to zróżnicowanie. Materiał planistyczny nie daje podstaw do przyjęcia, iż uchwała Gminy Ostrzeszów z dnia 27 czerwca 2011 r. w części w jakiej przypisuje działkom położonym przy ul. W. w O. o nr ew. [...] inna funkcję niż sąsiednim, otaczającym te nieruchomości działkom, została podjęta z uwzględnieniem zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnej społeczności .

W skardze kasacyjnej Rada Miejska Ostrzeszów zarzucili naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że skarżący nie wykazali, że ich interes prawny został naruszony w związku z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ostrzeszów. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy, zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów prywatnych. Studium wytycza jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego i nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżących, w szczególności nie zmienia przeznaczenia jakichkolwiek działek. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżących jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami studium. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. W tej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnej nieruchomości skarżących. Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w tej sprawie co najwyżej zachodzi możliwość potencjalnego naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Natomiast naruszenie interesu prawnego musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. W tej sprawie nie zostały naruszone zasady sporządzania studium, ani nie naruszono istotnie trybu jego sporządzania. Różnicowanie określonych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wynika z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznał radzie gminy nie tylko kompetencje do uchwalenia studium, ale również prawo do rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a treść studium ma pośredni wpływ na treść planu miejscowego, lecz nie oznacza to, że organy gminy są bezwzględnie związane przeznaczeniem konkretnych nieruchomości ustalonym w poprzednim planie miejscowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przypisanie sąsiadującym działkom funkcji pozostających ze sobą w kolizji jest wyrazem nierównego traktowania właścicieli. Konflikt pomiędzy skarżącymi a właścicielami działek nie wynika z ustaleń studium, lecz istniał wiele lat wcześniej i był związany z niezgodnym z prawem postępowaniem właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących. Organy gminy nie mają podstaw prawnych do ingerowania w sferę sąsiedzką stron konfliktu. Zaliczenie spornych działek do terenów oznaczonych symbolem AG2 – nieuciążliwej działalności gospodarczej w żadnym razie nie prowadzi do legalizacji samowoli budowlanych i nie obliguje Rady Miejskiej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim kształcie, aby niezgodne z prawem zagospodarowania terenu zalegalizować. Ponadto działki nr [...] są pierwszą zabudowaną nieruchomością położoną kilkadziesiąt metrów od ruchliwej drogi krajowej, co stanowi o atrakcyjności tego terenu na cele związane z nieuciążliwą działalnością gospodarczą. Ponadto takie same przeznaczenia jak sporne działki mają działki położone po drugiej stronie ul. W. Nie tylko ład przestrzenny, ale również zrównoważony rozwój, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddalenia, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze, organ podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku uchwalenia zaskarżonego studium. Organ wskazał w skardze kasacyjnej, że Studium nie może w ogóle naruszać interesu prawnego, albowiem jest aktem prawa wewnętrznego i obowiązuje jedynie organy gminy, zatem tylko pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów prywatnych. Studium wytycza kierunki zagospodarowania przestrzennego i nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżących, w szczególności nie zmienia przeznaczenia jakichkolwiek działek. Po drugie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz 32 Konstytucji, organ podniósł, że Sąd wadliwie przyjął, iż uchwała w przedmiocie studium narusza te przepisy, albowiem nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ani nie zostały naruszone zasady kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, przyznać należy rację wnoszącej skargę kasacyjną, że w przypadku rozpoznawania skargi na studium, będące uchwałą rady gminy z zakresu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżących. Dopiero wówczas gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W odróżnieniu zatem od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa zasadnicze ustalenia w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że trudne jest wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu, albowiem nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty (por. wyroki NSA z: z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 829/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2563/12; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12). W wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 574/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że studium może doprowadzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. To, czy doszło do naruszenia interesu prawnego może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania w sprawie uchwalenia studium, w którym ma prawo brać udział właściciel nieruchomości.

Ponadto samo to, że studium jest aktem prawa wewnętrznego nie przesądza o tym, iż nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego). Co więcej, zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości ustala przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Abstrahując od zgodności z Konstytucją takich rozwiązań prawnych, w obowiązującym stanie prawnym nie można z góry zakładać, że studium nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że sporne działki nr [...] (graniczące z działką nr [...] należącą do skarżących) według obowiązującego planu miejscowego są przeznaczone pod uprawy rolne. Natomiast zgodnie z zaskarżoną zmianą studium z dnia 27 czerwca 2011 r. działki te znalazły się strefie nieuciążliwej aktywności gospodarczej (AG2). Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów ustalono usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy. W tej strefie zabroniono lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem mieszkań służbowych i właścicieli (pkt 3.1. Studium). Z treści studium wynika, że dla wszystkich terenów budowlanych, nieprzeznaczonych na ten cel w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla których będzie następowała zmiana przeznaczenia terenu należy wykonać zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący jeszcze w toku uchwalania studium sprzeciwili się przeznaczeniu terenu na cele przemysłowe, zgłaszając wniosek i uwagi do studium. Wniosek skarżących został negatywnie rozpatrzony. Natomiast pozytywnie rozpatrzony został wniosek właścicieli spornych działek, w którym domagali się oni zmiany kierunków zagospodarowania ich nieruchomości na tereny przemysłowe i magazynowe w zakresie nieuciążliwej działalności związanej z obróbką i montażem materiałów stalowych, aluminiowych i PCV. Uwagi skarżących do projektu studium, w których sprzeciwiają się takiej zmianie kierunków zagospodarowania terenu także nie zostały uwzględnione przez Gminę.

Treść studium świadczy o tym, że gmina zamierza zmienić przeznaczenie spornych działki na niekorzystne dla skarżących, mimo ich licznych sprzeciwów w toku sporządzania i uchwalania studium (wniosek i uwagi do studium). Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Nie można przyjąć, że nie istnieje żaden związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżących jako właścicieli działki nr [...] a zaskarżoną uchwałą, która zmierza do zmiany kierunków sposobu przeznaczenia konkretnie oznaczonych terenów, które to przeznaczenie jest bez wątpienia sprzeczne z interesem prawnym skarżących, a także może wpływać na wartość ich nieruchomości. Takie ustalenia studium mogą świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, zwłaszcza że toczą się liczne postępowania w sprawie legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na terenie spornych działek (w tym postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 1446/14). Ponadto toczyły się także liczne postępowania karne związane z działalnością przemysłową prowadzoną przez właścicieli spornych działek wbrew ustaleniom obowiązującego planu miejscowego. Nie można odmawiać ochrony interesu prawnego skarżących w związku z tym, że ustalenia studium mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w zakresie w jakim zapisy planu miejscowego, które ten interes naruszają są determinowane ustaleniami studium. Tym samym w odniesieniu do ustaleń studium dotyczących działek o numerach ew. [...]doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, należy także zgodzić się ze stanowiskiem, że zapis studium co do spornych działek został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy. Do zasad wymagających uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą zasada ochrony własności i zasada poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 32 Konstytucji. W szczególności nie można mówić o naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że gmina nadużyła władztwa planistycznego naruszając zasadę równego traktowania. To, że gmina dysponuje samodzielnością w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy), nie oznacza, iż posiada w tym zakresie władzę absolutną. Granice ingerencji gminy w prawo własności wyznaczają ograniczenia określone w szczególności w Konstytucji RP oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach, w oparciu o zasadę proporcjonalności oraz z zachowaniem wymogów zasady równości, o której mowa w art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji. Ustalenia zaskarżonego studium określają w sposób zróżnicowany zmianę kierunków przeznaczenia terenów w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio ze sobą sąsiadujących - nieruchomość skarżących znajduje się w strefie wielofunkcyjnej z dominującym udziałem zabudowy mieszkaniowej, a sąsiednie działki nr [...] znajdują się w strefie nieuciążliwej aktywności gospodarczej. Takie zróżnicowanie, opierające się na wprowadzeniu na sąsiadujących działkach funkcji kolizyjnych nie zostało w żadne sposób uzasadnione. Rada Gminy nie wskazała powodów, dla których dała pierwszeństwo interesom właścicieli spornych działek, uwzględniając ich wniosek o zmianę kierunków sposobu przeznaczenia terenu a nie interesom skarżących. Każdy właściciel działki ma, wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Określenie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza wyważenie interesów wszystkich właścicieli działek. Wyważenie tych interesów w tej sprawie powinno sprowadzać się do uwzględnienia treści wniosków i uwag wniesionych w toku uchwalenia studium, treści obowiązującego planu miejscowego, możliwości zabudowy działek, ale także do odniesienia się do tego, że cześć budynków została wybudowana na spornych działkach bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wywołuje liczne konflikty sąsiedzkie. Ten aspekt sprawy nie był przez organy gminy należycie oceniony.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej obowiązek wyważenia interesów wszystkich właścicieli działek nie oznacza, że gmina jest zobowiązana do powielania rozwiązań przyjętych w obowiązującym planie miejscowym ani konieczności rozwiązywania konfliktów sąsiedzkich przez gminę. Nie sposób jednak zaakceptować takiego działania organu, które pomija wszelkie okoliczności faktyczne, w szczególności to, że część obiektów została wybudowana na spornych działkach bez wymaganego pozwolenia na budowę i może skutkować utrwaleniem sytuacji na gruncie, która wywołuje liczne spory sąsiedzkie.

Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wprowadzenie kolizyjnych funkcji na sąsiadujących ze sobą działkach nie znajduje uzasadnienia w konieczności zapewnienia ładu przestrzennego. Sporne działki nie znajdują się bezpośrednio przy drodze krajowej, a jedynie przy drodze dojazdowej (ul. W.) do drogi krajowej. Wszystkie działki znajdujące się po tej samej stronie ul. W. co działki nr [...], nawet działka położona bezpośrednio przy drodze krajowej, znajdują się na w strefie wielofunkcyjnej z dominującym udziałem zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy sporne działki w strefie nieuciążliwej aktywności gospodarczej. Taki sposób kształtowania kierunków zmian przeznaczenia nie można uznać za zgodny z zasadami kształtowania polityki przestrzennej, w szczególności z zasadą ładu przestrzennego. Nie jest wystarczające w takiej sytuacji powoływanie się przez gminę w skardze kasacyjnej na zasadę zrównoważonego rozwoju jako przyczynę wprowadzenia funkcji kolizyjnych.

Istotne jest również to, że studium wyznacza kierunki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dla dużego obszaru, na którym istnieje zróżnicowana zabudowa, a więc zapis dla określonych obszarów nie powinny odnosić się tylko do konkretnych nieruchomości należących do jednego właściciela i w istocie jednoznacznie przesądzać jakie będzie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości, albowiem uregulowanie tej kwestii powinno następować w planach miejscowych. Tymczasem zasięg strefy nieuciążliwej aktywności gospodarczej jest ściśle określony co do spornych działek i w istocie przesądza przyszłe przeznaczenie tych działek.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała w zakresie ustaleń dotyczących działek o numerach ew. [...] narusza interes prawny skarżących, a także zasadne jest stanowisko co do tego, że ustalenia studium odnośnie tych działek został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną