Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 517/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. M. R. wystąpił do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i zjazdem z drogi gminnej na działce położonej w O. przy ul. [...], nr ewid. gruntów dz. nr A.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Starosta Oleski nałożył na M. R. obowiązek usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do dnia 21 czerwca 2010 r.

Następnie decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta Oleski zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmującą budowę budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pylonu reklamowego oraz zjazdu z drogi gminnej na działce położonej w O. przy ul. [...] oraz ul. [...], nr ewid. gruntów dz. nr A, kategoria obiektu – XVII; ustalając na podstawie art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz określając, że inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, a kierownik budowy obowiązany jest prowadzić dziennik budowy i umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie, zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Wskazał przy tym także, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje nieruchomości nr A i B. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ powołał art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu, odnosząc się do stanu faktycznego podał, że w toku postępowania Burmistrz [...], pismem z dnia 11 maja 2010 r., wniósł zastrzeżenia do obsługi komunikacyjnej inwestycji wyjaśniając, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono skomunikowanie działki objętej inwestycją poprzez projektowany wjazd z ul. [...] i ul. [...]. Ustalenia te jak zaznaczył, zmienione jednak zostały wskutek odmowy wydania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr A, który wskazał na możliwość komunikacji działki z drogą wojewódzką poprzez drogę gminną ul. [...]. Zdaniem Burmistrza [...], spowoduje to zwiększenie natężenia ruchu na ul. [...] oraz powstanie uciążliwość dla przyległych nieruchomości. Dalej organ wskazał, że ustosunkowując się do kwestii podniesionej przez Burmistrza [...] inwestor wyjaśnił w postępowaniu, że rozpoznając zagadnienie wstępne Wojewódzki Zarząd Dróg w O. uzgodnił możliwości komunikacyjne nieruchomości, a problem związany z możliwością zjazdu z ul. [...] wynika z przepisów art. 29 i art. 113 ust. 7 ustawy o drogach oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie mających związku z planowaniem przestrzennym. Inwestor przedłożył także pismo Zarządu Województwa Opolskiego do Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. z dnia 18 stycznia 2010 r. informujące, że Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego realizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr A zaopiniowała negatywnie. Dalej Starosta wskazał, że w dniu 11 czerwca 2010 r. M. R. przedłożył wymagane dokumenty zgodnie z postanowieniem, natomiast Burmistrz [...] przekazał pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. z dnia 31 maja 2010 r. dotyczące połączenia działki nr A z drogą publiczną, w którym zasugerowano, że w związku z planowaną inwestycją zwiększy się natężenie ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej i gminnej, co może spowodować konieczność przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. W kolejnym piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. Burmistrz [...] podtrzymał swoje stanowisko kwestionujące zgodność projektu z warunkami zabudowy, a inwestor odniósł się do zebranych dowodów w piśmie złożonym dnia 16 czerwca 2010 r. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o analizę przedłożonego projektu oraz zebrane dowody i zgłoszone żądania Starosta stwierdził, że dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku usługowo – handlowego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, w szczególności: miejscami parkingowymi, wjazdami i wyjazdami oraz urządzeniami reklamowymi. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego projekt zawiera uzgodnienia zarządców dróg tj. decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. z dnia 29 marca 2010 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...], na teren działki nr A oraz pismo Burmistrza [...] z dnia 22 stycznia 2010 r. uzgadniające pozytywnie lokalizację zjazdu z ul. [...]. Uwzględniając przedłożone dokumenty Starosta uznał, że obsługa komunikacyjna działki nr A z drogą wojewódzką ul. [...] poprzez drogę gminną ul. [...] jest zgodna z warunkami zarządów dróg i przepisami o drogach publicznych, a także spełnia wymogi pkt 2.5 ust. 1 lit. "a" decyzji o warunkach zabudowy stanowiącego, że obsługa komunikacyjna zapewniona będzie poprzez zjazdy z drogi wojewódzkiej (ul. [...]) oraz gminnej (ul. [...]), zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi. Ponadto wskazał, że pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w kwestii połączenia działki z drogą publiczną nie odnosi się do tego postępowania, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczy przebudowy skrzyżowania. Uwzględniając dokonane ustalenia organ stwierdził, że inwestor spełnia wymagania z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji wniosła Gmina [...] będąca stroną postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy. Podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje konieczność usytuowania dwóch zjazdów celem zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej inwestycji tj. zjazdu z ul. [...] i z ul. [...] (co pozytywnie uzgodniono w postępowaniu lokalizacyjnym z Zarządem Dróg Wojewódzkich), podczas gdy w pozwoleniu na budowę wskazuje się jedynie zjazd z ul. [...]. Zdaniem odwołującej, decyzja ta rażąco odbiega od ustalonych warunków zabudowy. Gmina wskazała, że nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej projektowanemu obiektowi wyłącznie z drogi gminnej. Jego usytuowanie i wielkość spowoduje bowiem znaczne zmiany w natężeniu ruchu. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ustanawia natomiast wobec inwestora żadnych warunków, służących dostosowaniu ulicy [...] do nowej sytuacji na drodze gminnej. Strona odwołująca stwierdziła ponadto, że z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Ponadto decyzja ta uwzględnia specyfikę planowanej inwestycji również w oparciu o analizę obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. Jak podkreśliła, jednym z jej istotnych warunków wymagającym spełnienia jest istnienie dwóch zjazdów, co podyktowane jest koniecznością zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej nieruchomości przy zwiększonym natężeniu ruchu, co nastąpi po uruchomieniu planowanego obiektu. Pozwolenie na budowę nie może zatem wybiórczo traktować warunków ustanowionych w tej decyzji, od których spełnienia uzależniona jest realizacja inwestycji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu dokonując oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uznał, że inwestycja objęta postępowaniem spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał przy ty, że ocena ta poprzedzona została szczegółowym sprawdzeniem projektu budowlanego, w tym pod kątem jego zgodności z wydaną decyzją o warunkach zabudowy oraz uzgodnieniami i pozwoleniami (także właściwych zarządców dróg). Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że dotycząca inwestycji decyzja o warunkach zabudowy w kwestii zjazdu z drogi wojewódzkiej (ul. [...]) odsyła do przepisów szczególnych oraz warunków określonych przez zarządcę drogi. Inwestycja przewidująca budowę zjazdu z drogi gminnej (ul. [...]), przez którą teren inwestycji zostanie skomunikowany z drogą wojewódzką jest zatem zgodna z tą decyzją. Podnoszona w odwołaniu kwestia zmiany natężenia ruchu oraz ewentualnej konieczności przebudowy skrzyżowania nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu, gdyż nie stanowią przedmiotu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Brak jest również podstaw prawnych do nałożenia na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę wymogów dostawania ul. [...] do nowych warunków na drodze gminnej. Organem właściwym w sprawach z zakresu przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest z kolei wójt (burmistrz). Podsumowując swoje stanowisko organ odwoławczy uznał tym samym, że wydane przez organ pierwszej instancji pozwolenie na budowę nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Gmina [...] wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania celem odmowy uzgodnienia przedłożonego przez wnioskodawcę projektu budowlanego oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę, bądź o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym zakresie skarżąca podniosła , że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wydaną wcześniej dla planowanej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie w jakim wskazuje jako jedyny zjazd na teren objęty inwestycją zjazd z ul. [...], podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy przewiduje konieczność usytuowania dwóch zjazdów, celem zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej inwestycji tj. także zjazdu z ul. [...]. Na poparcie swojego stanowiska powołała argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 8 grudnia 2010 r. M. R., będący uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, wniósł o oddalenie skargi w całości. Stwierdził, że rozstrzygniecie organu nie narusza przepisów prawa. Wskazał, że jako inwestor przedłożył w postępowaniu administracyjnym wszystkie wymagane prawem dokumenty i uzgodnienia. Burmistrz [...] stwierdził, że możliwy jest zjazd na nieruchomość od strony ul. [...]. Skoro ziściły się ustawowe przesłanki wydania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlane, organ nie mógł odmówić jego udzielenia. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu konieczności uwzględnienia w decyzji dwóch zjazdów, wyjaśnił, że art. 34 ust. 3 pkt 3b nakazuje posiadanie jednego, a nie dwóch oświadczeń zarządców dróg o możliwości zjazdu. Ponadto, przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od zachowania natężenia ruchu na dotychczasowym poziomie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Przesłanki, forma i treść orzeczenia sądu wydawanego po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną określone zostały w art. 145 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracją, skutkujące jej uchyleniem, następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi z kolei podstawę uwzględnia skargi i stwierdzenia nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd może również stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W razie natomiast niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Dokonanie przez sąd oceny aktu administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie uwarunkowane jest jednak wniesieniem skargi przez uprawniony podmiot. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z tego też względu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział podejmowania przez sądy z urzędu kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie zatem interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, że na gruncie art. 50 P.p.s.a., legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Jak trafnie zauważono w doktrynie, skarżący "musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego (lub procesowego w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 214).

Przenosząc powołane powyżej pojęcie "interesu prawnego" na grunt rozpatrywanej sprawy dostrzec trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Adresatem tej decyzji jest M. R., natomiast skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina [...] będąca właścicielem drogi, z której zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma zostać wykonany zjazd na nieruchomość objętą inwestycją. W tym stanie rzeczy, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy skarżąca gmina posiada interes prawny w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę i czy w konsekwencji jest legitymowana do skarżenia aktu wydanego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Dokonana przez Sąd ocena w tym zakresie wykazała, że wnosząca skargę jednostka samorządu terytorialnego posiada interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu.

W niniejszej sprawie bez wątpienia legitymację strony skarżącej ocenić należało w oparciu o art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mająca znaczenie dla art. 28 § 2 Prawa budowlanego definicja "obszaru oddziaływania obiektu" określona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W decyzji pierwszoinstancyjnej organ stwierdził, że nieruchomość nr B stanowiąca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano pozwolenie na budowę i w związku z tym uznał Gminę [...] za stronę postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Oddziaływanie planowanej budowy na wskazaną nieruchomość związane jest bowiem z budową przewidzianego w projekcie budowlanym zjazdu z tej drogi, na teren inwestycji. Skoro Gmina [...] jest właścicielem drogi gminnej przysługuje jej przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądza o jej legitymacji do wniesienia skargi na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Na podstawie wniesionej przez Gminę [...] skargi Sąd dokonał zatem oceny legalności zaskarżonego aktu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała jednak, aby w sprawie zaistniały przyczynki stwierdzenia nieważności decyzji, bądź podstawy do jej uchylenia.

Dostrzec przede wszystkim należy, że w niniejszej sprawie materialną podstawę prawną stanowią przepisy powołanej powyżej ustawy Prawo budowlane, a postępowanie administracyjne wszczęte zostało na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym zamierzenie inwestycyjne określone zostało jako "budowa budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i zjazdem z drogi gminnej". Wniosek ten określał zatem przedmiot sprawy objętej postępowaniem. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, wniosek wyznacza bowiem granice sprawy rozpoznawanej przez organy administracji publicznej. Skoro we wniosku złożonym przez inwestora określono, że na inwestycję składa się zjazd z drogi gminnej, nie można przyznać słuszności zarzutowi skargi, dotyczącemu pominięcia przy rozpoznaniu sprawy przez organ elementu inwestycji w postaci zjazdu z drogi wojewódzkiej. Zjazd ten nie został ujęty we wniosku inwestora i w przedłożonym projekcie budowlanym jako element zamierzenia inwestycyjnego, co do którego wystąpił on o pozwolenie na budowę, a tym samym organ nie mógł rozstrzygać o nim w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy określiły zamierzenie budowlane inwestora w przedmiocie, którego prowadzone było postępowanie i nie dokonywały oceny w zakresie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej jako elementu inwestycji. Stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przyjąć należy, że postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę może być wszczęte jedynie na wniosek, przy czym w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, co do którego określenie jego zakresu pozostawione jest woli wnioskodawcy.

W tej sprawie, z uwagi na braki wniosku, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń, nakazując dostosowanie projektu do wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.), a także przedłożenie brakujących dokumentów. Jak wynika z akt administracyjnych inwestor wykonał w ustalonym terminie nałożone na niego obowiązki. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ dokonał sprawdzenia projektu budowlanego. W szczególności zaś ocenił zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, a także jego kompletność, w tym sprawdził, załączenie do niego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Obowiązek organu zbadania zgodności projektu z warunkami zabudowy, a także jego kompletności, określony został w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, natomiast obowiązek załączenia do projektu stosownego oświadczenia zarządcy drogi, przewidziano w art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego. Uwzględniając okoliczność dokonania sprawdzenia przez organy, na podstawie wniosku inwestora, projektu budowlanego w zakresie określonym przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wynika z treści decyzji, a także wyniku oceny dokonanej w tym względzie nie sposób uznać, że zatwierdzając zaskarżoną decyzją projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę w granicach zamierzenia budowlanego nie obejmującego zjazdu z drogi wojewódzkiej, organ w jakimkolwiek stopniu naruszył przepisy prawa. Ustawodawca wyraźnie ustalił tryb postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę określając przy tym zakres oceny dokonywanej przez organy w tym postępowaniu. Skoro przedłożony projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a jednocześnie spełnione zostały warunki wskazane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w postaci istnienia w obrocie prawnym ważnej decyzji o warunkach zabudowy oraz przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie Sądu prawidłowo w niniejszej sprawie wydano pozytywną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, w tym określone w art. 34 ust. 3 pkt 3 b Prawa budowlanego oświadczenie Burmistrza [...] (zarządcy drogi) oraz wskazaną w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ważną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 9 grudnia 2009 r., zaś ocena zgodności projektu budowlanego nie wykazała, aby był on sprzeczny z określonymi w art. 35 ust. 1 wymaganiami. Przepis art. 35 ust. 4 wyraźnie natomiast stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie pozostawia on tym samym organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków.

Nie można przy tym zarzucić organom, jak to podnosi strona skarżąca, że dokonały one w tej sprawie błędnej oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego określającego zakres planowanej inwestycji z ustalonymi w drodze decyzji warunkami zabudowy, a co za tym idzie, nieprawidłowo wydały pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego jedynie zjazd z drogi gminnej, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na obsługę komunikacyjną zjazdami z drogi gminnej oraz drogi wojewódzkiej. Jakkolwiek ocena w zakresie legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy, wykracza poza granice niniejszej sprawy, odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że wprawdzie ustawodawca wyraźnie przewidział w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jednak celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, a jej uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że rolą decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym i określenie warunków oraz zasad zagospodarowania terenu. Jako akt stosowania prawa przesądza ona jednak jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać wybudowany na danym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Nie kształtuje ona praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Jednocześnie też postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wprawdzie, na mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże nie rozstrzyga ona kwestii podlegających ocenie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W możliwie najszerszy sposób winna ona ustalać warunki inwestowania, przy czym ich konkretyzacja może nastąpić w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym to dopiero rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi dostrzec trzeba, że w wydanej na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, ustalając w pkt 2.5 ppkt 1 lit. a zasady obsługi w zakresie komunikacji, organ wskazał na obsługę komunikacyjną zjazdami z drogi wojewódzkiej oraz z drogi gminnej. Jednocześnie w tym zapisie określił, że obsługa komunikacyjna winna być zgodna z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi. W zakresie warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej organ w tym zapisie zawarł wyraźne odesłanie. Uprzedził, że zjazdy winny być zaprojektowane "zgodnie z przepisami odrębnymi oraz warunkami określonymi przez zarządcę drogi." Ustalając dopuszczalne warunki związane z komunikacją nie przesądził przy tym kwestii zjazdów, której ocena na mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, mieści się w zakresie kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Nie można tym samym uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wyrażała zgodę na budowę, pod warunkiem wykonania dwóch zjazdów i właściwy organ nie mógł dokonać oceny w zakresie wydania pozwolenia na budowę obejmującej jeden tylko zjazd. O ile bowiem organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający zaskarżoną decyzję związany był ustalonymi warunkami zabudowy, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie miało jedynie charakter informujący o możliwościach zapewnienia dostępu do drogi publicznej i nie determinowało oceny organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, co do zgodności inwestycji - przewidującej jeden tylko ze zjazdów - z przepisami prawa budowlanego. Zauważyć ponadto należy, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy, warunków komunikacji związane było z określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem dostępu do drogi publicznej, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił wydanie decyzji w tym przedmiocie. W tym też zakresie organ uprawniony był do ustalenia, czy inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej i wskazania ewentualnych warunków tego dostępu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wszak jedynie możliwość lokalizacji danej inwestycji. Określone, odnośnie inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, zasady obsługi komunikacyjnej inwestycji stanowią zatem informację o możliwym dostępie do drogi, poprzez zjazdy z drogi gminnej i wojewódzkiej. Decyzja ta nie nakłada obowiązku zrealizowania w ramach planowanego przedsięwzięcia budowlanego obydwu zjazdów łącznie. Jak już wcześniej wskazano, nie rozstrzyga ona bowiem o obowiązkach inwestora. Ponadto ocena legalności planowanej inwestycji mieści się w kompetencjach organu rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę, który uprawniony jest do badania, czy planowany zjazd, służący do obsługi nieruchomości, jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Jako istotne wskazać również trzeba, że warunek dostępu do drogi, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalany w drodze decyzji o warunkach zabudowy, spełniony jest wtedy, gdy na nieruchomość można dostać się – zgodnie z przepisami prawa – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W myśl legalnej definicji ujętej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej, jak również z żadnych innych przepisów prawa nie wynika, aby w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budowę obiektu handlowo – usługowego o znacznej powierzchni konieczne było zapewnienie kilku dostępów do drogi, czy też kilku dróg publicznych.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przyjąć należy, że dostęp do drogi publicznej następuje poprzez zjazd, przez który w myśl powołanej regulacji rozumieć należy połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 b Prawa budowlanego przewiduje natomiast obowiązek załączenia do projektu budowlanego jedynie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oceniając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie dostępu do drogi publicznej, organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązany jest zatem zbadać, czy projekt ten określa dostęp do drogi na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a także czy w związku z tym do projektu załączone zostało stosowne oświadczenie zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie oświadczanie takie, inwestor uzyskał od Gminy [...] (zarządcy drogi), w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi gminnej. Wobec uznania przez zarządcę drogi możliwości wykonania zjazdu przewidzianego w projekcie budowlanym, a także wskazanie go jako warunkującego dostęp do drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy, jako prawidłową uznać zatem należało ocenę co do tego, że planowana inwestycja spełnia warunek wynikający z decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącym dostępu do drogi publicznej. Nie można tym samym postawić organom administracji architektoniczno - budowlanej zarzutu, że dokonały w tym zakresie błędnej oceny co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń (zob. wyrok z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442). Ponadto, fakt pozytywnego uzgodnienia - przez zarządców dróg - projektu decyzji o warunkach zabudowy nie rozciąga się (nie przechodzi) na etap postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując, skoro projekt budowlany przewiduje dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd, a więc zapewnia spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób ustalony w pkt 2.5 ppkt 1a decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie inwestycja jest zgodna z innymi warunkami zabudowy i odpowiada przepisom prawa, w ocenie Sądu należało uznać, że w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno - budowlanej dokonały prawidłowej oceny, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Skoro zamierzenie inwestycyjne, objęte zaskarżoną decyzją nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to także nie narusza interesu prawnego strony, czyli właściciela drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.