Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1324/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 176 § 1 pkt 2, art. 106 § 3, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37 ust. 1, art. 61, art. 40 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 156/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 156/22 oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 3 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła D. Sp. z o.o. z siedzibą w B.

I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nieprawidłowo skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie PARP w sytuacji, gdy ww. przepis ustawy wdrożeniowej został zastosowany w stanie faktycznym sprawy, w którym nie powinien zostać zastosowany wobec spełnienia się przesłanek do uwzględnienia skargi, określonych w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej;

2. art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1a i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 polegające na tym, że:

i. Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ naruszył zasadę rzetelności i błędnie przyjął, że projekt skarżącej kasacyjnie nie spełnia kryteriów o numerach 1,2,3,4,5,6,7 i 8;

ii. że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał wykładni postanowień dokumentacji konkursowej dotyczących kryterium 1,2,3,4,5,6,7 i 8 w sposób nieuprawniony i nieuwzględniający zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w tym w szczególności zasady przejrzystości reguł oceny projektów;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 41 ust.1-2 Karty Praw Podstawowych UE poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, objawiające się we wskazaniach (generalnych), że ocena dokonana przez PARP jest poprawna, działania podejmowane w toku procedury odwoławczej odpowiadają prawu, a w ramach poszczególnych kryteriów, - że nie doszło do naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy organ powielił stanowisko lub prostą akceptację oceny eksperta, bez ustosunkowania się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą (tak we wniosku jak i jego uzupełnieniach) zarzutów i przytoczonej przez Spółkę argumentacji - bez przedstawienia wymaganej prawem analizy tych zarzutów i twierdzeń przez WSA, co również utrudnia odniesienie się do wyroku oraz uniemożliwia jego właściwą kontrolę instancyjną, jako że brak wskazywanej analizy stanowi w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co implikuje, że kontrola legalności postępowania PARP nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy z uwagi na powyższe kwestie, w tym poprzez sprowadzenie uzasadnienia wyroku do przedstawienia obszernych fragmentów zaskarżonego rozstrzygnięcia organu oraz jego odpowiedzi na skargę, przedstawienia w istocie ogólnikowych tez potwierdzających prawidłowość oceny w ramach ocenianych kryteriów , a tym samym prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi, w tym braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy.

4. art. 61 ust. 8 pkt 1-2 w zw. z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 4, art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a także art. 125 ust. 3 lit. "a" ppkt i-iii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 poprzez oddalenie skargi i przyjęcie w ślad za organem, że projekt został oceniony zgodnie z wymogami proceduralnymi, pomimo zaistnienia okoliczności wskazujących na naruszenie przez organ przy ocenie projektu zasad przejrzystości i rzetelności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto uzewnętrzniało się w nieuwzględnieniu zarzutów skarżącej, pomimo że ocena projektu została przeprowadzona przez PARP w sposób nierzetelny, nieprzejrzysty, w tym cechujący się zmiennością podejścia (wszak inny wniosek skarżącej został przez PARP oceniony pozytywnie) oraz dowolnością oceny bez przeprowadzenia wszechstronnej oceny dokumentacji aplikacyjnej i odniesienia się do argumentacji strony (szczegółowo opisanych w proteście i dalszych pismach wykazujących nieprawidłowości wywodu oceniających mające wpływ na wynik oceny), z wybiorczym oraz arbitralnym uzasadnieniem wyników tejże oceny, - pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującej organowi dokonywanie oceny wniosku o dofinansowanie (protestu) w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazujący zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, podczas gdy:

i. organ błędnie i bezzasadnie uznał, że kryterium o numerach 1,2,3,4,5,6,7 i 8 nie zostało spełnione przez Wnioskodawcę, w sytuacji, w której zdaniem spółki projekt spełniał ww. kryteria i powinien otrzymać w ramach oceny organu ocenę pozytywną;

ii. § 9 i 10 Regulaminu konkursu poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji tego, że skarżąca nie otrzymała nagrania z Panelu ekspertów, gdy przebieg konkursu i posiedzenia są rejestrowane (dźwięk lub dźwięk i wizja) przez PARP, mimo wniosku Spółki w tej mierze.

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie jednego z wniosków dowodowych Skarżącego (równolegle uwzględniając wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z arkusza oceny) tj. dowodów z nagrania posiedzenia Panelu ekspertów - mimo że zostały zgłoszone na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a przeprowadzenie tych dowodów nie mogło spowodować przedłużenia postępowania w sprawie. Nadto dowody te były niezbędne do wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy.

II. zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j.:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 i 10 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, na skutek, czego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej Informacji, a w konsekwencji błędnie uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż Skarżąca nie spełniła kryteriów nr 1,2,3,4,5,6,7 i 8 oraz tego, że postępowanie prowadzone było prawidłowo, podczas gdy organ dokonał oceny w sposób dowolny oraz dokonał wybiorczej, a nie całościowej lektury wniosku oraz jego uzupełnienia, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium 1,2,3,4,5,6,7 i 8 nie uzyskał minimum 1 punktu, w sytuacji, w której:

i. z treści wniosku wynika, iż realizacja projektu jest możliwa do zrealizowania, co zostało wskazane przez Spółkę w oparciu o dane rzetelnie przedstawione we wniosku oraz dalszych do niego wyjaśnieniach,

ii. przeprowadzone w ramach projektu prace stanowią eksperymentalne prace rozwojowe,

iii. Wnioskodawca prawidłowo zdefiniował rynek,

iv. strategia wprowadzenia produktu na rynek jest efektywna i realna,

v. sytuacja finansowa Skarżącej jest właściwa

vi. projekt nie ma negatywnego wpływu na środowisko

vii. organ nie wykazał w przejrzysty i rzetelny sposób, na jakiej podstawie uznał przedstawione we wniosku dane za przeszacowane, ograniczając się do oparcia negatywnej oceny projektu na nieuzasadnionych zastrzeżeniach merytorycznych i formalnych przedłożonych przez eksperta

co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie kryterium 1,2,3,4,5,6,7 i 8 powinna skutkować przyznaniem większej liczby punktów, co wiązałoby się z pozytywną oceną wniosku w związku z osiągnięciem wymaganego minimum punktowego dla wybrania projektu do dofinansowanie, a w rezultacie prowadziłoby do zwiększenia punktacji końcowej wniosku i zakwalifikowania projektu do projektów objętych dofinansowaniem, a co Sąd I instancji w wyniku błędnej wykładni w/w przepisów pominął, tym samym podtrzymując błędne ustalenia organu wskazane w rozstrzygnięciu i bezzasadnie oddalił skargę;

2. art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że organ przy rozpoznaniu protestu skarżącej kierował się zasadami rzetelności, przejrzystości oraz prawidłowości, podczas gdy PARP w rzeczywistości powielało argumenty poczynione w ramach oceny wniosku naruszające art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, co skutkowało nieuwzględnieniem protestu przez organ - pomimo tego, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem przepisów prawa i Regulaminu, co skutkowało nieuwzględnieniem protestu przez PARP i podtrzymaniem negatywnej oceny wniosku, w sytuacji, w której:

i. ocena organu dokonana w ramach rozstrzygnięcia opierała się na dowolnych i nieznajdujących poparcia w złożonej przez Spółkę dokumentacji uwag,

ii. uzasadnienie rozstrzygnięcia sprowadziło się, poza dosłownym przytoczeniem oceny eksperta do bezkrytycznego powtórzenia argumentacji organu podnoszonej w ramach pierwotnej oceny wniosku, a która to w ocenie Wnioskodawcy była oceną wadliwą z uwagi na jej dowolność oraz stawianie wymagań względem Spółki niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz opierała się na wybiorczej, a nie całościowej lekturze wniosku

co powoduje, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ działał niezgodnie z

procedurą wyboru projektów i naruszył przepisy odnoszące się do procedury odwoławczej, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium otrzymuje zero punktów. Tymczasem prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie kryterium powinna skutkować przyznaniem większej liczby punktów, co wiązałoby się z pozytywną oceną wniosku w związku z osiągnięciem wymaganego minimum punktowego dla wybrania projektu do dofinansowania, a w rezultacie prowadziłoby do zwiększenia punktacji końcowej wniosku i zakwalifikowania projektu do projektów objętych dofinansowaniem

3. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że nieuwzględnienie protestu Skarżącej nie naruszyło zasad przejrzystości i rzetelności oraz równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyborze projektów do dofinansowania;

4. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że istniały podstawy do jej uwzględnienia (organ złamał zasady przeprowadzenia oceny wniosku, gdyby nie naruszenia organu wniosek Skarżącej zostałby pozytywnie oceniony) oraz uznaniu, że organ dokonał oceny wniosku w sposób zgodny z zasadami przejrzystości oraz rzetelności, podczas gdy ocena wniosku została dokonana przez organ niezgodnie z prawem (ocena spełnienia kryteriów została dokonana w sposób wybiorczy, niezgodnie z ustawą wdrożeniową oraz poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, tj. dokonanie oceny w sposób dowolny oraz z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z całości zebranego materiału dowodowego (kompleksowa weryfikacja całości dokumentacji, w tym analiza wszelkich danych i informacji zawartych we Wniosku oraz dalszych dokumentach aplikacyjnych pozwalała ocenić rzeczywistą sytuację finansową Skarżącej i pozytywnie ocenić spełnienie Kryterium 1,2,3,4,5,6,7 i 8, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

5. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia przez WSA, że ocena projektu została dokonana przez organ zgodnie z prawem, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona nierzetelnie i dowolnie, a zatem z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co przejawia się w braku dokładnego wyjaśnienia i dokonania oceny wniosku (organ pomija dane uzupełnione przez Skarżącą), jak też dokonanie tej oceny w sposób arbitralny i niewystarczająco uzasadniony (kompleksowa weryfikacja całości dokumentacji, w tym analiza wszelkich danych i informacji zawartych we wniosku oraz dalszych pismach strony, pozwalała ocenić rzeczywistą sytuację Skarżącej i pozytywnie ocenić spełnienie kryteriów 1,2,3,4,5,6,7 i 8), co skutkowało nieuwzględnieniem skargi;

6. w odniesieniu do kryterium 1,2,3,4,5,6,7 i 8 - zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 125 ust. 3 lit. "a" ppkt (i)-(iii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w zw. z art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku dokonania należytej weryfikacji oceny w zakresie spełnienia przez projekt skarżącej ww. kryteriów, w sytuacji, w której całokształt informacji zawartych w dokumentacji, aplikacyjnej, wspartych argumentacją, wyjaśnieniami oraz zarzutami skarżącej uzasadniały przyznanie wymaganej minimalnej liczby punktów w zakresie tych kryteriów, aby projekt uzyskał dofinansowanie w konkursie;

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:

a. arkusza oceny merytorycznej dokonanej przez Panel ekspertów

b. wystąpienia do PARP o udostępnienie Sądowi II instancji nagrania posiedzenia Panelu ekspertów (nagranie należy tu poczytywać, jako dowód z dokumentu) na okoliczność tego, że treść ww. arkusza oceny była zawarta w rozstrzygnięciu organu z [...] listopada 2021 r., od której to strona wniosła protest, zaś Spółka w toku postępowania nie otrzymała ww. arkusza oceny. Tenże stanowił zaś podstawę dla wydania rozstrzygnięcia przez organ.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Przystępując do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać na specyfikę zakresu rozpoznania przez sądy administracyjne spraw wynikających ze skarg na rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu, takich jak będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej. Jak wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7 ustawy wdrożeniowej, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono wymogi co do ogłoszenia informacji o konkursie w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Według art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka, co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzyga zatem o prawidłowości samego postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze również to, czy nie doszło do naruszenia w tym procesie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zakresu kontroli działania administracji, której podstawę prawną stanowi art. 61 ustawy wdrożeniowej, na wstępie warto zaznaczyć, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rzetelność jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Nie powinno ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, ale do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz IZ nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru – dokonanej oceny i przyznanej punktacji.

Ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny. Rzetelne uzasadnienie oceny powinno wyczerpująco przedstawiać stan faktyczny i prawny, wyjaśniać powody odjęcia punktów – tak, aby został zaprezentowany tok rozumowania organu w przedmiocie przyznania konkretnej liczby punktów, aby można też było ustalić, dlaczego punktacja została obniżona.

Dodać należy, że sądową kontrolą na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej objęte są również opinie ekspertów wydawane w toku postępowania w sprawie dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych. Sądowa kontrola opinii eksperta, którą wydano w postępowaniu w związku z naborem wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, to oceniający jest bowiem ekspertem w danej dziedzinie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami. Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP. Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu, prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu. Z powyższego należy wywieść, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, ocena projektu powinna być bowiem tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zwrócić uwagę, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. W punktach I. 1 – 5. petitum skargi kasacyjnej zawarto zarzuty procesowe. Jednakże nie wykazano, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Już zatem z ww. powodów zarzuty zawarte w punktach I. 1 - 5 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc jednak do analizy zarzutów zwartych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej (z uwzględnieniem ich uzasadnienia) należy zwrócić uwagę, że tylko w wąskim zakresie autor skargi kasacyjnej uzasadnił te zarzuty. Uzasadnienie to bowiem skupia się na rozważaniach dotyczących wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który to przepis według Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter materialno – procesowy.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu (jego wykładni) nie jest jednak zasadny. Odnosząc się w pierwszej kolejności do problemu wykładni należy dojść do wniosku, że zarówno autor skargi kasacyjnej jak i Sąd I instancji w ten sam sposób interpretują ww. regulację prawną.

Według Sądu I instancji zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2), które są określone w regulaminie każdego konkursu (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej). Zasada przejrzystości ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje także instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy wdrożeniowej rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu oraz przedstawianiu na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadniania objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem (Rafał Poździk (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych).

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., do którego to przepisu również odniesiono się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny również okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodu z nagrania z Panelu ekspertów, ponieważ zgodnie z treścią § 9 ust. 9 i 10 Regulaminu konkursu przebieg posiedzenia jest rejestrowany (dźwięk lub dźwięki wizja) wyłącznie przez PARP, natomiast wnioskodawca lub osoby przez niego upoważnione mogą zapoznać się z nagraniem wyłącznie w siedzibie PARP, po złożeniu pisemnego wniosku o zapoznanie się z nagraniem. Według Sądu I instancji strona powinna na etapie postępowania konkursowego skutecznie doprowadzić do zapoznania się z tym nagraniem, o co jednak nie wnosiła. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając zapatrywania Sądu I instancji w ww. kwestii pragnie jednocześnie zwrócić uwagę na wystarczające udokumentowanie okoliczności związanych z oceną ekspercką arkuszem oceny eksperckiej. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego dowodu z dokumentu.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uzasadnienie niezasadności tego zarzutu zawarto już we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów: naruszenia art. 125 ust 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 i 10 Regulaminu konkursu (zawartego w punkcie II. 1 petitum skargi kasacyjnej), naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zawartego w punkcie II. 2 petitum skargi kasacyjnej), naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji RP (zawartego w punkcie II. 3 petitum skargi kasacyjnej),naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) (zawartego w punkcie II. 4 petitum skargi kasacyjnej), naruszenia art. 125 ust. 3 lit. "a" ppkt (i)-(iii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 57 oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (zawartego w punkcie II. 6 petitum skargi kasacyjnej) – należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wykazał na czym polegała wadliwa wykładnia ewentualnie wadliwe zastosowanie ww. przepisów prawa.

Zgodnie zaś z postanowieniami art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten wprowadza zatem obowiązek uzasadnienia zarzutów i nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich, rozpoznając skargę kasacyjną. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Argumenty uzasadnienia powinny także pozostawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Brak należytego uzasadnienia zarzutów powoduje, że uchylają się one spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z §14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).