Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1601/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca

2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1088/15 wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę spółki komandytowej "[..] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.]. marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [..] (dalej PINB) decyzją z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..], nakazał ".[.] sp.k." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. B. w W., tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z pismem właścicieli sąsiednich nieruchomości z dnia 21 listopada 2013 r., w sprawie niezgodności dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. B. w W. z budynku jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny, przedstawiciel PINB [..] przeprowadził w dniach 17 stycznia 2014 r. i 7 marca 2014 r. czynności kontrolne. W wyniku oględzin stwierdzono, iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, w którym pomieszczenia mieszkalne znajdują się na parterze oraz czterech poziomach. Na parterze budynku znajduje się wejście do lokalu nr [.]., który nie jest użytkowany i umeblowany. Pomieszczenia lokalu nr [..] na parterze są umeblowane i są użytkowane. Pomieszczenia znajdujące się na poziomie II są użytkowane i umeblowane. Na poziomie III znajdują się trzy zespoły pomieszczeń, z których jeden jest użytkowany i umeblowany. Poziom IV budynku, składający się z zespołu pomieszczeń z wejściem z klatki schodowej, nie jest użytkowany. Na poziomie V dwa zespoły pomieszczeń z wejściem z klatki schodowej, które nie są użytkowane. Do wszystkich ww. zespołów pomieszczeń prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej. Są one wyposażone w instalacje oraz podejścia wodno - kanalizacyjne. Mając na uwadze powyższe PINB [..] uznał, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwu lokalowego przy ul. B.w W. na budynek wielorodzinny.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. organ wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na właściciela nieruchomości - spółkę [..] sp. k. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych postanowieniem z dnia [..]maja 2014 r. dokumentów, PINB [..] decyzją z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..], nakazał [..] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. B.w W., tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB [..] z dnia [..] listopada 2014 r. wniosła, w ustawowym terminie, spółka [..] sp. k.

[..]\ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [..]WINB), po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] udzielił pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II - kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku ozn. Nr [..], znajdujących się na terenie działki [.] z obrębu [..] przy ul. B. w W.. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż budynek przy ul. B.w W. winien zostać zrealizowany i użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast z akt sprawy wynika, iż w budynku przy ul. B.w W. wydzielone zostały więcej niż dwa lokale mieszkalne – inwestor uzyskał nawet zaświadczenie Prezydenta [..] o spełnianiu przez 8 lokali (nr od 2 do 9) w tym obiekcie wymagań jakie winny spełniać samodzielne lokale w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (pismo Prezydenta [..] z dnia [..] października 2014 r.). W związku z powyższym, w ocenie organu, poza sporem jest, że w niniejszej sprawie z budynku jednorodzinnego powstał budynek wielorodzinny.

Organ stwierdził, że zwiększenie liczby lokali mieszkalnych spowoduje zintensyfikowanie użytkowania przedmiotowego obiektu. W ocenie [..]WINB zmiana charakteru budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany był do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W skardze do na powyższą decyzję [.] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [..] Spółka komandytowa w W. (uprzednio występująca pod nazwą: [..] sp.k.), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji o nr [..] oraz postanowienia PINB [..] z dnia [..] maja 2014 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.), poprzez błędną i sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego zabranego w sprawie; art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, nieuwzględniającą celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ochrona wartości wskazanych w art. 5 ust. 1) i błędne zastosowanie, prowadzące do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne zastosowanie i nieuchylenie postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania i nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów; art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego; art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a poczynione ustalenia uzasadniały wszczęcie procedury przewidzianej w art. 71a Prawa budowlanego, w konsekwencji – wydanie decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 tej ustawy.

Według Sądu I instancji, czyniąc ustalenia w sprawie należało wziąć pod uwagę powyższe, a mianowicie fakt realizacji przedmiotowego budynku w sposób legalny, na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również fakt jego dopuszczenia do użytkowania – jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi, na mocy ostatecznego aktu. Należało więc uwzględnić, iż wskazany powyżej sposób użytkowania przedmiotowego budynku wynika tak z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie PINB [..] z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..]

Sąd zaznaczył, że nie może w sprawie pominąć (weryfikując ustalenia faktyczne poczynione przez organy), że to przed jej wydaniem inwestor dokonał w budynku ozn. nr [.] zmian, które na tym etapie (tj. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) nie zostały prawidłowo ocenione. Inwestor wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu załączył oświadczenie kierownika budowy A. S. wskazujące na to, iż w czasie wykonywania robót budowlanych dokonano w budynku przeróbek. Zmiany te kierownik budowy określił jako nieistotne. Zdaniem Sądu, wskazane zmiany, wprowadzone na tym etapie inwestycji (tj. przed jej oddaniem do użytkowania) umożliwiły w efekcie wyodrębnienie w budynku jednorodzinnym dwu lokalowym, większej liczby niezależnych lokali, z odrębnymi wejściami z klatki schodowej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe (możliwe, że wadliwe działanie organu na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie) nie zmienia jednak faktu, że przedmiotowy budynek miał zostać zrealizowany, a następnie być użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Do każdego z nich prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej. Każdy z nich wyposażony jest w instalacje oraz podejścia wodno-kanalizacyjne. W każdym z nich można wyodrębnić kuchnię lub aneks kuchenny. Wskazują na to zarówno dokumenty złożone przez inwestora na etapie starania się o pozwolenie na użytkowanie, jak również protokoły kontroli tego obiektu. Co istotne, czynności prawne (a nie tylko fizyczne – tj. zmiany/przeróbki), podejmowane przez inwestora po wykonaniu tego obiektu, także wskazują na wyodrębnienie przez niego dodatkowych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Należy w tym kontekście podnieść, iż inwestor wystąpił do Prezydenta [.]. o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Postanowieniem z dnia [..] lipca 2015 r. sygn. akt [..] Sąd Rejonowy [.] w W. zniósł współwłasność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B., zabudowanej czterema budynkami mieszkalnymi poprzez wyodrębnienie własności samodzielnych lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach, w liczbie 9 bądź 10 w każdym z nich.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazana zmiana może mieć wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociażby w zakresie kwestii bezpieczeństwa pożarowego i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych – a to wobec wykonanych przeróbek. Sąd stwierdził jednak, że istotniejsze w sprawie jest to, iż wskazana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt. Na terenie objętym tą inwestycją obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr XXX/950/2008 Rady [..] z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [..] Zgodnie z zapisami tego planu, teren inwestycji przy ul. B.oznaczony w planie symbolem B-4MN/U został przewidziany wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną (v. § 28 pkt 1 lit. a i b). Dotyczy to zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo w sprawie przyjęto, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, nadto – samowolnej zmiany w tym zakresie, wobec nie dokonania przez inwestora i właściciela obiektu zgłoszenia uregulowanego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (co w sprawie pozostaje bezsporne).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka komandytowa "[..] sp. z o.o. [..]" zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu, że:

a) wystarczy stwierdzić, iż zmiany/przeróbki obiektu budowlanego, które zmieniają budynek z jednorodzinnego na wielorodzinny, "mogą" mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa lub inne wymienione w tym przepisie, żeby uznać je za "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu; podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego "musi", a nie tylko "może mieć" wpływ na warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, aby uznać je za zachowanie noszące znamię zmiany użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego;

b) wystarczy stwierdzić, że doszło do intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez samo zamieszkiwanie w nim kilku rodzin, w sytuacji, gdy nie zmienia to warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń budynku, aby uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że sama intensyfikacja użytkowania budynku bez zmiany w/w warunków nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania określonego w art. 71 prawa budowlanego;

c) wystarczy stwierdzić niezgodność użytkowania obiektu budowlanego, nie powodującego zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, żeby uznać je za "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu", podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego musi powodować zmianę warunków przewidzianych w art. 71 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, aby uznać je za zmianę sposobu użytkowania i że samo stwierdzenie zgodności lub niezgodności użytkowania z planem miejscowym nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia odnośnych ustaleń - zwłaszcza, że w przypadku przedmiotowego budynku zgodnie z art. 622 § 2 K.p.c, wszyscy współwłaściciele złożyli zgodny wniosek co do sposobu zniesienia współwłasności i Sąd cywilny wydał postanowienie odpowiadające treści wniosku, stwierdzając m.in., iż projekt podziału nie sprzeciwiał się prawu;

d) samo wyodrębnienie przez Sąd cywilny więcej niż dwóch lokali w budynku (nawet przy przyjęciu, że nastąpiło ono sprzecznie z planem zagospodarowania obowiązującym na danym terenie), stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lub też zmianę warunków określonych w w/w przepisie lub zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że samo wyodrębnienie lokalu jest kategorią stricte prawa cywilnego, i nie przesądza o sposobie użytkowania czy też w ogóle o użytkowaniu (gdyż można w ogóle nie użytkować wyodrębnionych lokali), a także o intensyfikacji użytkowania (wyodrębnione lokale mogą być użytkowane przez taką samą liczbę osób), ani tym samym o zmianie warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tym bardziej, jeśli wyodrębnienie nastąpiło w okresie, gdy nie doszło do żadnych zmian w budynku);a w konsekwencji, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że od momentu wydania pozwolenia na użytkowanie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

2) bezpodstawne niezastosowanie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podczas gdy pozbawienie dotychczasowych mieszkańców (rodzin z dziećmi) - na skutek utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji - możliwości dalszego zamieszkiwania w zakupionych już przez nich lokalach, stanowi ewidentne ograniczenie (w istocie pozbawienie) ich prawa do poszanowania mieszkania i stanowi niedopuszczalną ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 w związku z art. 145 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

1) naruszenie obowiązku wydania wyroku na podstawie pełnych akt sprawy i całości zebranego materiału dowodowego, tj. wydanie przez WSA w Warszawie wyroku i oddalenie skargi z pominięciem szczególnie istotnych dokumentów znajdujących się w aktach, w szczególności:

- opinii technicznej dotyczącej oceny wpływu liczby mieszkańców na wymagania przepisów przeciwpożarowych z maja 2014 r., opinii sanitarnej z dnia 20 maja 2014r., opinii konstrukcyjna z dnia 8 maja 2014 r. oraz informacji Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 6 maja 2014 r. wskazujących, że nie doszło do intensyfikacji i zmiany warunków, a zatem spełnienia przesłanek zastosowania art. 71 Prawa budowlanego,

- postanowienia Sądu Rejonowego [..] w W. z dnia [..] lipca 2015 r., o sygn. akt [..] o zniesieniu współwłasności, z którego wynika, że na skutek wyodrębnienia lokali w przedmiotowym budynku i przeniesienia ich własności, adresat zaskarżonych decyzji i wyroku WSA w Warszawie (Skarżąca) nie jest obecnie właścicielem lokali w przedmiotowym budynku i zaskarżone decyzje w stanie prawnym i faktycznym na dzień orzekania WSA nie mogą nakazywać jej "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania", gdyż nie ma ona żadnych praw do lokali w tym budynku i w rezultacie nie ma żadnej możliwości wykonania przedmiotowych decyzji, które jako zaadresowane do niewłaściwego podmiotu są obecnie niewykonalne, a niniejsze postępowanie stało się w istocie bezprzedmiotowe;

2) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony;

3) nieodniesienie się do zarzutów skargi do WSA i argumentów skarżącej;

4) niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie porównania pierwotnego sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy sprawa, z obecnym sposobem użytkowania z punktu widzenia zaistnienia rzekomej zmiany oraz oddziaływania obecnego sposobu użytkowania na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz na wielkości lub układ obciążeń, a także na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności niewskazanie jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, na których Sąd oparł twierdzenie, że od momentu wydania pozwolenia na użytkowanie doszło do intensyfikacji, a także niewskazanie, na czym WSA oparł tezę, że (błędnie) ustalona intensyfikacja może prowadzić w tym konkretnym przypadku do zmiany warunków określonych w art. 71 Prawa budowlanego.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji [..]WINB nr [..] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2016 r. uczestnicy postępowania, G. i W. C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej "[..] sp. z o.o. [..] sp.k." w W., jako całkowicie nieuzasadnionej.

W kolejnym piśmie procesowym z 25 kwietnia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski zgłoszone w skardze kasacyjnej oraz odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym uczestników postępowania.

Występujący na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. pełnomocnicy procesowi skarżącej kasacyjnie Spółki i uczestników postępowania wnosili i wywodzili jak we wcześniejszych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Naczelny Sąd administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sprawdzenie to będzie miało miejsce właśnie w toku postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, względnie w toku postępowania naprawczego prowadzonego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, a naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż bezspornym (i nie kwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie) pozostaje, że przedmiotowy budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę

budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dla takiej jego funkcji wydane zostało pozwolenie na jego użytkowanie oraz, że budynek ten użytkowany jest jako budynek mieszkalny wielorodzinny o 9 odrębnych lokalach mieszkalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i użytkowanie go jako budynek mieszkalny jednorodzinny jest zmianą wymagającą zgłoszenia o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe wynika wprost z tego, iż prawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odmiennie określił wymogi jakim winny odpowiadać budynki mieszkalne jednorodzinne w stosunku do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W szczególności odpowiednie regulacje prawodawca zawarł między innymi w § 68 ust. 1, § 91, § 248, § 268 ust. 1, § 296 ust. 2 ,§ 298 ust. 2 czy też § 326 ust. 4.

Niezależnie od przyjętej w poszczególnych przywołanych wyżej przepisach techniki prawodawczej polegającej zarówno na ustanowieniu odrębnych wymagań dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych (co odnosi się do wymiarów schodów), jak i łagodzeniu wymagań odnośnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (co odnosi się schodów wewnętrznych stanowiących drogę ewakuacyjną w budynku jednorodzinnym oraz instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji czy też parametrów balustrad), względnie obostrzaniu wymogów dotyczących budynków mieszkalnych wielorodzinnych (co odnosi się chociażby do ochrony przed hałasem i drganiami) oczywistym jest, że inne minimalne wymogi w tym zakresie muszą spełniać budynki mieszkalne jednorodzinne, a inne budynki mieszkalne wielorodzinne, przy czym warunki te niewątpliwie wpływają na stan bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego i higieczniczno-sanitarnego.

Inaczej rzecz ujmując prawodawca zróżnicował warunki jakim winien odpowiadać obiekt będący budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w stosunku do obiektu będącego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.

Co za tym idzie projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia nie musi jednocześnie spełniać wymogów określonych dla budynków wielorodzinnych.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinnym zmienia zatem zawsze warunki (rozumiane jako minimalne wymagania) jakim winien on odpowiadać dla jego zgodnego prawem użytkowania w nowej roli.

Weryfikacji czy dany budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia wymogi (warunki) z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego i higieniczno-sanitarnego pozwalające na użytkowanie go jako budynek mieszkalny wielorodzinny służy zaś przedłożenie przez inwestora dokumentów o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego.

Podkreślić bowiem należy, iż w aktualnym stanie prawnym i wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne właśnie na gruncie niniejszej sprawy gdzie przedmiotowy budynek został zaś zaprojektowany jako mieszkalny jednorodzinny i takiej też projekty budowlane (pierwotny i zamienny) zostały przez organy architektoniczno-budowlane zatwierdzone, co oznacza że zweryfikowane zostało (poprzez odpowiednie oświadczenia projektantów) jedynie sporządzenie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zweryfikowania (poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane – art. 72 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) wymagała okoliczność, czy zrealizowany budynek jest także zgodny z przepisami dotyczącymi budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Przykładowo wskazać można, że zmiana sposobu użytkowania obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny wymagała weryfikacji chociażby tego czy stanowiące drogi ewakuacyjne schody wewnętrzne poza wyodrębnionymi mieszkaniami spełniają wymogi odpowiednich przepisów (co nie byłoby wymagane w przypadku użytkowania budynku jako jednorodzinny), czy zapewnione są przewidziane dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, większe niż w budynkach jednorodzinnych minimalne szerokości użytkowe biegu i spocznika schodów, czy spełnione są wymogi dotyczące minimalnych wysokości balustrad i maksymalnych prześwitów w balustradach wyższe dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wymogi izolacji akustycznej stropów, które w następstwie zmiany sposobu użytkowania z budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny stają się stropami międzymieszkaniowymi.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności maja bowiem niewątpliwy i oczywisty wpływ co najmniej na warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne budynku. Podkreślić przy tym trzeba, iż powyższe wyliczenie, aczkolwiek jedynie przykładowe i niewyczerpujące, to jednak wyraźnie wskazuje na zmianę warunków użytkowania budynku wielorodzinnego, względem jednorodzinnego.

Dalej przypomnieć należy, iż tryb postępowania w tego rodzaju sprawach określony jest w art. 71a ustawy Prawo budowlane w którym unormowano procedurę legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Regulacja przyjętego trybu legalizacji zapewnia inwestorowi pełną ocenę, czy dokonana zmiana nie narusza przepisów prawa. Taka procedura została podjęta w przedmiotowej sprawie. Na inwestora został nałożony obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których stanowi art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencje niewykonania tego obowiązku w terminie reguluje art. 71a ust. 4 stanowiąc, że w takim przypadku organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej nie został zaś postawiony zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co powoduje, że podniesiony zarzut co do do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie jest zasadny.

Artykuł 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, z którym norma prawna wiąże konsekwencje prawne. Z przyjętej regulacji wynika wprost, że inwestor zobowiązany został do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. To wykonanie tego obowiązku otwierało procedurę legalizacji, a niewykonanie tego obowiązku przedłożenia dokumentów – będące przecież samodzielną decyzją inwestora – nie mogło skutkować przerzuceniem na organ, a tym samym na Sąd, który ocenia stan faktyczny na podstawie akt sprawy, ciężaru wykazania, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku była dopuszczalna prawnie.

Podkreślić należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał oceny dokumentów, w tym tych na które powołuje się strona skarżąca pod kątem wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty dotyczące podważenia stanu faktycznego nie są zatem zasadne. Sąd wskazał na ustalenia decyzji o zezwoleniu na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych. Tych ustaleń w skardze kasacyjnej nie podważono, a jedynie zawarto w podstawach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polemikę z wykładnią w zakresie ustalenia stanu faktycznego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Dla wykładni art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia powołanie się na art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naruszenie prawa nie uzasadnia takiej wykładni przepisów prawa, która dawałyby podstawę do pełnej legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym bez uwzględnienia okoliczności istotnych dla ochrony życia i zdrowia właścicieli.

Podkreślić przy tym trzeba, wskazywaną już wyżej okoliczność, iż treść rozstrzygnięcia wydanego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane zdeterminowana była przez brak realizacji przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem PINB [..] z dnia [..] maja 2014 r. Co za tym idzie stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, to nie organy, względnie Sąd I instancji, lecz właśnie inwestor poprzez swoje działania doprowadził do sytuacji, w której aktualni właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych mogą być potencjalnie pozbawieni możliwości użytkowania tych lokali jako odrębnych mieszkań w budynku wielorodzinnym.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wskazał, że nie naruszono przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd stosując środek prawny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie w postępowaniu administracyjnymi przepisów postępowania w razie gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego, porównując pierwotny sposób użytkowania budynku z obecnym sposobem użytkowania dokonując prawidłowej oceny zmiany z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Dokonał ustaleń wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji, do której zobowiązany był inwestor oraz oceny wcześniejszej dokumentacji dotyczącej jednak innego stanu faktycznego, nie dotyczącej domu wielorodzinnego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia prawnego postanowienie Sądu Rejonowego [..] z [..] lipca 2015 r. o sygn. akt [..], nie dotyczy bowiem stanu faktycznego sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji i nie daje podstaw do podważenia ustaleń stanu faktycznego. Podkreślić bowiem należy, iż sąd administracyjny nie jest organem III instancji, a jedynie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji pod kątem ich zgodności z prawem. Powyższe w realiach niniejszej oznacza, że brak było podstaw dla dokonywania oceny zgodności decyzji administracyjnej zapadłej [..] marca 2015 r. z uwzględnieniem skutków prawnych konstytutywnego orzeczenia sądu powszechnego wydanego już po zakończeniu toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § P.p.s.a.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni rozważono stan faktyczny. W zakresie stawianych zarzutów braku ustosunkowania się przed Sąd do dowodów i zarzutów nie są one zasadne. W uzasadnieniu Sąd I instancji poddał je bowiem ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przy tym podkreślić, że rzekomo pominięte przez organy i WSA w Warszawie opinie nie są przydatne dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Opinie te dotyczą bowiem wpływu ilości mieszkańców w domu jednorodzinnym na wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymagania higieniczno-sanitarne oraz wymogi dotyczące konstrukcji. Istotą kontrolowanej sprawy nie była zaś zmiana intensywności wykorzystania budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez zamieszkanie w nim większej ilości osób, lecz zmiana sposobu jego użytkowania poprzez użytkowanie go jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższe oznacza, iż dokumenty te – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – nie mogły mieć nawet potencjalnie istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie w pełni odpowiada prawu, a co do zasadniczego elementu uzasadnienia niespornego niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacji nie postawiono zarzutu w skardze kasacyjnej kwestionującego błędne ustalenie, że obowiązek nie został przez inwestora wykonany.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.