Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3799/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 PAR 1 PKT 1 LIT C, 188,203 PKT 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 436/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Gminy Miasta B. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 436/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta B., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B. Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. J. i K. L. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wykluczył zaistnienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie SKO organ I instancji wyjaśnił wszystkie niezbędne kwestie umożliwiające zakwalifikowanie planowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego i prawidłowo uznał to zamierzenie za inwestycję celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na zarzuty skarżących organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami status podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego nie wpływa na jej kwalifikację, oraz że nie mają znaczenia dla sprawy kwestie własnościowe nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z [...] listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji. J. i K. L., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niesłusznym zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja organu I instancji, ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę ww., a po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 2719/16, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji . Następnie decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym.

W piśmie z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2014 r.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2019 r., znak [...]. Organ uznał, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent Miasta B., nie posiada interesu prawnego, gdyż taki mogą posiadać strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz podmioty dysponujące analogicznymi jak strony uprawnieniami procesowymi, tj. uczestnicy na prawach strony. Organ administracji nie jest także podmiotem, którego obowiązku dotyczy postępowanie, lub który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Miasto B., reprezentowane przez Prezydenta Miasta B., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższe postanowienie, w której zarzuciło naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Prezydentowi Miasta B., reprezentującemu Miasto B. nie przysługiwał interes prawny w niniejszej sprawie, przez co nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w postępowaniu nieważnościowym. W rozpatrywanej sprawie złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014 r., nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół nr [...] w B. dla ww. placówki i uczniowskiego Klubu Sportowego "[...]" na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B. Powyższy wniosek złożony został przez J. i K. L. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje kontynuacji postępowania w kolejnej instancji, ale wszczyna postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ bada w nim istnienie lub nie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ponownie rozpatruje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończone zostało wydaniem [...] marca 2019 r. decyzji nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Prezydent Miasta B. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydentowi Miasta B. przysługiwał status strony, uzasadniający złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też zasadnie organ orzekł o niedopuszczalności powyższego wniosku.

Sąd wojewódzki w całości podzielił ocenę prawną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. co do legitymacji skargowej Prezydenta Miasta B., działającego jako organ administracji państwowej, który wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważył, że poza dyskusją pozostaje kwestia, że organ orzekający w pierwszej instancji nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Powołał się na uzasadnienie uchwały SN z 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z. 2, poz. 26, a także post. NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 813/08. Sąd wojewódzki podał, że organ wydający decyzję w I instancji nie jest na pewno stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę stwierdzenia jego niedopuszczalności. W świetle obowiązujących przepisów Prezydent nie jest legitymowany do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma znaczenia fakt, że skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wniesiona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaś nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Zdaniem sądu I instancji nie ma znaczenia, że niniejsza sprawa dotyczy niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] marca 2019 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2014 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności przysługuje stronie. Prezydent Miasta B. nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji cel publicznego. Był natomiast organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Również prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Prokuratorowi służy także prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem ( art. 183 § 1 k.p.a.). Co do zasady krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym jest zbieżny z kręgiem w postępowaniu głównym. Dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma jednak znaczenia prawnego brak udziału w postępowaniu zwykłym, bowiem do postępowania nadzwyczajnego mogą przystąpić podmioty, które wykażą interes prawny w byciu stroną postępowania nadzwyczajnego, lub obowiązku których dotyczyć mogą skutki wznowienia. Uprawnień strony nie posiada natomiast organ administracji publicznej, który wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji i nie jest możliwe, aby nabył on uprawnienia strony w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym.

Brak uprawnień procesowych po stronie Prezydenta Miasta B. skutkuje tym, że nie miał on legitymacji podmiotowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem właściwym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1945).

Sąd wojewódzki wskazał także, że podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. Konkludując, WSA w Bydgoszczy stwierdził, że Gminie Miastu B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prezydent Miasta B., jako organ wykonawczy Gminy B., występował w postępowaniu lokalizacyjnym jako organ pierwszej instancji i nie nabył, jak również Gmina, którą Prezydent reprezentuje, przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, nie przysługiwało mu, wobec powyższego, prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto B., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że Prezydentowi Miasta B., reprezentującemu Miasto B., nie przysługiwał interes prawny w niniejszej sprawie, przez co nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B.,

2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na etapie administracyjnym, a w następstwie oddalenia skargi na etapie sądowoadministracyjnym,

3. w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącego – naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie merytoryczne skargi, podczas gdy skarga powinna podlegać odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2019 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego ani w pierwszej, ani w drugiej instancji, lecz dotyczyło postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego Prezydentowi Miasta B. nie przysługiwało władztwo administracyjne w niniejszej sprawie, a więc powinien zostać uznany za stronę postępowania.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Wnioskodawcą oraz podmiotem odpowiedzialnym za realizację inwestycji był działający w imieniu Miasta B. Prezydent Miasta B. Inwestycja została zrealizowana na nieruchomości ozn. nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielem nieruchomości jest Miasto B. Środki finansowe na realizację inwestycji również wydatkowało Miasto B. Z tej przyczyny interes prawny Miasta B. w przedmiotowej sprawie jest niewątpliwy. Stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej może skutkować negatywnymi następstwami prawnymi dla Miasta B. i jego mieszkańców, w szczególności wpływać na przysługujące mu prawo własności nieruchomości, rodzić negatywne skutki finansowe, a w ostateczności nawet uniemożliwić wykonywanie zadań własnych gminy na terenie ww. nieruchomości, dla których przedmiotowa inwestycja została zrealizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent Miasta B., działający jako organ pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym, dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wszczęte zostało na wniosek tego podmiotu, ale działającego jako inwestora, może być stroną postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istotne jest także to, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną – nie można ustalić jego istnienia lub nieistnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 347/18, LEX nr 2744653). To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji, lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18, LEX nr 2781897).

W niniejszej sprawie inwestorem przedmiotowej inwestycji (polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe) był Prezydent Miasta B. Fakt ten został również przesądzony w wydanym wcześniej w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16. Powyższe oznacza, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ drugiej instancji powinien był oceniać interes prawny wnioskodawcy jako inwestora, a nie jako organu, wydającego rozstrzygnięcie w trybie zwykłym w pierwszej instancji.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie podkreślając, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego ani w pierwszej, ani w drugiej instancji, lecz dotyczyło postępowania nadzwyczajnego. W konsekwencji, Prezydent Miasta B. nie realizował w nim władztwa administracyjnego, jak to miało miejsce w postępowaniu zwykłym, ale jego udział w nim był uzasadniony faktem korzystania z uprawnień inwestora – strony postępowania. Słusznie więc skarżący kasacyjnie przywołał stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, LEX nr 1747223), zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Z taką sytuacją mamy bowiem do czynienia w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Nie był natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2082/16, LEX nr 2539766). Niewątpliwie, Prezydent Miasta B. był adresatem zaskarżonego postanowienia, a więc miał legitymację do wniesienia na nie skargi, a następnie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2019 r., nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.