Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2971/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. A. i G. A. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku o odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz.872 z późn. zm.), orzekł - na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.267 z późn. zm.) dalej "k.p.a." – o uchyleniu decyzji Prezydenta w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody, przedstawia się w sposób następujący:

1. Pismem datowanym na 6 grudnia 2005 r. (data wpływu do organu – 7 grudnia 2005 r.) S. A. i G. A. wnieśli do Prezydenta o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na zasadach określonych w art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej "ustawy z 1998 r.") dwóch działek gruntu, tj. działki nr [...] z obr. [...] oraz działki nr [...] z obr. [...], zajętych pod drogę publiczną. Wnoszący pismo wskazali, że zwracają się o odszkodowanie jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...] ("My jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] zwracamy się o odszkodowanie za działki ... ").

2. Zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2005 r. znak [...] Prezydent zawiadomił wnoszących pismo z dnia 6 grudnia 2005 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie objętym wnioskiem. Jednocześnie organ poinformował wnoszących pismo, że wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania będzie możliwe dopiero po wydaniu przez Wojewodę, na podstawie art.73 ust.3 ustawy z 1998 r., decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości działek objętych wnioskiem na właściwy podmiot publiczny.

3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art.73 ustawy z 1998 r., Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wskazanych we wniosku działek drogowych, zajętych pod ulicę [...].

W decyzji tej poczyniono następujące ustalenia faktyczne odnośnie stanu prawnego przedmiotowego gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r.:

(-) przedmiotowe działki pochodzą z księgi wieczystej KW [...];

(-) we wskazanej wyżej księdze jako właściciel ujawniony jest A. A.;

(-) stosownie do postanowienia sądu z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...], spadek po A. A., zmarłym w dniu [...] lipca 1967 r., nabyli: żona M. A. oraz synowie K. A. i H. A.;

(-) stosownie do postanowienia sądu z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], spadek po M. A. nabyli: K. A. i H. A.;

(-) stosownie do tego samego postanowienia sądu z dnia [...] listopada 2011 r. spadek po K. A. nabyli: żona J. A. oraz córki: H. P., E. U., I. C. i M. R.

4. Pismem, które wpłynęło do Prezydenta w dniu 17 maja 2012 r. H. A., ojciec wnoszących pismo z dnia 6 grudnia 2005 r., wskazał co następuje: "W nawiązaniu do wniosku złożonego dn.6.12.2005 r. oraz w związku z postanowieniem sądu z dnia [...] maja 2011 r. (sygn. akt [...]) i z dn. [...].11.2011 r. (sygn. akt [...]) oraz Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dn. [...].04.2012 r., po raz kolejny zwracam się z prośbą o odszkodowanie w trybie art.73 Ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz.872 z późn. zm.) w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] zajętych pod ulicę [...]".

5. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Prezydent poinformował H. A., że: (-) postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowych działek na rzecz Gminy W. zostało wszczęte z wniosku G. i S. A.; (-) wniosek odszkodowawczy H. A. z dnia 17 maja 2012 r. złożony został po upływie ustawowego terminu przewidzianego na zgłaszanie stosownych roszczeń; (-) wniosek ten zostanie rozstrzygnięty odrębną decyzją administracyjną.

6. W piśmie datowanym na 24 sierpnia 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 sierpnia 2012 r. H. A. złożył następujące oświadczenie:

"W związku z zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, pragnę poinformować, że:

1. jako współwłaściciel 1/2 części powyższych działek gruntu podtrzymuję dotychczasowe stanowisko o wypłatę odszkodowania oraz

2. potwierdzam wszystkie czynności dokonane w przedmiotowym postępowaniu przez moich synów G. A. i S. A. działających jako moi pełnomocnicy na podstawie ustnego pełnomocnictwa, którego udzieliłem im w dniu 6 grudnia 2005 r. Pełnomocnictwem tym upoważniłem synów G. A. i S. A. do reprezentowania mnie przed sądami, organami administracji oraz organami samorządowymi w sprawie o wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] zajęte pod ulicę [...] w W.".

7. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku odszkodowawczego H. A. z dnia 17 maja 2012 r., stwierdzając w uzasadnieniu orzeczenia, że wniosek ten został złożony po upływie ustawowego zawitego terminu, przewidzianego w art.73 ust.4 ustawy z 1998 r. (31 grudnia 2005 r.). W ocenie organu, wcześniejszego wniosku odszkodowawczego, tj. wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r., złożonego przez S. A. i G. A., nie można potraktować jako wniosku złożonego w imieniu H. A. Osoby wnoszące wskazane wyżej pismo złożyły je bowiem w imieniu własnym, nie wskazując, że działają w imieniu ojca. Pełnomocnictwa do działania w imieniu innej osoby nie można domniemywać.

8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając konieczność uchylenia tej decyzji i przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda wskazał na zaniechanie przez Prezydenta wyjaśnienia, czy wniosek z dnia 6 grudnia 2005 r. został skutecznie wniesiony w imieniu H. A. na podstawie art.34 § 4 k.p.a. (przypadek mniejszej wagi, umożliwiający działanie w imieniu mocodawcy, bez konieczności okazywania organowi stosownego pełnomocnictwa, członkom najbliższej rodziny lub domownikom strony). Wojewoda, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe, zaznaczył że w razie powzięcia wątpliwości, czy dane osoby można uznać za działające w imieniu innej osoby na podstawie art.34 § 4 k.p.a., winien zwrócić się do wnoszących podanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa na piśmie. W niniejszej sprawie organ zaniechał tego rodzaju czynności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent uzupełni materiał dowodowy w zakresie umocowania S. A. i G. A. do reprezentowania H. A. do złożenia wniosku odszkodowawczego, o ile uzna, że złożenie takiego wniosku może stanowić "sprawę mniejszej wagi", o której mowa w art.33 § 4 k.p.a.

9. Pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. spadkobiercy po K. A., tj.: J. A., H. P., E. U., I. C., M. R. wnieśli o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty na własność Gminy na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r.

10. W piśmie z dnia 14 marca 2013 r. spadkobiercy po K. A. podnieśli, że w ustawowym terminie, tj. w dniu 6 grudnia 2005 r. ich bracia stryjeczni, tj. G. i S. A. wnieśli o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę przedmiotowych działek. Z uwagi na fakt, że działki te są przedmiotem współwłasności także spadkobierców K. A., osoby te prezentują stanowisko, że wymóg terminowego złożenia wniosku odszkodowawczego został spełniony także w stosunku do nich.

11. W dniu 18 kwietnia 2013 r. do Prezydenta wpłynęło, nadesłane w tym dniu przez H. A., sporządzone przez w/w pismo, upoważniające G. i S. A. do reprezentowania H. A. przed sądami, organami administracji państwowej oraz organami samorządowymi w sprawie odszkodowania za przejęcie przedmiotowych działek drogowych. Pismo to zostało datowane na 6 grudnia 2005 r.

12. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku odszkodowawczych H. A. oraz spadkobierców K. A., stwierdzając wniesienie tych wniosków po upływie ustawowego, zawitego terminu, wskazanego w art.73 ust.4 ustawy z 1998 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Prezydent wskazał w szczególności, co następuje:

12.1. Wniosek odszkodowawczy H. A. został złożony przez niego w dniu 17 maja 2012 r. Nie ma podstaw do uznania, że wniosek o takim charakterze został wniesiony w imieniu w/w w piśmie z dnia 6 grudnia 2005 r., albowiem pismo to zostało złożone wyłącznie w imieniu G. i S. A. Jednocześnie brak jest podstaw do tego, aby pismo z dnia 6 grudnia 2005 r. traktować jako złożone przez jego autorów w imieniu H. A. w trybie opisanym w art.33 § 4 k.p.a. (przypadek mniejszej wagi), albowiem do spraw administracyjnych mniejszej wagi, nie wymagających legitymowania się pełnomocnictwem od mocodawcy przez osoby działające w jego imieniu, nie należy sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art.73 ustawy z 1998 r.;

12.2. Wniosek odszkodowawczy spadkobierców K. A. został złożony w dniu 17 stycznia 2013 r., a zatem po upływie ustawowego terminu.

13. G. i S. A. wnieśli do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta, nie zgadzając się z oceną prawną sprawy, sformułowaną przez ten organ.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie G. i S. A. od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r., Wojewoda, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. W rozpatrywanej sprawie S. A. i G. A. wystąpili w dniu 6 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę przedmiotowych działek, położonych przy ulicy [...], powołując się na odpis z dnia 3 marca 1992 r. księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] przez Sąd Rejonowy w W. Z odpisu tego wynikało, że osoby wnoszące pismo były właścicielami wskazanej wyżej nieruchomości.

2. Dopiero w dniu 24 kwietnia 2012 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowego gruntu, zajętego pod część ulicy [...] w W., stanowiącego część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW [...].

3. Z akt postępowania wynika, że wprawdzie we wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r. oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano to samo oznaczenie geodezyjne gruntu, niemniej powołano różne oznaczenia ksiąg wieczystych, jak też odmiennie określono właścicieli nieruchomości.

4. Dostrzegając wskazane wyżej rozbieżności w toku prowadzonego postępowania, podobnie jak i brak złożenia oryginału dokumentów potwierdzających prawo własności przedmiotowej nieruchomości, Prezydent winien był wystąpić do wnioskodawców o uzupełnienie i sprostowanie wniosku.

5. To strona postępowania, H. A., zauważając rozbieżności w treści wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania i decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r., potwierdził wszystkie czynności dokonane w przedmiotowym postępowaniu przez jego synów G. i S. A., działających jako jego pełnomocnicy na podstawie ustnego pełnomocnictwa, którego udzielił im w dniu 6 grudnia 2005 r.

6. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie sformułowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że nieprzedłożenie przez pełnomocnika do akt sprawy oryginału albo też urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa nie jest równoznaczne z koniecznością przyjęcia, że pełnomocnictwo to nie zostało pełnomocnikowi udzielone przez mocodawcę. W niniejszej sprawie miało miejsce późniejsze dołączenie do akt sprawy pisemnego pełnomocnictwa H. A. dla jego synów, datowane na dzień 6 grudnia 2005 r.

7. Zważywszy na fakt, że wniosek o odszkodowanie złożyły w niniejszej sprawie osoby posiadające pełnomocnictwo, złożone do akt sprawy w toku jej trwania, Prezydent winien rozpoznać przesłanki odszkodowawcze z art.73 ust.4 ustawy z 1998 r. w odniesieniu do H. A.

8. Prezydent winien ponadto ocenić, czy w świetle art.30 § 4 k.p.a. odszkodowanie nie należy się spadkobiercom K. A.

IV. Skargę na decyzję Wojewody wniosło do Sądu Miasto W., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art.73 ust.4 w związku z ust.1 i ust.3 tego artykułu ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż jest prawnie dopuszczalna ocena wniosków o odszkodowanie złożonych po dniu 31 grudnia 2005 r., jako złożonych po terminie;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.15 k.p.a. poprzez wyjście przez organ II instancji poza zakres przedmiotowy sprawy, określony decyzją organu I instancji, polegające na rozpoznaniu wniosku G. i S. A. z dnia 6 grudnia 2005 r., który nie był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, co prowadzi do uznania, iż zaskarżona decyzja jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

- art.138 § 2 k.p.a. w związku z art.7, art.9, art.77 i art.80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób szczegółowy i wyczerpujący tak, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego.

V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ. Naruszenia te obligują Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, rozstrzygniętego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Wojewody, było rozpatrzenie wniosku H. A. oraz wniosku spadkobierców K. A. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości, na podstawie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na własność byłej Gminy W.

2. W świetle art.73 ustawy z 1998 r. zasady przechodzenia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jak też zasady ustalania odszkodowania z tego tytułu na rzecz osób uprawnionych przedstawiają się w sposób następujący:

Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art.73 ust.1 ustawy).

Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art.73 ust.2 ustawy).

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art.73 ust.3 ustawy).

Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (art.73 ust.3a ustawy).

Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art.73 ust.4 ustawy).

Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art.73 ust.5 ustawy).

3. Podkreślenia wymaga rygorystyczne stanowisko orzecznictwa administracyjnego w odniesieniu do kwestii zachowania przez osobę uprawnioną ustawowego terminu do złożenia wniosku odszkodowawczego. W wyroku z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1850/13 (publ. LEX nr 1517996) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje:

"1. Złożenie wniosku o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości. Oznacza to, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli. Powyższe nie wyklucza, że na gruncie innych ustaw, regulujących kwestie odszkodowawcze, z uwagi na ich specyfikę, reprezentowane są w rzecznictwie sądów administracyjnych odmienne poglądy.

2. Brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek.".

Uzasadniając powyższe wnioski, NSA wskazał, że w świetle art.73 ust.1 ustawy, z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających, a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać po upływie określonego w ustawie terminu własne wnioski, stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.

Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12 czy z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2014 r.), a poglądy odmienne za odosobnione (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10).

4. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami wywłaszczonych działek drogowych byli, na zasadzie współwłasności: H. A. oraz pięcioro spadkobierców jego brata – K. A., tj.: J. A., H. P., E. U., I. C. i M. R. Sześć wskazanych wyżej osób było zatem uprawnionych, każda z osobna, do żądania ustalenia na jej rzecz stosownego odszkodowania w wysokości odpowiadającej jej udziałowi w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. Zgłoszenie takiego żądania, w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli, było obwarowane dochowaniem terminu z art.73 ust.4 ustawy (31 grudnia 2005 r.).

5. Orzekający w niniejszej sprawie Prezydent uznał, że wprawdzie wszyscy byli współwłaściciele przejętej nieruchomości wnieśli wnioski odszkodowawcze do organu, niemniej nastąpiło to ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu, co obligowało Prezydenta do ich negatywnego (odmownego) rozpatrzenia. W ocenie Prezydenta H. A. złożył zatem wniosek odszkodowawczy dopiero w skierowanym do organu piśmie z dnia 17 maja 2012 r., natomiast pozostali uprawnieni dopiero w dniu 17 stycznia 2013 r.

6. Odmienne stanowisko w sprawie sformułował z kolei organ II instancji, stwierdzając, że jako wniosek odszkodowawczy H. A. traktować należy wcześniejsze pismo procesowe, tj. pismo z dnia 6 grudnia 2005 r., wniesione do organu przez synów H. A., tj. G. i S. A. Uznając, że wniosek z dnia 6 grudnia 2005 r., wniesiony bezsprzecznie przed upływem terminu wskazanego w art.73 ust.4 ustawy, złożony został nie w imieniu własnym synów H. A., a w imieniu tego ostatniego, Wojewoda skonkludował, że H. A. dochował ustawowego terminu na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych, w związku z czym zachodzą przesłanki do uwzględnienia tego wniosku (co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji). W odniesieniu natomiast do reszty współwłaścicieli Wojewoda zalecił Prezydentowi wyjaśnienie kwestii dopuszczalności zaspokojenia ich roszczeń w kontekście art.30 § 4 k.p.a.

7. W świetle powyższych okoliczności za istotę niniejszej sprawy (w odniesieniu do wniosku odszkodowawczego H. A.) uznać należy konieczność jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy do złożenia przez H. A. wniosku odszkodowawczego, podlegającego rozpoznaniu w trybie uregulowanym w art.73 ustawy z 1998 r. doszło dopiero w piśmie procesowym z dnia 17 maja 2012 r., czy też pismo to należy traktować jedynie jako kolejne pismo procesowe H. A., złożone przez jego autora jedynie z intencją podtrzymania (ewentualnie uzupełnienia) właściwego wniosku odszkodowawczego, zwartego w piśmie z dnia 6 grudnia 2005 r. Pismo z dnia 6 grudnia 2005 r., wprawdzie nie wniesione przez H. A. osobiście, należałoby w tej sytuacji traktować jako złożone w imieniu H. A. przez działających w jego imieniu synów. Zachodzi w świetle powyższego konieczność przesądzenia, czy pismo z dnia 6 grudnia 2005 r. należy traktować jako wniosek odszkodowawczy H. A.

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w decyzji Prezydenta, jak też w skardze Miasta W., że wniosek odszkodowawczy z dnia 6 grudnia 2005 r. nie został wniesiony w imieniu H. A., a tym samym należy uznać go za wniosek złożony w imieniu własnym wnoszących go wówczas osób, tj. w imieniu S. i G. A.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że w związku z przejściem na własność Gminy [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., dwóch działek drogowych, położonych przy ulicy [...] w W. zostały złożone ogółem trzy, odrębne wnioski odszkodowawcze, zawarte w następujących pismach procesowych, skierowanych do Prezydenta: 1) w piśmie z dnia 6 grudnia 2005 r. – wniosek S. i G. A., 2) w piśmie z dnia 17 maja 2012 r. – wniosek H. A., 3) w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. – wniosek spadkobierców K. A.

9. W świetle powyższego stwierdzić należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej, rozpatrzonej decyzją Prezydenta z dnia [...] maja 2013 r. i Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. było łączne rozpatrzenie dwóch z trzech wymienionych powyżej wniosków odszkodowawczych, tj. wniosku H. A. z dnia 17 maja 2012 r. oraz wniosku spadkobierców K. A. z dnia 17 stycznia 2013 r. (prawidłowość procedowania przez organy w powyższy sposób nie nasuwa zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami k.p.a.). Zauważyć w związku z powyższym należy, że z formalnego punktu widzenia do rozpatrzenia pozostaje w dalszym ciągu wniosek G. i S. A. z dnia 6 grudnia 2005 r., które to zagadnienie leży poza zakresem niniejszego postępowania.

10. Brak przesłanek niezbędnych do uznania wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r., złożonego do organu przez G. i S. A. za wniosek złożony w imieniu H. A. i wynikająca stąd konieczność zakwalifikowania tego pisma jako wniosku złożonego przez G. i S. A. w imieniu własnym, wynika z następujących okoliczności:

10.1. Treść pisma z dnia 6 grudnia 2005 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki, czy też sugestii, że zostało ono złożone w imieniu H. A. Wprost przeciwnie, pismo to jednoznacznie stwierdza, że wnoszący go G. i S. A. działają w imieniu własnym, jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...]. W ocenie Sądu pismo to w czytelny sposób odzwierciedla ówczesne przekonanie G. i S. A., że działki nr [...] z obr. [...] oraz działka nr [...] z obr. [...], zajęte pod drogę publiczną ulicę [...], zostały nabyte przez nich na współwłasność wraz z nabyciem współwłasności zabudowanego gospodarstwa rolnego, położonego w W., w [...] przy ulicach: [...], [...] i [...], do którego to nabycia doszło na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] lutego 1990 r., zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w W. za Rep. [...] pomiędzy przekazującymi gospodarstwo rodzicami, tj. H. A. i jego żoną W. A. przejmującymi gospodarstwo, tj. G. i S. A. Gospodarstwo to składało się (co wynika z załączonej do akt postępowania kopii aktu) z trzech działek ewidencyjnych (nie będącymi wskazanymi wyżej działkami drogowymi), tj.: 1) dz. nr [...] w obrębie [...], 2) dz. nr [...] w obrębie [...], 3) dz. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni łącznie [...] ha [...] a [...] m2.

Do wniosku załączono odpis księgi wieczystej Kw Nr [...], w którym figurują wskazane wyżej trzy wymienione w akcie notarialnym działki, składające się na zabudowane gospodarstwo rolne, nabyte przez wnioskodawców na współwłasność na mocy umowy z dnia [...] lutego 1990 r.

10.2. Czynności faktycznego współwłaściciela tychże nieruchomości drogowych, tj. H. A., mające na celu spowodowanie uznania przez Prezydenta wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r. za wniosek H. A. (pismo z dnia 17 maja i z dnia 24 sierpnia 2012 r.), zostały podjęte dopiero po upływie sześciu i pół roku od dnia złożenia wniosku odszkodowawczego z dnia 6 grudnia 2005 r., tj. po wydaniu przez Wojewodę, w kwietniu 2012 r. decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na Gminę [...], w której to decyzji szczegółowo zbadano stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., prawidłowo identyfikując jej współwłaścicieli.

10.3. Zestawienie wniosków płynących z treści pisma G. i S. A. z dnia 6 grudnia 2005 r. z chronologią czynności podejmowanych przez H. A. w postępowaniu administracyjnym prowadzi zatem do konkluzji, że wniosek ten nie został wniesiony w imieniu H. A. W dacie tej bowiem co najmniej synowie H. A. pozostawali w błędnym przekonaniu, że są współwłaścicielami przedmiotowych działek (czego logicznym następstwem było złożenie wniosku wyłącznie w imieniu własnym), o ile również nie pozostawał w takim przeświadczeniu sam H. A. (w ocenie Sądu ocenę taką uzasadnia omówione wcześniej, późne podjęcie przez wyżej wymienionego stosownych kroków przed organem). O ile by jednak nawet uznać, że H. A. posiadał w dniu 6 grudnia 2005 r. prawidłowe rozeznanie w kwestii stanu prawnego nieruchomości, to stwierdzić należy, że wiedza ta w zasadniczy sposób rozmijała się z wadliwym przeświadczeniem w tej kwestii, w którym pozostawali tym czasie G. i S. A. i które zostało czytelnie odzwierciedlone w treści wniosku, traktującym G. i S. A. jako współwłaścicieli działek. Powyższe (niezależnie od samej treści wniosku) automatycznie wykluczałoby przyjęcie, że złożenie wniosku z dnia 5 grudnia 2006 r. przez G. i S. A. odbyło się w porozumieniu z H. A. i w jego imieniu.

10.4. Trafnie wskazał w zaskarżonej obecnie organ odwoławczy, że skuteczne wykazanie się przez pełnomocnika stosownym pisemnym pełnomocnictwem od mocodawcy, upoważniającym pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu administracyjnym, dopuszczalne jest nie tylko bezpośrednio przy dokonywaniu czynności procesowej przez pełnomocnika, ale – w sytuacji nieprzedłożenia takiego pełnomocnictwa wraz z dokonaniem tej czynności – również w okresie późniejszym, tj. już po dokonaniu przedmiotowej czynności (a przed wydaniem orzeczenia w sprawie). Zaznaczyć jednakże wyraźnie należy, że dopuszczalność ta jest bezwzględnie uzależnione od wykazania, że dana czynność procesowa, przy której pełnomocnik nie wylegitymował się pisemnym pełnomocnictwem od mocodawcy, została dokonana z oczywistą intencją działania w imieniu tego mocodawcy, nie zaś w imieniu własnym osoby dokonującej czynności. Od tego rodzaju sytuacji należy wyraźnie odróżnić przypadek, w którym osoba, która złożyła podanie w imieniu własnym (wniosek taki wynika wyraźnie z treści złożonego przez nią pisma), co doprowadziło do wszczęcia na wniosek tej osoby postępowania administracyjnego, podejmuje następnie, po upływie znacznego upływu czasu (przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ), działania mające na celu wykazanie, że w rzeczywistości podanie to złożone zostało nie w jej imieniu, a w imieniu innej osoby (przedkładając w tym celu pisemne pełnomocnictwo). Działania tego rodzaju, de facto mające na celu dokonanie w toku postępowania administracyjnego zmiany osoby pierwotnego wnioskodawcy (zastąpienie jednego wnioskodawcy innym wnioskodawcą), uznać należy za niedopuszczalne, o ile nie zachodzą przesłanki z art. 30 § 4 k.p.a. ("W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.".). W ocenie Sądu, z racji braku możliwości zakwestionowania, że wniosek z dnia 6 grudnia 2005 r. został złożony przez G. i S. A. w imieniu własnym, nie zaś w imieniu H. A., późniejsze czynności H. A. (potwierdzenie czynności dokonanej przez synów, przedłożenie pełnomocnictwa), mające na celu wykazanie, że rzeczywistym wnioskodawcą był H. A., nie mogą odnieść skutku.

10.5. Nie można przyjąć, że w sprawie wystąpiła wspomniana wyżej sytuacja, o której mowa w art.30 § 4 k.p.a. (wstąpienie w toku postępowania administracyjnego następcy prawnego w prawa strony w miejsce poprzednika prawnego), albowiem w toku postępowania odszkodowawczego w oczywisty sposób nie doszło do przejścia praw do nieruchomości, czy też praw do odszkodowania z wnioskodawców, tj. G. i S. A. na ich ojca H. A.

10.6. Stwierdzić należy oczywistą niemożliwość przyjęcia, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art.73 ustawy z 1998 r. jest sprawą mniejszej wagi w rozumieniu art.33 § 4 k.p.a., tj. tego rodzaju sprawą, w której - w świetle przywołanego przepisu – członkowie najbliższej rodziny, czy też domownicy osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania mogliby działać w imieniu tej osoby, bez konieczności wykazania się przy dokonywaniu czynności stosownym pełnomocnictwem. Podkreślić przy tym należy na marginesie, że art. 33 § 4 k.p.a. nie upoważnia osób bliskich danej osoby do podejmowania w jej imieniu arbitralnych, pozostających poza jej wolą, czy też wiedzą czynności procesowych, a jedynie zwalania osoby występujące przed organem od przedkładania pełnomocnictwa od mocodawcy w tej tylko sytuacji, w której nie ma wątpliwości zarówno co do samego faktu istnienia pełnomocnictwa, jak i jego zakresu. Abstrahując zatem nawet od samego faktu oczywistego braku możliwości stosowania wskazanego wyżej przepisu w niniejszej sprawie z przyczyn przedmiotowych (brak charakteru sprawy mniejszej wagi), podkreślić należy, że możliwość stosowania tej regulacji uzależniona jest co najmniej od braku wątpliwości w dacie dokonywania danej czynności procesowej, że czynność ta jest dokonywana nie w imieniu własnym osoby działającej, a w imieniu innej osoby (osoby bliskiej). Warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie.

10.7. Nie można przyjąć, że niewątpliwe w ocenie Sądu pozostawanie G. i S. A. (ewentualnie także H. A.) w błędnym przekonaniu co rzeczywistego stanu prawnego działek drogowych na dzień 31 grudnia 1998 r., skutkujące zaniechaniem przez osobę uprawnioną, tj. H. A., terminowego złożenia wniosku odszkodowawczego, stanowi okoliczność o charakterze obiektywnym, niezależną od wyżej wskazanych osób, powodującą konieczność odstąpienia w odniesieniu do H. A. od obowiązku rygorystycznego stosowania art.73 ust.4 ustawy z 1998 r. i dopuszczenia swoistego rodzaju konwalidacji wniosku z dnia 6 grudnia 2005 r. (poprzez uznanie go za wniosek złożony przez H. A.). Uznać bowiem należy, że nieświadomość wskazanych wyżej osób co stanu prawnego nieruchomości nie jest następstwem wyjątkowo skomplikowanego stanu prawnego tej nieruchomości, niemożliwego do jednoznacznego ustalenia przed 31 grudnia 2005 r., a wynika łącznie z: 1) błędnego zinterpretowania treści umowy przekazania gospodarstwa z dnia [...] lutego 1990 r. (poprzez przyjęcie, że akt ten obejmuje również przekazanie działek drogowych), 2) błędnego zinterpretowania treści księgi wieczystej nr [...] (poprzez przyjęcie, że księga ta obejmuje również działki drogowe, 3) nieprzeprowadzenia w stosownym czasie postępowań spadkowych po A. A. i jego spadkobiercach. W ocenie Sądu nie można zasadnie przyjąć, że przezwyciężenie powyższych przeszkód pozostawało poza zakresem możliwości osób zainteresowanych.

11. Drugi, rozpatrywany przez organy łącznie z wnioskiem H. A. z dnia 17 maja 2012 r. wniosek spadkobierców K. A., został wniesiony przez wnioskodawców w dniu 17 stycznia 2013 r., a zatem także z oczywistym, znacznym przekroczeniem ustawowego terminu. W świetle przywołanej na wstępie, utrwalonej linii orzeczniczej, odnoszącej się do kwestii wpływu złożenia wniosku odszkodowawczego, o którym mowa w art.73 ust.4 ustawy z 1998 r., jedynie przez niektórych spośród współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, na sytuację prawną pozostałych współwłaścicieli (tj. tych, którzy wniosku nie złożyli), co do zasady nie można podzielić argumentacji spadkobierców K. A., że termin, o którym mowa w art.73 ust.4 ustawy z 1998 r. należałoby uznać za zachowany w stosunku do nich w związku ze złożeniem w dniu 6 grudnia 2005 r. przez osoby spokrewnione (tj. G. i S. A.) wniosku odszkodowawczego, odnoszącego się do tych samych działek, podlegających wywłaszczeniu (który to wniosek, jak to wykazano wcześniej, został złożony przez osoby nie podsiadające statusu współwłaścicieli i nie reprezentujące tego rodzaju uprawnionych). Jednocześnie akta sprawa nie dają najmniejszych podstaw do wywodzenia, wbrew temu, co w jedynie ogólny sposób zasugerował organ odwoławczy, że pozostali wnioskodawcy, tj. współwłaściciele, którzy złożyli wniosek z dnia 17 stycznia 2013 r. mieliby, na zasadzie art. 30 § 4 k.p.a., wstąpić w prawa procesowe jakiejkolwiek osoby, w tym w szczególności osoby, która w niniejszej sprawie miałaby złożyć wniosek odszkodowawczy, wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art.73 ust.4 ustawy z 1998 r.

12. Orzekając w sprawie, organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania administracyjnego:

1) art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że wniosek odszkodowawczy H. A. został złożony w piśmie z dnia 6 grudnia 2005 r. a nie w piśmie z dnia 17 maja 2012 r.,

2) art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe ustalenie, że H. A. wniósł wniosek odszkodowawczy z zachowaniem wskazanego w tym przepisie terminu,

3) art.138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny, że przepis ten znajduje zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w odniesieniu do H. A., tj. że w sprawie tej wystąpiły – w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego H. A. - przesłanki do uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania,

4) art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.30 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sytuacji prawnej spadkobierców K. A. w kontekście zastosowania art.30 § 4 k.p.a.,

5) art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe ustalenie, że spadkobiercy K. A. nie wnieśli wniosku odszkodowawczego z uchybieniem wskazanego w tym przepisie terminu,

6) art.138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę, że przepis ten znajduje zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w odniesieniu do spadkobierców K. A., tj. że w sprawie tej wystąpiły – w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego H. A. - przesłanki do uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania,

13. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej. Jednocześnie Prezydent winien rozpoznać w odrębnym postępowaniu administracyjnym wniosek S. i G. A. z dnia 6 grudnia 2005 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.