Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego B. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: " u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Ł.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił miesięczną opłatę B.G. za pobyt Z.G. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ulicy A w ten sposób, że:

- w kwocie 710,95 zł za okres od 05-09-2012 do 28-02-2013,

- w kwocie 639,04 zł za okres od 01-03-2013 do 31-03-2013,

- w kwocie 671,04 zł za okres od 01-04-2013 do 31-03-2014,

- w kwocie 850,04 zł za okres od 01-04-2014 do 28-02-2015,

- w kwocie 798,32 zł za okres od 01-03-2015 do 31-03-2015,

- w kwocie 956,32 zł za okres od 01-04-2015 do 31-03-2016,

- w kwocie 910,32 zł za okres od 01-04-2016 do 31-03-2017,

- w kwocie 1.083,32 zł za okres od 01-04-2017 do 28-02-2018,

- w kwocie 1.012,75 zł za okres od 01-03-2018 do 31-03-2018,

- w kwocie 1.350,75 zł za okres od 01-04-2018.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył B.G., zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na:

1. powołaniu jako podstawy prawnej decyzji zarówno art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 62, jak i art. 104 u.p.s., co budzi uzasadnione wątpliwości, czy jest to decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt Z.G. w DPS, czy też decyzja ustalająca wysokość zaległości w opłatach, która będzie egzekwowana w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

2. braku wskazania w decyzji wszystkich zstępnych Z.G., co przesądza o wadliwości wydanej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie,

3. niewskazaniu podstawy ustalenia wysokości dochodu Z.G. i ograniczenie się wyłącznie do wskazania kwot uznanych za dochód, co uniemożliwia stronie jego zweryfikowanie, czy dochód mieszkańca domu pomocy społecznej został ustalony w prawidłowy sposób, co ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż obciążanie zstępnych obowiązkiem wnoszenia opłaty możliwe jest dopiero w sytuacji gdy prawidłowo ustalony dochód pensjonariusza nie pokrywa w całości kosztów jego pobytu w placówce,

4. ustaleniu opłaty za okres poczynając od 5 września 2012 r., czyli za okres obejmujący ponad 6 lat wstecz od daty wydania decyzji, co stanowi przejaw rażącej nielojalności organu administracji wobec strony postępowania, albowiem nie negując uprawnienia organu do naliczenia opłaty za okres wsteczny, nie można zaaprobować sytuacji, gdy decyzja mająca istotny wpływ na sytuację majątkową strony nakłada obowiązek dotyczący dochodów sprzed wielu lat, które zostały na bieżąco skonsumowane.

W związku ze sformułowanymi zarzutami B.G. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.).

Przywołując następnie treść art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że ze względu na zmiany wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz ze względu na zdarzenia losowe, związane ze śmiercią małżonka lub kolejnych zstępnych (wstępnych), krąg osób mających zgodnie z ww. ustawą ponosić koszty pobytu w DPS jego mieszkańca może ulegać zmianie. Oznacza to, iż nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, bowiem w toku trwającego pobytu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od nich tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniając sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w DPS, zgodnie z zasadą pomocniczości.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Z.G. przebywa w Domu Pomocy Społecznej "W" przy ul. A 7/9 w Ł. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. o skierowaniu z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...] oraz umieszczeniu z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...]. Na podstawie kolejnych decyzji Prezydenta Miasta Ł., które znajdują się w aktach sprawy, ustalano wysokość opłaty za pobyt w DPS, którą ponosić miał Z.G. W związku z tym, iż opłaty wnoszone przez Z.G. nie pokrywały średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, koniecznym stało się ustalenie, czy występują inne podmioty, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które powinny wnosić opłaty za pobyt ww. osoby w DPS.

Kolegium podniosło przy tym, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, iż stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Kolegium wskazało również, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s., wydawana jest jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W ocenie organu II instancji z powyższych uregulowań wynika zasada, że w przypadku poniesienia przez gminę wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie, w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby, przysługujące gminie na mocy art. 61 ust. 3 u.p.s. prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków na opłaty zastępcze realizowane jest w drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot sumy poniesionej tytułem opłaty wniesionej zastępczo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. z związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 15.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09; z dnia 30.10.2012 r., sygn. akt I OSK 653/12).

Następnie odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium podniosło, że działania organu I instancji w zakresie ustalania dochodów zarówno Z.G., jak i B.G., jak również wyliczenia wysokości należnych opłat na pobyt Z.G. w placówce, były prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest prawdą, iż strona nie miała możliwości zweryfikowania podstaw ustalenia wysokości dochodu Z.G. W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, iż B.G. konsekwentnie odmawiał jakiekolwiek aktywności w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji - odmawiał uczestnictwa w wywiadzie środowiskowym, nie odbierał korespondencji, nie ustosunkowywał się do przesyłanych pism. Organ odwoławczy dodał przy tym, że nic nie stało na przeszkodzie, aby strona zapoznała się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i na tej podstawie zweryfikowała ustalenia poczynione przez organ I instancji. Tym samym, w ocenie Kolegium, zarzuty odnoszące się do rzekomo wadliwie przeprowadzonego postępowania w zakresie gromadzenia dowodów uznać należy za gołosłowne.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów strony w zakresie błędnej podstawy prawnej decyzji, Kolegium uznało je za chybione. W ocenie Kolegium nie ma bowiem przeszkód, aby podstawą decyzji był zarówno przepis art. 61, czy też art.62 u.p.s., jak i art. 104 u.p.s.

Z kolei odnosząc się do stwierdzenia B.G., iż nie jest on jedynym zstępnym obowiązanym do ponoszenia opłat za pobyt Z.G. w DPS, Kolegium podniosło, iż jak wskazuje strona, innymi zstępnymi są jedynie dzieci B.G., czyli wnuki Z.G. W treści odwołania strona wskazała, że: "Tymczasem - oprócz mnie - do kręgu zstępnych należą jeszcze dwie osoby. Co więcej, według mojej wiedzy, to właśnie wnuczki zostały powołane przez Z.G. do całości, a ja zostałem wydziedziczony". Dalej strona podała, że: "rozwód został orzeczony z wyłącznej winy Z.G., która przejawiała się m.in. stosowaniem przemocy fizycznej i psychicznej wobec żony i syna (czyli mnie)". Powyższy stan faktyczny potwierdzają również ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na względzie, zdaniem organu odwoławczego, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania przez B.G. wyprzedza obowiązek jego dzieci. Tym samym decyzja organu I instancji jest w pełni uzasadniona. Ponadto organ II instancji dodał, że odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osób mieszących się w kręgu określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., tj. małżonka i krewnych w linii prostej, jest niezależna od zasad dziedziczenia.

W dalszej kolejności odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w treści odwołania, tj. relacji rodzinnych pomiędzy stroną a Z.G., Kolegium wskazało, że z cytowanych unormowań ustawy o pomocy społecznej wynika także, iż obowiązek małżonka i krewnych partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza powstaje dopiero z chwilą, gdy sam pensjonariusz nie dysponuje wystarczającymi środkami na pokrycie 70% sumy kosztów utrzymania, po drugie zaś, że powstanie tego obowiązku nie ma żadnego związku z faktycznymi więzami rodzinnymi. O obowiązku przesądza tylko i wyłącznie sam fakt pokrewieństwa. W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o pomocy społecznej uzależnienia ustalenia obowiązku zstępnych do ponoszenia opłat za pobyt rodziców od jakichkolwiek kryteriów, poza kryterium dochodowym. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące braku więzi, niewywiązywania się w przeszłości z obowiązków rodzicielskich przez Z.G. nie mają znaczenia przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS. Organ odwoławczy wskazał również, że jak zostało to już podniesione powyżej, nie jest prawdą, jak twierdzi B.G., iż nie ma on możliwości weryfikacji obliczeń, czy też ustaleń w zakresie dochodów Z.G. poczynionych przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium, gdyby tylko strona wykazała jakąkolwiek wolę uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, to mogłaby zapoznać się z aktami sprawy, z których wyraźnie i precyzyjnie wynikają ustalenia poczynione przez organ I instancji. Obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny wynika z wiodącej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. Ustawodawca nie przewidział natomiast żadnych innych kryteriów poza dochodowymi przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w placówce pomocy społecznej.

Kolegium powołując się w dalszej kolejności na art. 103 ust. 2 u.p.s. wskazało również, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust 1 ww. ustawy. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zatem zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Kwestia powyższa wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

Nadto Kolegium podniosło, że w doktrynie wskazuje się, iż zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (por. szerzej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, wyrok NSA z dnia 6.09.2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, wyrok NSA z dnia 15.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 - wszystkie wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem organu II instancji, brak zawarcia umowy dotyczącej ponoszenia opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie oznacza, że strona opłaty takiej ponosić nie musi. Ponadto w przypadku uchylania się przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty takie zastępczo wnosi gmina, jednak służy jej prawo dochodzenia roszczeń zwrotnych od osób zobowiązanych (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Powyższa kwestia, budząca wątpliwości w latach ubiegłych, została ostatecznie przesądzona, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osoby umieszczonej w nim wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku w decyzji administracyjnej lub w drodze umowy.

Nadto Kolegium dodało, że przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują możliwość zwolnienia członków rodziny z obowiązków ponoszenia opłat lub o korzystniejszym ustaleniu ich zobowiązań finansowych. O zastosowaniu zwolnienia będzie decydować organ ustalający opłatę za pobyt w placówce. Organ nie może zwolnić z ponoszenia wydatków na dom z urzędu, ale jedynie na wniosek osoby zainteresowanej.

W konkluzji Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo zastosował normy zawarte w ustawie o pomocy społecznej, a zatem nie było najmniejszych podstaw do uwzględnienia odwołania wniesionego przez B.G.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł B.G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dochodów Z.G. oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wbrew zasadzie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie pełnego kręgu zstępnych, jako zobowiązanych w tej samej kolejności, co skutkowało brakiem kompletności ustaleń dowodowych w sprawie i w konsekwencji również naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do arbitralnego wyboru skarżącego jako jedynej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat spośród zobowiązanych w tej samej kolejności i dodatkowo doprowadziło do naruszenia art. 8 k.p.a., pozostając w opozycji do zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej,

c) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie B.G. o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie wysokości i źródeł dochodów Z.G. i obwinienie skarżącego o brak aktywności w postępowaniu przed organem I instancji i w konsekwencji działania niezgodnie z przepisami prawa - naruszenie art. 8 k.p.a. obligującego organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

d) art. 107 § k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powołanych przez skarżącego źródeł dochodów Z.G., co uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do ustaleń w tym zakresie;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez zaniechanie wydania decyzji ustalającej opłatę w momencie przypadającym po upływie miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania i objęcia jedną decyzją zobowiązania za okres ponad 6 lat i w konsekwencji naruszenie słusznego interesu strony - skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także kosztów wpisu od skargi w kwocie 200 zł, zastępstwa procesowego obejmującego dwukrotność stawki minimalnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie z uwagi na niezbędny nakład pracy pełnomocnika, charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że dopiero po 6 lat od przyjęcia Z.G. do Domu Pomocy Społecznej Prezydent Miasta Ł. ustalił decyzją z dnia [...] r. opłatę skarżącego za pobyt jego ojca, mimo iż już w 2012 r. opłaty wnoszone przez Z.G. nie pokrywały średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Pomimo kwestionowania przez skarżącego rzetelności ustalenia dochodów Z.G., organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się szczegółowo do tego zarzutu, wskazując jedynie na prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa niniejszych ustaleń z jednoczesnym sformułowaniem wobec skarżącego oskarżenia o odmowę jakiejkolwiek aktywności w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Co istotne, skarżący w toku postępowania odwoławczego powołał szereg istotnych okoliczności odnoszących się do posiadania przez Z.G. znacznego majątku, w tym nieruchomości i osiąganych z tego tytułu dochodów. Do okoliczności tych organ w żaden sposób się nie odniósł. Naruszył tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając skarżącemu merytoryczne odniesienie się do niniejszych ustaleń.

W myśl zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. informowania stron postępowania organ nie ujawnił źródeł dochodów Z.G. i ich wysokości, ani nie zweryfikował podnoszonych przez skarżącego okoliczności z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w przedmiotowej sprawie. W ocenie pełnomocnika skarżącego kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 61 u.p.s. dopiero ustalenie, iż mieszkaniec domu nie jest w stanie ponosić pełnej odpłatności, obowiązek wnoszenia opłat ciąży na osobach i gminie określonych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 61 powołanej ustawy.

Z powyższej regulacji wynika, że zarówno odpowiedzialność małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jak i zstępnych oraz wstępnych, a także gminy w zakresie obowiązku ponoszenia wskazanych opłat ma charakter subsydiarny, a warunkiem wstępnym uruchomienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez te podmioty jest stwierdzenie, że mieszkaniec domu kosztów tych z własnych dochodów nie jest w stanie pokrywać. Innymi słowy, jeżeli osoba umieszczona w placówce jest w stanie ponosić koszty pobytu w instytucji, obowiązki osób bliskich i jednostki samorządu terytorialnego nie powstają. Małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny.

W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika skarżącego, dopiero prawidłowe ustalenie i uwzględnienie wszystkich źródeł dochodów Z.G. pozwoli na stwierdzenie, czy nie jest on faktycznie w tym zakresie samowystarczalny.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik podniósł, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/G1 937/15, publ. w CBOSA). Nadto pełnomocnik dodał, że art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność. Zdaniem pełnomocnika, o ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego.

W ocenie pełnomocnika z żadnego przepisu ustawy ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie pełnego kręgu zstępnych, jako zobowiązanych w tej samej kolejności, czego organ zaniechał. Zdaniem pełnomocnika, organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt Z.G. w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). W ocenie pełnomocnika, zupełnie niezrozumiałym jest przy tym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania przez skarżącego wyprzedza obowiązek jego dzieci. Zarówno skarżący, jak i jego dzieci należą do kręgu zstępnych (potomków Z.G.), a nie wstępnych. Uregulowany zaś w ustawie o pomocy społecznej krąg osób zobowiązanych mówi jedynie o obowiązku zstępnych przed wstępnymi. Pełnomocnik wskazał również, że organ nie uwzględnił tego, iż skarżący nie dysponuje już dochodami osiąganymi w poprzednich latach, gdyż zostały skonsumowane na zaspokojenie jego bieżących potrzeb na długo przed wydaniem decyzji.

W takim stanie rzeczy organ dopiero po 6 latach od umieszczenia Z.G. w Domu Pomocy Społecznej wydał decyzję ustalającą opłatę skarżącego za pobyt jego ojca w DPS. W ocenie B.G., nastąpiło to z naruszeniem art.59 ust. 1 i art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Zaniechano bowiem wydania decyzji ustalającej opłatę wobec jego osoby w momencie przypadającym po upływie miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania i objęcia jedną decyzją zobowiązania za okres ponad 6 lat i w konsekwencji naruszenie słusznego interesu strony - skarżącego.

Jednocześnie skarżący podniósł, iż organ nie uwzględnił tego, że skarżący nie dysponuje już dochodami osiąganymi w poprzednich latach, gdyż zostały skonsumowane na zaspokojenie jego bieżących potrzeb na długo przed wydaniem decyzji. Stanowczo przy tym wskazał, iż organ wydając decyzję po tak długim czasie odmówił skarżącemu realnej szansy na wywiązanie się z nałożonego na niego obowiązku.

W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z pewnością błędne ustalenie dochodów Z.G., a co za tym idzie możliwości jego samodzielnego ponoszenia opłat za pobyt w DPS oraz nieprawidłowe ustalenie kręgu osób zobowiązanych, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na względzie powyżej opisane zarzuty, w ocenie pełnomocnika należało uznać, iż zasadne jest uwzględnienie przedmiotowej skargi w całości. Racje faktyczne i prawne, które przedstawione zostały w niniejszej skardze, w pełni korespondują z sytuacją prawną i potwierdzają, że zaskarżona decyzja jako taka nie może się ostać. Z przedstawionych powodów decyzje wydane w obu instancjach powinny ulec uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania oraz nienależytego wyjaśnienia podanych okoliczności faktycznych mających wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując powyższe zarzuty skargi, w uzupełnieniu wskazał, że:

1) organy administracji obu instancji nie udzieliły skarżącemu informacji o rzeczywistej wysokości świadczenia emerytalnego jego wstępnego,

2) organ administracji bez podstawy prawnej naruszył dane wrażliwe skarżącego uzyskując informacje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz organu skarbowego o wysokości jego dochodów,

3) organ administracji nie wyszczególnił skarżącemu, jaka jest podstawa wyliczenia kwoty opłaty za pobyt jego wstępnego w Domu Pomocy Społecznej oraz nie wskazał, jakie składniki składają się na ww. kwotę,

4) organ pomocy społecznej przy przyjęciu wstępnego skarżącego do Domu Pomocy Społecznej nie podjął żadnej inicjatywy w kierunku ustalenia, czy wstępny posiada krewnych, którzy mogliby nad nim sprawować osobistą opiekę; mianowicie skarżący nie był w żadnej formie pytany przez organ pomocy społecznej, czy wyrażałby wolę i chęć opiekowania się ojcem,

5) organy wydające decyzje w sprawie nie podjęły inicjatywy kompleksowego zweryfikowania stanu zdrowia wstępnego skarżącego,

6) organy wydające decyzje nie uwzględniły dochodów wstępnego skarżącego z tytułu oprocentowania środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych, co miało istotny wpływ na ustalenia organów w zakresie określenia sytuacji majątkowej wstępnego skarżącego i wysokości jego dochodów.

Następnie pismem z dnia 14 maja 2019 r. (data wpływu do Sądu: 22 maja 2019 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z następujących dokumentów:

1) pisma skarżącego z dnia 30 marca 2019 r. do Z.G. na okoliczność gotowości skarżącego sprawowania osobistej opieki nad Z.G., propozycji wspólnego zamieszkania ww. osób w miejscu zamieszkania skarżącego, gotowości poddania Z.G. w miejscu zamieszkania skarżącego opiece lekarskiej oraz pielęgniarskiej,

2) pisemnego oświadczenia Z.G., podpisanego w obecności skarżącego oraz świadków, na okoliczność braku woli Z.G. zamieszkania razem ze skarżącego oraz woli Z.G. całościowego uregulowania przez niego należności związanych z jego pobytem w Domu Pomocy Społecznej w Ł.,

3) potwierdzenia wypłaty gotówkowej z dnia 3 grudnia 2018 r. z rachunku bankowego prowadzonego przez Bank Ochrony Środowiska SA Centrum Biznesowe w Ł. – na okoliczność prowadzenia przez BOŚ S.A. w Ł. rachunku bankowego o wskazanym w piśmie numerze.

Nadto pismem z dnia 7 listopada 2019 r. (data wpływu do Sądu: 12 listopada 2019 r.) zatytuowanym "Wniosek dowdowy", pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów w postaci pisemnych oświadczeń: M.B. (z dnia 12 października 2019 r.) oraz K.K.K. (z dnia 1 listopada 2019 r.) na okoliczność treści w nich zawartej, stanu zdrowia fizycznego i psychicznego Z.G., braku woli Z.G. przeprowadzenia się do B.G., woli Z.G. samodzielnego spłacenia zadłużenia dotyczącego jego pobytu w Domu Pomocy Społecznej.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i złożone wcześniej wnioski dowodowe oraz z uwagi na ustawowe zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych i brak uiszczenia wpisu w niniejszej sprawie cofnął wniosek o zasądzenie zwrotu wpisu od skargi.

Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że jego córki są osobami pełnoletnimi i prowadzą swoje własne gospodarstwa domowe oraz uzyskują swoje własne dochody. Według jego wiedzy przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej Z.G. sprzedał mieszkanie wraz z garażem oraz nieruchomość wraz z trzydziestoma garażami. Ponadto skarżący oświadczył, że Z.G. stwierdził, iż nie życzy sobie, aby ktoś wtrącał się w jego sprawy i sam będzie ponosił opłaty z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w pismach, które wpłynęły do Sądu w dniu 22 maja 2019 r. i w dniu 12 listopada 2019 r. z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że obowiązkiem każdego organu administracyjnego zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, ustalenie na jego podstawie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i zastosowanie doń właściwej normy prawa materialnego. W motywach decyzji organ powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej.

Ocena zaskarżonej decyzji w świetle akt administracyjnych kontrolowanej sprawy uzasadnia konkluzję o naruszeniu przywołanych wyżej fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy w sposób zgodny z prawem.

W pierwszej kolejności uwagę zwraca brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy w podstawowym apekcie, jakim było ustalenie sytuacji dochodowej Z.G. i możliwości samodzielnego ponoszenia przez niego spornych opłat. Prawidłowe bowiem ustalenie tych istotnych kwestii, wskazujące na brak możliwości pokrywania przez pensjonariusza wskazanej w ustawie wysokości opłaty (kosztów pobytu), w świetle regulacji art. 61 ust. 2 u.p.s. warunkuje w niniejszej sprawie możliwość obciążenia zstępnych pensjonariusza obowiązkiem ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej.

Dokonana pod tym kątem analiza uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji dowodzi, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zawiera w tym względzie jedynie lapidarne stwierdzenie, że z uwagi na fakt, iż opłaty wnoszone przez Z.G. nie pokrywały średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, koniecznym stało się ustalenie, czy występują inne podmioty, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które powinny wnosić opłaty za pobyt ww. osoby w DPS. Taka konstatacja jednoznacznie przesądza, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wyczerpujących działań celem ustalenia zarówno źródła, jak i wysokości posiadanego przez skarżącego dochodu. W dalszej zaś konsekwencji te zaniechania organów uniemożliwiły prawidłowe zweryfikowanie możliwości wnoszenia przez Z.G. opłaty w wysokości, o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s. ("nie więcej niż 70% dochodu).

Tymczasem jak wskazano na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r., Z.G. przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej sprzedał mieszkanie wraz z garażem oraz nieruchomość wraz z trzydziestoma garażami. W zakresie posiadanych ewentualnych innych źródeł dochodu, w tym np. dochodów z najmu, oszczędności, zabrakło ustaleń zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źrodło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomiejszeń enumaratywnie w nich wymienionych (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, rację należy przyznać skarżącemu, że w zaistniałej sytuacji nie miał żadnej możliwości odniesienia się do kwestii, czy wszystkie źródła dochodu jego ojca zostały uwzględnione i czy ich wysokość została prawidłowo wskazana. Zgodzić się należy także ze skarżącym, iż możliwość weryfikacji tych informacji stanowiła dla niego jedyny sposób obrony przed narzuceniem nienależnego zobowiązania. Nie sposób przy tym nie wskazać, że – jak podaje skarżący – Z.G. sam zadeklarował możliwość uregulowania przedmiotowych opłat z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej.

Dopiero właściwe ustalenie powyższej kardynalnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii uprawniało organ do obciążenia obowiązkiem ponoszenia przedmiotowych opłat pozostałych podmiotów, wskazanych w art. 61 ust. 2 u.p.s., w tym prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów zobowiązanych w pierwszej kolejności do ponoszenia tych opłat.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art.61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt - małżonek, zstępni w następnej kolejności wstępni, a jeszcze dalej gmina. O regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.(...) W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela powyższy pogląd, a co za tym idzie także stanowisko skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie organy nie mogły arbitralnie dokonać wyboru jego osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, będących zstępnymi (w tym pełnoletnich wnuczek Z.G.) i tylko w stosunku do niego prowadzić postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji organ pownien był prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Uwagę zwraca przy tym fakt, że skarżący informował w toku postępowaniu, iż nie jest jedynym zstępnym i że nie wyczerpano pełnego kręgu zstępnych.

W związku z powyższym w rozważanym aspekcie Sąd za nieuprawnione uznaje przyjęte przez Kolegium stanowisko, iż ponad wszelką wątpliwość obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania przez B.G. wyprzedza obowiązek jego dzieci. Nie znajduje ono oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, choć przyznać należy, że odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osób mieszących się w kręgu określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., tj. małżonka i krewnych w linii prostej, jest niezależna od zasad dziedziczenia.

W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie odpowiada ono wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wyjaśnić przy tym należy, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych zostały sformułowane cechy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji, do których zaliczono: logiczny związek oraz zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2005 r., II SA/Gd 3959/01, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010r., III SA/Po 499/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając powyższy pogląd Sąd w składzie niniejszym zwraca uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie może zapominać, że w motywach decyzji zgodnie z wymogami powołanego art. 107 § 3 k.p.a. powinien przedstawić ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, przeanalizować i ocenić dowody, którymi dysponuje, wskazać, które z nich posiadają wartość dowodową, a którym odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Funkcją uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony, że wyrażone przez nią stanowisko w sprawie, w tym stanowisko zawarte w odwołaniu, zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ. Jednocześnie treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Tymczasem przedstawione w decyzji Kolegium stanowisko nie odzwierciedla toku rozumowania organu, a wręcz przeciwnie wskazuje na brak spójności i swoistego rodzaju chaos w toku owego rozumowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazały się wszelkie możliwie treści dotyczące regulacji z zakresu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, niekiedy niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, np. z uzasadnienia nie wynika, dlaczego organ zamieścił w nim rozważania dotyczące udziału gminy w tych opłatach, skoro sytuacja ta nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Te uchybienia powodują, że nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znaczących fragmentach odnosi się do sprawy o innym stanie faktycznym niż rozpatrywana przez organ odwoławczy, podczas gdy ustaleniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ poświęcił w istocie jedynie dwa akapity w analizowanym uzasadnieniu.

Jednocześnie redakcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy niewłaściwie odczytuje rolę, jaką w świetle art. 15 k.p.a. nakłada na niego ustawodawca. Analiza tego uzasadnienia wskazuje bowiem, iż oprócz wyżej przytoczonych uchybień, organ w istocie nie rozpoznał sprawy ponownie, w sposób odpowiadający wymogom zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz dokonał jedynie swoistej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji przy braku wyjaśnienia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyżej wskazanych okoliczności faktycznych. Kolegium bowiem w uzasadnieniu tej decyzji ocenia prawidłowość zastosowania przez organ I instancji norm zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i nie dostrzega najmniejszych podstaw do uwzględnienia odwołania B.G., wcześniej odnosząc się do zarzutów tego odwołania w zakresie podstawy prawnej decyzji organu I instancji uznaje je za chybione, stwierdzając, że nie ma przeszkód, aby podstawą decyzji był zarówno przepis art. 61, czy też art. 62, jak i art. 104 u.p.s.

Pogląd ten niewątpliwie uznać należy przy tym za błędny. Rację ma bowiem skarżący, że istotne znaczenie w sprawie ma kwestia, czy organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, czy też decyzję ustalającą wysokość zaległości w opłatach, która będzie następnie egzekwowana w trybie ustawy o postępowaniu egzkucyjnym w administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, jak trafnie wskazywał w toku postępowania skarżący, że zupełnie inny chrakter ma decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., konkretyzująca obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby określone w art. 61 ust. 1 tej ustawy w porównaniu z decyzją o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę, wydawana na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Kwestie te niewątpliwie rozwiała uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, na którą zresztą Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, co z kolei spowodowało, że stanowisko organu I instancji nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a stanowisko Kolegium w sposób odpowiadający standardom art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Błędne zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Wobec powyższych uchybień pozostałe zarzuty skargi na tym etapie postępowania tracą na znaczeniu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie w należyty sposób wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczące sytuacji dochodowej Z.G., w tym zwłaszcza możliwości deklarowanego przez niego samodzielnego pokrycia kosztów pobytu we wskazanym Domu Pomocy Społecznej, następnie wyda rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom prawa znajdującym w niej zastosownie, ustosunkowując się przy tym w sposób szczegółowy do argumentacji skarżącego prezentowanej w toku rozpoznawania sprawy i uzasadniając jej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto w kwestii zgłoszonych wniosków dowodowych przez pełnomocnika skarżącego, Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w świetle art. 133 p.p.s.a. zasadą jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający wyjątkowy, charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, a ponadto wskazane dokumenty opatrzone są w wiekszości datą póżniejszą niż data wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zaś kontroluję sprawę na dzień podejmowania tej decyzji.

Stąd też jedynie na marginesie wskazać należy, że skarżący może rozważyć możliwość złożenia tych dokumentów w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administarcyjnego przewiduje bowiem otwarty katalog dowodów i w świetle art. 75 § 1 k.p.a. strona w ramach składania dowodów może złożyć wszelkie dokumenty, które przycznią się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zasądzenia dwukrotności stawki minimalnej, o której mowa w powołanym rozporządzeniu, zasądzona kwota obejmuje zatem koszty zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł).

E.S.