Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 362/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 22 stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r., ŻP-Ż.920.1.1.2014 Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej powoływany jako "Wojewódzki Lekarz Weterynarii"), po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. w S. (dalej powoływanej jako "B."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Wągrowcu (dalej powoływanego jako "Powiatowy Lekarz Weterynarii") z dnia 19 listopada 2013 r., [...], którą zobowiązano wyżej wymienioną spółkę do wniesienia opłaty stanowiącej należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w wysokości 113 zł.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 17 października 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził kontrolę Punktu Skupu Dziczyzny w miejscowości P. o weterynaryjnym numerze identyfikacyjnym [...], z czego sporządzono protokoły kontroli [...]/1/2013 oraz [...]/2/2013.

Z kolei w dniu 31 października 2013 r. przeprowadzono kontrolę Punktu Skupu Dziczyzny w miejscowości Mieścisko o weterynaryjnym numerze identyfikacyjnym [...], z czego sporządzono protokoły kontroli [...]/1/2013 oraz [...]/2/2013.

Decyzją z dnia 19 października 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii, powołując się na art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. – dalej zwanej "u.f.p.") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. nr 11, poz. 744 ze zm. – zwanej dalej "u.I.W.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a."), zobowiązał B. do wniesienia opłaty stanowiącej należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w wysokości 113 zł. Organ wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W., Inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Opłatę taką, jako należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, określa się w trybie art. 61 u.f.pf. Organ wyjaśnił następnie, że definicja mięsa zawarta w załączniku 1 rozporządzenia (WE) 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., s. 55-205, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3, Tom 45, s. 14-74, zwane dalej "rozporządzeniem 853/2004"), stanowi, iż "mięso" oznacza jadalne części "zwierząt łownych", "drobnej i grubej zwierzyny łownej". Mając na uwadze powyższą definicję oraz na podstawie przedłożonych protokołów kontroli Punktu Skupu Dziczyzny w miejscowości P. ([...]) z dnia 17 października 2013 r., [...]/1/2013 i [...]/2/2013 oraz protokołów kontroli Punktu Skupu Dziczyzny w miejscowości Mieścisko ([...]) z dnia 31 października 2013 r., [...]/1/2013 i [...]/2/2013 informujących o wykonaniu kontroli merytorycznej podmiotów postanowiono za przeprowadzone 2 godziny nadzoru pobrać opłatę w wysokości 113 zł (2 x 56,50 zł).

Powiatowy Lekarz Weterynarii dodał następnie, że opłatę obliczono na podstawie poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. z 2013 r., poz. 388 – dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2006 r.").

Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. opłata za czynności urzędowe obejmujące nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład pobiera się od przedsiębiorcy prowadzącego ten zakład. Zgodnie z § 10 pkt 1, 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. opłaty za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną wnosi się gotówką lub przelewem na rachunek bankowy wskazany przez powiatowego lekarza weterynarii.

Odwołanie od decyzji złożyła spółka B. zarzucając decyzji naruszenie art. 107 K.p.a., w szczególności przez wskazanie wadliwej podstawy prawnej (art. 30 ust. 1 pkt. 5 lit. b u.I.W.). Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. B. podniosła, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt. 5 lit. b u.I.W. opłata została naliczona w oparciu o poz. 29 załącznika do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., który określa opłatę za nadzór nad przechowywaniem mięsa. Tymczasem kontrola została przeprowadzona w punkcie skupu dziczyzny, gdzie przechowywane są nieoskórowane tusze zwierząt łownych, które z definicji załącznika 1 do rozporządzenia 853/2004 nie są mięsem. Zdaniem odwołującego mięso zgodnie z poz. 1.1. ww. załącznika oznacza jadalne części zwierząt, zaś tusza zgodnie z poz. 1.9 załącznika oznacza cały korpus ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu. Na tej podstawie B. stwierdziła, że w punkcie skupu dziczyzny z pewnością nie mamy do czynienia z mięsem.

Spółka podała dalej, że do nieoskórowanych tusz zwierząt łownych odnoszą się inne pozycje w załączniku 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., a mianowicie poz. 10-12, i z tych pozycji opłaca urzędowe czynności Inspekcji Weterynaryjnej.

Wreszcie spółka stwierdziła, że opłaty za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego odnoszą się do obiektów stanowiących odrębny zakład. Punkty skupu dziczyzny w miejscowości P. i Mieścisko nie są odrębnymi zakładami, lecz są ogniwami procesu produkcyjnego znajdującego się pod kontrolą przedsiębiorstwa sektora spożywczego B. sp. z o.o. Zakład Przetwórstwa Dziczyzny w S. (nr wet. PL 32160701 WE).

Decyzją z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazał, że nałożoną opłatę obliczono na podstawie poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. Stwierdził też, że Powiatowy Lekarz Weterynarii wystawił decyzję zgodnie ze wskazaną wyżej pozycją załącznika do rozporządzenia, to jest za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że działalność prowadzona przez punkty skupu dziczyzny zaliczana jest do produkcji podstawowej, zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt. 17 rozporządzenia (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L 31 z 1 lutego 2002 r., s. 1-24; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15, Tom 6, s. 463-486, zwanego dalej "rozporządzeniem 178/2002") oznacza produkcję, uprawę lub hodowlę produktów podstawowych, w tym zbiory, dojenie i hodowlę zwierząt gospodarskich przed dojeniem. Oznacza również łowiectwo i rybołówstwo oraz zbieranie runa leśnego.

Punkty skupu pozyskują mięso zwierząt łownych, a w myśl definicji rozporządzenia 853/2004, zgodnie z załącznikiem 1 pkt 1.1. "mięso" oznacza jadalne części zwierząt oraz krew i jest produktem pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z definicją rozporządzenia załącznika 1, pkt 8.1. produkty pochodzenia oznaczają żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew. Pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte jest w rozporządzeniu 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004, s. 1-54, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 13, Tom 34, s. 319-337 – zwane dalej "rozporządzeniem 852/2004"). Według art. 1 lit. c tego aktu przedsiębiorstwo oznacza "każdą jednostkę przedsiębiorstwa sektora spożywczego".

Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał dalej, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt. 1 lit. a z dnia 16 grudnia 2005 r. ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127), w związku z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 852/2004, punkty skupu dziczyzny podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce prowadzenia tej działalności.

Następnie organ dodał, że punkt skupu dziczyzny nie wchodzi w skład innego zakładu, jest wyodrębniony organizacyjnie i terytorialnie, ponadto wpisany do rejestru zakładów prowadzonego przez właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii. Wobec powyższego punkt skupu dziczyzny stanowi odrębny zakład, o którym mowa w poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r.

W złożonej skardze B., wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa w tym: art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W. oraz poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., poprzez ich nieuprawnione zastosowanie. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyli z naruszeniem zasady praworządności, to jest bez podstawy prawnej, w oparciu o normy, które nie mają zastosowania i w oparciu o dowolną i błędną wykładnię przepisów prawa (posiłkując się przy tym niedozwoloną wykładnią prawa dokonaną przez Ministra Rozwoju Wsi i Rolnictwa).

Wskazując na powyższe B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W. inspekcja pobiera opłaty publicznoprawne za nadzór nad przechowywaniem mięsa. Zgodnie z art. 33 pkt 1 u.I.W. minister właściwy do spraw rolnictwa w porozumieniu ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia szczegółowy sposób ustalania i wysokość opłat za wykonanie czynności, o których mowa w art. 30 ust 1 ustawy. Wykonaniem wymienionego upoważnienia ustawowego jest rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2006 r. Rozporządzenie to w załączniku 1 posługuje się pojęciem "mięsa zwierząt łownych" w poz. 10 i 12. Z kolei pojęciem samego "mięsa" załącznik posługuje się w poz. 7, 8, 9 i 13. Mając na względzie, iż minister w ramach otrzymanego upoważnienia nie ma prawa do dokonywania zmiany pojęć i terminów, jakimi posługuje się prawodawca w akcie prawnym rangi ustawy, jak również zasadę racjonalnego prawodawcy, w sprawie należy podnieść, iż tylko za czynności wskazane w pozycjach 10 i 12 - wykonywane przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w stosunku do mięsa zwierząt łownych lub samego mięsa, mogą być pobierane opłaty publicznoprawne.

Skarżący zauważył też, że poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. w ogóle nie posługuje się pojęciem "mięsa" lub "mięsa zwierząt łownych". W tym kontekście nie sposób uznać, iż ta pozycja załącznika stanowi wykonanie normy art 30 ust 1 pkt 5 u.I.W. Tym samym organy posługując się wybiórczo wykładnią językową oraz normami prawa z innych aktów dokonały niedozwolonej wykładni rozszerzającej normy prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem B. nie uprawnione jest twierdzenie jakoby obowiązek poniesienia opłaty, o której mowa w art 30 ust 1 pkt 5 lit b u.I.W. mógł być łączony z poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r.

Zdaniem skarżącej o wybiórczym stosowaniu prawa świadczy miedzy innymi powołanie się przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na definicję legalną "mięsa" z załącznika 1 do rozporządzenia 853/2004. Zgodnie z literalnym brzmieniem pkt 1.1 załącznika do tego rozporządzenia mięso oznacza jadane części zwierząt określonych w punktach 1.2-1.8, w tym krew, a więc nie całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, jakie są przedmiotem nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej w punktach skupu dziczyzny, lecz jedynie ich części i to po dokonaniu rozbioru w zakładzie przetwórstwa dziczyzny, który jest odrębnym podmiotem (wyodrębnionym faktycznie i funkcjonalnie) od punktu skupu dziczyzny.

Wskazując na powyższe B. podkreśliła, że definicja legalna mięsa nie odnosi się do części "tusz", o których mowa w pkt 1.9 (a więc punkcie następującym po pkt 1.8) załącznika do rozporządzenia 853/2004, która to norma została całkowicie pominięta przez organy Inspekcji w procesie stosowania prawa. Zgodnie z nią przez tuszę uznajemy "całą sztukę ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu". Dodała też, że rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2006 r. w załączniku 1 w poz. II wprowadza całkowicie odrębną podstawę do nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad czynnością nazwaną "oględziny tusz zwierząt łownych w skórze wraz i ewentualnym badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych".

Wreszcie zdaniem skarżącej spółki nie bez znaczenia jest pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 maja 2013 r. znak [...] w sprawie wykładni przepisów dotyczących kwalifikacji działalności punktów skupu dziczyzny w odniesieniu do przepisu zawartego w poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. Do czasu wydania tej interpretacji organy Inspekcji w ogóle nie podejmowały prób nakładania i pobierania opłat publicznoprawnych w oparciu o normy tego rozporządzenia. Na okoliczność nieuprawnionego, faktycznego związania wykładnią organów administracji weterynaryjnej w sprawie będącej przedmiotem skargi świadczy powołanie się przez organ odwoławczy art. 2 lit. c rozporządzenia 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. W ocenie skarżącej należy zatem stwierdzić, że minister dokonał "wykładni" prawa pomimo, iż w systemie prawa nie ma normy, która upoważniałaby naczelne organy administracji rządowej do wydawania takich wiążących interpretacji.

Niezależnie B. przypomniała, że w piśmie ministra podniesiona został art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Tymczasem, norma ta, wprowadzająca definicję legalną pojęcia "zakładu", zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, ma zastosowanie jedynie do samej ustawy bezpieczeństwie żywności i żywienia. W sprawie nie ma zatem wątpliwości, iż norma ta (podobnie jak normy innych odrębnych aktów prawnych przywołanych w sprawie przez organy Inspekcji Weterynaryjnej) nie mają żadnego przełożenia na sposób stosowania przez organy administracji publicznej u.I.W. oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Co więcej, zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustawy tej nie stosuje się do żywności pochodzenia zwierzęcego w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu 853/2004 i rozporządzeniu (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.

Skarżąca dodała dalej, że w piśmie ministra przywołano art. 1c rozporządzenia 852/2004, podczas gdy chodzi o art. 2 ust. 1 lit. c. Norma ta całkowicie inaczej definiuje pojęcie "przedsiębiorstwa" niż powołana równocześnie w piśmie i już wskazana norma z art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z prostego zestawienia brzmienia wskazanych norm prawa wynika, iż w piśmie ministra - jak również częściowo w rozstrzygnięciach organów Inspekcji Weterynaryjnej w skarżonej sprawie - zastosowano jednocześnie dwie, wykluczające się definicje "przedsiębiorstwa", a więc jednocześnie z art. 3 pkt 2 rozporządzenia 178/2002 oraz z art. 2 ust. 1 lit c rozporządzenia 852/2004.

Jednocześnie w piśmie Ministra podobnie, jak w skarżonej sprawie, zastosowano wykładnię rozszerzającą norm prawa administracyjnego, która w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, dotyczy ona bowiem opłat publicznoprawnych, których obowiązek ponoszenia przez podmioty gospodarcze powinny być wyjątkowo jasno definiowany w normach prawa powszechnie obowiązującego. Wszelkie wykładnie rozszerzające są przy tym niedozwolone.

B. zauważyła też, że organ wydający rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2006 r. nie potrafił zdefiniować użytego w nim pojęcia "zakładu" lub poszukiwał jego znaczenia dopiero na etapie przygotowywania pism stanowiących odpowiedz na konkretne zapytanie ze strony Głównego Lekarza Weterynarii. Podobny zarzut można podnieść w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Wreszcie skarżąca wskazała, że nakładanie opłat publicznoprawnych za kontrole punktu skupu dziczyzny nie ma oparcia w normach europejskiego prawa wspólnotowego. Ewentualna opłata tego rodzaju, zgodnie z rozdziałem III załącznika IV do rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, mają bowiem zastosowanie jedynie do zakładów przetwórstwa dziczyzny. Ich wprowadzenie na podstawie pisma okólnego ministra właściwego do spraw rolnictwa oznaczać będzie zatem dla przedsiębiorstw sektora spożywczego działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, iż będą one ponosiły opłaty publicznoprawne, których nie mają obowiązku ponoszenia w innych krajach Unii Europejskiej.

W ocenie skarżącej przy tak daleko rozszerzającej wykładni organy będą mogły w praktyce naliczać opłaty publicznoprawne za kontrole tych samych tusz zwierząt łownych po trzykroć, to jest za kontrole tuszy pozyskanej na łowisku przez myśliwego, w punkcie skupu dziczyzny oraz w zakładzie przetwórstwa dziczyzny. I to pomimo, iż tusza od momentu pozyskania jej na łowisku do momentu rozpoczęcia procesu jej obróbki w zakładzie przetwórczym dziczyzny nie podlega żadnym procesom technologicznym służącym jej przetworzeniu,

W ocenie B. nie mają przy tym znaczenia rozważania organów na temat obowiązku uzyskania zarejestrowania punktu skupu dziczyzny z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. Przedmiotowa norma traktuje bowiem o obowiązku podania nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej takiego punktu, który to obowiązek nie jest kwestionowany przez stronę. Czym innym jednak jest obowiązek poddania się pod nadzór organów administracji publicznej, a czym innym kompetencje do określenia wysokości i pobierania opłat publicznoprawnych za taki nadzór.

Tym bardziej, w ocenie skarżącej bezprzedmiotowe są rozważania organu na temat związku wyżej wymienionej normy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 852/2004. Norma europejskiego prawa wspólnotowego posługuje się pojęciem przedsiębiorstwa sektora spożywczego, a nie zakładu i dotyczy obowiązku rejestracji wszystkich takich przedsiębiorstw, które uczestniczą w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Norma ta nie ma jednak nic wspólnego z możliwością pobierania opłat za nadzór nad takimi przedsiębiorstwami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że skarżąca na własny wniosek została zarejestrowana jako zakład w trybie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Skarżąca nie kwestionuje też obowiązku nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej. Od zarejestrowanych zakładów zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W. inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Pozycja 29 załącznika 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. stanowi, że opłata za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia - za godzinę nadzoru wynosi 56,50 zł.

Organ podkreślił, że użyte w rozporządzeniu sformułowanie "produkt pochodzenia zwierzęcego" jest pojęciem szerszym od sformułowania "mięso" czy "produkt mięsny". Każde bowiem mięso czy produkt mięsny stanowi produkt pochodzenia zwierzęcego. Dla potwierdzenia wskazał na art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który odsyła do rozporządzenia 853/2004. W jego załączniku 1 w ust 8.1. znajduje się definicja produktów pochodzenia zwierzęcego, które oznaczają m.in. żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew. Pojęcie "żywność" jest zatem najbardziej szerokim ujęciem pokarmu człowieka. W znaczeniu potocznym "żywność" oznacza wszelkie pojedyncze środki spożywcze (tj. substancje chemiczne lub ich mieszaniny, zawierające składniki odżywcze), pochodzenia mineralnego, roślinnego lub zwierzęcego, surowe lub przetworzone, przeznaczone w stanie naturalnym lub po przerobieniu, do spożywania przez ludzi. Jako, że rozporządzenie 853/2004 nie zawiera własnej definicji żywności, jedynie posiłkowo można wskazać, iż definicja ta przedstawiona została w rozporządzeniu 178/2002. W art. 2 tego rozporządzenia wyjaśnione zostało, że "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Powyższe definicje uzasadniają wykładnię funkcjonalną produktu pochodzenia zwierzęcego jako żywności w postaci mięsa, krwi, skóry (możliwość jej przetopienia na smalec).

W końcowej części odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że organy nie wskazały wykładni Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako podstawy prawnej wydanych decyzji. Dodał też – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., I OSK 685/12 – że "Generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości wskazówkami interpretacyjnymi organów, zwłaszcza organów centralnych".

Zdaniem Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii należy również zauważyć, że poz. 29 załącznika 1 z dnia 15 grudnia 2006 r. jest jedyną pozycją w akcie wykonawczym, która mogłaby wykonywać art. 30 ust.1 pkt 5 lit. b u.I.W. Brak w innym miejscu rozporządzenia pozycji traktującej o pobieraniu opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Z tego też względu należy przyjąć, iż żywność, o której mowa w definicji rozporządzenia 853/2004 obejmuje w oczywisty sposób również mięso i produkty mięsne, a tym samym zwierzynę łowną przeznaczoną do celów konsumpcyjnych.

Argument strony, iż rozporządzenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posługuje się w poz. 10 i 12 pojęciem "mięsa zwierząt łownych" jest zdaniem organu odwoławczego nieistotny, jako że pozycje te odnoszą się do innej czynności urzędowej niż wskazana w poz. 29 (nadzór nad przechowywaniem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu nie doszło bowiem ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszym składzie wskazuje, że znany mu jest pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Ol 158/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wydany na skutek skargi B.. Wyrok ten wydano oczywiście w warunkach innej sprawy, jednak ze względu na podobieństwa stanu faktycznego i zagadnień prawnych argumentację zawartą w jego uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykorzysta częściowo na potrzeby niniejszej sprawy.

Skarżący podniósł w skardze, iż zaskarżona decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, poprzez to, że została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nie jest nią w ocenie skarżącego art. 30 ust. 1 pkt 5 u.I.W. i poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r.

Na wstępie należy podkreślić, iż słusznie zauważyły organy, że opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 u.f.p. Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjęty w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty (a tak było w niniejszej sprawie), organ powinien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia, tak by strona miała zapewnione prawo skorzystania - w administracyjnym toku instancji - z wszelkich instytucji prawa procesowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., IV SA/Wa 1616/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 948/10, Lex 737717).

W ocenie Sądu organy zadośćuczyniły wskazanym wyżej obowiązkom, skoro wskazały podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia.

Jako podstawa prawna naliczenia opłaty wskazany został art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W., w świetle którego inspekcja ta pobiera opłaty za nadzór: m.in. nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych oraz poz. 29 załącznika 1 do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej. Wymieniona pozycja rozporządzenia stanowi, że opłatę pobiera się w wysokości 56,50 zł "za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia – za godzinę nadzoru".

Skarżący podniósł, iż w kontrolowanych punktach skupu dziczyzny znajdują się jedynie tusze nieoskórowane zwierząt łownych, do których nie może być zastosowana opłata za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego. Ponadto w ocenie strony, punkty skupu dziczyzny nie są odrębnymi zakładami, a w wypadku kontrolowanych punktów skupu dziczyzny w Przysiece i Mieściskach – są one ogniwem procesu produkcyjnego, wchodzącym w skład głównego zakładu przetwórstwa dziczyzny – B. w S..

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że prawo żywnościowe najogólniej można określić jako zespół regulacji prawnych odnoszących się do polityki wobec żywności. Fundamentalne znaczenie w tym zakresie ma rozporządzenie 178/2002 ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Akt ten odnosi się również do zagadnień urzędowej kontroli żywności (rozporządzenie 178/2002 uważane jest za część ogólną prawa żywnościowego i określane jest jako "Ogólne prawo żywnościowe", zob. P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2008, s. 49 oraz powołana przez niego M. Korzycka-Iwanow, Prawo żywnościowe, Zarys prawa polskiego i wspólnotowego, Warszawa 2005, s. 21). Na gruncie regulacji rozporządzenia 178/2002 wydano wiele aktów prawnych, w tym między innymi rozporządzenie 852/2004 oraz rozporządzenie 853/2004. Rozporządzenie 178/2002 jest aktem po raz pierwszy definiującym podstawowe pojęcia (np. żywności) likwidującym tym samym rozbieżności w definicjach stosowanych przez poszczególne Państwa Członkowskie.

Jeśli chodzi o zagadnienie podmiotowe, to jest, czy opłata określona w niniejszej sprawie może być nałożona na B. sp. z o.o., to podkreślić należy, że dotyczy ona nadzoru nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego "w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych". Pojęcie zakładu rozumieć należy w tym przypadku w kontekście użytym w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), która stanowi w art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a, że "Powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości: 1) prowadzi: a) rejestr zakładów obejmujący zakłady prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego, zakłady będące gospodarstwami, na terenie których dokonuje się uboju zwierząt pochodzących z innych gospodarstw w celu pozyskania mięsa na użytek własny, zakłady, które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, w tym zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004 oraz zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną". Skarżąca B. nie zaprzecza, że została zarejestrowana jako zakład w trybie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i nie kwestionuje obowiązku nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej.

Niezasadne są wywody skarżącej, jakoby przepisy prawa unijnego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w punktach skupu dziczyzny. Zgodnie z punktem 32 preambuły do rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1-141, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3, Tom 45, s. 200-251 ze zm. – powoływanego dalej jako "rozporządzenie 882/2004") "Należy zapewnić dostępność odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Dlatego właściwe organy Państw Członkowskich powinny mieć możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. W ramach tego procesu, właściwe organy Państw Członkowskich będą miały swobodę w ustalaniu opłat i należności jako kwoty ryczałtowe w oparciu o poniesione koszty oraz biorąc pod uwagę szczególną sytuację przedsiębiorstw. W przypadku gdy opłaty są nakładane na podmioty gospodarcze, należy stosować wspólne zasady. Jest zatem właściwe ustanowienie kryteriów służących określaniu poziomu opłat za inspekcje". W rozporządzeniu 882/2004 stwierdzono następnie w art. 27 ust. 1, że "Państwa Członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności mające na celu pokrycie kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych", natomiast w ust. 3 tego artykułu, że "Bez uszczerbku dla ust. 4 i 6, opłaty pobrane w odniesieniu do szczególnych działań wymienionych w załączniku IV, sekcja A oraz załączniku V, sekcja A nie są niższe niż minimalne stawki określone w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B. Jednakże przez okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2008 r., w odniesieniu do działań określonych w załączniku IV, sekcja A".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że jakkolwiek ustalono w prawie unijnym określone ramy dotyczące wysokości opłat (ich minimalnej wysokości), to nie oznacza to, że Państwo Członkowskie jest związane i nie może pobierać opłat za poszczególne czynności, które nie zostały w rozporządzeniu 882/2004 wprost wymienione. Świadczy o tym przede wszystkim powołany punkt 32 preambuły do tego aktu.

Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.I.W. oraz poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., przez ich nieuprawnione zastosowanie. Skarżąca swój pogląd opiera przede wszystkim na wyjściowym założeniu, że skoro zgodnie z ustawą "Inspekcja pobiera opłaty za: (...) nadzór nad: (...) przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych", a rozporządzenie dotyczące opłat (rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2006 r.) może określać opłaty tylko za czynności wymienione w ustawie (art. 33 pkt 1 u.I.W.), to nie można nakładać opłat za "nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego" w odniesieniu do "zwierząt łownych nieoskórowanych", bowiem te – jak wywodzi B. – nie są "mięsem" w rozumieniu ustawy upoważniającej do wydania rozporządzenia.

Skarżąca dalej wyjaśniła, że w załączniku 1 do rozporządzenia 853/2004 "mięso" definiuje się jako "jadalne części zwierząt określonych w punktach 1.2-1.8", tymczasem w ramach skupu dziczyzny przechowuje się odrębnie zdefiniowane "tusze", a więc "całe sztuki ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu".

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej jest nieprawidłowa. Nie uwzględnia ona sensu aktu prawnego, reguł wykładni prawa, przywiązując zbyt dużą wagę literalnemu znaczeniu, odrębnie odczytywanych poszczególnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego.

Nie ulega oczywiście wątpliwości, że w rozporządzeniu 853/2004, w załączniku I, pkt 1.1 i 1.9 odrębnie zdefiniowano pojęcia "mięso" i "tusza". Nie można jednak z tego w jakikolwiek sposób wywodzić wniosku, że ich znaczenia nie pokrywają się i, że cała sztuka ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu nie jest "mięsem".

Po pierwsze, skoro mięso to jadalne części zwierząt, to tym bardziej mięso zawiera się w całych sztukach tych zwierząt.

Po drugie, stanowisko, jakoby tusze zwierząt łownych nie mogły być traktowane jako "mięso" przemawia tekst rozporządzenia 853/2004. Przykładowo, w załączniku III ("Wymogi szczególne") do tego rozporządzenia w sekcji VI ("Mięso zwierząt łownych"), rozdział II ("Obróbka grubej zwierzyny łownej"), pkt 3 wyraźnie stwierdza się: "Mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2". Przytoczony przepis i wiele innych przepisów rozporządzenia 853/2004 nie pozostawia wątpliwości, że tusze zwierząt łownych, w tym nieoskórowane, są mięsem w rozumieniu tego aktu prawnego i nie mają jakieś innej, szczególnej kwalifikacji.

Rozporządzenie 853/2004 jest aktem obowiązującym bezpośrednio i jego definicje mają zastosowanie w porządku krajowym. Wracając zatem do brzmienia poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., przypomnieć trzeba, że dotyczy on opłat za "Nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego". Produkt pochodzenia zwierzęcego to z kolei zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia 853/2004, pkt 8.1 "żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew: - żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi; oraz - inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu".

Z kolei "żywność" zdefiniowana została w rozporządzeniu 178/2002 i do tej definicji odwołuje się bezpośrednio rozporządzenie 853/2004 (zob. art. 2 pkt 1). Żywność to "jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać".

Reasumując, nieoskórowane zwierzęta łowne są niewątpliwie, po pierwsze, "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, względnie przynajmniej takie mięso zawierają.

Oznacza to, że nałożenie na skarżącą opłaty na nadzór nad przechowywaniem zwierząt łownych (czyli w gruncie rzeczy nad przechowywaniem "mięsa") oparto zasadnie na poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., a wykładnia tego przepisu nie była wykładnią, która pozostawałaby w niezgodności z ustawą, w szczególności art. 30 ust.1 pkt 5 lit. b u.I.W. (stanowiącej o odpłatnościach za przechowywanie "mięsa").

Niezasadne jest również stanowisko skarżącego co do tego, iż przyjmując za prawidłowe stanowisko organów inspekcji weterynaryjnej co do nałożenia opłaty za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego (tusz zwierząt łownych w podlegającym rejestracji punkcie skupu dziczyzny) dojdzie do potrójnego pobierania opłat za te same czynności - skoro pobierane są również następnie opłaty w zakładzie przetwórstwa dziczyzny, gdzie tusze zwierząt łownych są przetransportowane. Skarżący pomija bowiem, iż pozycje od 10-12 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. - na które wskazywał skarżący w tym znaczeniu, iż na ich podstawie uiszcza należne opłaty - dotyczą takich czynności inspekcji jak badanie i oględziny, ponadto opłata pobierana jest od sztuki zwierzęcia i zależna jest od jego wagi. Natomiast poz. 29 dotyczy nadzoru nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego, a więc innej rodzajowo czynności i jest naliczana według stawki za 1 godzinę nadzoru. W ocenie sądu nie może być zatem mowy o potrójnym - jak wskazuje skarżący naliczaniu opłat za te same czynności.

Zważywszy na to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę jako niezasadną należało oddalić.